El Tribunal Superior de Justicia

EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA. UNA
PROPUESTA DE REFORMA DE SUS COMPETENCIAS1
Manuel Gerpe Landín
Catedrático de Derecho Constitucional. UAB
Miguel Angel Cabellos Espiérrez
Profesor Titular de Derecho Constitucional. UdG
Marta Fernández de Frutos
Profesora Asociada de Derecho Constitucional. UAB
1. INTRODUCCIÓN
El objeto de este trabajo es presentar una propuesta de reforma del ámbito
competencial del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJ). Con dicha
propuesta se pretende que este Tribunal se convierta de forma efectiva en el órgano
judicial que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de Cataluña y sea
el órgano que ejerce la casación ordinaria no sólo en relación con el derecho propio
de Cataluña sino también en relación con el derecho de origen estatal.
La ampliación de las atribuciones del TSJ implicará necesariamente una
variación de las atribuciones del Tribunal Supremo (TS) y con ello también de su
ámbito funcional. A este Tribunal, respetando su posición constitucional de órgano
supremo de la jurisdicción ordinaria, se le asigna como función esencial la de ser
garantía de la unidad del sistema jurídico español, una función que cumplirá
reservándole instrumentos jurisdiccionales para la unificación de la doctrina de los
diferentes TSJ, el control de las desviaciones de la doctrina de un TSJ respecto de la
doctrina del propio Tribunal Supremo, y la garantía última de la legalidad ordinaria en
su aplicación judicial.
La propuesta que se presenta pretende ser conforme a la Constitución, tanto
en lo que afecta al Tribunal Supremo como a los Tribunales Superiores de Justicia, y
por lo tanto su implementación no requiere reforma constitucional. Lo que se tiene
que destacar es que, aun admitiendo que la regulación constitucional en la materia
es muy abierta y por lo tanto son posibles diversos desarrollos no contrarios a la
El presente trabajo forma parte de la investigación “ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ESTADO
AUTONÓMICO”. Proyecto financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología (BSO2001-2609).
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Constitución, la articulación que aquí se propone tiene la pretensión de que se
ponga en práctica en todo su alcance orgánico-funcional la decisión que adoptó el
constituyente, en el artículo 152 CE, de adecuar el Poder judicial, concretamente el
ejercicio de la jurisdicción, al Estado autonómico a través de la creación de los
Tribunales Superiores de Justicia. Un nexo que, frente a lo que han argumentado
algunos, no es meramente territorial.
La estrecha vinculación entre los TSJ y el Estado de las autonomías,
ponderada de forma armónica con los criterios de unidad del poder judicial y de
unicidad del cuerpo judicial, es la guía interpretativa desde la cual se dota aquí de
contenido funcional a los TSJ para que sean efectivamente los órganos que
culminan la organización judicial en la Comunidad Autónoma y la instancia orgánica
en la cual se agotan las instancias judiciales en el territorio de la Comunidad
Autónoma en todos aquellos asuntos cuya primera instancia se haya conocido en
dicho territorio.
El criterio que se sigue para determinar las atribuciones del TSJ es el
denominado de la plenitud de competencias, es decir, se atribuye a los TSJ la
fijación de doctrina en el ámbito autonómico, en todas las materias, sean tanto del
derecho propio de la Comunidad Autónoma como del derecho que tiene su origen en
los órganos centrales del Estado. La opción por la plenitud se separa abiertamente
del criterio seguido por los Estatutos de autonomía, que optaron por el de la
especialidad en derecho autonómico, pero concuerda con la opción abierta por el
legislador estatal en las últimas leyes procesales y con las propuestas que se hacen
desde distintos foros jurídicos.
De acuerdo con el principio de plenitud, los TSJ no serán únicamente tribunales
de garantía del derecho propio de la Comunidad Autónoma, sino de todo el derecho
que se aplique en Cataluña, ya que junto a la casación regional o autonómica
tendrán también funciones casacionales en relación con el derecho del Estado. La
ampliación de las competencias casacionales de los TSJ tendrá profundas
consecuencias transformadoras en las atribuciones del Tribunal Supremo.
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Es importante destacar que el modelo que se propone, aunque tiene como
principal finalidad profundizar en la descentralización territorial del ejercicio de la
jurisdicción, busca también aumentar la eficacia y eficiencia del sistema judicial en
su conjunto y, sobre todo, la del Tribunal Supremo. Configurando un Tribunal
Supremo con una función nuclear de unificación de doctrina tiene que facilitarse la
superación de la actual congestión en la que se encuentra el supremo tribunal,
agobiado por la extensión de la casación, y ello tiene que permitirle un ejercicio de la
jurisdicción no sólo más rápido sino también más seguro y predecible en sus
decisiones.
El derecho comparado muestra que la descentralización territorial del poder
político no siempre va acompañada de descentralización judicial (Bélgica o Italia) y
cuando la descentralización de la Justicia se produce (federalismo judicial) ésta no
se hace desde un patrón único, ni desde unas pautas similares u homologables. Si
admitimos que el modelo americano es el modelo originario y puro de federalismo
judicial, tenemos que coincidir también en que el resto de modelos que se
caracterizan como federales (Alemania, Suiza o Canadá) tienen en el campo de la
Justicia más diferencias entre sí que puntos en común. Y curiosamente un modelo
no federal, el de Escocia, tiene, incluso antes de la Scotland Act de 1998
(Devolution), mayor descentralización en el ámbito judicial que los modelos
federales. Todo lo anterior explica que no se vaya a hacer aquí un tratamiento
singularizado del derecho comparado.
2. CARACTERIZACIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES
DE JUSTICIA
La Constitución hace una referencia directa a los TSJ en el art.152.1:
“Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal
Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los
supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones
judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder
judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.
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Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su
caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad
Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia”.
Aunque el citado artículo es la principal base normativa para efectuar la
caracterización del TSJ, en ella se ha de atender también a aquellos preceptos
constitucionales que establecen el principio autonómico, la unidad del poder judicial
y la posición institucional del Tribunal Supremo (arts. 2, 117 y 123). En este sentido,
conviene destacar las aportaciones del Consejo Consultivo de la Generalitat (1985:
103), J. Borrell (2002: 190-198), E. Hinojosa (2003: 617-626), y L. López Guerra
(1999: 23-33).
A partir del contenido de los preceptos constitucionales citados, la
caracterización jurídica de los TSJ descansa en tres pilares: 1) El TSJ es un órgano
creado para vincular la Justicia al Estado autonómico; 2) El TSJ culmina la
organización judicial en la Comunidad autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponde al TS; y 3) El TSJ es un órgano del poder judicial único.
2.1. El TSJ es un órgano judicial creado para vincular la justicia al Estado
autonómico.
La Constitución establece una instancia judicial nueva –los Tribunales
Superiores de Justicia– con el fin de acomodar, al menos en relación con las
Comunidades autónomas del art. 151 CE, la organización judicial al Estado
autonómico.
Aunque ha querido negarse o minusvalorarse la conexión entre hecho
autonómico y TSJ, afirmando que la única conexión era la territorial (STC 38/1982) y
considerando al TSJ una mera continuación de las Audiencias Territoriales, hay
datos muy significativos para apoyar esa conexión.
El primer signo de conexión es que la iniciativa de crear los TSJ surge de una
enmienda de Minoría Catalana, cuyo texto acabará siendo el definitivo del art. 152.1
CE, en cuya defensa se alegó por el diputado Roca Junyent que la autonomía
política requería necesariamente que las Comunidades autónomas participaran en el
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ámbito judicial y que, como había sucedido en la II República española con el
Tribunal de Casación de Cataluña, era necesario crear un órgano judicial en la
Comunidad autónoma que, aunque fuera de naturaleza diferente al Parlamento y al
Gobierno autonómicos, dada la unidad jurisdiccional, garantizara al menos que las
Comunidades Autónomas participaran en el ejercicio de la jurisdicción y que su
organización institucional reprodujera al menos la imagen de la separación horizontal
de poderes (J. Borrell, 2002: 180-184). Otro signo de la conexión o vinculación es
que la regulación de los TSJ se hace en el Título VIII de la Constitución, en concreto
en el artículo dedicado a las instituciones de las Comunidades autónomas, y no en el
Título VI, dedicado al Poder Judicial.
Aunque los datos anteriores sean significativos, las razones más poderosas
para defender la vinculación se encuentran en el art. 152 CE. De él se deduce con
claridad meridiana que el TSJ es el vértice de la organización judicial en el territorio
de la Comunidad Autónoma y que es el instituto último de garantía del ordenamiento
autonómico en lo que afecta a su interpretación y aplicación judicial. El contenido del
artículo 152, en lo que implica de existencia de los TSJ y en lo que afecta a su
posición orgánico-funcional, no queda a la libre disposición del legislador estatal. Su
contenido es vinculante para el legislador y por lo tanto al establecer éste la planta
orgánica de los tribunales, ha dicho el TC, debe tener en cuenta y respetar la
estructura autonómica del Estado y el reconocimiento constitucional de los
Tribunales Superiores de Justicia (STC 199/1987).
Como destaca J.A. Xiol, la Constitución configura jurídicamente los TSJ con la
estructura normativa de una garantía institucional (J.A.Xiol 2004:18). En coherencia
con tal consideración, y siguiendo la doctrina del TC, la Constitución no asegura un
contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por
todas, sino la preservación de la institución en términos recognoscibles para la
imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar (STC
32/1981).
Valorando los TSJ desde su consideración como garantía institucional, han de
admitirse las consecuencias siguientes:
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a) La ordenación legislativa del modelo judicial tiene que respetar
necesariamente la existencia de los TSJ, al menos en las Comunidades constituidas
por el procedimiento del art. 151 CE. La vinculación para el legislador se extiende
también a que tiene que garantizar la superioridad jerárquica del TSJ en relación con
la totalidad de órganos judiciales de la Comunidad autónoma.
b) Entra dentro la reserva estatutaria el establecimiento del TSJ y también la
determinación de sus atribuciones en relación con el derecho propio de la
Comunidad autónoma, aspecto este último que se refuerza desde la competencia de
las Comunidades para establecer las necesarias especialidades procesales que
deriven de las particularidades de su derecho sustantivo (L.Jimena Quesada 2000:
183-186).
c) El contenido concreto de la garantía institucional es contingente y variable
puesto que depende de la conciencia social en cada tiempo y lugar. Desde tal
presupuesto hoy pueden aportarse buenas razones para sostener que desde una
concepción absolutamente reduccionista de la autonomía en el ámbito judicial (LOPJ
de 1985) hemos pasado a una concepción legislativa y doctrinal abierta a la
ampliación de las funciones jurisprudenciales de los TSJ que, sin discutir ya su plena
competencia en relación con el derecho propio o autonómico, abre el campo a
actuaciones casacionales de los TSJ en el ámbito del derecho estatal.
Finalmente, en relación con la conexión entre TSJ y principio autonómico, ha
de indicarse que la experiencia republicana del Tribunal de Casación de Cataluña no
sólo está presente como precedente de los TSJ, sino que además ha sido alegada
desde la defensa de los derechos históricos como fundamento de singularidades
competenciales para introducir una regulación específica del TSJ de Cataluña (IEA
2003:60-63).
2.2. El TSJ culmina la organización judicial en la Comunidad Autónoma, sin
perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo.
El TSJ es un órgano judicial “inferior” al Tribunal Supremo y “superior” a los
otros órganos judiciales que tengan jurisdicción en el territorio de la Comunidad
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Autónoma. El TSJ es la cúspide o el vértice de la pirámide jurisdiccional regional o
autonómica. Como ha afirmado el TC, en la Comunidad autónoma no existe “ningún
otro órgano jurisdiccional jerárquicamente superior, con independencia de la
salvedad que, respecto al Tribunal Supremo, resulta del art.123 CE” (STC 56/1990,
FJ 33).
La culminación de las instancias en el TSJ no excluye que el Tribunal
Supremo, mediante los grados o recursos especiales o extraordinarios, pueda
conocer de aquellos supuestos en los cuales la armonización o unificación de la
doctrina sea necesaria (lo que no sucede cuando se trata de aplicar derecho propio
de la Comunidad autónoma).
La posición jerárquica del TSJ en relación con los órganos judiciales
radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma y la culminación en él de las
instancias
permiten
caracterizarlo
como
órgano
superior
de
garantía
del
ordenamiento jurídico en la Comunidad Autónoma. La función de garantía la ejerce
el TSJ en relación con todo el derecho, sea de origen estatal o comunitario, pero la
función tiene distinta naturaleza y entidad. Cuando se aplica derecho autonómico, el
TSJ tiene una función plenamente jurisprudencial y de fijación última de la doctrina,
dado que respecto a sus decisiones no se pueden plantear instancias ni grados ante
el Tribunal Supremo. Por lo tanto, y en relación con dicho derecho autonómico, el
TSJ actúa judicialmente como Tribunal Supremo, cumpliendo la función de creación
de doctrina jurisprudencial y de unificación de la aplicación del derecho propio.
Como dijo I. De Otto, allí dónde no hay nada que unificar porque de lo que se trata
es exclusivamente de derecho autonómico, pierde su sentido y finalidad la potestad
casacional y es admisible una casación regional (I. De Otto 1989:197-198) . En el
mismo sentido el TC ha declarado que la supremacía del Tribunal Supremo queda
salvaguardada por los recursos previstos en las materias que le son propias, es
decir, aquellas en las que resulta imprescindible unificar la jurisprudencia (STC
56/1990).
El principio de especialidad y su efecto casacional regional o comunitario no
se discute. Es más, se han dado pasos legislativos firmes por el camino de la
superación de la especialidad, dotando a los TSJ de competencias casacionales en
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relación con el derecho de origen estatal. Buenos ejemplos de esto son el recurso
extraordinario por infracción procesal establecido por la Ley de Enjuiciamiento Civil,
por más que no haya entrado en vigor, o el recurso de suplicación en lo social.
Actualmente los TSJ ejercen ya funciones casacionales no sólo en relación
con el derecho autonómico sino también en relación con el derecho de origen
estatal. Con esto va ganando carta de naturaleza la opción de abrir la casación
estatal a los TSJ. Tal opción, que deja libre el camino a la plenitud en sustitución de
la especialidad casacional, en un primer momento planteó a algún sector doctrinal
problemas de constitucionalidad, pero hoy se admite por amplios sectores
doctrinales
e
institucionales
(cómo
se
mostrará
posteriormente)
su
constitucionalidad.
El argumento básico para sostenerla es que la garantía de la posición
constitucional del Tribunal Supremo queda satisfecha reservándole la competencia
para unificar doctrina cuando exista contradicción entre sentencias de los TSJ o de
un TSJ en relación con la doctrina del Tribunal Supremo. En consecuencia, las
competencias casacionales del TS pueden quedar reducidas, sin lesionar su
posición constitucional, a los casos de unificación de doctrina.
2.3. El TSJ es un órgano del Poder judicial único
Se ha dicho anteriormente que el TSJ es un órgano judicial vinculado al
principio autonómico (es interesante destacar que el Tribunal Constitucional ha
admitido progresivamente la vinculación autonómica de los Tribunales Superiores de
Justicia: SSTC 4/1981, 114/1994, 199/1987, 56/1990) y ahora tiene que completarse
su caracterización señalando que es, también, un órgano del Poder Judicial único
del Estado.
El art. 152. 1 CE configura al TSJ como máxima expresión del poder judicial
en la Comunidad autónoma dentro, dice literalmente, del principio de unidad e
independencia del Poder judicial. La referencia a la unidad, aunque se puede dotar
de contenidos variables, expresa inequívocamente que la Constitución española
impide la existencia de un Poder Judicial de las Comunidades Autónomas, paralelo
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al legislativo o a el ejecutivo autonómicos. Es contrario a la Constitución que el
modelo judicial adopte la forma del federalismo clásico, caracterizado por la
existencia y convivencia de un Poder Judicial de la federación junto a los poderes
judiciales de cada uno de los estados miembros.
El principio de unidad, que necesariamente tiene que ser ponderado a efectos
de determinar su contenido con el principio autonómico y su expresión judicial en el
art. 152.1 CE, posibilita que el modelo, aunque debe asentarse en un Poder Judicial
único, estructure el ejercicio de la jurisdicción en varios grados o niveles judiciales
regionales o autonómicos, cada uno de ellos presidido por el TSJ (J.F. López Aguilar
1995: 64 y J.A.Xiol 2000:89).
El contenido que deba darse a la unidad jurisdiccional debe fijarse atendiendo
al principio autonómico y a la conexión que tienen los TSJ con este principio. La
unidad impone, ciertamente, unas exigencias homogeneizadoras que afectan a la
estructura, gobierno y actuación de la justicia y que son incompatibles, como se ha
destacado, con el federalismo judicial, pero posibilita también, singularmente en lo
que afecta al ejercicio de la jurisdicción, que se dé prevalencia a los intereses
propios de la Comunidad y a la singularidad de cada uno de los ordenamientos
regionales o autonómicos (Consell Consultiu 1985: 103; L. López Guerra 2001: 463467).
3. LA ARTICULACIÓN DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA EN
LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
3.1. Introducción
Las Comunidades Autónomas han optado por configurar las competencias de
los Tribunales Superiores de Justicia en sus Estatutos de Autonomía en términos
similares. La opción ha sido, por una parte, la de establecer que es en estos
Tribunales donde se agotan las sucesivas instancias procesales (de acuerdo con lo
que dispone el art. 152 CE) y, por otra, la de atribuirles el monopolio del
conocimiento de los asuntos relacionados con el ordenamiento autonómico, lo que
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implica que respecto al derecho propio de la Comunidad Autónoma todas las
instancias y grados se agotan ante los Tribunales Superiores de Justicia.
Los Estatutos de Autonomía incluyen en su articulado una relación de
competencias de los Tribunales Superiores de Justicia (hace falta destacar, con
todo, que en el Estatuto de Autonomía de Aragón, mediante la reforma efectuada
por la LO 5/96, de 30 de diciembre, se ha suprimido el artículo dónde se
mencionaban las competencias del Tribunal Superior de Justicia, y actualmente el
art. 29 sólo dice que es el órgano jurisdiccional en que culmina la organización
judicial en el ámbito de la Comunidad y ante el que se agotarán las sucesivas
instancias procesales en los términos del art. 152 CE y de acuerdo con el Estatuto).
Concretamente, la competencia de los diferentes Tribunales Superiores de Justicia
se extiende a los ámbitos que a continuación se relacionan.
3.2. En el orden civil
a) a todas las instancias y grados
En tal sentido se manifiestan los diferentes Estatutos de Autonomía. No
obstante, algunos excluyen expresamente de la competencia de los Tribunales
Superiores de Justicia el conocimiento de los recursos de casación y revisión en el
ámbito civil (Andalucía, Asturias, Cantabria, Castilla La Mancha, Castilla León,
Madrid, La Rioja). El Estatuto de Autonomía de Canarias dispone que la
competencia de los Tribunales Superiores de Justicia se extiende a todas las
instancias y grados con las excepciones que establezcan la Ley Orgánica del Poder
Judicial y las leyes procesales del Estado.
b) en las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio se incluyen los
recursos de casación y de revisión en las materias de este Derecho.
En concreto, la competencia sobre el derecho civil propio se incluye en los
Estatutos de Autonomía de Cataluña, País Vasco, Galicia, Murcia, Valencia,
Navarra, Extremadura, y las Islas Baleares.
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3.3. En los órdenes penal y social
a) a todas las instancias y grados, con excepción de los recursos de casación
y de revisión
Esta previsión se incluye en todos los Estatutos de Autonomía, excepto en los
de Aragón y Extremadura. La referencia a los grados en el ámbito penal resulta
vacía de contenido puesto que los grados sólo pueden ser los recursos de casación
y el de revisión, que se excluyen expresamente del conocimiento de los Tribunales
Superiores de Justicia. En cambio en el ámbito social esta previsión justificaría la
atribución a los Tribunales Superiores de Justicia de la competencia sobre los
recursos de suplicación.
b) actos delictivos cometidos por determinadas personas
También se incluye, en el orden penal, el conocimiento de los actos delictivos
cometidos en el territorio de la Comunidad Autónoma por los miembros del
Parlamento, el Presidente de la Comunidad Autónoma y los miembros del Ejecutivo.
No obstante, en Navarra la previsión se limita a la responsabilidad penal de los
miembros del Parlamento, puesto que el conocimiento de la responsabilidad penal
del Presidente y de los miembros del Gobierno se atribuye al Tribunal Supremo.
3.4. En el orden contencioso-administrativo
Algunos Estatutos de Autonomía prevén que la competencia se extienda a
todas las instancias y grados cuando se trate de actos dictados por el Gobierno y la
Administración autonómica, en las materias cuya legislación corresponda de manera
exclusiva a la Comunidad Autónoma y, en primera instancia, cuando se trate de
actos dictados por la Administración del Estado en la Comunidad Autónoma
(Cataluña, País Vasco, Galicia, Valencia, La Rioja). En Navarra sólo se hace
referencia a actos de la Administración autonómica y no a actos de Gobierno, y
además se establece que cuando se trate de actos dictados por la Administración
del Estado en Navarra se estará a aquello que disponga la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
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Otros Estatutos de Autonomía disponen que el Tribunal Superior de Justicia
conocerá de los recursos contra actos y disposiciones de las Administraciones
Publicas en los términos que establezca la LOPJ (Andalucía, Asturias, Canarias,
Cantabria, Castilla La Mancha, Castilla León, Islas Baleares, Murcia).
Por último, el Estatuto de Autonomía de Madrid establece la competencia
sobre los recursos contra actos o disposiciones de las Administraciones Publicas y
contra las resoluciones judiciales no atribuidas a Salas de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo o de la Audiencia Nacional, y que en todo caso
se conocerá de los recursos contra actos y disposiciones administrativos de la
Comunidad de Madrid.
3.5. Resolución de cuestiones de competencia entre órganos judiciales
ubicados en la Comunidad Autónoma
Esta previsión se encuentra en todos los Estatutos de Autonomía excepto en
los de Aragón y Extremadura.
3.6. Recursos sobre calificación de documentos referentes al derecho propio
que tengan que tener acceso a los Registros de la Propiedad
Esta competencia se incluye en los Estatutos de Cataluña, País Vasco,
Galicia, Islas Baleares, y Navarra.
3.7. Resolución de los conflictos de jurisdicción entre órganos de la
Comunidad Autónoma y resolución de conflictos de atribuciones entre
Corporaciones Locales
Esta previsión se encuentra en el Estatuto de Autonomía de Andalucía.
3.8. Recursos sobre procesos electorales celebrados en el ámbito de la
Comunidad Autónoma
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La previsión se encuentra en los Estatutos de Autonomía de Andalucía y de
Canarias.
3.9. Valoración
El examen de las competencias atribuidas a los Tribunales Superiores de
Justicia permite afirmar que la regulación que se hace de estos Tribunales en los
Estatutos de Autonomía responde al principio de especialidad del ordenamiento
autonómico, y es sólo en el ámbito del derecho aprobado por los órganos
autonómicos donde los mencionados Tribunales actúan como tribunales de última
instancia. Esto supone aceptar que el Tribunal Supremo continúe siendo el órgano
en que se agotan los grados (casación y revisión) respecto al derecho estatal,
aunque esta no es la única opción constitucionalmente admisible, puesto que, como
luego se dirá, el hecho de que de acuerdo con el art. 123 CE el Tribunal Supremo
tenga que ser el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes no impide que
los Tribunales Superiores de Justicia puedan ser tribunales de última instancia en
relación con el derecho estatal, salvaguardando la superioridad del Tribunal
Supremo mediante la atribución a este de los recursos de unificación de doctrina y
de interés de ley respecto al derecho estatal. De hecho, en este o parecido sentido
se han manifestado, como se verá, varias propuestas que el mismo Tribunal
Supremo y el CGPJ han hecho en relación con la posición de aquel, propuestas que
analizaremos a continuación por su evidente interés.
4. ANÁLISIS DE LAS DIVERSAS PROPUESTAS DE REFORMA DE LA FUNCIÓN Y
LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO
En este apartado se analizarán las propuestas que las instituciones
significativas en este ámbito (CGPJ, TS) han realizado sobre la función y
competencias del Tribunal Supremo, así como la del Pacto de Estado. No se
recogerán las propuestas doctrinales (por todos, vd. Vidal, G., 1998, Xiol Ríos, J.A.,
2004a y 2004b) ni las que actualmente están empezando a ser formuladas en el
marco de los trabajos preparatorios de los procesos de reforma estatutaria que se
están iniciando ya en algunas CCAA.
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4.1. Libro Blanco de la Justicia (CGPJ, 1997)
El Libro Blanco trató de manera muy superficial las funciones del TS. Se
centró esencialmente en los TSJ, y en cuanto a estos hizo sólo unas breves
consideraciones referidas a los ámbitos penal y social.
En cuanto al primero de ellos, abogó por la instauración en el TSJ de la
segunda instancia penal frente a sentencias dictadas en primera instancia por las
Audiencias, lo que en la actualidad se ha conseguido ya a través de la ley 19/2003.
Por otro lado, el Libro mantiene al TS en su actual carácter y con las mismas
funciones.
Algo más profundizó en lo social, al proponer que el TS quede con funciones
de mera unificación de doctrina, debiendo para esto ampliarse el ámbito del recurso
de suplicación ante los TSJ, a fin de que sea este el recurso que agote efectivamente
las instancias en el ámbito autonómico.
4.2. Propuestas del documento del Tribunal Supremo (2000)
4.2.1. Introducción
El documento del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2000 es sin duda el
más relevante de entre las propuestas de reforma de la posición del TS y los TSJ, y
no sólo por el detalle con que analiza esta cuestión sino, además, por haber sido
formulado por el propio Tribunal Supremo, que reflexiona de este modo sobre su
propia función.
El documento parte, ciertamente, del respeto al principio de unidad del Poder
Judicial, que presupone y exige el reconocimiento del "carácter superior del Tribunal
Supremo en todos los órdenes jurisdiccionales, excepto lo dispuesto en materia de
garantías constitucionales, en todo el territorio nacional y por tanto no sólo en
relación con el derecho estatal, sino también en relación con los restantes
ordenamientos jurídicos que con él conviven, si bien para los autonómicos en
supuestos realmente excepcionales" (apartado 1). Al mismo tiempo, advierte de la
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necesidad de no identificar a los Tribunales Superiores de Justicia con una especie
de Tribunales Autonómicos constitutivos de un Poder Judicial autónomo (advertencia
que, por otra parte, tiene bastante de superfluo teniendo en cuenta la jurisprudencia
constitucional).
Pero hecha esta prevención, que viene a ser consecuencia lógica de la
proclamación previamente realizada del principio de unidad del Poder Judicial, el TS
advierte del peligro de caer en el extremo opuesto, esto es, la minusvaloración del
papel, funciones e importancia de los TSJ.
Y es a partir de aquí que el Tribunal Supremo reconoce el papel de estos
tribunales y, en consecuencia, advierte de la necesidad de no sobrecargar
competencialmente al TS en menoscabo de los TSJ. Así, la referencia constitucional
a que los TSJ culminan la organización judicial en el ámbito territorial de la
Comunidad Autónoma, "no puede entenderse limitada en relación con los Tribunales
Superiores a una concreta esfera, la autonómica, del ordenamiento jurídico, sino
que, en lo posible, ha de entenderse extensible también al derecho estatal, siempre
que se salvaguarde la esencia de la supremacía que la Constitución otorga al
Tribunal Supremo" (apartado 1).
Esta idea es fundamental para empezar a afirmar y a propugnar un hipotético
aumento de las atribuciones de los TSJ: estos son tribunales del Poder Judicial
único, y confinarlos en muchos casos a la resolución de causas dónde se haya de
aplicar Derecho propio de la Comunidad Autónoma, aunque se admita que al mismo
tiempo pueda tener que aplicarse Derecho estatal (recursos mixtos), resulta, además
de empobrecedor, contradictorio con este carácter antes descrito de órganos
jurisdiccionales del Poder Judicial del Estado. No hará falta advertir de la importancia
de que el propio Tribunal Supremo constate este hecho, y que reconozca que los
TSJ no pueden configurarse como una reproducción de las viejas Audiencias
Territoriales con algunos pequeños cambios. En el mismo apartado primero del
documento, el Tribunal Supremo concreta estos puntos de partida señalando que:
"habida cuenta de su condición de Tribunales integrantes de un único Poder Judicial del
Estado, Poder Judicial que ejercen en plenitud, sus competencias habrán de ser congruentes
con su condición de Tribunales Superiores en todos los órdenes en el ámbito de la
Comunidad Autónoma, sin más limitaciones que aquéllas que se derivan de la normativa que
integra el bloque constitucional y sin perjuicio, claro está, de lo dispuesto en el artículo 123 de
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la Constitución respecto del Tribunal Supremo, [y su] función garantizadora de la unidad del
orden jurídico (...) sin que puedan olvidarse sus funciones protectoras de los derechos
fundamentales, las de enjuiciamiento de los altos órganos institucionales y las de
armonización de los distintos subsistemas que integran el ordenamiento jurídico propio del
Estado de las Autonomías".
En este fragmento encontramos las claves de la reformulación que el propio
TS propone de su posición y, en consecuencia, de la de los TSJ. Se percibe
claramente la idea de que el TS tiene que perder parte de sus competencias en
beneficio de los TSJ y que tiene que quedar limitado en sus funciones a concretos
ámbitos, citados al final del fragmento.
4.2.2. Vías para llevar a término la reforma propuesta
La reforma que se propone pasa esencialmente por dotar de mayores
competencias casacionales a los TSJ (salvando en todo momento la función
unificadora del TS) y por otras medidas conexas. Podemos sistematizar las
propuestas de la siguiente manera:
a) reducir el ámbito del recurso de casación ordinario ante el TS remitiendo a
los TSJ la competencia en la mayor parte de los casos.
Consecuencia de tal atribución de competencias casacionales a los
Tribunales Superiores de Justicia, recuerda el apartado décimo, es que la planta
judicial de estos y de las Audiencias Provinciales tendrá que ser objeto de reforma.
b) prever un recurso de casación por interés casacional ante el TS
Esto se haría en aquellos casos en que, no siendo posible recurso de
casación ordinario y no habiéndose pronunciado antes el TS sobre una cuestión,
haga falta disponer de una doctrina única. Estos supuestos se definirían previamente
por su conexión con determinadas materias, o los escogería el TS caso por caso.
c) mantener un recurso de casación para la unificación de doctrina
(denominado en el informe "de creación de jurisprudencia")
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Tal recurso existiría en aquellos supuestos en que se hubieran dictado
sentencias de varios TSJ contradictorias entre sí o con otras del Supremo.
También se accedería a esta función unificadora del TS a través de un
mecanismo nuevo (para el TS, que no para el TC o el TJCE, por ejemplo) que se
propone y que es la cuestión prejudicial que los TSJ tendrían la obligación de
interponer ante el TS "cuando aquellos pretendan separarse de la doctrina
mantenida en las sentencias del mismo u otro Tribunal Superior o del Tribunal
Supremo " (apartado 3), antes de dictar sentencia.
El documento del Alto Tribunal se detiene especialmente en esta cuestión
prejudicial. Sería hipotéticamente posible ante dos tipos de situaciones: divergencias
horizontales (un TSJ entiende que se ha de apartar de lo decidido por otro Tribunal
de igual rango) y divergencias verticales (un TSJ entiende que se ha de apartar de
aquello decidido por el TS).
El TS se pronunciaría de una vez por todas, los diversos tribunales
conocerían su parecer y se evitarían procesos posteriores sobre el mismo. Al mismo
tiempo, el hecho que sean los TSJ los legitimados para interponerlo aseguraría una
cierta contención en el uso de este instrumento, desde luego mucho mayor que si
fueran los propios litigantes quienes libremente pudieran ponerlo en marcha. El
procedimiento que se propone es bastante parecido al previsto para las cuestiones
de inconstitucionalidad (apartado 6).
Por otro lado, esta función armonizadora del TS supondría también la
atribución excepcional de competencias al mencionado Tribunal en materia de
Derecho autonómico, como medio de salvaguardar la unidad en la interpretación de
esta esfera del ordenamiento jurídico cuando tenga que ser aplicado por razones de
extraterritorialidad por un Tribunal Superior diferente al de la Comunidad Autónoma
de la que emana el Derecho aplicado, garantizando que sea la interpretación de este
último sobre el precepto la escogida (apartado 8).
d) El TS y los TSJ ante la protección de los derechos de los ciudadanos
17
El documento también se detiene a estudiar cuál es la mejor manera de
reparar en la vía judicial ordinaria las lesiones a derechos fundamentales imputables
a un órgano judicial, descargándose en parte al TC de tal tarea.
En cuanto a esto, el documento considera que "antes de acceder al Tribunal
Constitucional por la vía del recurso de amparo parece necesario que en la propia
organización judicial se arbitre una instancia encaminada a subsanar la lesión
hipotéticamente producida" (apartado 7).
Frente a la sentencia recaída en el recurso de amparo jurisdiccional ante el
TSJ al que se acaba de hacer referencia, sólo cabría recurso de amparo ante el TC
"cuando la lesión del derecho fundamental invocado sea consecuencia de una
interpretación de la ley aplicada que de manera directa e inmediata vulnere el
contenido esencial de dicho derecho".
Se distribuye, así, entre el TS y los TSJ, pero con clara preponderancia de
estos últimos, esta función de protección de los derechos previa a la intervención del
TC, intervención que, por otro lado, intenta restringirse de la manera que acaba de
indicarse.
4.2.3. Recapitulación: competencias del TS y relación con los TSJ según el
documento examinado (apartado 12)
A) A tenor de lo que dispone el apartado duodécimo del documento, el TS, a través
de su sección primera (civil) conocería de:
-las cuestiones prejudiciales a plantear por la Sala de lo civil de los TSJ en los casos en que
pretenda separarse del precedente establecido por otro TSJ o el Tribunal Supremo, cuando
no proceda recurso de casación ordinario.
-la casación cuando un TSJ haya entrado en contradicción con la doctrina de otro o con la del
TS.
-los recursos de casación por infracción de jurisprudencia contra sentencias en las cuales se
aplique por el TSJ Derecho civil propio de otra Comunidad.
-el amparo judicial ordinario
-las demandas para el reconocimiento de error judicial.
18
Por su parte, quedará para los TSJ la casación, independientemente de cuál
sea el Derecho que se aplique, y la revisión.
B) A través de la Sala segunda (penal), conocerá de:
-la indicada cuestión prejudicial que presenten los TSJ.
-el recurso de casación para la unificación de doctrina.
-el amparo judicial ordinario.
-los recursos de revisión y cuestiones de competencia, como en la actualidad.
-y la casación ordinaria ante el TS se limitaría en lo penal a la posibilidad de recurrir contra:
-sentencias que imponen penas de excepcional gravedad (más de diez años).
-sentencias dictadas por las Audiencias Provinciales en cualquier procedimiento
cuando se refieran a delitos de especial significación constitucional (títulos XIX, XXI,
XXII, XXIII, XXIV y X).
En el resto de los casos, serian los TSJ quienes conocerán de un recurso de
apelación o casación, no cabiendo casación ante el Tribunal Supremo.
C) Será competencia de la Sala tercera (contencioso-administrativo):
-la cuestión prejudicial.
-el recurso de casación para la unificación de doctrina
-la cuestión de ilegalidad frente a reglamentos, en los términos actuales.
-los recursos de revisión contra sentencias firmes de las salas del contencioso del TS y la AN.
-las cuestiones de competencia.
-los recursos de casación contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas o
Secciones ordinarias del contencioso de los TSJ que:
-apliquen normas emanadas de una Comunidad Autónoma distinta de aquella en la
cual tenga su sede el Tribunal sentenciador. En este supuesto el recurso sólo podrá
fundarse en infracción de la jurisprudencia del TSJ de la Comunidad de que emane la
norma aplicada.
-o afecten al orden de distribución de competencias entre Comunidades Autónomas o
entre una Comunidad Autónoma y el Estado.
-el amparo judicial ordinario
-recursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros, el CGPJ, y en materia de
personal procedentes de Congreso, Senado, TC, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo,
entre otros.
19
Por su parte, los TSJ recibirán competencias casacionales tanto en materia
de Derecho autonómico como en relación con las sentencias dictadas en única
instancia por la Sala ordinaria del propio TSJ en materias que no sean Defensa,
Relaciones Internacionales, tributos del Estado o expropiaciones acordadas por
leyes especiales del Estado, en los mismos términos que la casación viene
actualmente concebida en la Ley 29/98 de 13 de julio, excepto la cuantía que
debería elevarse a 250.000 euros.
D) Con respecto a la Sala cuarta (social), se constata su buen funcionamiento y
simplemente se propone, como vía de mejora, atribuirle la cuestión prejudicial como
a las otras salas, y el amparo judicial ordinario. En cambio, a los TSJ se propone
atribuirles la última instancia cuando se trate de la aplicación e interpretación de
convenios de ámbito autonómico o inferior.
4.3. Propuestas del Informe del CGPJ de 2000.
4.3.1. Introducción
El CGPJ volvió en su Informe de 2000 a aproximarse al papel del TS y los
TSJ, sólo que de manera mucho más detallada que en 1997. Llama además la
atención que en la versión final del Informe se adviertan claras diferencias en el
tratamiento del papel del TS y de los TSJ respecto del que se daba en el Informe
inicial. La idea central en ambos, en el ámbito que ahora tratamos, es que es
conveniente que los TSJ asuman parte de las competencias que en la actualidad
ostenta el Tribunal Supremo, pero como se verá esto se hace de manera mucho
más atenuada en el informe final.
4.3.2. Propuestas del informe inicial
a) En el orden jurisdiccional civil
20
Se propone en este orden un sistema de recursos que restringe notablemente
el ámbito de actuación del TS y que podría esquematizarse así:
a) contra sentencias dictadas en primera instancia por los juzgados de
primera instancia:
-recurso de apelación ante los juzgados civiles (órgano de nueva creación que se
propone a imagen de los juzgados penales) o las Audiencias Provinciales.
-frente a esta sentencia de apelación, no cabrá recurso ordinario posterior, y si
únicamente un recurso extraordinario de unificación de doctrina ante el TSJ.
b) contra sentencias dictadas en primera instancia por el juzgado civil:
-la apelación corresponderá a la Audiencia Provincial.
-frente a esta sentencia de apelación cabrá recurso de casación, ante la Sala de lo
civil del TSJ (apartado 28).
-contra tal sentencia en casación, cabrá recurso ante el TS orientado a la unificación
de jurisprudencia (apartado 29).
Por otra parte, se apuesta por unificar el recurso de casación y el recurso
extraordinario por infracción procesal que pretendió introducir la LEC, y que el nuevo
recurso se lleve a término ante los TSJ (apartado 52). El TS quedaría únicamente
como órgano de unificación de jurisprudencia.
b) En el orden jurisdiccional penal
En este caso, el sistema de recursos propuesto se estructura de la siguiente
manera:
a) contra sentencias de los juzgados de instrucción en juicios de faltas
(apartado 30):
-cabrá apelación ante los juzgados penales.
-no habrá recurso ordinario ulterior, y sí sólo recurso extraordinario de unificación de
doctrina ante los TSJ.
b) contra sentencias de los juzgados penales y contra las resoluciones
definitivas de los juzgados de vigilancia penitenciaria:
-recurso de apelación ante la Audiencia Provincial (apartado 31).
21
-frente a la sentencia que lo resuelva, cabrá recurso de casación para la unificación
de doctrina (recordemos que en el ámbito civil se hacía referencia a casación
ordinaria en este caso) ante la Sala de lo penal del TSJ (apartado 32).
-finalmente, cabrá recurso ante el TS para la unificación de doctrina (apartado 32).
Nada se dice de los recursos contra las sentencias dictadas en primera
instancia por las Audiencias Provinciales. Asimismo, en las causas contra aforados
ante los TSJ se prevé la doble instancia, mediante recurso de apelación (o casación
con posibilidad de revisar los hechos probados) ante el TS.
c) En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
También se refiere el Informe inicial del Consejo a este orden, previendo la
existencia en las Salas de lo contencioso de los TSJ de dos salas (apartado 35 y
72):
-una de casación, que conocerá del recurso de casación contra las sentencias dictadas en
primera instancia por la Sala de apelación.
-otra, que se acaba de citar, de apelación e instancia, que conocerá de los recursos de
apelación que procedan contra las sentencias dictadas por los juzgados de lo contenciosoadministrativo provinciales.
En cuanto al TS, se le reserva para la resolución de:
-los recursos de casación para la unificación de jurisprudencia contra las sentencias dictadas
por las salas de casación de los TSJ en materia que no sea Derecho propio de la Comunidad
Autónoma
-los recursos de casación contra sentencias de la Sala de lo contencioso de la Audiencia
Nacional.
-y en única instancia el recurso contencioso contra disposiciones generales del Consejo de
Ministros y contra la actividad del CGPJ en materias que afecten al estatuto judicial.
El resto de las actuales competencias de la Sala tercera del TS pasarían a la
Audiencia Nacional (apartado 72).
d) En el orden jurisdiccional social
Menor es la referencia que se hace a este orden en el apartado relativo al
sistema de recursos: sólo se prevé la supresión de la Sala de lo social de la
22
Audiencia Nacional (apartado 38) y la transferencia a los juzgados sociales de los
asuntos que actualmente reciben en instancia la citada sala y las de los TSJ. Sin
embargo, en el apartado cuarto de la segunda parte del informe se retoma el análisis
de las propuestas relativas a este orden jurisdiccional, en el siguiente sentido:
a) se propone regular con mayor precisión el acceso a la suplicación ante los TSJ, elevando
la cuantía al menos hasta el millón de pesetas, si bien incluyendo expresamente
determinadas materias que se enumeran y excluyendo otras (apartado 81).
b) se propone igualmente regular el acceso a la casación para la unificación de doctrina de
manera que se exija la concurrencia de interés casacional (por ejemplo debido a la existencia
de una controversia relevante alrededor de una contradicción doctrinal entre varios TSJ) o
que el asunto haga referencia a determinadas materias tasadas (apartado 82).
c) se propugna posibilitar a los TSJ el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TS
cuando tengan que resolver cuestiones controvertidas y que tengan proyección sobre otros
procesos, o para posibilitar el cambio de criterio doctrinal. El procedimiento ante la Sala de lo
social del TSJ quedaría en suspenso hasta que el TS se pronunciara sobre esta denominada
"cuestión jurisprudencial" (apartado 83).
d) finalmente, los actuales medios de revisión de sentencias definitivas (incidente de nulidad,
audiencia al rebelde, revisión) se refundirán en un recurso de amparo procesal de derechos
fundamentales frente a sentencias definitivas, a interponer ante los TSJ o, en su caso, ante el
TS (apartado 84).
4.3.3. Propuestas del informe final
Frente al detallado estudio del informe inicial, desglosado en órdenes
jurisdiccionales, el informe final opta por realizar una serie de consideraciones
generales sin descender a detalles. Básicamente, estas consideraciones pueden
enunciarse de la siguiente manera:
a) papel de los diversos tribunales
Entiende el Informe que debe partirse del carácter del TS como tribunal
superior en todos los órdenes, al mismo tiempo que de la naturaleza que la CE
otorga a los TSJ. A ambos puntos de partida, y al hecho de que ambos tribunales
puedan cumplir las funciones que les son propias, se opone una regulación de la
casación como la actual y un inadecuado sistema de recursos (apartado 26).
b) la casación y el TS
23
El TS tiene que conocer en todos los órdenes del recurso de casación, con
objeto de velar por la igualdad en la aplicación e interpretación de la ley mediante la
uniformidad de la jurisprudencia y la protección de la norma (apartado 27).
Para evitar que el TS se convierta en una instancia más, hace falta admitir la
casación sólo cuando concurra interés casacional (por la materia, por la existencia
de contradicción entre sentencias, contravención de la jurisprudencia, etc.) (apartado
28).
c) carácter del recurso de casación
Se recoge igual que en el informe inicial la reunificación en el recurso de
casación de las cuestiones procesales y sustantivas (apartado 44); pero en el
Informe Final se vuelven a dar al TS las funciones casacionales que en el inicial se
habían otorgado a los TSJ.
d) función de los TSJ en relación con la casación
En cuanto a los TSJ, respecto del ordenamiento autonómico tienen que llevar
a cabo "mediante un recurso de naturaleza extraordinaria y última" funciones
casacionales análogas a las del Supremo (apartado 29). El Informe articula también
el papel de los TSJ respecto del ordenamiento estatal y la eventual casación ulterior
ante el TS.
e) protección de los derechos fundamentales
El informe realiza algunas previsiones relativas a las vulneraciones de
derechos fundamentales de naturaleza procesal, para decir que "se deben remediar
en lo marco de los recursos en cada caso procedentes" y que cuando se produzcan
en sentencia definitiva y final hará falta arbitrar un recurso especial de naturaleza
rescisoria ante el TSJ o el TS, "según los casos" y que en la jurisdicción penal el
sistema de recursos garantizará en todo caso la segunda instancia (apartados 31 y
32).
24
f) modificaciones en los órdenes contencioso y social
En cuanto al orden contencioso-administrativo, desaparece la propuesta
inicial de crear dos salas en los TSJ, y en el orden laboral sólo se mantienen las
propuestas de regulación más precisa de la suplicación, de desaparición de la Sala
de lo social de la Audiencia Nacional y de transferencia a los juzgados sociales de
los asuntos que actualmente reciben en instancia la Sala de lo social de la Audiencia
Nacional y las Salas de lo social de los TSJ (apartados 70 a 72). Nada se dice de las
propuestas sobre la "cuestión jurisprudencial", la nueva regulación de la unificación
de doctrina, etc.
4.3.4. Valoración
Como se ha comprobado, el informe final no recoge muchas de las
propuestas que contenía el inicial. En particular:
a) el reconocimiento expreso de competencia casacional a los TSJ incluso en
materia de Derecho estatal deja paso a la duda de si otorgarles competencia nueva
alguna: incluso una de las posibilidades que considera el informe final es la de
continuar como hasta ahora.
b) aun en la hipótesis de cambio respecto de la situación actual, se evita
expresamente utilizar el término "casación" aplicado a los TSJ, utilizándose diversos
circunloquios.
c) por otro lado, una simple mirada a la versión inicial del Informe basta para
comprobar que la finalmente aprobada es mucho más genérica en su contenido y
próxima en sus propuestas al mantenimiento del status quo actual, contrastando
vivamente con el documento previo del Tribunal Supremo.
4.4. Propuestas del Pacto de Estado
Las líneas centrales del Pacto de Estado en relación con las competencias de
los TSJ y del TS eran:
25
a) la voluntad de reformar el recurso de casación atendiendo a la noción de interés
casacional.
b) la modificación del recurso de revisión de manera que el TS sólo conozca de los
recursos de revisión contra sentencias firmes de la Audiencia Nacional y del propio
TS.
c) se pretende que los TSJ desarrollen "una función casacional en todas las ramas
del Derecho autonómico".
d) se quiere atribuir la segunda instancia penal a los TSJ.
e) finalmente, se hace referencia a cuestiones de menor relieve; así, se aumentará
la cuantía para el recurso de suplicación en el orden social y se trasladará a los TSJ
la competencia para conocer de la petición de ejecución de sentencias extranjeras.
Puede constatarse cómo la reducción del ámbito de la casación, a través de
la idea del interés casacional, no se ve acompañada de una ampliación en la misma
medida de las funciones casacionales de los TSJ, de manera que, si se introducen
criterios restrictivos de admisión a través de la exigencia de interés casacional,
habrá cuestiones que ahora acceden a la casación y que en el futuro dejarán de
hacerlo.
De hecho, la ampliación de funciones casacionales de los TSJ sólo tendría
lugar en el ámbito del Derecho autonómico, es decir, que además de en lo civil se
extenderá al contencioso, introduciéndose la casación ordinaria en este orden, junto
a las ya existentes ahora (de unificación de doctrina y de interés de ley).
Finalmente, se opta claramente por la resolución de los recursos de revisión
por los TSJ, salvo naturalmente cuando la sentencia a revisar proceda del TS o la
AN. Otras novedades, como la introducción de la segunda instancia penal ante los
TSJ a todos los efectos, o lo que se prevé a propósito de la ejecución de sentencias
extranjeras, merecen valoración positiva. Como es sabido, sólo la modificación
26
relativa a la segunda instancia penal ha sido hecha realidad a través de la última
reforma de la LOPJ por ley orgánica 19/2003.
5. PROPUESTA DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO
Y DE LOS TSJ
El proceso de adaptación del ejercicio de la jurisdicción al Estado autonómico
implica en último término un reparto de atribuciones entre el Tribunal Supremo y los
Tribunales Superiores de Justicia. La articulación de este reparto, desde los
Tribunales Superiores de Justicia, puede seguir dos lógicas: A) Atribuir a los TSJ el
monopolio del conocimiento de los asuntos relacionados con el ordenamiento
autonómico; B) Atribuir a los TSJ el conocimiento de todos los asuntos, tanto si se
trata del derecho estatal como del derecho autonómico. La primera lógica es la del
denominado principio de especialidad; la segunda, la del principio de plenitud.
A) El principio de especialidad
Del principio de especialidad interesa destacar dos cuestiones: a) es el
principio que ha guiado la regulación de los Estatutos de autonomía; b) el legislador
estatal ha superado en algunos casos la lógica de la especialidad.
a) los Estatutos de autonomía han optado, como ya se ha dicho, por el
principio de especialidad y regulan el TSJ atribuyéndole todas las instancias y
grados o prohibiendo la existencia de ulteriores grados jurisdiccionales de
carácter extraterritorial en las materias de derecho civil propio o en materias
contencioso-administrativas cuando se trate de actos dictados por órganos
autonómicos, si la legislación de la materia corresponde en exclusiva en la
Comunidad Autónoma (art. 14 EAPV, art. 20 EAC, art. 22 EAG).
b) el legislador estatal ha superado el marco competencial establecido en los
Estatutos de autonomía como puede verse en la LEC o la LJCA. En esta
última se han establecido los recursos ante el TSJ para la unificación de
doctrina y en interés de ley en materia autonómica, y en la LEC, aunque siga
27
inaplicado, hallamos la previsión de que los TSJ conozcan del recurso
extraordinario por infracción procesal sobre cualquier materia.
El principio de especialidad no plantea problemas importantes de adecuación
entre las atribuciones de los TSJ y el carácter de órgano superior del TS en todos los
órdenes. Como dice J.A. Xiol, la función de unificación de doctrina “se respeta
mediante el reconocimiento de la competencia del TS para conocer de los recursos
de casación en los cuales sea necesaria la interpretación de una norma que no
pertenezca al ordenamiento autonómico” (J.A. Xiol 2004: 17-18). El ordenamiento
estatal, añade, es el único ámbito en el cual puede resultar necesaria esta labor de
armonización interpretativa en la aplicación jurisdiccional de la ley.
B) El principio de plenitud
Las propuestas competenciales fundamentadas en el principio de plenitud
sostienen que los TSJ pueden tener atribuida la facultad de decir la última palabra
no sólo sobre el derecho autonómico sino también sobre el derecho estatal. Aunque
existen muchos matices en la articulación concreta de las competencias, lo común a
estas posiciones es abrir el campo de la casación y de la revisión a los TSJ en
materias de derecho estatal.
Aparentemente, las posiciones favorables a la plenitud parecen entrar en
contradicción con la posición constitucional del TS y su superioridad en todos los
órdenes, excepto el de las garantías constitucionales (art. 123 CE). Hay buenos
argumentos, sin embargo, para defender que la contradicción es aparente.
De nuevo es J.A. Xiol quien nos da el argumento para armonizar el principio
de plenitud con la posición constitucional del TS: el TS, dice, no dispone del
monopolio de la fijación de doctrina, ni siquiera del monopolio de la casación en
sentido estricto. La garantía institucional de la jurisdicción suprema estatal radica en
el reconocimiento de una función de unificación en la interpretación y aplicación de
la ley allí dónde sea necesaria mediante instrumentos procesales que resulten
adecuados para ello, en términos de “recognoscibilidad” para la conciencia social y
jurídica (J.A. Xiol, 2004: 23). La supremacía del TS queda salvaguardada, en
28
palabras del Tribunal Constitucional, por los recursos que resultan imprescindibles
para unificar la jurisprudencia.
Aunque en términos absolutos la plenitud se expresaría limitando las
competencias casacionales del TS a los casos de unificación de doctrina, el análisis
de las propuestas concretas realizadas hasta ahora pone en evidencia que en todas
ellas se reservan competencias casacionales al TS que no tienen como finalidad
exclusiva la unificación de doctrina.
La articulación que se propone a continuación sigue la lógica del principio de
plenitud, aunque respetando aquellas atribuciones que corresponden en única
instancia al Tribunal Supremo.
5.1. Competencias del TS
Una vez vistas las diferentes propuestas analizadas, es momento de formular
la que aquí se defiende. Se tiene que empezar por decir que las funciones del TS se
limitarían a conocer de recursos de casación respecto de aquellos asuntos en los
que exista falta de pronunciamiento sobre una norma, o exista contradicción de
sentencias, o se quiera modificar la jurisprudencia existente, o se infrinja la
jurisprudencia. También conocería de los recursos de revisión respecto de
sentencias del propio Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional. Bajo estos
principios, las competencias de las diversas Salas, según la propuesta que
hacemos, serían las siguientes:
a) Sala de lo civil
1. Recurso de casación para la unificación de doctrina sobre Derecho civil común
(respecto de sentencias de las Audiencias Provinciales y de Tribunales Superiores
de Justicia).
2. Recurso de casación en interés de la ley sobre Derecho civil común (igual que en
la regulación actual).
29
3. Recurso de casación por infracción de jurisprudencia del Tribunal Supremo (igual
que en la regulación actual).
4. Recurso de casación en interés de ley respecto de sentencias que resuelvan un
recurso extraordinario por infracción procesal (igual que en la regulación actual).
5. Recurso de revisión respecto de sentencias dictadas por el propio Tribunal
Supremo.
6. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
7. Responsabilidad civil de determinados sujetos (igual que en la regulación actual).
8. Cuestión prejudicial planteada por los Tribunales Superiores de Justicia si desean
apartarse de la jurisprudencia fijada por el Tribunal Supremo.
b) Sala de lo penal
1. Recurso de casación para la unificación de doctrina respecto de sentencias de
Audiencias Provinciales y Tribunales Superiores de Justicia.
2. Recurso de casación por infracción de jurisprudencia.
3. Recurso de revisión de sentencias del Tribunal Supremo, de la Audiencia
Nacional, y del Juzgado Central Penal.
4. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
5. Responsabilidad penal de determinados sujetos (igual que en la regulación
actual).
6. Cuestión prejudicial planteada por los Tribunales Superiores de Justicia si desean
apartarse de la jurisprudencia fijada por el Tribunal Supremo.
30
c) Sala de lo Contencioso-Administrativo
1. Conocimiento en única instancia de recursos contra actos y disposiciones de
determinados órganos del Estado (igual que en la regulación actual).
2. Recurso de casación respecto de sentencias dictadas en única instancia por los
Tribunales Superiores de Justicia, o por la Audiencia Nacional, donde se aplique
Derecho estatal o Derecho comunitario (igual que en la regulación actual).
3. Recurso de casación para la unificación de doctrina sobre Derecho estatal (igual
que en la regulación actual).
4. Recurso en interés de la ley respecto del derecho estatal (igual que en la
regulación actual).
5. Recurso de casación por infracción de jurisprudencia (igual que en la regulación
actual).
6. Cuestión de ilegalidad respecto de reglamentos estatales (igual que en la
regulación actual).
7. Recurso de revisión respecto de sentencias del Tribunal Supremo, Audiencia
Nacional y Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo (igual que en la
regulación actual).
8. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
9. Cuestión prejudicial planteada por los Tribunales Superiores de Justicia si desean
apartarse de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
d) Sala de lo social
1. Recurso de casación respecto de sentencias dictadas en única instancia por los
Tribunales Superiores de Justicia (igual que en la regulación actual).
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2. Recurso de casación para la unificación de doctrina respecto de sentencias
dictadas en suplicación por los Tribunales Superiores de Justicia (igual que en la
regulación actual).
3. Recurso de revisión respecto de sentencias del Tribunal Supremo, Audiencia
Nacional.
4. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
5. Cuestión prejudicial planteada por los Tribunales Superiores de Justicia si desean
apartarse de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
5.2. Competencias del Tribunales Superiores de Justicia
Una vez expuesto lo anterior corresponde que hagamos una propuesta sobre
las posibles funciones de los TSJ, en sus diferentes Salas.
a) Sala de lo civil y Penal
1. Civil
1. Recurso de casación ordinario en Derecho civil propio y/o en Derecho común.
2. Recurso de casación para la unificación de doctrina en Derecho civil propio (igual
que en la regulación actual).
3. Recurso de casación en interés de la ley en Derecho civil propio (igual que en la
regulación actual).
4. Recurso de casación por infracción de jurisprudencia del Tribunal Superior de
Justicia (igual que en la regulación actual).
32
5. Recurso extraordinario por infracción procesal (tal y como ya prevé la LEC, pero
no la LOPJ).
6. Recurso de revisión respecto de sentencias de los Juzgados de primera instancia,
Audiencias Provinciales o Tribunales Superiores de Justicia (con independencia que
se haya aplicado Derecho civil propio o común, tal y como se establece actualmente
en el orden contencioso-administrativo).
7. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
8. Plantear cuestión prejudicial si desean apartarse de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo.
9. Responsabilidad civil de determinados sujetos (igual que en la regulación actual).
2. Penal
1. Recurso de apelación respeto a sentencias dictadas por las Audiencias
Provinciales en primera instancia (igual que en la regulación actual)
2. Recurso de casación (debería garantizarse el principio de doble instancia en los
supuestos en que el Tribunal Superior de Justicia haya conocido del recurso de
apelación)
3. Recurso de revisión respecto de sentencias de los Juzgados de Instrucción,
Juzgados Penales, Audiencias Provinciales, y Tribunal Superior de Justicia (tal y
como se establece actualmente en el orden contencioso-administrativo).
4. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual)
5. Plantear cuestión prejudicial si desean apartarse de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo
6. Responsabilidad penal de determinados sujetos (igual que en la regulación actual)
33
b) Sala de lo Contencioso-Administrativo
1. Conocimiento de determinadas materias en única instancia (igual que en la
regulación actual).
2. Cuestión de ilegalidad de reglamentos autonómicos (igual que en la regulación
actual).
3. Recurso de apelación respecto de sentencias de los Juzgados del ContenciosoAdministrativo (igual que en la regulación actual)
4. Recurso de casación ordinario sobre Derecho autonómico
5. Recurso de casación para la unificación de doctrina sobre Derecho autonómico
(igual que en la regulación actual)
6. Recurso en interés de la ley sobre Derecho autonómico (igual que en la
regulación actual)
7. Recurso de casación ordinario sobre Derecho estatal respecto de sentencias
dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso-administrativo.
8. Recurso de revisión respecto de sentencias de los juzgados de lo contenciosoadministrativo y del Tribunal Superior de Justicia (igual que en la regulación actual).
9. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
10. Plantear cuestión prejudicial si desean apartarse de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo.
c) Sala de lo social
1. Recurso de suplicación (igual que en la regulación actual).
34
2. Recurso contra sentencias de los juzgados mercantiles (igual que en la regulación
actual).
3. Conocer en única instancia de asuntos que afecten a los intereses de los
trabajadores y empresarios en ámbitos superiores a los Juzgados Sociales y no
superiores al de la Comunidad Autónoma (igual que en la regulación actual).
4. Recurso de revisión respecto de sentencias de los Juzgados Sociales y del
Tribunal Superior de Justicia (tal y como se establece actualmente en el orden
contencioso-administrativo).
5. Cuestiones de competencia (igual que en la regulación actual).
6. Plantear cuestión prejudicial si desean apartarse de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo.
6. LA COMPLEJA ARTICULACIÓN NORMATIVA DE LA PROPUESTA DE
REFORMA
Una vez que ha sido concretada la propuesta sobre las competencias que
debieran ser atribuidas a los Tribunales Superiores de Justicia se hará una breve
referencia a cómo debiera articularse normativamente la reforma. En particular lo
que interesa es determinar la incidencia que pueda tener el Estatuto de Autonomía
en la concreción de las atribuciones de los Tribunales Superiores de Justicia.
Al haber optado por configurar las atribuciones del TSJ desde el principio de
plenitud, la articulación normativa requiere diferenciar las funciones que los
Tribunales Superiores de Justicia realizan en aplicación del derecho autonómico de
las que realizan en aplicación del derecho estatal.
Con respecto al derecho autonómico, el Estatuto de Autonomía puede
configurar a los Tribunales Superiores de Justicia, de acuerdo con el art. 149.1.6 CE,
como órganos que garanticen en último término el derecho autonómico,
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atribuyéndoles todas las instancias y grados en este ámbito (tanto en lo civil como
en lo contencioso-administrativo) excluyendo así cualquier atribución al Tribunal
Supremo, puesto que este no ha de ejercer respecto del derecho autonómico
ninguna función de armonización en los términos del art. 123 CE.
Pero con respecto al derecho estatal, el Estatuto de Autonomía no puede ser
la norma que establezca cuáles son las atribuciones, más allá de lo que dispone el
art. 152 CE, que los Tribunales Superiores de Justicia deban ejercer sobre el
derecho estatal, sino que, como reiteradamente ha dicho el Tribunal Constitucional,
esta es una competencia que corresponde al legislador estatal y que se tiene que
reflejar en la Ley Orgánica del Poder Judicial. No obstante, el Estatuto de
Autonomía, para hacer factible la instauración del principio de plenitud, debe eliminar
todas las autolimitaciones que se incluyen respecto a las competencias del Tribunal
Superior de Justicia y debe formular en sentido positivo que el Tribunal Superior de
Justicia tiene competencias en todas las instancias y grados.
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SÍNTESI
L’objecte d’aquest treball és fer una proposta per a potenciar l’àmbit competencial
del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, amb la finalitat de que es converteixi
de forma efectiva en l’òrgan judicial que culmina la organització judicial en l’àmbit
territorial de Catalunya i sigui el Tribunal que exerceixi la cassació ordinària no
només en relació amb el dret propi de Catalunya, sinó també amb el dret d’origen
estatal. L’ampliació de les atribucions del Tribunal Superior de Justícia implicarà
necessàriament una variació de les atribucions del Tribunal Suprem. En el treball es
concreta l’àmbit funcional d’aquest Tribunal respectant la seva posició constitucional
d’òrgan suprem de la jurisdicció ordinària, assignant-li com a funció essencial la
garantia de la unitat del sistema jurídic espanyol com una funció que complirà
reservant-li instruments jurisdiccionals per a la unificació de la doctrina dels diferents
TSJ, el control de les desviacions d’un TSJ respecte de la doctrina del Tribunal
Suprem, i la garantia última de la legalitat ordinària en la seva aplicació
jurisdiccional.
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