Mederos Andrea Silvana

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La autonomía municipal en Roma y en Argentina.
Andrea Silvana Mederos1
1. Introducción: Tipos de ciudades romanas
La sociedad romana estaba integrada por una comunidad típicamente urbana. La ciudad se
convirtió así en el centro donde se desarrollaban los derechos de los nuevos ciudadanos y
donde se ejercían las funciones de orden social y económico. La contraposición campo-ciudad
cada vez era mas evidente. Los romanos debieron organizar administrativamente su territorio
y para ello les dieron a las ciudades distintas categorías con relación a la autonomía otorgada
a cada una y con relación a los derechos brindados a sus habitantes. En éste contexto la
aplicación del sistema municipal implicó una serie de creaciones, ampliaciones y
reconstrucciones urbanísticas asombrosas
Las ventajas que poseía la ciudad era que se la consideraba una unidad administrativa, tenía
libertad para el manejo de asuntos locales por medio de sus magistrados, pero esta cierta
independencia se encontraba restringida por las obligaciones hacia el gobierno romano (tales
como el pago de tasas).
Clases de ciudades:
Ciudad Libre (Civitas Liberae): Su suelo es considerado como Ager Privatus Iure Peregrino,
territorio sujeto a derecho extranjero, conservando su propia independencia administrativa.
Un caso de ciudad libre es Sagunto.
Ciudad Federada (Civitas Foederatae): Unida a Roma por un tratado entre una ciudad libre y
un Imperator. Normalmente se la creaba por un Foedus Iniquum2 pues Roma aparece en
1
Univ. De Buenos Aires, Univ. Nacional de la Matanza, Univ. Católica de la Plata y univ. De Morón.
2
Las ciudades aliadas y sometidas podían estar configuradas, en teoría, de dos formas:
Foedera aequa: trato de igualdad.
Foedera iniqua: en trato de desigualdad.
Así, en los foedera aequa, la alianza contraída tenía carácter eminentemente defensivo. Son tratados propios de
cuando Roma aún no tenía posición predominante. Los foedera iniqua reflejan la posición hegemónica de Roma.
El socio romano aquí no tenía autonomía en política exterior, tenía que proporcionar ayudas militares. En la
práctica ambas vienen a ser lo mismo, pues ambas tenían que prestar ayuda a Roma, dependían en política
exterior de esta. En cuanto al funcionamiento interno de estas ciudades, mantienen sus instituciones y leyes. A
los ager italicus también se les podían atribuir algunos derechos propios de los latinos, como el connubium y
comercium, pero con una diferencia: que era un reconocimiento individual a la persona, no la una comunidad.Por
tanto, los socios itálicos, que no tenían derecho al sufragio, eran en realidad los más autónomos y libres, porque
1
situación de clara ventaja, destacándose su Maiestas, su supremacía. La ciudad federada
renuncia al Ius belli et pacis y se obliga a prestar a Roma ayuda material y militar. Es el caso
de Gadir (Cádiz) con su Foedus Iniquum suscrito en 206 a.n.e.
Ciudad Estipendiaria (Civitas Stipendiaria)3: Constituye el grupo más numeroso de ciudades
hispanas ya que han sido rendidas a la fuerza y están sujetas al pago de un tributo. Tras la
Deditio, rendición, pierden su territorio, que pasa a ser Ager Publicus, quedando a merced de
lo que disponga el gobernador de la Provincia. Están obligados a soportar una guarnición
romana y desembolsar un tributo destinado al pago de los soldados4.
De derecho latino Ager latinus o Socii latini: eran las ciudades latinas que habían formado
liga con Roma, incorporadas bien como Oppida civium romanorum, bien como municipia o
simplemente como aliadas, perdiendo la antigua paridad existente. Los habitantes del ager
latinus poseían plena capacidad de connubium y del comercium, además podían adquirir la
ciudadanía romana.
Civitas sine sufragio: tenían los mismos derechos que las de optimo iure, salvo el ius sufragio
y el ius honorum. Este estatus en principio es un privilegio, pero termina convirtiéndose en
una carga ya que tuvieron que aceptar en su territorio a colonos romanos y a un gobernador o
delegado de roma: Praefectus Iure Dicundo que administraba justicia y la ciudad. Además
tenían que soportar la carga de todo ciudadano romano5: participar en el ejército, pagar los
tributos. Esta categoría caerá en desuso a partir del siglo II a.C. sustituida por el sistema de
no tenían cláusulas firmadas con Roma, con condiciones a veces más ventajosas, con un rango fijo, fuese bien o
mal la ciudad.
3 Ciudad indígena no privilegiada. Tras la conquista romana, la mayoría de las ciudades del imperio tenían este
estatuto. Conservaban sus leyes y gozaban de cierta autonomía, todas pagaban un impuesto a Roma, el tributo
stipendium (por lo que se llaman también Ciudades estipendiarias), estaban bajo la dependencia jurídica del
gobernador de la provincia
4
.
De Francisci, 1954; pág. 274
5
Hombres que poseen la ciudadanía romana. Estaban inscritos en una de las 35 tribus del pueblo romano. Tienen
los derechos civiles completos y todos los derechos políticos. Derechos: a. civiles: ius conubium, derecho legal
de matrimonio: con lo que supone para ellos y para sus herederos: régimen dotal, patria potestas, parentesco
agnático, derechos sucesorios), ius commercium (derecho a realizar actas jurídicas propias del ius ciuile, en
particular la mancipatio y las actas per aes et libram), factio testamenti (derecho de hacer un testamento, factio
testamenti activa y de ser nombrado heredero, factio testamenti pasivo), derecho de reclamar justicia según los
procedimientos tradicionales: legis actiones. b. políticos: ius suffragii: derecho de voto en las diferentes
asambleas), ius honorum (derecho a ser elegido magistrado), intercessio (posibilidad de pedir la intercesión de
un tribuno o de un magistrado), prouocatio ad populum.
2
municipia o coloniae. Las comunidades, civitas sine suffragio, fueron históricamente el
primer paso en la municipalización. Existían dos clases; las municipes Caerites que tenían
habitantes que gozaban de derechos civiles (ius connubium y commercium) pero no políticos
(ius suffragium) ,. La otra clase eran los municipes aerarii, en el que el municipium carecía
de autonomía, dependiendo incluso en su administración del gobierno central. Por ejemplo: a
ésta condición quedó reducida Capua después de haber apoyado a Aníbal.6
Civitas cum sufragi, ó civitas optimo iure: Las comunidades, civitas cum sufragi, ó civitas
optimo iure, para quienes el foedus ó lex constitutiva les concedía a sus habitantes la plena
ciudadanía. Estas ciudades gozaban de plena autonomía interna; conservando sus propios
magistrados, cierta jurisdicción y sus propias leyes. Dice Cicerón “tienen y sienten dos
patrias, cada una con sus tradiciones, pero una sola ciudadanía”7 Roma las reconoce como una
Respublica con autonomía pero siempre fue intransigente con relación a cualquier atentado
contra la maistas populi Romani que el municipio se obligaba a respetar. Todas las ciudades
reproducen en escala menor la institucionalidad político- administrativa de Roma republicana.
Fora o Conciliabula: Hay además una serie de centros que sin ser romanos estaban habitados
por ciudadanos romanos; los llamados Fora o Conciliabula, lugares de reunión, mercado,
recibía las leyes del pueblo o las órdenes de los magistrados. No hay asentamientos urbanos,
sino que es disperso. Surgieron porque las tribus rústicas no consiguieron controlar su
territorio. Eran producto de la iniciativa particular de un magistrado que decidía establecer en
un lugar determinado un Forum, por lo que generalmente llevaba su nombre. El más antiguo
conocido es el Forum Apii (Apio Claudio el ciego). Además de los fora estaban los pagi o los
vici, pero que con el tiempo se convirtieron en municipium.
Colonias: : Es cuando se procede formalmente a la deductio, esto es, a la fundación de una
nueva ciudad de romanos en un solar generalmente vacío. Tiene un carácter eminentemente
militar y su fundación obedece al reparto de su Territorium entre sus habitantes, veteranos del
ejército. Iulia Traducta (Algeciras), es claro ejemplo de una fundación colonial.
Para la fundación de una colonia, además de un solar, población y los elementos urbanos que
hemos visto, se promulgó sobre el año 40 a.n.e. un cuerpo legal conocido como Lex Iulia
Municipalis en la cual se recoge todo lo concerniente a la regulación y funcionamiento de la
6 De Francisci
7 Ciceron. Leg. II, 2, 5
3
vida en la nueva colonia. De esta ley conocemos amplios fragmentos recogidos en la llamada
Tabula Heracleensis vulgo lex iulia municipalis.
Fueron creadas por razones de seguridad militar y también para cubrir la necesidad de repartir
tierra entre los plebeyos. Eran una prolongación de Roma. Sus ciudadanos tienen plena
ciudadanía romana.
Para crear una colonia se requería una ley especial, que especificase el lugar, el
número de colonos que iban a tener derecho a la partición de la tierra, la extensión y el
número de lotes de tierra que había que distribuir. Los magistrados encargados de realizar la
deducción eran elegidos en comicios, generalmente en número de 3: eran los llamados
Triumviri Coloniae Deducendae. Uno de estos magistrados, trazaba el surco del Pomerium y
los ejes del cardus y el decumanus. En las colonias se implantó un régimen muy parecido al
de los municipia. Ulpiano menciona a colonias como la Heliopolitana, Laodicena, Emesena,
Palestina, Dacia o Cicilia. 8
Estos
asentamientos
de
romanos
surgían
en
territorios
conquistados,
en
zonas
estratégicamente relevantes para controlar y someter a las poblaciones de la región. En la edad
republicana este valor estratégico cedió para asumir uno político social: las colonias pasan a
ser el destino del proletariado urbano y de los veteranos, estaban en general constituidas por
colonos ciudadanos de pleno derecho, pero también existían colonias latinas en la que los
pobladores tenían ius connubii y ius commercii, luego fueron adquiriendo otros privilegios. (
Ej: colonia latina di Aquileia fundada en el 181 a.C., útil para la romanización del norte de
Italia).
Municipios : Son ciudades preexistentes que reciben un contingente de pobladores romanos
con plena ciudadanía o con derecho latino. Su régimen es similar al de los municipios de Italia
y aunque el suelo sigue siendo Ager Publicus9, se reparte del mismo entre sus pobladores, ya
que estos forman parte de la Civitas aunque no intervienen en los comicios de Roma; son, por
tanto, ciudadanos sine sufragio. El Municipio goza a cambio de autonomía local.
II. Diferencias entre colonia y municipio
Mientras las colonias se creaban con un fin militar en los territorios que requerían cierto
control, el municipio era la institución con la que roma reconocía a un precedente centro
8 Digesto 50,15,1.
9
Territorio de algunas ciudades que disfrutaban de cierta autonomía, pero carecían de soberanía.
4
autónomo en el cual confiaba. La colonia se diferencia del municipium en que en la colonia
todos los ciudadanos son romanos, y en los municipium no. Los poderes de los Duoviri de las
colonias son mayores a los de los municipia porque tienen además un poder militar.
En las colonias los ciudadanos romanos que hay en ellas son de origen romano, se trasladan o
llevan ciudadanos romanos a los territorios conquistados, en cambio no ocurre así en los
municipios, pues su origen es indígena, sin embargo se les otorga la ciudadanía romana o la
calidad de latinos (latinidad)
Con el establecimiento de colonias no aumenta la calidad de ciudadanos romanos en el
mundo, en las colonias se produce un traslado de ciudadanos, los cuales siguen manteniendo
la condición de tal. No es así en cambio con la fundación de municipios, pues sí ahí existe un
aumento de romanos (ciudadanía). Es por esto que los municipios son muy importantes para
el proceso de romanización jurídica.
III El Municipio Romano
Municipio: ciudad preexistente a la conquista, a cuyos habitantes se les concede el privilegio
de ser ciudadanos romanos(municipios romanos), o la calidad de latinos (municipios latinos).
Hay autores que opinan que el nacimiento del “Municipio” (en general) se remonta a Grecia,
donde las domus eran como células políticas; El municipio romano propiamente, sólo es aquel
fundado en los territorios sobre los que se iba extendiendo el imperio.10
El municipio en su orígenes es una ciudad aliada a Roma y sujeta a obligaciones militares,
cuyos habitantes gozaban de una suerte de ciudadanía inferior. A mediados del SIII aC hasta
el 90 a C los distintos municipios fueron obteniendo gradualmente la plena ciudadanía romana
y en el 89 a C la condición municipal se extiende a toda la comunidad de derecho latino,
devenida de derecho romano en edad imperial. El término define toda comunidad Itálica
autónoma que no sea una colonia romana. Esta institución gradualmente se extiende a las
provincias.
Esta célula política será bautizada por los romanos como Municipium en el siglo IV a.C,
Modestino recordaba a los munícipes de las colonias y a los partícipes políticos del centro,
10 Podemos relacionar inclusive el vocablo tribu con tributo, como lo hace el mismo Tito Livio en sus Décadas: “La ciudad
fue, en efecto, dividida en cuatro zonas, según las regiones y colinas habitadas; a dichas zonas las llamó el monarca “tribus”,
palabra que a mi entender deriva de “tributo”, porque é fue quien estableció el modo de pagar el tributo a proporción del
censo” (Se refiere a la institución del censo por Servio Tulio, sexto rey romano –578 a .C-535 a. C) Cfr. TITO LIVIO, Desde
la fundación de Roma, Libros I-II (versión de Agustín Millares Carlo), México, UNAM, 1998, p. 62.
5
que Roma era, finalmente, la patria común.11 Papiniano refiere que “se entiende que los
munícipes saben lo que saben aquellos a quienes se les encomendó todo el cuidado de la
república”12,
Se cree que la primera vez que se empleó propiamente el sistema de municipium fue en el
año 181 a.C a una tribu llamada Tusculana.13 Mediante la institución municipal el Imperio
Romano concedió a sus localidades autonomía sin independencia permitiéndoles de este
modo desarrollar las identidades propias de su vida social y cultural, sin perder el control.
Durante la República la fundación de municipios se restringió al territorio itálico, pero a partir
del Principado la fórmula imperante fue el municipio. Desde el siglo VIII el municipio fue
considerado como una ciudad14 con una administración autonómica de magistrados, curias y
comicios. Petit la equipara con las prefecturas que son municipios, cuyo poder judicial se
ejecuta por un prefectus enviado de Roma.15
El municipio es una de esas instituciones emblemáticas que mantiene muchas de las
características que tuvo en sus orígenes. Es una célula política que trae a un plano pequeño los
elementos de un Estado. Funciona en un territorio determinado, en el que habitan cierto
número de personas organizadas, generalmente con una cultura e identidad local, que lo
aceptan y con ello le dan legitimación. Está encabezado por una persona. Su grado de
autonomía es alto, y cuando se ha restringido, esta situación ha generado problemas sociales.
Tiene cierta independencia inclusive fiscal. Percibe los problemas locales con la sensibilidad
propia de quien convive con ellos y está cercana a sus integrantes.
El municipalista español Adolfo Posada señala como características del municipio romano
las siguientes:
1.- Un territorio o espacio geográfico propio.
2.- Un pueblo que se manifestaba en su asamblea general.
3.- Una organización, representada en un cuerpo deliberante (Curia) con sus autoridades
(Magistraturas).
11 Digesto, 50,1,33.
12 Digesto, 50,1,14.
13 HERNÁNDEZ ANTONIO, María, El municipio, Instituto de investigaciones jurídicas, UNAM p. 92
14 Para Paulo la denominación “ciudad” se limita a los muros, pero la de “Roma” se amplia a los edificios inmediatos, lo que
es mas extenso. Digesto 50,16,2.
15 PETIT, Eugene, Tratado elemental de Derecho Romano, México, Editora nacional, 1961, p.85.
6
4.- El culto a los dioses.16
Había dos tipos de municipio de los que me gustaría destacar sus características principales, el
municipio romano y el latino:
Municipios de derecho romano:
(Ager romanus) eran comunidades que tras haber sido sometidas a Roma mantuvieron cierta
autonomía y libertad, aunque sus habitantes figuraban entre la lista de los ciudadanos
romanos17, los elementos de esa autonomía y libertad son tres:
-a) Podían elegir a sus magistrados, lo normal que fueran colegiados.
-b) El Populus integrado por los ciudadanos.
-c) Un “Senado” entre cuya competencia está la elección de los magistrados y el control de la
vida pública y la administración.
Son afines a Roma, los ciudadanos de estos oppida ejercitaban en Roma sus derechos cívicos
a través de la adscripción a una de las tribus.
Municipios latinos:
Hay una discusión sobre el origen de estas ciudades, algunos dicen que los municipios latinos
en las provincias existen sólo desde la censura de Claudio en el año 47-4818, otros que serían
una creación flavia, y los creados hasta época julio-claudia serían todos de ciudadanos
romanos19
La concesión del derecho latino a una comunidad no implica su conversión en municipio, ya
que éste es un privilegio suplementario, la asociación del derecho latino y el estatus municipal
16 POSADA, Adolfo, Conceptos municipalistas de la vida local, IEAL, Madrid, 1979. consultado en:
http://www.municipium.cl/Pensamiento/quees.html
17
Sus habitantes poseen la condición de ciudadanos romanos, por tanto a diferencia del resto podían ejercer los
derechos de la provocatio (derecho de apelación), comercium, del connubium (matrimonio)
18 A. Chastagnol, «A propos du droit latine provincial», Iura, 38, 1987, pp. 1-24; íd., «Considérations sur les municipes
latins du premier siècle après J. C.», en L'Afrique dans l'Occident romain, I.er siècle av. J. C. - IVe siècle ap. J. C., Rome,
1990, pp. 351-365.
19 P. Le Roux, «Municipe et droit latin en Hispania sous l'Empire», RHD, 64.3, 1986, pp. 325-350; íd., «Municipium
Latinum et municipium Italiae. A propos de la lex Irnitana», en Epigrafia. Actes du Coll. Int. d'épigraphie latine en mémoire
de Attilio Degrassi. Roma 1988, Roma, 1991, pp. 565-582; íd., «Le juge et le citoyen dans le municipe d'Irni», Cahiers du
centre G. Glotz, 2, Paris 1991, pp. 99-124
7
parece haber tenido lugar en época de Augusto, a quien habría que considerar responsable de
la aparición de los primeros municipia Latina.
20
Una cuestión polémica en los últimos años
ha sido si la concesión del derecho latino afectaba sólo a las comunidades21 o si,
simultáneamente, convertía en municipia Latina y cives Latini respectivamente a éstas y a sus
habitantes22. La concesión de latinidad se hacía a las comunidades con cierta infraestructura
sociál, administrativa, económica, fiscal y religiosa que les permitiría sancionar la
municipalidad23.
Las categorías de municipios reconocidos eran:
Municipia Socii: Que surgen de los pueblos más cercanos a Roma; eran sus socios. Gozaban
de plenitud de derechos. Municipia cum sufragio.
Municipia foederata: Estos surgieron por convenios o pactos; posteriormente Federata:
muchos de ellos llegaron a contar con sufragio.
Municipia Coercita: Resultaban de la dominación militar. Carecían de ius suffragii y no tenían
derecho a enviar representantes a Roma.24
IV Autonomía municipal (órganos y facultades)
A pesar de la autonomía dada a los municipios, Roma imponía a dichas ciudades ciertos
servicios y prestaciones25, les cobraba tributo y
además se encargaba de fiscalizar,
inspeccionar y vigilar el funcionamiento del gobierno municipal por medio de autoridades
romanas.
20 E. García Fernández, «El ius Latii y los municipia Latina», Studia Historica [Salamanca], 9, 1991, pp. 29-49.
21 cit. supra; seguido parcialmente hoy por Le Roux y Chastagnol, así como J. González, «Las leyes municipales flavias», en
Aspectos de la colonización y municipalización de Hispania, Mérida, 1989, pp. 133 ss., esp. pp. 143 ss., con resumen de la
discusión
22 G. Alföldy, «Latinische Bürger in Brigantium und im Imperium Romanum», en Bayerische Vorgeschichtsblätter, 51,
1986, pp. 187-220
23 Liborio Hernández Guerra, “Algunas consideraciones sobre municipios flavios en la Meseta septentrional.” 2008, Gerión.
P.409.
24 QUINTANA ROLDÁN, Carlos F. Derecho Municipal. Op. Cit. p. 33.
25 Arangio - Ruiz, V; “Historia del Derecho Romano”, pág. 140, Ed. Reus, Madrid 1994.
8
El gobierno y la administración de los municipios estaba a cargo de dos Duumviros, que
conformaban el colegio de los Quatuorviros, eran los supremos magistrados municipales,
constituían un órgano ejecutivo colegiado con atribuciones ejecutivas, judiciales, legislativas ,
militares y presidían las Asambleas populares y el Consejo municipal. Dentro de los
magistrados menores se encontraban los ediles y los cuestores. Los primeros tenían a su cargo
función de policía en general, seguridad, salubridad, y los otros se encargaban de la custodia y
administración del Tesoro municipal26.
El pretor urbano era el único que podía resolver en materia económica los litigios de cierta
cuantía y las cuestiones penales mayores que se producían en el municipio, porque los
magistrados locales sólo podían atender cuestiones económicas y penales menores27.
Todos los aspectos de la vida de las ciudades estaba regulado por las leges datae28, otorgadas
mediante la autorización de un magistrado investido de poder por un comicio. Estas leyes eran
la base de la autonomía ciudadana.
Los municipios se creaban por una lex municipalis, que contenía las directrices para regular la
vida pública, las ciudades se autogobernaban por autoridades locales, reproduciendo el
modelo romano de senado y magistrados. El gobierno estaba en manos de las familias mas
poderosas, ricas y prestigiosas de la zona.
Senado
La institución mas importante era el senado, éste estaba compuesto por decuriones29, su
cantidad variaba con la cantidad de población, y ellos debían pertenecer al ordo30
decurionalis31, para lo que había que ser ingenuo, ciudadano, residir en la comunidad donde
se ocupa el cargo, tener un patrimonio que le diera una renta 32 y estar libre de faltas morales y
legales. Cuando quedaban puestos vacantes los duoviros se encargaban de regular el acceso a
estos cargos, era también uno de los dos duoviri el encargado de convocar presidir las
26 De Hinojosa y Naveros, E; Op. cit. págs. 28 -29.
27 Torrent, A; Op. cit. págs. 307- 308.
28 La existencia de estas leyes ha sido muy discutida, asi como Alvaro D’Ors sostiene su existencia (1953, p. 156 y ss) otros
autores niegan su existencia. Ver FERNÁNDEZ DE BUJÁN, Antonio, Derecho Público Romano, 5ª ed., España, Civitas,
2000, p. 128.
29 1. Miembro de un consejo (ordo) de la ciudad. 2. Suboficial de caballería.
30 Consejo de los decuriones de una ciudad. Realizan sus reuniones en la curia.
31 D’Ors, 1953, pp130 y 147; Mackie, 1983, pp 55-59.
32 El patrimonio debía se fructífero para que con esa renta hiciera frente a los gastos que el cargo generaba y además al
asumir el decurión debía entregar la summa honoraria, que era una compensación a la ciudad por entrar en el ordo, el monto
dependía del tamaño de la ciudad.
9
reuniones de este órgano. Estos senados solían reunirse en la curia, edificio situado en el foro
junto a la basílica. Dentro de sus funciones se encontraba la de sancionar las actuaciones de la
ciudad33 (lo concerniente a obras públicas, obras urbanas en general, finanzas locales,
provisión de aguas, control de las tierras públicas y recaudación de impuestos, fijaba las
fechas para los sacrificios y fiestas religiosos, en caso de emergencia podía convocar a un
grupo de hombres armados y en lo jurídico funcionaba como una segunda instancia para las
multas impuestas por los magistrados). Las decisiones de los decuriones eran los decretos,
que se depositaban en el Tabularium. Por medio de ello de intervenía en casi todos los actos
de la comunidad.
Populus
Las asambleas estaban integradas por todos los hombres adultos con domicilio en el
municipio. Para acceder al senado o a alguna magistratura era necesaria la constitución del
populus, que se dividía en curias. Elegía a los magistrados anuales, los sacerdotes y aprobaba
los decretos del senado
Magistraturas
En la época de César y Augusto eran comunes las colonias de magistrados quattuorviri,
aunque los duoviri, magistrados posteriores al año 49 aC se constatan en municipios de menor
rango.34
La magistraturas ordinarias eran el dunvirato y la edilidad, se podía ejercer dos veces un cargo
siempre que se dejara un intervalo de 5 años entre ambos períodos. El ejercicio de la
magistratura permitía la entrada en la administración imperial y en el ejército
Cuestores: Eran elegidos anualmente, como los otros magistrados, en los mismos comicios,
generalmente eran dos (como los ediles o duoviros), pero podían ser mas. Sus competencias
eran principalmente financieras, eran los responsables de las arcas públicas y de la
recaudación de las tasas de roma.35
Aediles: Actuaban de forma colegiada durante un año, entre ellos tenían intercessio y además
los duoviros podían ejercer su intercessio contra ellos. Tenían derecho de asistencia sin voto a
las deliberaciones de los decuriones. Era necesario ocupar esta magistratura antes de ascender
33 Espinosa, 1984, pp 75, 77 y 89
34 Liborio Hernández Guerra. Opus Cit.” P.409.
35 Gloria Andrés hurtado, “Minicipium Calagurris Iulia Nassica”, Kalakorikos, 2002. p.59
10
al dunvirato. 36 Tenían a su cargo el cura urbis37 y cura annonae38. Cada Edil era ayudado por
un secretario, cuatro esclavos públicos, un pregonero, un adivino y un flautista.39
Duoviri: Poseían la suprema potestas, esta era la mas alta magistratura ciudadana. Entre ellos
podían usar la intercessio. Tenían la función de administrar justicia, intervenían en la
manumisión de esclavos, gozaban de algunas competencias en lo contencioso y en la
imposición de multas. Cada cinco años se encargaban de la realización del censo (recibiendo
el nombre de duoviros quinquenales o censores). Como presidentes de la asambles del senatus
debían hacer observar el turno en el uso de la palabra y analizar si lo resuelto se oponía a la
legislación vigente. En el senatus tenían derecho a vez pero no a voto.
Praefecti pro duoviris: Este era un individuo que conocía profundamente el entramado
administrativo de la colonia o municipio, si cualquiera de los duoviros dejaba la ciudad por
mas de un día era sustituido temporalmente por este prefecto.
Legati: Estos eran los embajadores, elegidos entre los miembros del ordo decurialis. No
podían desempeñar el cargo quienes lo habían tenido ese mismo año o el anterior, los mayores
de sesenta años, los menores de treinta años, los enfermos crónicos, los que tenían en su poder
dinero público, etc.. El elegido no se podía excusar y si no podía ocupar este cargo debía
nombrar a un sustituto o pagar una multa.
Subalternos: Los magistrados eran asistidos por empleados que ocupaban cargos anuales por
lo que recibían una remuneración, nombramos a algunos de ellos40: escribas, hujieres, lictores,
hurúspices, mensajeros, heraldos, flautistas, copistas, asistentes y a estos hay que sumarles los
esclavos públicos.
La Jurisdicción: Sobre los nuevos cives , como expresión del Imperium correspondía, en
teoría, al Pretor, sin embargo en algunos Municipios (municipes optimo iure) que tenían
36 Mackie, “Local administration en Roman Spain A.D. 14-212” BAR International Series 172, 1983, pp 60-61
37 Conservación y vigilancia de los lugares públicos tales como la curia, los templos, circos, calles, plazas, termas, teatros,
etc.
38 Aprovisionamiento de los mercados, control de pesas y medidas, abastecimiento de agua, etc.
39 Gloria Andrés hurtado, Opus Cit. p.60
40 Nombrados por Abascal J.M. y Espinbosa,U. En “La ciudad hispano-romana. Privilegio y poder”. Logroño, 1989, pp.
149-153. lex Urs. 62 y 63.
11
mayor autonomía conservaban cierta jurisdicción para sus propias magistraturas,
comenzando a existir una diferenciación entre una alta jurisdicción que correspondía al pretor
y la de los magistrados municipales ó baja jurisdicción como quattuorvirió duoviri. En este
caso su jurisdicción era autónoma y podían incluso aplicar su propio Derecho. Sus
limitaciones provenían en cuanto al monto dado que el Pretor era el que intervenía en los
litigios de mayor cuantía y que sus magistrados solo podían conocer en cuestiones penales
menores, ya que los magistrados municipales no tenían imperium. En cambio en las
municipes sine suffragium la jurisdicción competía al Pretor quien la ejercía mediante
delegado el Praefecti iure difundo elegidos en principio por el mismo Pretor y luego por los
Comicios, lo que demostraba la preeminencia de Roma.`
V. Los municipios en la Constitución Nacional Argentina.
En cuanto a la autonomía municipal, el artículo 541 de la CN no modificado en el año 1994
por estar incluido en la parte dogmática vetada a la reforma, debió ser complementado por un
nuevo artículo, el 12342, contenido en la Segunda Parte (Autoridades de la Nación) Esto
implicó una limitación para el constituyente que se vio en la necesidad de incluir esta nueva
cláusula en el título “ Gobiernos de Provincias” y no junto al artículo 5, donde se reconoce
dentro de las facultades de las provincias la facultad de garantizarse su propio régimen
municipal.43. En el artículo 123, se impone a las provincias que aseguren la autonomía
municipal44
Luego de la reforma se presenta una nueva responsabilidad a las provincias, no sólo deben
garantizar el régimen municipal, sino que éste debe estar diseñado según las nuevas pautas y
ateniéndose a la rigidez de estas. Las características de los municipios se deben incorporar a
los textos provinciales, de modo que se reestructure el ámbito de sus competencias en relación
41
Artículo 5º.- Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el gobierno
federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
42
Art. 123.- Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.
Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1989, con el famosísimo caso “Rivademar vs. Municipalidad de
Rosario”, a partir del cual se estableció que “La necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el
art. 5to. de la Constitución Nacional, determina que las leyes provinciales no sólo deben imperativamente
establecer los municipio, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar
su cometido”
44
Este artículo cambió la tendencia delineada desde los orígenes constitucionales que reafirmaba la
independencia de las provincias frente a los poderes de la Nación para decidir lo relacionado con el derecho
municipal
43
12
a su dimensión, población, y recursos45. Fueron pioneras en materia de autonomía municipal,
las provincias patagónicas que mucho antes de la década de 1990, ya incluían esta temática en
sus respectivas constituciones.46
Según la autora mejicana Rendón Huerta47, en el mundo actual, la teoría del Estado
Federativo cede lugar a la teoría del Estado Municipalista. En términos de descentralización,
la teoría del Estado Federado plantea un proceso entre dos órbitas: la Nación y los estados
miembros, mientras que en la teoría del Estado Municipalista participan tres: la Nación, los
estados provinciales y los municipios. En segundo lugar, en la teoría del Estado Federado, los
estados miembros son unitarios, mientras que en la otra teoría, las garantías fundamentales de
la autonomía política y administrativa de los municipios son establecidas por las
constituciones estatales.
VI: La autonomía municipal en las Constituciones Provinciales.
En función del relativamente nuevo mandato constitucional, cada provincia estableció su
propio régimen municipal, lo que implica una amplia variedad de diseños institucionales,
veintitrés modelos, uno por cada jurisdicción subnacional. La autonomía, establecida en el
Art. 5 de la CN quedaría a merced del alcance que le brinde cada constitución provincial. La
definición de la situación institucional de un municipio, de las competencias y funciones
asignadas constitucionalmente sería selectivamente afín al grado de autonomía de la que goza,
o mejor dicho, del grado de fortaleza que tiene para “hacer uso” de ella. La zona de libertad
de las provincias se mantiene, pero ninguna de ellas podrá, válidamente, definir la esfera
municipal sin acordarle como principio la autonomía, por supuesto, cada uno impondrá su
propio criterio, con mayor o menor libertad para el municipio. Muchos remarcan la necesidad
de emprender procesos de descentralización
para que los municipios asuman nuevas
funciones, nosotros estamos en esa fase.
45
Con la incorporación este artículo, la posición autonomista se impuso definitivamente, tal como se observa en
las nuevas constituciones provinciales sancionadas en el último ciclo constituyente iniciado en 1986 con la
reforma en Santiago del Estero.
46 Se recuerda siempre la Constitución de Santa Fe de 1921, en la que se otorgaba autonomía a los municipios. Los efectos
de esta normativa solo tuvieron duración por tres años, debido que una intervención dejó sin efecto la Constitución
Provincial. (Sabsay y Onaindia: 2004)
47
Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho Municipal, 2a. ed. México, Porrúa, 1998
13
Hay 18 provincias que hablan en sus constituciones en forma expresa de la autonomía de los
municipios, estas son: Santa Cruz48, Rio Negro49, Santiago del Estero50, Neuquen51, Jujuy52,
Catamarca53, Entre Rios54, San Juán55, Córdoba56, Misiones57, La Rioja58, San Luis59,
48
Artículo 141.-Esta Constitución reconoce autonomía política, administrativa, económica y financiera a todos
los Municipios. Aquellos que dicten su Carta Orgánica Municipal, gozarán además de autonomíainstitucional.
La autonomía municipal que aquí se reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna.49
Artículo 225 - Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, célula
originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad fundada en la convivencia.
Asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa y económica. Aquellos que dictan
su propia Carta Orgánica municipal gozan además de autonomía institucional.
La Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y, en caso de
superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en
materia específicamente comunal.
Solamente pueden intervenirse por ley en caso de acefalía total o cuando expresamente lo prevea la Carta
Orgánica. En el supuesto de acefalía total debe el interventor disponer el llamado de elecciones conforme lo
establece la Carta Orgánica o en su defecto la ley.
50
Artículo 204.- Autonomía municipal. Esta Constitución reconoce al municipio como una entidad jurídico
política autónoma y como una comunidad natural, con vida propia e intereses específicos, independiente de todo
otro poder en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, de acuerdo con los principios establecidos en esta
Constitución.
51
Artículo 271 Los municipios son autónomos en el ejercicio de sus atribuciones y sus resoluciones -dentro de la
esfera de sus facultades- no pueden ser revocadas por otra autoridad.
52
Artículo 178: Todos los municipios tienen asegurada por esta Constitución y las leyes que en su consecuencia
se dicten, la autonomía necesaria para resolver los asuntos de interés local a los fines del libre y mejor desarrollo
de la comunidad. A esos efectos se les garantiza la organización del propio gobierno, la elección directa de sus
autoridades y los medios suficientes para el cumplimiento eficaz de sus funciones.53
ARTICULO 244.- Esta Constitución reconoce y garantiza en toda población estable con más de quinientos
habitantes, la existencia del municipio como comunidad natural, fundada en la convivencia y la solidaridad.
Goza de autonomía administrativa, económica y financiera.
Ejerce sus atribuciones conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten.
Sus autoridades son elegidas directamente por el pueblo.
54
ARTÍCULO 231: Se asegura autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera a todos
los municipios entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder. Los municipios
con más de diez mil habitantes podrán dictar sus propias cartas orgánicas.
55
artículo 247: Se reconoce autonomía política, administrativa y financiera, a todos los municipios. Los de
Primera Categoría tienen además autonomía institucional. Todos los municipios ejercen sus funciones con
independencia de todo otro poder.
56
Artículo 180. Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en
la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica,
financiera e institucional.
Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta
Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten.
57
Art. 161.- El municipio gozará de autonomía política, administrativa y financiera, ejerciendo sus funciones con
independencia de todo otro poder.
58
ARTICULO 154. Los municipios tienen autonomía institucional, política, administrativa, económica y
financiera. La Legislatura Provincial sancionará un régimen de coparticipación municipal en el que la
distribución entre la Provincia y los municipios se ef ectúe en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada uno de ellos, contemplando criterios objetivos de reparto; y sea equitativa, proporcional y
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Chubut60, La Pampa61, Corrientes62, Salta63 Tierra del fuego64y Tucumán65, las provincias de
Buenos Aires, Mendoza, Chaco, Formosa y Santa Fe establecen los límites fijados a la
solidaria, dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades. La autonomía que esta Constitución reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna.
Deberán dictar su propia Carta Orgánica, con arreglo a lo que disponen los Artículos 155º y 157º, a cuyos fines
convocarán a una Convención Municipal, la que estará integrada por un número igual al de los miembros del
Concejo Deliberante y será elegida directamente por el pueblo del Departamento.
59
Art. 248. Se reconoce autonomía política, administrativa y financiera a todos los municipios. Aquellos que
dicten su carta orgánica municipal, gozan además de autonomía institucional.
60
ARTICULO 225. Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones y
gozan de autonomía política, administrativa y financiera con arreglo a las prescripciones de esta Constitución.
La categoría y delimitación territorial de las municipalidades, comisiones de fomento y comunas rurales son
determinadas por ley, la que requiere para su aprobación el voto de los dos tercios del total de los miembros de la
Legislatura y tiene en cuenta especialmente la zona en que se presten total o parcialmente los servicios
municipales y el inmediato crecimiento poblacional.
Autonomía institucional
ARTICULO 226. Cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano más de dos mil inscriptos en el padrón
municipal de electores, puede dictar su propia carta orgánica para cuya redacción goza de plena autonomía.
61
Artículo 115º.- Todo centro de población superior a quinientos habitantes, o los que siendo de menor número
determine la ley en función de su desarrollo y posibilidades económico-financieras, constituye un municipio con
autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, cuyo gobierno ser ejercido con
independencia de todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de esta Constitución y de la Ley
Orgánica.
Artículo 119º.- En caso de acefalía o subversión del régimen municipal, el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la
Cámara de diputados, podrá intervenir el municipio por un término no mayor de ciento ochenta días a los efectos
de restablecer su funcionamiento, debiendo convocar dentro de ese plazo a elecciones a fin de constituir nuevas
autoridades.
Si la Cámara de Diputados se hallare en receso, el Poder Ejecutivo podrá decretar la intervención, dándole
cuenta oportunamente de la medida adoptada.
Carecerán de validez todos los actos que realizare una Intervención Federal, salvo cuando tuvieren por objeto
restablecer la autonomía municipal.
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Artículo 216.- Esta Constitución reconoce la existencia del municipio como una comunidad de derecho natural
y sociopolítica, fundada en relaciones estables de vecindad y como una entidad autónoma en lo político,
administrativo, económico, financiero e institucional. Su gobierno es ejercido con independencia de todo otro
poder, de conformidad con las prescripciones de esta Constitución y de las Cartas Orgánicas Municipales o de la
Ley Orgánica de Municipalidades, en su caso.
Ninguna autoridad puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y en caso de
normativa contradictoria prevalece la legislación del municipio en materia específicamente local.Artículo 228.- Los municipios tienen plena autonomía en la administración y disposición de sus recursos, de los
cuáles no pueden ser privados sino con su autorización prestada en legal forma. Ninguna autoridad puede retener
fondos o elementos que sean destinados a un municipio en particular por parte del Estado Nacional o de
cualquier otra persona física o jurídica, siendo responsables personalmente quienes realicen o consientan dicho
acto indebido.
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Artículo 170: Esta Constitución reconoce al Municipio como una comunidad natural que, asentada sobre un
territorio y unida por relaciones de vecindad y arraigo, tiende a la búsqueda del bien común local. Los
Municipios gozan de autonomía política, económica, financiera y administrativa.
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Artículo 169.- Esta Constitución reconoce al municipio como una comunidad socio política natural y esencial
con vida propia sostenida en un desarrollo socio cultural y socio económico suficiente en la que, unidas por lazos
de vecindad y arraigo, las familias concurren en la búsqueda del bien común. Asegura el régimen municipal
basado en la autonomía política, administrativa y económico financiera de las comunidades..- Esta Constitución
reconoce al municipio como una comunidad socio política natural y esencial con vida propia sostenida en un
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autonomía municipal, sin declararlos expresamente autónomos, pero confiriéndoles una
interesante potestad para regirse por normas y órganos de gobierno propios.
VII. Conclusión
desarrollo socio cultural y socio económico suficiente en la que, unidas por lazos de vecindad y arraigo, las
familias concurren en la búsqueda del bien común. Asegura el régimen municipal basado en la autonomía
política, administrativa y económico financiera de las comunidades.
Aquellos municipios a los cuales se reconoce autonomía institucional podrán establecer su propio orden
normativo mediante el dictado de cartas orgganicas, gobernándose conforme al mismo y con arreglo a esta
Constitución.
Artículo 170.- La Provincia reconoce como municipios a aquéllos que reúnan las características enumeradas en
el artículo precedente, siempre que se constituyan sobre una población estable mínima de dos mil habitantes..La Provincia reconoce como municipios a aquéllos que reúnan las características enumeradas en el artículo
precedente, siempre que se constituyan sobre una población estable mínima de dos mil habitantes.
Se les reconoce autonomía institucional a aquéllos que cuenten con una población estable mínima de más de diez
mil habitantes.
Artículo 175.- La Provincia reconoce las siguientes competencias sólo a los municipios con autonomía
institucional:
Ordenar y organizar el territorio municipal en uno o varios distritos, a cualquier fin.
Determinar su forma de gobierno y establecer las atribuciones de sus órganos.
Convocar a comicios para la elección de sus autoridades.
Establecer el procedimiento administrativo y organizar la Justicia de Faltas.
Establecer un sistema de revisión y control de cuentas y de la legalidad de los actos.
Considerar el otorgamiento a los extranjeros del derecho electoral activo en forma voluntaria y confeccionar el
padrón especial a ese efecto, si correspondiere. El derecho electoral pasivo es exclusivo de los ciudadanos
argentinos.
Revisar los actos del interventor provincial, o federal en su
Crear los órganos de policía municipal con funciones exclusivas en materia de faltas.
Las competencias enumeradas precedentemente deberán ser reglamentadas por las respectivas cartas orgánicas.
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Artículo 132.- En cada municipio los intereses comunitarios de carácter local serán confiados a la administración de un número de vecinos elegidos directamente por el pueblo, que funcionará con un departamento Ejecutivo y un Concejo Deliberante.
Esta Constitución consagra la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional de los
municipios. Podrán dictar su Carta Orgánica mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de
una norma dictada por la Legislatura. Ésta podrá disponer la creación de Tribunales de Faltas previendo las vías
recursivas ante el Poder Judicial.
La Provincia no podrá vulnerar la autonomía que por esta Constitución se consagra, ni limitar las potestades que
para asegurar la misma se confiere.
La ley establecerá las categorías de municipios y las condiciones para su erección, los que sólo podrán establecerse en los centros urbanos. Podrá incluirse en los municipios una extensión urbana y adscribirse un área de
proyección rural:
1º) La extensión urbana podrá abarcar concentraciones de poblaciones que, aunque en discontinuidad edilicia
con el centro, se encuentren funcionalmente vinculadas a éste, en homogeneidad de intereses locales y con derecho a recibir los mismos servicios. Bajo igual condición quedará incluido el espacio de discontinuidad conforme
a la ley.
2º) El área de proyección rural abarca el territorio al cual el municipio preste los servicios esenciales o en los que
se prevea un crecimiento poblacional o urbanístico del propio municipio y de las poblaciones aledañas que podrán integrar el ejido municipal. Sus límites y extensión serán fijados, en cada caso, por ley.
3º) En el área de proyección rural y en el resto de la Provincia, la ley podrá autorizar al Poder Ejecutivo a erigir
comunas en los centros urbanos que no alcancen la categoría de municipio. Cada comuna será administrada por
un Comisionado elegido directamente por el pueblo de la misma de entre sus propios vecinos, el que durará cuatro años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelecto bajo las mismas condiciones establecidas para el
Poder Ejecutivo. Tendrá sólo facultades de ejecución de las prescripciones de la ley y sus decretos reglamentarios, careciendo en consecuencia, de la facultad de crear contribuciones o tasas de ninguna especie.
Artículo 140.- En ejercicio de su autonomía política, las autoridades municipales son jueces naturales de la elección de sus miembros, sin perjuicio de los recursos jurisdiccionales correspondientes.
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La autonomía municipal fijada por nuestro Art. 5 de la Carta Magna y la delegación en las
provincias del alcance y contenido de la misma en cada territorio, establecido en 1994, tienen
sus orígenes en el proceso de descentralización en el que se vio inmerso Roma, mediante el
cual debió conferir a cada circunscripción administrativa, en diferente grado, facultades,
derechos, prerrogativas y libertades que les daban una mayor o menos autonomía. Esto en
Roma dependía, como hemos explicado, en gran parte de la población que residía en una
ciudad, del status de la misma, de la antigüedad y fortaleza del vínculo con Roma, etc.,
Considerando al municipio como un ente autónomo, superador de una mera entidad
administrativa, un gobierno local, inserto en una unidad política superior, este sistema sigue
cumpliendo hoy en día la misma función que otrora, brindar a la comunidad regional la
posibilidad de participar de un estado mas cercano, facilitando la participación política, el
desarrollo cultural, social y material, aportando también, al estado nacional, o a Roma en su
momento una colosal y efectiva organización del gobierno.
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