Deber de ocupación de viviendas y función social Introducción De un tiempo a esta parte están abundando las iniciativas legislativas en materia de vivienda en las Comunidades Autónomas que optan por incluir el deber de dar uso y efectiva ocupación a las viviendas por parte de sus propietarios como parte de lo que se llama “función social de la vivienda”. En Euskadi, en concreto, se ha presentado recientemente una proposición de ley en materia de vivienda y que incorpora el siguiente texto hablando del cumplimiento de la función social de la vivienda (hay otros puntos que omito); Me referiré en este comentario al apartado b) que conceptúa como parte integrante de la función social de la vivienda el mantenimiento de la misma en situación de desocupación. Deber de ocupación como parte de la función social de la propiedad de la vivienda ¿Qué se entiende por función social? La obligada referencia a la hora de abordar este punto la encontramos en la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 donde, a raíz de enjuiciar la legislación sobre la propiedad agraria que imponía determinadas limitaciones y deberes a sus propietarios, se cuestionaba si estos formaban parte de la función social de la propiedad enunciada en el artículo 33.2 de la CE. Incorporamos determinados extractos del Fundamento Jurídico Segundo y Octavo de dicha Sentencia; (…) la referencia a la «función social» como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como pero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. (…) esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito. (…) Es claro, en consecuencia, que, de acuerdo con las Leyes, corresponde a los poderes públicos competentes en cada caso delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes. (…) la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos. De ahí que se venga reconociendo en general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae. En lo que concierne a la restricción o modelización de las facultades dominicales e imposición de deberes positivos al titular, la transformación antes dicha ha afectado de una manera más intensa a la propiedad inmobiliaria, tanto a la que recae sobre suelos susceptibles de aprovechamiento urbanístico como a la propiedad de tierras agrícolas o forestales, (…) (…) no hay razón para entender que infrinja dicho contenido esencial, ahora constitucionalmente garantizado, aquella regulación legal que, restringiendo las facultades de decisión del propietario con relación al uso, destino y aprovechamiento de los fundos rústicos, imponga a éste o permita imponerles determinados deberes de explotación y, en su caso, de mejora, orientados a la obtención de una mejor utilización productiva de la tierra, desde el punto de vista de los intereses generales, siempre que quede salvaguardada la rentabilidad del propietario o de la Empresa agraria. (…) el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación concreta de su contenido. Como es lógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la legislación civil, sino también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada. Así ocurre en el caso de la propiedad urbana, cuyas Leyes de ordenación están muy lejos de establecer sólo, como los recurrentes pretenden, «medidas de policía concretas», respetando, como regulación ajena, «la imposición de obligaciones y limitaciones al ejercicio de los derechos dominicales», sino que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la propiedad del suelo, desde el punto de vista de la ordenación del territorio. En resumen, 1. La función social se identifica con el interés general o la utilidad social de los bienes que son objeto del derecho de propiedad. 2. Esta función social de los bienes se incorpora al derecho de propiedad de forma que determina su propio contenido no sólo fijando límites a sus potestades sino también imponiendo deberes positivos a sus propietarios. 3. En cualquier caso, hay que respetar el contenido esencial del derecho entendido como aquellas facultades que lo hagan recognoscible de modo que aseguren una utilidad económica a su propietario. 4. El caso de la propiedad urbana se reconoce como un supuesto paradigmático de sujeción de la propiedad privada al interés general de la ordenación del territorio (y urbanística) a través del concepto de función social. En consecuencia, el deber de ocupación de las viviendas de las que son titulares puede ser imponible, mediante ley, a sus propietarios pero siempre y cuando haya en juego un interés general que exija dicha ocupación o bien el uso de la vivienda forme parte de su propia utilidad social. Deber de ocupación de las viviendas por su utilidad social Hay un tipo de viviendas en el que el deber de ocupación y uso de la misma forma parte de su naturaleza jurídica. Estamos hablando del supuesto de viviendas que están sometidas a algún régimen de protección pública. Efectivamente, las viviendas protegidas incorporan el deber de ocupación y uso residencial a su propia naturaleza jurídica. En este sentido, no debe haber dificultad de entender que el deber de ocupación de las viviendas, cuando estas están sometidas a algún régimen de protección, forma parte de la función social de la propiedad al quedar integrada en su lógica y natural utilidad. La legislación en materia de protección oficial a nivel estatal preconstitucional (vigente hasta que la legislación específica de las Comunidades Autónomas no la desplace) ya exigía dicho deber de ocupación de las viviendas protegidas y sancionaba como causa de desahucio su desocupación permanente sin causa justificada. En consecuencia, como dicha utilidad social de las viviendas protegidas exige la ocupación y el uso residencial de la vivienda, tampoco debe haber obstáculo a entender que su no ocupación presupone un incumplimiento de la función social y legitima la imposición de medidas disciplinarias incluso, en algunos supuestos, la expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda. Sirva como ejemplo, entre otros muchos, la Disposición Adicional 4ª de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco que dispone expresamente: Legitimación expropiatoria de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública 1. Existirá causa de interés social que legitima la expropiación forzosa de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública en los siguientes casos; a. b. Cuando sin causa justificada, conforme a lo establecido en la normativa protectora, permanezcan sin uso residencial por más de un año ininterrumpido. Cuando se utilicen para fines distintos del de domicilio del titular sin contar con la previa y preceptiva autorización del departamento del Gobierno Vasco competente en materia de vivienda o del Ayuntamiento, según corresponda. 2. Dichas viviendas expropiadas se destinarán a cubrir las necesidades sociales para las que fue establecido el régimen de protección pública. En este mismo sentido, entiendo descartable que el deber de ocupación de la vivienda pueda exigirse con carácter general para otro tipo de viviendas que no sean protegidas. Si las viviendas que no están sometidas a algún régimen de protección permanecen desocupadas no parece lesionarse ningún interés general ni parece formar parte de su utilidad social su efectiva ocupación, salvo lo que se dispone en el punto siguiente. Deber de ocupación por el destino determinado por ordenación territorial y urbanística La función social, como hemos visto anteriormente en la jurisprudencia constitucional, no se limita al interés general que determina la utilidad social del propio bien. También puede concretarse dicho interés general en el destino urbanístico de determinados bienes inmuebles, concretados en instrumentos de ordenación urbanística por razón de su localización. En particular, el artículo 3 del Texto Refundido de Ley Suelo de 2008 define la ordenación territorial y urbanística como funciones públicas que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes de la propiedad del suelo conforme al destino de suelo. El artículo 3 prosigue precisando que el ejercicio de la potestad de estas funciones públicas de ordenación territorial y urbanística, en la medida que condicionan los derechos y deberes de la propiedad del suelo (y de los edificios) debe ser motivado y expresar los intereses generales a los que sirve. Aunque el artículo habla de “suelo” hay que entenderlo en sentido amplio porque cuando se trata de los deberes (artículo 9) se incluye también la referencia a deberes de los propietarios de edificaciones. En este sentido, se impone la pregunta; ¿en qué supuestos la ocupación de viviendas puede servir al interés general de la ordenación territorial y urbanística e imponerse en consecuencia a los propietarios de viviendas? 1. En primer lugar el deber de ocupación de viviendas puede aparecer asociado al deber de conservación de los edificios entendido como la mejora de calidad y de sostenibilidad del medio urbano. Como ya he señalado en una entrada anterior, el artículo 3.b) de la Ley 8/2013 señala la ocupación de viviendas como uno de los fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano más sostenible, eficiente y competitivo. A este respecto se debe señalar que el hecho de la ocupación o desocupación de la vivienda no es irrelevante a los efectos del interés general de la ordenación territorial y urbanística consistente en la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano. El artículo 9 del TRLS (en redacción dada por la Ley 8/2013) modifica el régimen del deber de conservación de los propietarios de suelo y de las edificaciones (por lo tanto, también de las viviendas)1. En concreto, el párrafo tercero del artículo 9.1 habilita a la Administración a exigir obras adicionales (de mejora de la calidad y sostenibilidad) a aquellas que tengan por objeto asegurar los requisitos básicos de la edificación y la adaptación de sus instalaciones. Dichas obras adicionales deberán ser justificadas en el nivel de calidad que deba ser alcanzado. Esta necesidad de justificación nos remite necesariamente al artículo 11 de la Ley 8/2013 que exige que la ordenación y gestión de las actuaciones incorpore una memoria que asegure su viabilidad económica, entendida en términos de rentabilidad, Sobre la modificación del deber de conservación de edificaciones operado por la Ley 8/2013 puede consultarse el artículo MENENDEZ SEBASTIAN, EVA Mª “Nuevo enfoque del deber de conservación en la Ley 8/2013, de rehabilitación, renovación y regeneración urbana” Instituto Nacional de Administración Pública, Julio 2013 1 de adecuación al límite del deber de conservación y de adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la actuación. Llegados a este punto hay que resaltar que la ocupación efectiva de las viviendas que son objeto de la actuación de rehabilitación trae por consecuencia la posibilidad de obtener ingresos a los efectos de financiar las obras exigidas. Los ingresos derivados de los ahorros de consumo energético o los ingresos derivados de destinar las rentas de los arrendatarios de las viviendas (artículo 17.5 de la Ley de Arrendamientos Urbanos modificada por la Ley 4/2013) son dos ejemplos de contribuciones económicas a la actuación que no existirían en el supuesto de que las viviendas permanecieran desocupadas. Por lo tanto, la existencia o no de dichos ingresos derivados de la ocupación efectiva o no de las viviendas puede determinar el alcance de la actuación, en la medida que la misma debe preservar un equilibrio económico entre ingresos y costes procurando “el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares” (artículo 11 letra c) En este sentido podemos afirmar que el deber de ocupación de las viviendas puede ser legítimamente imponible, de forma justificada, en los ámbitos de actuación que hayan sido delimitados por la ordenación para la ejecución de actuaciones de rehabilitación, renovación o regeneración urbana bajo el amparo de la extensión, justificada, del deber de conservación de edificios y viviendas prevista en la legislación básica del suelo por razón de la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano. 2. Deber de ocupación de vivienda asociado al principio de cohesión social. En este supuesto, las circunstancias de oferta y demanda del mercado inmobiliario presentan unas características de desajuste de forma que impiden de forma radical el acceso de determinadas personas a la vivienda. Esta imposibilidad bien puede ser debida a las circunstancias económicas exigidas para el acceso (precio, financiación), o bien pueden corresponderse con situaciones de agotamiento de suelo o inconveniencia de su desarrollo urbanístico para la promoción de nuevas viviendas. En este contexto, la existencia de viviendas desocupadas se constituye como una oportunidad de facilitar el acceso a la vivienda por parte de las Administraciones Públicas a las personas que no tienen acceso a las mismas. No suele ser extraño encontrar planes de ordenación territorial y urbanística que exploran la posibilidad de destinar estas viviendas desocupadas a incrementar la oferta de vivienda, incluso en detrimento de la posibilidad de construir nuevas viviendas por motivos de sostenibilidad en la ocupación del territorio. Por ejemplo, el Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano. Conviene a este respecto recordar el artículo 2 del Texto Refundido de Ley de Suelo determina que el suelo vinculado a un uso residencial (edificado o no) está al servicio de la efectividad a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (en similares términos el artículo 47 CE) según establezca la legislación en la materia. Y a tenor de la propia jurisprudencia constitucional, que ha sido analizada anteriormente, el interés general que da contenido a la función social de la propiedad (artículo 33.2 CE) lo podemos encontrar en los propios principios rectores de la política social y económica de la Constitución, capítulo donde se encuadra el propio artículo 47 CE sobre el derecho de acceso a la vivienda. En atención a lo expuesto, no debe existir dificultad en entender que la tenencia de la vivienda desocupada en estas circunstancias se puede conceptuar legalmente como un incumplimiento de la función social de la propiedad. Ello por suponer una utilización abusiva del bien por parte del propietario en detrimento de la necesidad de acceso de otras personas a esa vivienda. Sería como el reverso del deber positivo de ocupación de vivienda que hemos visto hasta el momento. En otras palabras, en este contexto socio-económico que impide la cohesión social por carencia de acceso a la vivienda, el tenerla vacía o desocupada se constituye como un uso antisocial al tener dicha vivienda un aprovechamiento manifiestamente mejorable (igual que con las fincas rústicas, por cierto) y poder suponer una práctica especulativa. Así, la tenencia de la vivienda desocupada se conceptúa como un incumplimiento de la función social de la propiedad (no de la vivienda, como se suele disponer en las leyes por motivos de competencia) que da pie a su vez a penalizar fiscalmente dichas prácticas, a aplicar sanciones o incluso a la expropiación temporal del uso de la vivienda, siempre con la vista puesta en el interés general de atender necesidades de orden social. Es aquí donde se incardina la facultad de expropiar temporalmente el uso de vivienda por tenerla desocupada o por fomentar su desocupación a través de desahucios. Una medida que entiendo perfectamente constitucional por velar por el cumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas. Al mismo tiempo creo importante insistir que la tenencia de una vivienda vacía sólo puede tenerse por incumplimiento de la función social de la propiedad ante la existencia de una necesidad acreditada de acceso a la vivienda que no pueda ser satisfecha. Ello por vulnerar el principio de cohesión social y, más en concreto, el derecho de acceso a una vivienda que debe ser protegido por las Administraciones Públicas. Conclusiones Hemos visto cómo la función social de la propiedad de la vivienda puede amparar tanto el deber positivo de ocupación de las viviendas por parte de sus propietarios como la reacción administrativa por parte de las Administraciones Públicas para evitar su desocupación. Pero al mismo tiempo hay que hacer notar que el deber de ocupación sólo se puede predicar con carácter general de las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública. En este caso queda fuera de toda duda que la ocupación de las viviendas protegidas forma parte indisoluble de su utilidad social y la misma es exigible en todo tiempo y lugar. Por el contrario, si apelamos a los principios de la ordenación territorial y urbanística como base para imponer el deber de ocupación de una vivienda o habilitar legalmente la reacción administrativa ante su desocupación, se debe actuar con mayor cautela. En estos casos, la función social de la propiedad depende de la ubicación de las viviendas. De este modo hemos concluido, por ejemplo, que el deber de ocupación asociado al deber de conservación de las viviendas sólo parece poder exigirse en aquellos ámbitos espaciales urbanos delimitados administrativamente como de rehabilitación o como de regeneración urbana. En otro orden de cosas, tampoco parece poder predicarse la existencia de un incumplimiento de la función social de la vivienda si la misma se tiene desocupada pero ubicada en zonas donde no exista una necesidad acreditada o una especial dificultad de acceso a la vivienda. Este matiz es importante porque viene a entrar en colisión con las manifestaciones altisonantes y grandilocuentes de nuestras leyes de vivienda. Si volvemos la mirada al artículo del texto de la proposición de ley vasca de vivienda, con el que empezábamos esta entrada, caemos fácilmente en la cuenta que en su apartado b) se califica como incumplimiento de la función social de la (propiedad de la) vivienda el hecho de tenerla en situación o estado de desocupación permanente de forma injustificada, sin más matices. Y como hemos visto, en nuestra humilde opinión, esa afirmación debe ser oportunamente matizada porque no puede reputarse como incumplimiento el hecho de no dar efectiva ocupación a una vivienda si ello no contraviene el interés general, salvo el supuesto que se trate de viviendas protegidas, como ya hemos afirmado. Iñigo Maguregui Abogado Urbanista