Los Ministros y los Ministerios Carlos Malpica

20081104. Los Ministros y los Ministerios
LOS MINISTROS (DE ESTADO) Y LOS MINISTERIOS (O CARTERAS) A SU CARGO
(APUNTES)
DOCUMENTO DE TRABAJO
Lima, 4 de noviembre de 2008
Ponente: Carlos Malpica Faustor
[email protected]
A nivel constitucional:
La Constitución de 1993 menciona a los “Ministros”; pero a los “Ministerios” los denomina
genéricamente como “carteras” a cargo de los Ministros (en los artículos: 119, 123 y 127). El único
Ministerio que figura específicamente en la Constitución (artículo 79), es el Ministerio de
Economía y Finanzas (el único Ministerio que podría tener una Ley Orgánica, de conformidad
con el artículo 106 de la Constitución).
La Constitución de 1979 si mencionaba a los Ministerios en su artículo 212 (y se promulgaron leyes
orgánicas de los Ministerios):
Artículo 212. La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas a los
Ministros en los asuntos que competen al Ministerio de su cargo.
Artículo 214. La ley determina el número de ministerios, sus denominaciones y las
reparticiones correspondientes a cada uno.
Artículo 223.En cada Ministerio hay una comisión consultiva.
Artículo 228. El decreto de disolución expresa la causa que la motiva. Incluye la
convocatoria a elecciones en el plazo perentorio de tres días, de acuerdo con la ley
electoral en vigor al tiempo de la disolución.
Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del plazo señalado o las
elecciones no se efectúan, la Cámara disuelta se reúne de pleno derecho, recobra sus
facultades constitucionales y cesa el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus
miembros pueda ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el período
presidencial.
La Cámara elegida extraordinariamente completa el período constitucional de la
disuelta.
A nivel de Leyes Orgánicas:
Varias Leyes Orgánicas se refieren a los Ministerios a cargo de Ministros; pero la más importante
es la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE (publicada el 20 de diciembre de 2007)
http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29158.pdf
La LOPE tiene muchos defectos y limitaciones que fueron ya analizadas en un Taller realizado
por la “Asociación Civil Presidente Ramón Castilla - ACPRC”. Se discutió entonces si además de
una LOPE no era necesaria una Ley Orgánica del Gobierno Nacional (para completar las Leyes
Orgánicas de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales). Dicha propuesta fue objeto de
un carta de la ACPRC al Presidente de la República.
La LOPE norma los Ministerios como integrantes del Poder Ejecutivo en su artículo 2:
… “Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a uno o
varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento de
las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas.
Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un Ministerio o
a la Presidencia del Consejo de Ministros”
La ACPRC ha formulado también sus reservas a la naturaleza de “entidad” otorgada a la
llamada “Presidencia del Consejo de Ministros - PCM” y con mayor razón a que le sean adscritas
otras entidades públicas, excediendo el artículo 123 de la Constitución. El artículo 3 de la propia
LOPE establece un claro principio al respecto:
…” 1. Las normas de organización y funciones distinguen aquellas que son sustantivas de
cada entidad de aquellas que son de administración interna” …
El artículo 4, inciso 1 de la LOPE establece además:
… “El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es de
responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los
gobiernos locales.
Las políticas nacionales y sectoriales se aprueban por decreto supremo, con el voto del
Consejo de Ministros”
Una lectura incorrecta del segundo párrafo ha sido esgrimida por algunos Ministros para sostener
que solamente los Ministros pueden fijar políticas sectoriales, lo que contraría lo expresamente
señalado por el artículo 188 de la Constitución, que dispone la descentralización de los Poderes del
Estado (“Poder Ejecutivo” no es sinónimo de “Gobierno Nacional”), y pretende negar las
facultades gubernamentales de los Gobiernos Regionales y Locales, dentro de su jurisdicción y
guardando la coherencia del conjunto. Esta confusión se advierte en la redacción del artículo 5 de
la LOPE:
… “El ejercicio de las competencias compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos
regionales y los gobiernos locales”…
La Presidencia del Consejo de Ministros - PCM no es “Ministerio”; según la Constitución el
Presidente del Consejo de Ministros es Ministro y puede ser Ministro sin cartera (artículo 123); sin
embargo el artículo 17 de la LOPE crea confusión cuando dice:
… “La Presidencia del Consejo de Ministros es el Ministerio responsable de la coordinación
de las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los
demás Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales,
gobiernos locales y la sociedad civil.
El Presidente del Consejo de Ministros es el titular de la Presidencia del Consejo de
Ministros. Su organización y funciones se regulan mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros” …
Sobre las “carteras”, las “reparticiones” y los “sectores”:
Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo al nivel del Gobierno Nacional, y pueden
cubrir uno o varios sectores (o subsectores). Lo “sectorial” es exclusivo de un Ministro solamente en
el caso que corresponda a un Ministro con competencias exclusivas a nivel nacional; pero es
“matricial” en el caso de que corresponda a competencias compartidas por los gobiernos
nacional, regionales y locales.
La LOPE norma al respecto:
La Ley de Organización y Funciones de cada uno de los Ministerio no debe ser detallada por el
Poder Legislativo, a fin de dejar espacio a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para establecer
las normas que serán aprobadas por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.
Los Viceministros y Viceministerios son establecidos por la LOPE en sus artículos 24 y 26,
respectivamente:
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS.
Las competencias compartidas (con los Gobiernos Regionales y Locales) de los Ministros y de los
Ministerios, y la determinación de los Viceministros y los Viceministerios de cada Ministerio, son dos
temas fundamentales (y controversiales) que la LOPE encarga a las Leyes de Organización y
Funciones de los Ministerios.
La LOPE no ha previsto la posibilidad de adoptar un modelo de Grandes Ministerios, integrados
por Secretarios y Secretarías de Estado, en el caso de los Ministros y Ministerios con competencias
compartidas con los Gobiernos Regionales y Locales, modelo recomendado por la ACPRC para
las etapas más avanzadas del proceso de descentralización (Ministerio de Educación sin escuelas
a su cargo, y Ministerio de Salud sin hospitales a su cargo). En tal caso no se justificaría la
existencia de Viceministros y Viceministerios.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA LOPE:
Dicho Clasificador fue aprobado por el DS 068-2008-EF:
http://www.mef.gob.pe/DNPP/clasificadores/2008/Clasificador_Funcional_SP.pdf
con un sesgo que lo asemeja más a un clasificador del Sistema de Presupuesto.
Ejemplo: el caso del Sector Educación:
El indicado “Clasificador Funcional Programático” incluye las funciones “Educación” y “Cultura y
Deporte”. No incluye “Ciencia y Tecnología”, que sí aparece en el:
ANEXO
GLOSARIO DE TÉRMINOS
CLASIFICADOR FUNCIONAL PROGRAMÁTICO
009 Ciencia y tecnología
Conjunto de acciones desarrolladas para promover el desarrollo del conocimiento
científico y tecnológico.
0015 Investigación básica
Comprende las acciones para el trabajo teórico o experimental, desarrollado
principalmente para la adquisición de nuevos conocimientos de los
fundamentos subyacentes a los fenómenos y actos observables, sin estar
destinado a uso o aplicación específica.
0016 Investigación aplicada
Comprende las acciones para la investigación original concebida por el interés
de adquirir nuevos conocimientos y orientarlos a una finalidad u objetivo
práctico específico.
0017 Innovación tecnológica
Comprende las acciones orientadas a generar una mejora en la calidad y
eficiencia de los procesos de extracción y producción, así como en la
aplicación de nuevos conocimientos para satisfacer necesidades específicas y
el acceso a nuevas tecnologías.
En dicho Anexo “Educación” aparece así:
22 Educación
Corresponde al nivel máximo de agregación para la consecución de las acciones y
servicios,
en materia de educación a nivel nacional, asegurando la formación intelectual, moral,
cívica y
profesional de la persona, para su participación eficaz en el proceso de desarrollo
socioeconómico.
047 Educación básica
Conjunto de acciones orientadas a brindar la educación básica, en los niveles
inicial,
primaria, secundaria, alternativa y especial, para facilitar la participación de la
persona
en el proceso de desarrollo socio-económico.
0103 Educación inicial
Comprende las acciones que promueven el desarrollo de las capacidades
y
aptitudes de los niños y niñas, desde su nacimiento hasta los 6 años.
0104 Educación primaria
Comprende las acciones desarrolladas para consolidar la formación de
competencias básicas de los niños y las niñas que se encuentran, como
promedio, entre los 06 y 12 años de edad.
0105 Educación secundaria
Comprende las acciones inherentes a la profundización de los resultados
obtenidos en la educación primaria, así como a orientar y capacitar a los
educandos en los diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus
aptitudes, propiciando la formación de mano de obra calificada y el
acceso a la
enseñanza superior.
0106 Educación básica alternativa
Comprende las acciones orientadas a la formación de competencias
básicas
de personas mayores de edad quienes no continuaron o no recibieron
oportunamente la educación primaria.
0107 Educación básica especial
Comprende las acciones orientadas a la atención educacional
especializada, a
quienes adolecen de deficiencias mentales u orgánicas y desajustes de
conducta social.
048 Educación superior
Conjunto de acciones orientadas a la enseñanza superior para la formación de
profesionales de alto nivel y la promoción de investigaciones en los campos del
arte, la
ciencia, la técnica y la cultura en general. Incluye la coordinación y orientación
superior.
0108 Educación superior no universitaria
Comprende las acciones orientadas al desarrollo de las carreras
profesionales
no universitarias, de acuerdo a las necesidades del mercado laboral. Así
como
aquellas relacionadas a los campos de la educación, arte y música, entre
otros.
Incluye la formación militar, policial, y otras carreras de educación
superior no
universitaria orientadas a la función pública.
0109 Educación superior universitaria
Comprende las acciones desarrolladas con el objeto de formar
profesionales a
nivel superior universitario en los campos de la ciencia, la técnica, el arte y
la
cultura.
0110 Educación de post-grado
Comprende las acciones desarrolladas con la finalidad de perfeccionar los
conocimientos obtenidos en el periodo de enseñanza profesional superior
universitaria, estimulando la formación de maestros, doctores y demás
grados
académicos.
0111 Extensión universitaria
Comprende las acciones orientadas al desarrollo de cursos, prácticas y
otras
modalidades de enseñanza superior, como parte de la integración de las
universidades en la comunidad.
049 Educación técnica productiva
Conjunto de acciones de formación técnica orientadas a facilitar la inserción
ocupacional de las personas.
0112 Formación ocupacional
Comprende las acciones de formación técnica orientadas a facilitar la inserción
ocupacional de las personas.
050 Asistencia educativa
Conjunto de acciones orientadas al apoyo de profesionales, técnicos y estudiantes,
mediante becas y créditos educativos para su formación, perfeccionamiento y
capacitación.
0113 Becas y créditos educativos
Comprende las acciones orientadas al apoyo de profesionales, técnicos y
estudiantes, mediante becas y créditos educativos para su formación,
perfeccionamiento y capacitación.
El Ministerio de Educación ha propuesto un Proyecto de Ley de Organización y Funciones que
conserva dos Viceministros: el Viceministro de Gestión Pedagógica y el Viceministro de Gestión
Institucional, organización que se adoptó con criterio provisional durante el Gobierno del
Presidente Paniagua, y que no corresponde a los criterios de la nueva LOPE.
De conformidad con la LOPE, el Ministerio de Educación podría tener dos Viceministros: un
Viceministro de Educación Básica (vinculado con los Gobiernos Locales) y un Viceministro de
Educación Superior (vinculado con los Gobiernos Regionales). También podría tener Viceministros
de Cultura, de Deportes y de Ciencia y Tecnología.
El actual Ministerio de Educación podría también ser parte de un Gran Ministerio, por ejemplo de
un Gran Ministerio de Desarrollo Social.
DIRECTIVAS PARA LAS LEYES DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – LOF - DE LOS
MINISTERIOS:
El Presidente del Consejo de Ministros ha dictado las Directivas para elaborar las LOF:
RM 111-2008-PCM del 9 de abril de 2008 para los Ministerios con competencias exclusivas
RM 188-2008-PCM del 13 de junio de 2008 para los Ministerios con competencias exclusivas y
compartidas:
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2008/Directiva_003_SGP.pdf
Es importante que se respete el artículo 13 de ésta última:
ESTRUCTURA ACTUAL / PROPUESTA
No hay orientaciones para el caso de un Ministerio con varios Viceministerios.
La LOPE determina el cuadro actual de Ministerios:
A los cuales se ha agregado el Ministerio del Ambiente
(CONTINUARÁ)