III. Los requisitos objetivos para exportar la prestación por desempleo

Coordinación de los sistemas europeos de Seguridad Social y exportación de la prestación por
desempleo tras la aplicación del Reglamento (CE) núm. 883/20041
I.
CONSIDERACIONES PREVIAS
La Seguridad Social europea se articula en torno a la idea de coordinación y no de
armonización; el propósito no es adoptar una legislación única para todos los ciudadanos de la
Unión Europea ni crear un sistema único que sustituya a los diferentes sistemas nacionales de
Seguridad Social de los Estados miembros, sino articular una reglas comunes de funcionamiento
que permitan coordinar los distintos sistemas normativos de Seguridad Social existentes con la
finalidad, en última instancia, de garantizar a las personas que se desplazan dentro de la
Comunidad, a las personas a su cargo y a sus supérstites, el mantenimiento de los derechos y
ventajas que hayan adquirido o estén adquiriendo [Considerando 13 Reglamento (CE) núm. 883/2004].
Desde el 1 de mayo de 2010 los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros de la Unión
Europea están coordinados por los Reglamentos (CE) núm. 883/2004 (Reglamento base) y núm.
987/2009 (Reglamento de aplicación), que han sustituido definitivamente a los Reglamentos (CEE)
núm. 1408/71 y núm. 574/72, respectivamente2.
La movilidad de los ciudadanos ha experimentado un crecimiento significativo en las últimas
décadas a raíz, especialmente, del fenómeno de la globalización. Este hecho determina que la
coordinación de los sistemas europeos de Seguridad Social sea ahora más necesaria si cabe que
nunca. El sistema de coordinación se asienta sobre los principios generales siguientes3:
- Principio de igualdad de trato entre las personas incluidas en el ámbito de aplicación del
Reglamento (CE) núm. 883/2004 [art. 4 Reglamento (CE) núm. 883/2004].
1
Autora: María Areta Martínez. Profesora Titular de Universidad. Departamento de Derecho del Trabajo y
de la Seguridad Social. Universidad Rey Juan Carlos. Comunicación adscrita a la Ponencia III: “Los nuevos
Reglamentos de coordinación de los sistemas de Seguridad Social”.
2
El Reglamento (CE) núm. 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la
coordinación de los sistemas de Seguridad Social (Reglamento base), entró en vigor el 20 de mayo de 2004, aunque
su aplicación se pospuso hasta la aprobación y entrada en vigor, el 1 de mayo de 2010, del Reglamento (CE) núm.
987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de
aplicación del Reglamento (CE) núm. 883/2004, sobre la coordinación de los sistema de Seguridad Social
(Reglamento de aplicación). El Reglamento (CE) núm. 987/2009 ha permitido la entrada en vigor, real y efectiva,
del Reglamento (CE) núm. 883/2004, y ha supuesto la derogación definitiva de los Reglamentos (CEE) núm.
1408/71 y núm. 574/72. No obstante lo anterior, el Reglamento (CEE) núm. 1408/71 continúa vigente y sus efectos
jurídicos se mantienen vigentes para los siguientes actos: 1) Reglamento (CE) núm. 859/2003 del Consejo, de 14 de
mayo de 2003; 2) Reglamento (CEE) núm. 1661/85 del Consejo, de 13 de junio de 1985; 3) el Acuerdo sobre el
Espacio Económico Europeo; 4) el Acuerdo entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por un lado, y la
Confederación Suiza, por otro, sobre la libre circulación de personas; 5) otros acuerdos que hacen referencia al
Reglamento (CEE) núm. 1408/71; y 6) la Directiva 1998/49/CE del Consejo, de 20 de junio de 1998.
3
Sobre los principios e instrumentos de coordinación de los distintos sistemas europeos de Seguridad Social, vid.,
CARRASCOSA BERMEJO, D.: La coordinación comunitaria de la Seguridad Social, CES, Madrid, 2004, pgs. 82-106;
GONZÁLEZ DE REY RODRÍGUEZ, I.: “Los Reglamentos comunitarios de Seguridad Social (reglas de coordinación)”,
en AAVV (Dir., GARCÍA MURCIA, J.): La transposición del Derecho Social Comunitario al ordenamiento español,
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2005, pgs. 674-682; MARTÍN MENDIZÁBAL, Mª E.: “Prestaciones
por enfermedad y maternidad. Exportación de prestaciones. Vinculación a los reconocimientos médicos realizados
en otro país. Perspectiva comunitaria e internacional”, en AAVV (Dir., FERNÁNDEZ DE MATA, E.): Seguridad Social
Internacional, CGPJ, Madrid, 1997, pgs. 384-386; MELLA MÉNDEZ, L.: “La prestación por desempleo en el Derecho
social comunitario”, ob. cit., pgs. 16-18; PÉREZ CASTILLO, A.Mª y CARPENA NIÑO, J.Mª: “La Seguridad Social de
los trabajadores migrantes: realidad actual y perspectivas de futuro”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 59, 2005, pgs. 194-200; y SEMPERE NAVARRO, A.V.: “Coordenadas de la Seguridad Social
Comunitaria: El Reglamento 883/2004”, Aranzadi Social, núm. 9, 2004 (BIB 2004, 883).
- Principio de asimilación entre los diversos ordenamientos de las prestaciones, rentas, hechos o
eventos [art. 5 Reglamento (CE) núm. 883/2004].
- Principio de totalización (acumulación) de los períodos de seguro (cotización) y, en su caso, de
empleo, realizados en diferentes Estados miembros [art. 6 Reglamento (CE) núm. 883/2004].
- Principio de abolición de la cláusula de residencia [art. 7 Reglamento (CE) núm. 883/2004], unido a los
principios de conservación de los derechos adquiridos en materia de Seguridad Social y de
exportación de las prestaciones entre los Estados miembros.
- Principio de prohibición de acumulación de prestaciones de la misma naturaleza [art. 10
Reglamento (CE) núm. 883/2004].
- Principio de unidad en la legislación aplicable [art. 11 Reglamento (CE) núm. 883/2004], de modo que,
por regla general, las personas incluidas en el ámbito del Reglamento (CE) núm. 883/2004
estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro4.
- Principio de colaboración administrativa entre los Estados miembros, como concreción del
principio general de cooperación [Considerando 2 y arts. 2-7 Reglamento (CE) núm. 987/2009].
La referida coordinación supone la traslación al ámbito de la Seguridad Social del derecho a
la libre circulación de trabajadores, en los términos que fija el art. 48 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea5. Esto se traduce, por ejemplo, en la facultad de circular por la
Unión Europea conservando los derechos adquiridos en materia de Seguridad Social, con el
consiguiente derecho a exportar las prestaciones, sin que la legislación del Estado miembro que
reconoció una prestación pueda condicionar su disfrute a la residencia o permanencia en el territorio
de dicho Estado. En este sentido, el art. 7 del Reglamento (CE) núm. 883/2004, que lleva por título
supresión de las cláusulas de residencia, señala que las prestaciones en metálico no podrán sufrir
(en su reconocimiento ni mantenimiento) ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o
confiscación por el hecho de que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Estado
miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución deudora. Este precepto refuerza la
supresión de las cláusulas de residencia que el art. 10 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 recogió
en su día6 porque omite toda referencia expresa a concretas prestaciones, haciendo mención
únicamente a las prestaciones en metálico. La supresión de las cláusulas de residencia, así
entendida, permite extender la conservación de los derechos adquiridos y el régimen de exportación
a todas las prestaciones económicas, incluido el desempleo, con la única excepción de las
prestaciones especiales en metálico no contributivas que hayan sido incluidas por los Estados
miembros en el Anexo X del Reglamento [art. 70.3 y Anexo X Reglamento (CE) núm. 883/2004]. También
4
En este sentido, por ejemplo, la persona que reciba una prestación de desempleo en virtud de la legislación del
Estado miembro de residencia estará sujeta a la legislación de dicho Estado miembro [art. 11.3.a) Reglamento (CE)
núm. 883/2004)]. No obstante, este principio admite las excepciones previstas en el art. 14 del Reglamento en
cuestión en relación, por ejemplo, con la prestación por desempleo, tomando en consideración la legislación de más
de un Estado para calcular la prestación o repartir el pago entre ellos
5
El art. 48 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que El Parlamento Europeo y el Consejo,
con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán, en materia de Seguridad Social, las medidas
necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que
permita garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus
derechohabientes: a) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones
nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas; b) el
pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros.
6
El art. 10 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 extendía la supresión de las cláusulas de residencia a las
prestaciones en metálico de invalidez, de vejez o de supervivencia, las rentas de accidente de trabajo o enfermedad
profesional y los subsidios de defunción adquiridos en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembro,
y también a las prestaciones consistentes en entrega de capital concedidas en caso de nuevas nupcias del cónyuge
superviviente que tuviera derecho a una pensión o una renta de supervivencia. Aunque el art. 10 del Reglamento
(CEE) núm. 1408/71 no hacía mención expresa a la prestación por desempleo, debía entenderse incluida dentro del
precepto. En este sentido, vid., MELLA MÉNDEZ, L.: “La prestación por desempleo en el Derecho social
comunitario”, ob. cit., pgs. 17 y 18; y
se excepcionan las prestaciones en especie, como la asistencia sanitaria, cuya exportación de un
Estado miembro a otro se rige por reglas especiales7.
En relación con el desempleo, el régimen de exportación de la prestación se desarrolla en los
arts. 63 a 65 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 y en los arts. 55 y 56 del Reglamento (CE) núm.
987/2009. Nótese que estos preceptos ponen de manifiesto cómo la libre circulación de trabajadores
y, por ende, los principios de conservación de los derechos adquiridos en materia de Seguridad
Social y de exportación de prestaciones, alcanzan no sólo a los trabajadores migrantes en activo,
sino también a las personas desempleadas, que seguirán disfrutando la prestación por desempleo
cuando se desplazan a otro Estado miembro para buscar un empleo8.
La presente comunicación tiene por objeto analizar los cambios que los Reglamentos (CE)
núm. 883/2004 y núm. 987/2009 introducen en el régimen de exportación de la prestación por
desempleo. Conviene destacar que, más allá de los Reglamentos de coordinación (base y de
aplicación), los propios Estados miembros pueden adoptar entre ellos reglas de coordinación en esta
materia cuando resulte necesario [arts. 8.2 y 65.8 Reglamento (CE) núm. 883/2004] y siempre, claro está,
que las previsiones contenidas en los convenios bilaterales que adopten al efecto no contravengan
los Reglamentos comunitarios ni resultan menos favorables, ya que en caso contrario procederá la
aplicación de la normativa comunitaria9. Finalmente, nótese que esta regulación se completa con los
numerosos pronunciamientos dictados hasta la fecha por el TJCE10.
II. EL
ÁMBITO SUBJETIVO DE LA EXPORTACIÓN DE LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO:
PUEDE EXPORTAR LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO?
¿QUIÉN
La posibilidad de exportar la tienen los trabajadores desempleados a los que un Estado haya
reconocido la prestación por desempleo, incluidos los fronterizos y los desplazados. A continuación
se analizará el derecho de los desempleados fronterizos a exportar la prestación.
1.
EL DERECHO DE LA PERSONA DESEMPLEADA A EXPORTAR LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO
El art. 69 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 reconocía el derecho a exportar las
prestaciones por desempleo, en las condiciones y dentro de los límites que indicaba, al trabajador
por cuenta ajena o por cuenta propia en desempleo. El art. 64.1 del Reglamento 883/2004, por su
parte, reconoce ese derecho a la persona desempleada que cumpla los requisitos de la legislación
7
Nótese que el art. 3.5 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 excluye de su ámbito de aplicación material la asistencia
sanitaria.
8
El TJCE ya reconoció en su día que la libre circulación de trabajadores también alcanza a las personas
desempleadas: STJCE de 26 de febrero de 1991 (Asunto C-292/89). Sobre esta cuestión, vid., MELLA MÉNDEZ, L.:
“La prestación por desempleo en el Derecho social comunitario”, ob. cit., pg. 27;
9
Sobre la vigencia de convenios bilaterales de Seguridad Social suscritos entre los diferentes Estados miembros de la
Unión Europea en materia de Seguridad Social, en general, y en relación con el desempleo, en particular, vid.,
GARCÍA VIÑA, J.: “La coordinación comunitaria de las prestaciones por desempleo”, en AAVV (Dir., SÁNCHEZRODAS NAVARRO, C.): Vicisitudes de la aplicación del Derecho Comunitario en España, Laborum, Murcia, 2007,
pgs. 120-122; y SÁNCHEZ CARRIÓN, J.L.: “Los convenios bilaterales de Seguridad Social suscritos por España y su
conexión con el Derecho comunitario”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 47, 2003, pgs.
17-48.
10
Vid., AAVV (Dir., SEMPERE NAVARRO, A.V. y Coord., PÉREZ CAMPOS, A.I.): Prontuario de Jurisprudencia Social
Comunitaria (1986-2008), Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2008, pgs. 319-329; y MIRANDA BOTO, J.Mª: “Las
sentencias españolas del TJCE en materia de desempleo” y “La Jurisprudencia reciente (2000-2005) del TJCE sobre
desempleo y su influencia en la Jurisprudencia española”, en AAVV: Migrantes y Derecho: problemas actuales de
la coordinación comunitaria de las prestaciones sociales en España, Laborum, Murcia, 2006.
del Estado miembro competente para tener derecho a las prestaciones. La referencia que el art.
64.1 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 hace a la persona desempleada, sin mencionar al
trabajador desempleado (por cuenta ajena o por cuenta propia), guarda coherencia con la apertura
del ámbito subjetivo del Reglamento, que incluye a todas las personas aseguradas, activas o no,
ciudadanos europeos, e incluso a nacionales de terceros Estados que residan legalmente en el
territorio de la Unión Europea al amparo del Reglamento (CE) núm. 859/200311.
2.
EL DERECHO DEL DESEMPLEADO FRONTERIZO A EXPORTAR LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO
El trabajador fronterizo es aquella persona que realiza una actividad por cuenta ajena o por
cuenta propia en un Estado miembro distinto del Estado miembro donde reside y al que regresa
normalmente cada día o, al menos, una vez por semana [art. 1.f) Reglamento (CE) núm. 883/2004]. El
Reglamento (CE) núm. 883/2004 se aplica a los trabajadores fronterizos en los mismos términos
que al resto de personas incluidas en su ámbito de aplicación personal, salvo una serie de reglas
especiales referidas al acceso de: 1) los jubilados fronterizos a las prestaciones sanitarias [art. 28
Reglamento (CE) núm. 883/2004]; 2) los trabajadores fronterizos y sus familiares a prestaciones
sanitarias [art. 18 Reglamento (CE) núm. 883/2004]; y, 3) los desempleados fronterizos a las prestaciones
por desempleo [art. 71 Reglamento (CE) núm. 883/2004]. La existencia de reglas especiales para las
personas fronterizas está motivada, en buena medida, por la búsqueda de la protección más
apropiada, según las circunstancias, de los trabajadores que tienen disociado su centro de vida
laboral y su centro de vida familiar/personal12.
Concretamente, en relación con el acceso de los desempleados fronterizos a las prestaciones
por desempleo, el art. 71 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 13 señalaba que, en casos de
desempleo parcial o accidental, el trabajador fronterizo disfrutaría de la prestación por desempleo
conforme a la legislación del Estado de empleo (Estado competente) y con cargo a dicho Estado,
como si residiera en él. Por otra parte, en casos de desempleo total, el trabajador fronterizo tendría
derecho a la prestación por desempleo conforme a la legislación del Estado de residencia y con
cargo a dicho Estado, salvo que acreditase la existencia de vínculos personales o profesionales
estrechos con el Estado donde estuvo empleado por última vez14. El Reglamento (CE) núm.
883/2004 se pronuncia en términos similares al Reglamento (CEE) núm. 1408/71, aunque incorpora
novedades terminológicas y otras referidas a la puesta a disposición de los servicios de empleo y a
la exportación de la prestación:
- El art. 65 del Reglamento (CE) núm. 883/2004, a diferencia del art. 71 del Reglamento (CEE)
núm. 1408/71, no emplea el término trabajador por cuenta ajena fronterizo en situación de
desempleo, sino que hace referencia a las personas en situación de desempleo, parcial
11
Sobre la extensión de los Reglamentos de coordinación a nacionales de terceros Estados, vid., por todos, GARCÍA DE
CORTÁZAR Y NEBREDA, C.: “La coordinación de regímenes de Seguridad Social. El Reglamento CEE 1408/71.
Simplificación y extensión a nacionales de terceros Estados”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,
núm. 42, pgs. 71-87.
12
En este sentido, vid., MIRANDA BOTO, J.Mª: “Los trabajadores fronterizos en el Reglamento (CEE) núm. 1408/71”,
en AAVV (Dirs., ARETA MARTÍNEZ, M. y SEMPERE NAVARRO, A.V.): Cuestiones Actuales sobre Derecho Social
Comunitario, Laborum, Murcia, 2009, pg. 111.
13
Sobre la finalidad de este precepto, vid., GARCÍA VIÑA, J.: “La coordinación comunitaria de las prestaciones por
desempleo españolas”, en AAVV (Coord., SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C.): Vicisitudes de la aplicación del
Derecho Comunitario en España, Laborum, Murcia, 2007, pgs. 134-137.
14
Vid., SSTJCE de 6 de noviembre de 2003 (Asunto C-311/01) y 20 de enero de 2005 (Asunto C-101/04). Cfr.,
STJCE de 12 de junio de 1986 (Asunto C-1/85). Sobre esta cuestión, vid., DESDENTADO BONETE, A.: “Trabajadores
desplazados y trabajadores fronterizos en la Seguridad Social europea: del Reglamento 1408/71 al Reglamento
883/2004”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 64, 2006, pgs. 35 y 36; y GARCÍA VIÑA, J.:
“Algunas reflexiones sobre el campo de aplicación del Reglamento (CE) 883/2004, de 29 de abril”, ob. cit., pg. 70.
(intermitente) o total, que durante su último período de actividad por cuenta ajena o propia
hayan residido en un Estado miembro distinto del Estado miembro competente [art. 65, apartados 1
y 2.párrafo 1º, Reglamento (CE) núm. 883/2004] . Este cambio resulta acertado ya que el término
trabajador fronterizo en situación de desempleo, especialmente si es total, resulta
semánticamente incompatible con la prestación por desempleo.
- La persona fronteriza en situación de desempleo parcial o intermitente deberá ponerse a
disposición de su empresario o de los servicios de empleo del Estado miembro competente [art.
65.1 Reglamento (CE) núm. 883/2004]. Por su parte, las personas fronterizas en situación de
desempleo total: a) deberán registrarse como demandantes de empleo en los servicios de empleo
del Estado miembro en que residan, someterse al procedimiento de control organizado en éste y
cumplir los requisitos que establezca la legislación de dicho Estado miembro [arts. 65.2.párrafo 1º y
65.3 Reglamento (CE) núm. 883/2004]; y b) sin perjuicio del artículo 64 (exportación de la prestación
por desempleo)..., también podrán, como medida complementaria, ponerse a disposición de los
servicios de empleo del Estado miembro en que haya transcurrido su último período de
actividad por cuenta ajena o propia, en cuyo caso, deberán cumplir los requisitos establecidos
en dicho Estado miembro [arts. 65.2.párrafo 2º y 65.3 Reglamento (CE) núm. 883/2004]15, y deberán
informar de ello a la institución y a los servicios de empleo de su lugar de residencia [art.
56.1.párrafo 1º Reglamento (CE) núm. 987/2009] . A diferencia del Reglamento (CEE) núm. 1408/71, el
Reglamento (CE) núm. 883/2004 introduce el deber expreso del desempleado fronterizo, ya sea
parcial o total, de inscribirse en los servicios de empleo del Estado miembro que abona la
prestación por desempleo, ya se trate del Estado de residencia (en casos de desempleo total) 16 o
del Estado donde transcurrió el último período de actividad (en casos de desempleo parcial).
Junto al citado deber, la norma también reconoce a la persona fronteriza en situación de
desempleo total la posibilidad de inscribirse en los servicios de empleo del Estado donde
transcurrió su último período de actividad, distinto del Estado de residencia [arts. 65.2.párrafo 1º y
Reglamento (CE) núm. 883/2004], de modo que pueda estar simultáneamente a disposición de los
servicios de empleo del Estado de residencia, de forma obligatoria, y del Estado del último
empleo, de forma voluntaria, aunque la prestación se abona con cargo a la institución de un
único Estado, el de residencia.
En ocasiones, se ha cuestionado si las reglas especiales sobre el desempleo de los trabajadores
fronterizos, que recogía el art. 71 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71, y hoy incorpora el art. 65
del Reglamento (CE) núm. 883/2004, son o no compatibles con la facultad de exportar la prestación
por desempleo, en los términos y condiciones que señalaba el art. 69 del Reglamento (CEE) núm.
1408/71, y que hoy prevé el art. 64 del Reglamento (CE) núm. 883/2004. Concretamente, se
discutía si un trabajador fronterizo en situación de desempleo total tenía derecho a exportar
temporalmente su prestación por desempleo a otro Estado miembro, distinto del Estado de
residencia, e incluso también del último Estado de empleo. La STJCE de 6 de noviembre de 2003
(Asunto C-311/01) señaló que los trabajadores fronterizos conservan el derecho a las prestaciones
por desempleo cuando se desplazan a un Estado miembro para buscar un empleo. El TJCE señaló
que regla específica del art. 71 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 no impide a los trabajadores
fronterizos en paro total la facultad de desplazarse, en las condiciones establecidas en su art. 69, a
15
No obstante, el incumplimiento parte del desempleado de obligaciones y actividades de búsqueda de empleo en el
Estado miembro en que haya ejercido su última actividad no afectará a las prestaciones concedidas en el Estado
miembro de residencia [art. 56.2.párrafo 2º Reglamento (CE) núm. 987/2009].
16
Si la persona fronteriza, en situación de desempleo total, traslada su residencia al Estado donde tuvo su último
empleo, el Estado de empleo se convierte también en Estado de residencia y, por tanto, deberá hacerse cargo del
pago de la prestación por desempleo, teniendo en cuenta el período y cuantía ya percibidos: SSTSJ de 7 de marzo de
1985 (Asunto C-145/84) y 13 de marzo de 1997 (Asunto C-131/95).
uno o a varios Estados miembros con el fin de buscar en ellos un empleo, conservando el derecho a
las prestaciones de desempleo17.
El art. 65.2 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 no deja lugar a dudas y reconoce a las
personas fronterizas en situación de desempleo total el derecho a ponerse a disposición de los
servicios de empleo del Estado miembro en que haya transcurrido su último período de actividad
por cuenta ajena o propia, todo ello, sin perjuicio del artículo 64, es decir, sin perjuicio de la
posibilidad de desplazarse físicamente a dicho Estado o a otro diferente para buscar un trabajo,
conservando/exportando la prestación por desempleo (que se abona con cargo al Estado de
residencia).
En definitiva, puede ocurrir que la persona fronteriza en desempleo total se encuentre en
alguna de las siguientes situaciones [art. 64.2.párrafo 1º Reglamento (CE) núm. 883/2004]: 1) esté
únicamente inscrita en el servicio de empleo del Estado de residencia; 2) esté inscrita
simultáneamente en los servicios de empleo del Estado de residencia y del Estado donde tuvo su
último empleo18; y 3) esté únicamente inscrita en el servicio de empleo de un Estado distinto al de
residencia si, temporalmente, se desplaza a él en busca de empleo y exporta la prestación. El Estado
de residencia abona la prestación en los tres supuestos descritos, pero la situación del sujeto ante los
servicios de empleo de dicho Estado es diferente en cada caso. Es probable que la persona
fronteriza en situación de desempleo total que decide exportar la prestación lo haga a un Estado
miembro distinto de aquel donde tuvo su último período de actividad porque para buscar empleo en
este último le basta con estar inscrita en el servicio de empleo, sin necesidad de desplazarse ni de
exportar la prestación.
III. LOS REQUISITOS OBJETIVOS PARA EXPORTAR LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO
1.
¿QUÉ PRESTACIONES POR DESEMPLEO SON EXPORTABLES?,
Aunque las prestaciones especiales en metálico no contributivas están incluidas en el campo
de aplicación del Reglamento (CE) núm. 883/2004, no les alcanza el principio de exportación de
prestaciones [art. 70.3, en relación con el art. 7, Reglamento (CE) núm. 883/2004] , de modo que únicamente
serán facilitadas en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de
conformidad con su legislación. Estas prestaciones serán facilitadas y sufragadas por la institución
del lugar de residencia [art. 70.4 Reglamento (CE) núm. 883/2004]. La imposibilidad de exportar las
prestaciones especiales en metálico no contributivas y, en consecuencia, de seguir disfrutando de
ellas en cualquier Estado miembro distinto al de residencia, limita la posibilidad de moverse por el
territorio de la Unión Europea con el propósito de buscar un empleo, situación especialmente
delicada si reparamos en el hecho de que los beneficiarios de este tipo de prestaciones son
ciudadanos que se hallan en situaciones de especial necesidad, cuyo desplazamiento a otro Estado
17
Sobre el derecho de las personas fronterizas en situación de desempleo total a exportar temporalmente la prestación
a otro Estado miembro, distinto del Estado de residencia, vid., DESDENTADO BONETE, A.: “Trabajadores
desplazados y trabajadores fronterizos en la Seguridad Social europea: del Reglamento 1408/71 al Reglamento
883/2004”, ob. cit., pgs. 36 y 37; y MIRANDA BOTO, J.Mª: “Los trabajadores fronterizos en el Reglamento (CEE)
núm. 1408/71”, ob. cit., pg. 115.
18
En tal caso, el sujeto informará al Estado de residencia que se halla inscrito en los servicios de empleo del Estado
miembro en el que ejerció su última actividad y, a petición de éstos, los servicios de empleo del Estado de residencia
transmitirán los datos pertinentes relativos a la inscripción y a la búsqueda de empleo por parte del desempleado
[art. 56.1 Reglamento (CE) núm. 987/2009].
para buscar un trabajo puede traer consigo la extinción de la prestación, que constituye en muchos
casos su único medio de subsistencia19.
En este momento, la cuestión fundamental reside en determinar qué prestaciones están
incluidas dentro de las “prestaciones especiales en metálico no contributivas” y, por tanto, afectadas
por el principio de inexportabilidad de prestaciones del art. 70.3 del Reglamento (CE) núm.
883/2004. Conviene destacar que las prestaciones en cuestión cambian de un Estado a otro, y
aparecen recogidas en el Anexo X del citado Reglamento. Aunque en España los denominados
subsidios por desempleo tienen naturaleza asistencial, no están comprendidos dentro de las
“prestaciones especiales en metálico no contributivas”20. El beneficiario en España de cualquiera de
las modalidades de subsidio por desempleo, a las que hace referencia el art. 215 de la LGSS, puede
desplazarse a otro Estado miembro con el fin de buscar un trabajo sin perder el derecho al subsidio,
es decir, puede exportar el subsidio en los términos y condiciones que establece el art. 64 del
Reglamento (CE) núm. 883/200421. A diferencia de España, en otros Estados miembros las
“prestaciones especiales en metálico no contributivas” comprenden prestaciones vinculadas a
situaciones de desempleo, cuyos beneficiarios no podrán exportarlas. Es el caso, entre otros, de
Alemania22, Estonia23, o Finlandia24.
En definitiva, los beneficiarios en España de la prestación contributiva por desempleo y de
cualquiera de las modalidades de subsidio por desempleo podrán desplazarse a otro Estado
19
FERNÁNDEZ ORRICO, F.J.: “La coordinación de las prestaciones especiales no contributivas en los diversos Estados
de la Unión, antes y después del Reglamento (CE) 883/2004, de 29 de abril”, ob. cit., pg. 64, señala que la
imposibilidad de exportar las prestaciones no contributivas y las de asistencia social, tal vez, encuentre su razón de
ser en el temor a posibles conductas fraudulentas que intentan aprovecharse de aquellas legislaciones más
generosas y sensibles en esta materia. Sobre la imposibilidad de exportar las prestaciones especiales no
contributivas, vid., también, SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C.: “Las prestaciones no contributivas y el Reglamento
883/2004”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 64, 2006, pgs. 115-133; y SUÁREZ CORUJO,
B.: “La coordinación comunitaria de las prestaciones especiales no contributivas: reflexiones en torno a la
aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial al marco español a partir de la STJCE de 8 de marzo de 2001, asunto
Jauch”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 47, 2003, pgs. 271-292.
20
Las prestaciones especiales en metálico no contributivas, afectadas por el principio de inexportabilidad de
prestaciones [art. 70.3 Reglamento (CE) núm. 883/2004], son las que figuran en el Anexo X del Reglamento (CE)
núm. 883/2004 y que, para el caso de España son: 1) subsidio de garantía de ingresos mínimos (Ley 13/1982, de 7
abril); 2) prestaciones en metálico de asistencia a personas de edad avanzada e inválidos incapacitados para el
trabajo (Real Decreto 2620/1981, de 24 julio); 3) pensiones no contributivas de invalidez y jubilación (art. 38.1
LGSS); 4) las prestaciones que complementan las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, según
dispone la legislación de las Comunidades Autónomas, en las que tales complementos garantizan un ingreso mínimo
de subsistencia habida cuenta de la situación económica y social en las correspondientes Comunidades Autónomas;
y 5) el subsidio de movilidad y compensación por gastos de transporte (Ley 13/1982, de 7 abril).
21
Sobre la exportación del subsidio por desempleo para mayores de 52 años, vid., BALLESTER PASTOR, Mª A.: “La
exportación intracomunitaria de prestaciones de desempleo: STS 15 octubre 1993”, Revista Poder Judicial, núm. 34,
1994, pgs. 351-362; e IGLESIAS CABERO, M.: “Protección de los trabajadores migrantes en la Unión Europea.
Particular referencia a la jubilación y al desempleo”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 44,
2003, pgs. 56-58.
22
En Alemania, las prestaciones del seguro básico para demandantes de empleo encaminadas a garantizar la
subsistencia están comprendidas dentro de las prestaciones especiales en metálico no contributivas, excepto si, en
relación con estas prestaciones, se cumplen los requisitos de admisibilidad para percibir un suplemento temporal a
raíz de la prestación por desempleo (art. 24.1, del Libro II, Código de Seguridad Social).
23
En Estonia, el subsidio estatal de desempleo (Ley de servicios y apoyo del mercado de trabajo, de 29 septiembre
2005), está comprendido dentro de las prestaciones especiales en metálico no contributivas y, por tanto, no
susceptibles de exportación.
24
En Finlandia, el apoyo al mercado de trabajo (Ley 1290/2002, del subsidio de desempleo), está comprendido dentro
de las prestaciones especiales en metálico no contributivas y, por tanto, no exportables a otro Estado miembro.
miembro con el fin de buscar un empleo, manteniendo la prestación, en los términos y condiciones
que establece el art. 64 del Reglamento (CE) núm. 883/2004.
2.
¿ES POSIBLE LA EXPORTACIÓN DE LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO PARCIAL?
El art. 69.1 del Reglamento 1408/71 reconocía el derecho a exportar las prestaciones por
desempleo, en las condiciones y dentro de los límites que indicaba, al trabajador por cuenta ajena o
por cuenta propia en desempleo total. Por tanto, la norma únicamente permitía la exportación de las
prestaciones por desempleo total y no de las prestaciones por desempleo parcial. Sin embargo, el
art. 64.1 del Reglamento 883/2004 reconoce el derecho a la exportación de la prestación por
desempleo a la persona desempleada que cumpla los requisitos de la legislación del Estado
miembro competente para tener derecho a las prestaciones, sin especificar si se limita al desempleo
total o también alcanza al desempleo parcial.
3.
¿CUÁL
ES LA FINALIDAD DE LA EXPORTACIÓN DE LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO?: LA
BÚSQUEDA DE UN TRABAJO
El fundamento del régimen de exportación de la prestación por desempleo no es otro que
facilitar la búsqueda de trabajo en los distintos Estados miembros a las personas desempleadas por
un período de tiempo limitado [Considerando 32 Reglamento (CE) núm. 883/2004]25. Cuando una persona
accede a la prestación por desempleo en un Estado miembro (Estado competente) puede desplazarse
a otro Estado miembro conservando la prestación, es decir, puede exportar la prestación por
desempleo al Estado de destino, siempre que el desplazamiento esté motivado por la búsqueda de
empleo26.
Nótese que el ámbito geográfico de la libre circulación de trabajadores, el principio de
exportación de prestaciones y, en general, los Reglamentos de coordinación en materia de
Seguridad Social, alcanza no sólo a los 27 Estados miembros de la Unión Europea sino también a
los Estados no miembros que el 13 de diciembre de 1993 suscribieron el Acuerdo sobre el Espacio
Económico Europeo (Noruega, Islandia y Liechtenstein)27, y a Suiza28. Por tanto, las disposiciones
de los Reglamentos comunitarios (base y de aplicación) que ordenan la exportación de la prestación
25
STJCE de 15 de marzo de 2001 (Asunto C-444/98). Sobre esta cuestión, vid., DE VAL ARNAL, J.: “El Derecho de la
Seguridad Social en la Unión Europea como instrumento al servicio de la libre circulación de trabajadores
comunitarios: una visión de los Reglamentos 1408/71 y 574/72 desde la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, Noticias de la Unión Europea, núm. 147, 1997, pgs. 93 y 94; y
GARCÍA VIÑA, J.: “La coordinación comunitaria de las prestaciones por desempleo españolas”, ob. cit., 2007, pgs.
130 y 131.
26
El art. 64.1 del vigente Reglamento (CE) núm. 883/2004 sólo permite la exportación de la prestación por desempleo
cuando la persona desempleada se desplace a otro Estado miembro para buscar trabajo en él. Por su parte, el art.
69.1 del Reglamento (CE) núm. 1408/71 también condicionaba el derecho a exportar la prestación por desempleo al
hecho de que el sujeto se desplazase a uno o a varios Estados miembros con el fin de buscar allí un empleo. Por
tanto, la exportación de la prestación por desempleo siempre ha estado vinculada a la búsqueda de empleo.
27
El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) fue suscrito el 13 de diciembre de 1993 entre las
Comunidades Europeas y los Estados pertenecientes a la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). La AELC
está integrada por los 27 Estados miembros de la Unión Europea y tres Estados más (Noruega, Islandia y
Liechtenstein), a los que alcanza la aplicación de los Reglamentos Comunitarios sobre coordinación en materia de
Seguridad Social [art. 90.1.c) Reglamento (CE) núm. 883/2004].
28
Vid., Acuerdo suscrito el 21 de junio de 1999 entre Suiza y la Comunidad Europea.
por desempleo alcanzan a un total de 31 Estados, siempre, claro está, que se funde en la idea
comunitaria de coordinación29.
IV. LOS REQUISITOS FORMALES PARA EXPORTAR LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO
El art. 64 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 recoge los requisitos, de carácter formal y
temporal, que las personas desempleadas deben reunir para exportar y conservar el derecho a la
prestación por desempleo cuando se desplacen a otro Estado miembro con el fin de buscar en él un
empleo. La persona desempleada que solicita la exportación de la prestación por desempleo deberá:
- Haberse registrado como demandante de empleo en los servicios de empleo Estado de origen
donde ha quedado desempleado (Estado competente) antes de su desplazamiento a otro Estado
miembro (Estado de destino) [art. 64.1.a) Reglamento (CE) núm. 883/2004].
- Haber permanecido a disposición de los servicios de empleo del Estado competente durante al
menos cuatro semanas desde el inicio de la situación de desempleo, aunque puede autorizarse el
desplazamiento antes de las cuatro semanas [art. 64.1.a) Reglamento (CE) núm. 883/2004]30. Nótese que
aunque el art. 64.1.a) del Reglamento (CE) permite que los servicios o instituciones competentes
autoricen el desplazamiento antes del transcurro de las cuatro semanas, no concreta las
circunstancias que justifican tal medida, lo cual hace que corresponda a la legislación de cada
Estado miembro precisar esas circunstancias31.
- Informar a los servicios de empleo del Estado competente del desplazamiento a otro Estado
miembro con el fin de buscar empleo; se informará antes de la salida [art. 55.1.párrafo 1º Reglamento
(CE) núm. 987/2009].
- Solicitar en los servicios de empleo del Estado competente, antes del desplazamiento al Estado
de destino, el documento que acredite que sigue teniendo derecho a las prestaciones por
desempleo (formulario E-303)32. No se trata de un requisito necesario, que condicione la
exportación de la prestación, porque si el interesado no solicita el referido certificado33: 1) es
posible la exportación, 2) no conlleva ninguna sanción, y 3) la institución del Estado miembro al
que se haya desplazado el desempleado se dirigirá a la institución competente para obtener la
información necesaria [art. 55.2 Reglamento (CE) núm. 987/2009].
- Inscribirse en el Servicio de Empleo del Estado de destino con la presentación del certificado E303 y someterse al control establecido en ese país, cumpliendo los requisitos que establezca la
legislación de dicho Estado [art. 55.2 Reglamento (CE) núm. 987/2009]. Tanto el Reglamento (CEE)
núm. 1408/71 como ahora el Reglamento (CE) núm. 883/2004 señalan que la inscripción en el
Servicio de Empleo del Estado de destino deberá realizarse dentro de los siete días siguientes a la
fecha en que el sujeto dejó de estar a disposición del Servicio de Empleo del Estado competente,
29
Sobre el ámbito geográfico de la exportación de prestaciones, vid., ÁLVAREZ CORTÉS, J.C.: “Las relaciones
exteriores comunitarias y sus efectos respecto de la Seguridad Social de los trabajadores migrantes”, Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 27, 2000, pgs. 71 y 72; y CARRASCOSA BERMEJO, D.: “Introducción
a la coordinación comunitaria de la asistencia sanitaria en los Reglamentos CEE/1408/71 y CE/883/2004: la
jurisprudencia del TJCE y su aplicación en España”, en AAVV (Coord., SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C.):
Vicisitudes de la aplicación del Derecho Comunitario en España, Laborum, Murcia, 2007, pg. 148.
30
La STJCE de 21 de febrero de 2002 (Asunto C-215/00) señaló que para apreciar si una persona ha permanecido a
disposición de los servicios de empleo del Estado competente habrá de estarse a la legislación nacional de dicho
Estado, siendo irrelevante que el período de mínimo de cuatro semanas haya sido interrumpido.
31
En este sentido, vid., MELLA MÉNDEZ, L.: “La prestación por desempleo en el Derecho social comunitario”, ob. cit.,
pg. 28.
32
El art. 83.2 del Reglamento (CE) núm. 574/1972 se pronunciaba de forma similar, al señalar que en tal caso la
institución del lugar adonde se haya desplazado recabará ese documento de la institución competente.
33
En este sentido, vid., GARCÍA VIÑA, J.: “La coordinación comunitaria de las prestaciones por desempleo españolas”,
ob. cit., pg. 133; y MELLA MÉNDEZ, L.: “La prestación por desempleo en el Derecho social comunitario”, ob. cit.,
pg. 29.
aunque los servicios o instituciones competentes podrán prorrogar dicho plazo. Si el interesado
no se inscribe dentro de plazo, no recibirá la prestación por desempleo desde el día de salida del
Estado competente, sino desde el día de la inscripción en el Estado de destino.
El formulario E-303 recogerá [art. 55.1 Reglamento (CE) núm. 987/2009]: 1) la fecha en que el
desempleado ha dejado de hallarse a disposición de los servicios de empleo del Estado competente;
2) el plazo que el desempleado tiene para inscribirse como demandante de empleo en los servicios
de empleo del Estado de destino; y 3) el período máximo durante el cual puede conservar el
derecho. El art. 55.1 del Reglamento (CE) núm. 987/2009, a diferencia del art. 83.1.a) del
Reglamento (CEE) núm. 574/1972, no señala que el certificado en cuestión deba hacer referencia a
la cuantía de la prestación por desempleo que se ha de abonar al desempleado durante la
exportación con arreglo a la legislación del Estado competente, lo cual no resulta llamativo. Hasta
la aplicación del Reglamento (CE) núm. 883/2004, la referencia a la cuantía en el referido
certificado era necesaria [art. 83.1.a) Reglamento (CEE) núm. 574/1972] porque el pago de la prestación
por desempleo durante la exportación lo realizaba la institución de cada uno de los Estados a los
que se traslade el desempleado en busca de empleo [art. 70.1.párrafo 1º Reglamento (CEE) núm. 1408/71],
correspondiendo al Estado competente el posterior reembolso del importe de esas prestaciones [art.
70.1.párrafo 2º Reglamento (CEE) núm. 1408/71] . Sin embargo, con la aplicación del Reglamento (CE)
núm. 883/2004, el Estado de destino ya no abona el importe de la prestación durante la exportación
porque las prestaciones serán facilitadas y sufragadas por la institución competente [art. 64.1.d)
Reglamento (CE) núm. 883/2004]. En consecuencia, dado que el pago de la prestación corresponde a la
institución del Estado competente y no a la institución del Estado de destino es razonable que el
formulario E-303 omita toda referencia a la cuantía34. La lectura del art. 55 del Reglamento (CE)
núm. 987/2009 pone de manifiesto que las competencias del Estado de destino han cambiado, y van
referidas al control e información sobre la prestación y no tanto a su pago y gestión.
El formulario E-303 cumple, cuando menos, con una doble finalidad35. Por una parte, permite
a los servicios de empleo del Estado de destino controlar la situación de la persona desempleada que
se ha desplazado para buscar trabajo, al ofrecer información acerca del tipo de prestación, la fecha
en que el desempleado deja de estar a disposición de los servicios de empleo del Estado competente
y el plazo que dispone para inscribirse en la institución de destino, así como la duración máxima de
la exportación y, en su caso, el plazo para regresar al Estado competente sin perder la prestación.
Por otra parte, el formulario E 303 también sirve para dejar constancia de que el propio
desempleado conoce las condiciones y límites de la exportación de la prestación antes de su partida
a otro Estado miembro. A partir del 1 de mayo de 2010, los formularios E basados en los
Reglamentos (CEE) núm. 1408/71 y 574/72, incluido el formulario E-303, se sustituirán por
versiones impresas de los documentos electrónicos estructurados (SED36).
34
En este sentido, vid., MELLA MÉNDEZ, L.: “La prestación por desempleo en el Derecho social comunitario”, ob. cit.,
pgs. 29 y 33.
35
Sobre este punto, vid., GÓMEZ-MILLÁN HERENCIA, MªJ.: “Exportación de la prestación por desempleo y unidad de
mercado europeo”, en AAVV (Coord., DURÁN LÓPEZ, F. y SÁEZ LARA, C.): Unidad de Mercado y Relaciones
Laborales. XXV Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Consejo
Andaluz de Relaciones Laborales, Sevilla, 2007, pg. 442.
36
Vid., art. 4 del Reglamento (CE) núm. 987/2009 y Decisión núm. E1, de 12 de junio de 2009, relativa a las
disposiciones prácticas en relación con el período transitorio para el intercambio electrónico de datos contemplado
en el artículo 4 del Reglamento (CE) núm. 98/2009 de Parlamento Europeo y del Consejo (DO Unión Europea Serie
L núm. 106, de 24 abril 2010).
V. LA DURACIÓN MÁXIMA DEL PERÍODO DE EXPORTACIÓN DE LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO
Y LA PRÓRROGA
Los arts. 64.1.c) y 64.3 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 establecen que la prestación por
desempleo podrá exportarse por un período máximo de 3 meses, aunque prevé la autorización de
una prórroga hasta un máximo de 6 meses. La posibilidad de prorrogar el período inicial de
exportación de la prestación hasta un máximo de seis meses es una novedad que introduce el
Reglamento (CE) núm. 883/2004. Hasta la aplicación del Reglamento (CE) núm. 883/2004, el art.
69.1.c) del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 señalaba que el interesado conservará el derecho a las
prestaciones durante un período de tres meses, como máximo, a partir de la fecha en que haya
dejado de estar a disposición de los servicios de empleo del Estado de procedencia, y el art. 69.2
añadía que, en casos excepcionales, este plazo podrá ser ampliado por los servicios o instituciones
competentes37. En definitiva, tanto el art. 69.2 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71 como ahora el
art. 64.3 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 permiten la ampliación del período de exportación.
Sin embargo, esta ampliación no aparecía delimitada en el Reglamento (CEE) núm. 1408/71,
mientras que el Reglamento (CE) núm. 883/2004 señala que la duración inicial más la prórroga no
sobrepasarán los 6 meses.
Más allá del plazo de 6 meses, el art. 64.3 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 contempla la
posibilidad de que el período de exportación de la prestación por desempleo sea superior, en caso
de que la legislación del Estado miembro competente sea más favorable. En definitiva, más allá del
plazo de 6 meses, cabe la posibilidad, por ejemplo, de que la legislación de algún Estado miembro
prevea la posibilidad de extender el período de exportación de la prestación por desempleo hasta
agotar la duración total de la prestación.
Resulta llamativo que el Reglamento (CE) núm. 1408/71, durante sus casi 40 años de vigencia
y aplicación, nunca haya sido reformado para modificar la duración máxima del período de
exportación de la prestación por desempleo, especialmente, si reparamos en los innumerables
cambios que ha experimentado en otros muchos aspectos. Cuando en el año 1971 se aprobó el
Reglamento (CEE) núm. 1408/71 era razonable que el período máximo de exportación de la
prestación por desempleo se fijara en 3 meses porque en aquella época resultaba relativamente
sencillo desplazarse a alguno de los seis Estados que entonces integraban la Comunidad Económica
Europea y encontrar un empleo dentro de ese plazo. Sin embargo, desde el año 1971, la Unión
Europea ha experimentado toda una serie de transformaciones, más que suficientes, para justificar
la modificación de la duración máxima del período de exportación de la prestación por desempleo 38.
Sin embargo, esta modificación nunca llegó, lo cual, en última instancia, ha limitado en algunos
casos la libre circulación de los trabajadores, pilar fundamental de la Unión Europea.
Hay quien sitúa la razón que justifica la limitación temporal del período de exportación en la
conveniencia de evitar que la libre circulación de personas desempleados pueda llegar a generar un
incremento del desempleo en aquellos Estados miembros que, por resultar atractivos y ofrecer
mejores condiciones de vida y más posibilidades de empleo, reciban una mayor afluencia de
personas desempleadas procedentes de otros Estados miembros. No parece cuestionable que los
37
Sobre la validez de la limitación del período de exportación de la prestación de desempleo y su validez, vid., STJCE
de 19 de junio de 1980 (Asuntos acumulados C-41/79, C-121/79, y C-766/79). Sobre las circunstancias
excepcionales que justifican la ampliación del período de exportación, vid., STJCE de 20 de marzo de 1979 (Asunto
C-139/78).
38
Critican el plazo de tres meses, por resultar escaso, entre otros: CARRASCOSA BERMEJO, D.: La coordinación
comunitaria de la Seguridad Social, ob. cit., pgs. 104 y 105; MERCADER UGUINA, J.R.: “Desempleo y libre
circulación de trabajadores”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 7, 1998, pgs. 93 y ss.; y
SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C.: “Sobre la extinción del derecho a la prestación por desempleo”, Noticias de la
Unión Europea, núm. 222, 2003, pg. 85.
Estados miembros menos atractivos para la búsqueda de empleo serán aquellos con niveles de vida
inferiores o con salarios cuya cuantía puede que no supere la cuantía de la prestación por desempleo
reconocida en otro Estado. De momento, las diferencias salarias entre los Estados miembros de la
Unión Europea siguen existiendo, y todo apunta a que este factor condiciona la selección de un
Estado para exportar la prestación por desempleo39.
La posibilidad que incorpora el Reglamento (CEE) núm. 883/2004 de prorrogar durante tres
meses la exportación, percibiendo la prestación en otro Estado miembro distinto del competente
hasta un máximo de seis (3 meses iniciales y 3 meses de prórroga) es un avance, aunque resulta
insuficiente para garantizar la libre circulación de trabajadores, máxime si reparamos en que la
prórroga en cuestión no es automática sino que está sujeta a la previa autorización por parte de los
servicios o instituciones competentes40. Por otra parte, nótese que la situación es distinta en algunos
Estados, que permiten la exportación de la prestación a otro Estado para buscar un trabajo durante
el período total por el que se concede la prestación o el subsidio.
Si la persona interesada regresa al país en el que inicialmente quedó desempleado antes de
agotar la duración máxima del período de exportación o el mismo día de expiración del plazo,
seguirá teniendo derecho a prestaciones conforme a la legislación de dicho Estado miembro [art.
64.2 Reglamento (CE) núm. 883/2004] . A diferencia del Reglamento (CEE) núm. 1408/71, el art. 64.2 del
Reglamento (CE) núm. 883/2004 conserva el derecho a la prestación cuando el sujeto regresa al
Estado competente el mismo día de expiración del plazo.
Si la persona interesada no regresa o lo hace después de la fecha de expiración del período
máximo de exportación, perderá todo derecho a prestaciones conforme a la legislación de dicho
Estado miembro, salvo que: 1) las disposiciones de la legislación de ese Estado resulten más
favorables, o 2) los servicios o instituciones competentes permitan el regreso en una fecha posterior
sin pérdida del derecho. Por tanto, la regla general es que si la persona interesada regresa al Estado
competente una vez superado el período máximo de exportación, perderá el derecho a seguir
percibiendo la prestación por el período restante. El Reglamento (CE) núm. 883/2004, a diferencia
del Reglamento (CEE) núm.1 408/71, prevé expresamente la posibilidad de que el desempleado
pueda retornar al Estado competente una vez transcurrido el plazo, sin pérdida del derecho, en dos
casos: uno, cuando la legislación del Estado miembro competente resulte más favorable, y, dos,
cuando la institución o los servicios competentes permitan al interesado regresar en una fecha
posterior al vencimiento del plazo. El Reglamento (CEE) núm. 1408/71 se limitó a permitir la
ampliación del plazo de exportación (3 meses), sin establecer expresamente la posibilidad de
conservar el derecho si el interesado retornaba tras el vencimiento del plazo.
En relación con el tratamiento de esta cuestión en la legislación española, conviene detenerse
en los dispuesto en el art. 6.3 del Real Decreto 625/1985, según el cual, el derecho a la prestación o
al subsidio por desempleo quedará suspendido en los supuestos de traslado de residencia al
extranjero en los que el beneficiario declare que es para la búsqueda o realización de trabajo,
perfeccionamiento profesional, o cooperación internacional, por un período continuada no inferior
a doce meses, sin perjuicio de la aplicación de lo previsto sobre la exportación de las prestaciones
en los Convenios o normas comunitarias. Del tener literal de la norma cabe extraer tres
conclusiones: 1) durante los tres primeros meses del desplazamiento, la prestación por desempleo
no queda en suspenso, sino que el sujeto ejercerá el derecho a la exportación de las prestaciones; 2)
39
Un apunte sobre los salarios mínimos en la Unión Europea, en ARETA MARTÍNEZ, M.: “El salario mínimo en la
Unión Europea”, Legal Today, http://www.legaltoday.com/practica-juridica/social-laboral/laboral/el-salario-minimo-en-la-union-europea.
40
GARCÍA DE CORTÁZAR Y NEBREDA, C.: “Las nuevas propuestas de la Comisión para modificar el Reglamento
1408/71. Prestaciones de desempleo y de prejubilaciones”, Noticias de la Unión Europea, núm. 157, 1998, pg. 100,
ya se mostró en su día partidario de ampliar el plazo hasta los 6 meses.
si el sujeto no regresa a España o lo hace una vez transcurrido el período máximo de exportación,
no procederá la perdida del derecho, sino la suspensión hasta un período máximo de 12 meses, a
contar desde la fecha en que dejó de estar a disposición de los servicios públicos de empleo de
España; y 3) si el sujeto no regresa a España o lo hace una vez transcurrido el período de 12 meses,
perderá el derecho a percibir la prestación por el período que reste. Por tanto, cabe concluir que la
legislación española resulta más favorable que la normativa comunitaria, y el retorno a España con
posterioridad al vencimiento del período máximo de exportación de la prestación no determina la
perdida inmediata del derecho sino la suspensión.
VI. LA POSIBILIDAD DE EXPORTAR LA PRESTACIÓN POR DESEMPLEO MÁS DE UNA VEZ
El período máximo de exportación de la prestación por desempleo, que establecían los arts.
69.1.c) y 69.2 del Reglamento 1408/71, se completaba con lo dispuesto en su art. 69.3, según el
cual, la prestación por desempleo no podía exportarse más de una vez entre dos períodos de
actividad. Sin embargo, el Reglamento 883/2004 guarda silencio sobre este punto, lo cual da pie a
pensar que entre dos períodos de actividad es posible exportar la misma prestación por desempleo
más de una vez, siempre que no se sobrepase el período total máximo de exportación permitido,
computado desde la fecha en que por vez primera el sujeto deja de estar a disposición de los
servicios de empleo del Estado miembro competente.
VII.CONCLUSIONES
Los Reglamento (CE) núm. 883/2004 y núm. 987/2009 introducen diversos cambios y
novedades en el régimen de exportación de la prestación por desempleo, siendo los más destacables
los siguientes:
- La supresión de la cláusula de residencia: es extensible, con carácter general, a todas las
prestaciones económicas [art. 7 Reglamento (CE) núm. 883/2004], en general, a diferencia del art. 10
del Reglamento (CEE) núm. 1408/71, que únicamente la extendía a las prestaciones en metálico
de invalidez, de vez o de supervivencia, las rentas de accidente de trabajo o de enfermedad
profesional y los subsidios, omitiendo la referencia expresa al desempleo (aunque se entendía
incluida).
- Las personas desempleadas fronterizas: el Reglamento (CE) núm. 883/2004 incorpora varias
novedades, además de la referida al cambio terminológico: a) el deber de inscribirse en los
servicios públicos de empleo del último Estado miembro de empleo (en caso de desempleo
parcial) [art. 65.1 Reglamento (CE) núm. 883/2004] o del Estado miembro de residencia (en caso de
desempleo total) [art. 65.2 Reglamento (CE) núm. 883/2004]; b) la posibilidad que tiene el desempleado
fronterizo total de estar inscrito simultáneamente tanto en los servicios de empleo del Estado de
residencia (obligatorio) como del último Estado de empleo (opcional) [art. 65.2 Reglamento (CE)
núm. 883/2004], aunque la prestación se abone únicamente con cargo al Estado de residencia; c) el
reconocimiento expreso a las personas fronterizas en situación de desempleo total de la
posibilidad de exportar la prestación por desempleo desde el Estado de residencia hacia otro
Estado miembro (el último Estado de empleo u otro diferente) con el fin de buscar trabajo [art.
65.2.párrafo 1º Reglamento (CE) núm. 883/2004].
- La exportación de la prestación por desempleo parcial: a diferencia del art. 69.1 del Reglamento
(CEE) núm. 1408/71, que limitaba la exportación a los trabajadores en desempleo total, el
Reglamento (CE) núm. 883/2004 no precisa nada al respecto, dejando la puerta abierta a que los
trabajadores en desempleo parcial también puedan exportar, con la sola excepción de los
desempleados fronterizos en desempleo parcial.
- El contenido del certificado E-303, que la persona desempleada solicitará para exportar la
prestación por desempleo antes de desplazarse a otro Estado miembro: omite toda referencia a la
cuantía de la prestación que se ha de abonar al desempleado con arreglo a la legislación del
-
-
-
-
-
Estado competente [art. 55.1 Reglamento (CE) núm. 987/2009] , a diferencia del art. 83.1.a) del
Reglamento (CEE) núm. 574/1972, que hacía mención expresa a este punto.
La prórroga del período de exportación de la prestación por desempleo: es posible hasta un
máximo de 6 meses, cuando así lo autoricen los servicios o instituciones del Estado competente
[art. 64.1.c) Reglamento (CE) núm. 883/2004], a diferencia del art. 69.2 del Reglamento (CEE) núm.
1408/71, que únicamente establecía la posibilidad de ampliar el plazo en casos excepcionales y
por los servicios o instituciones competentes, sin concretar el período de ampliación. El período
de exportación de la prestación por desempleo podrá sobrepasar el plazo de 6 meses cuando la
legislación del Estado miembro competente sea más favorable y, por tanto, prevea un plazo
superior, previsión no recogida en el Reglamento (CEE) núm. 1408/71.
El número de exportaciones de la prestación por desempleo: el Reglamento (CE) núm. 883/2004
no limita el número de veces que una misma prestación por desempleo puede exportarse, a
diferencia del art. 69.3 del Reglamento (CEE) núm. 1408/71, que limitaba la exportación a una
vez entre dos períodos de actividad.
El pago de la prestación por desempleo durante el período de exportación: ya no corresponde a la
institución del Estado de destino [art. 70.1 Reglamento (CEE) núm. 1408/71] sino a la institución del
Estado competente [art. 64.1.d) Reglamento (CE) núm. 883/2004] , de ahí la omisión a la cuantía de la
prestación en el certificado E-303.
La conservación del derecho a la prestación cuando se retorna al Estado competente tras el
vencimiento del período de exportación: el art. 64.2 del Reglamento (CE) núm. 883/2004 señala
que el interesado no perderá el derecho aunque regrese al Estado competente tras el vencimiento
del período máximo de exportación si: 1) la legislación del Estado competente es más favorable,
o, 2) los servicios o instituciones del Estado competente permiten el regreso en fecha posterior.
Esta previsión no se contemplaba en el Reglamento (CEE) núm. 1408/71.
La cooperación y competencias de los servicios e instituciones de los Estados, competente y de
destino: los Reglamentos (CE) núm. 883/2004 y 987/2009 refuerza la cooperación entre los
Estados, competente y de destino. Por otra parte, las competencias de los Estados, competente y
de destino, cambian. Así, el Estado de destino ya no abona la prestación por desempleo durante
el período de exportación y su competencia principal es la de control. Por su parte, el Estado
competente es quien asume el pago de la prestación.