voto Sentencia C-1152 de 2005

Salvamento de voto del Magistrado Humberto Antonio Sierra porto a la
Sentencia C-1152 de 2005
Facultades extraordinarias para organizar administracion del sistema
general de riesgos profesionales-No exceso al regular ingreso base de
liquidación (Salvamento de voto)
El Presidente de la República no excedió las facultades extraordinarias al regular
el ingreso base de liquidación para liquidar las prestaciones económicas, en tanto
que la determinación de esas prestaciones económicas para accidente de trabajo
o para enfermedad profesional hace parte esencial de la organización y
“administración” del Sistema General de Riesgos Profesionales. Administrar el
Sistema General de Riesgos Profesionales requiere que “normas y procedimientos
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
enfermedades y accidentes” tal y como se indica expresamente en el art. 139-11
de la ley 100, la norma habilitante, y en este orden de ideas precisar un concepto
como el ingreso base de liquidación para poder reconocer prestaciones
económicas por accidentes y enfermedades es perfectamente compatible con las
relaciones que debe existir entre ley habilitante y Decreto ley.
Facultades extraordinarias-Precisiones sobre la relación que debe existir entre
materia delegada y el contenido del Decreto Ley (Salvamento de voto)
Delegación en blanco-Concepto (Salvamento de voto)
Ley habilitante en facultades extraordinarias-Alcance del requisito de precisión
(Salvamento de voto)
Facultades extraordinarias-Delegación tácita (Salvamento de voto)
La precisión de las leyes de facultades extraordinarias impide que haya una
delegación tacita, pero esto hay que entenderlo de manera coherente; tacita aquí
significa que no pueden crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que
tengan cualquier tipo de relación con la materia delegada, pero si se permite la
delegación tacita, o sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la
ley de facultades extraordinarias exista una relación de género o especie, entre ley
y Decreto ley. Esto es lo más sensato y ordinario, un tema general se entrega al
ejecutivo y este mediante uno o varios decretos leyes desarrolla cada uno de los
subtemas que se contienen en el género en que consiste la ley de facultades
extraordinarias.
Facultades extraordinarias y decreto ley-Relación no es igual a la que se
establece entre ley y decretos reglamentarios (Salvamento de voto)
La relación entre ley de facultades extraordinarias y decretos leyes no es, no
puede ser, igual a la que se establece entre ley y decretos reglamentarios en tanto
que el decreto ley no se limita a “desarrollar” la ley de facultades extraordinarias se
trata de una potestad legislativa que tiene un límite de contenido expresado en la
ley pero que no tiene como cometido implementar o hacer efectivo un mandato
legal a la manera de los decretos reglamentarios.
Control de constitucionalidad de decreto dictado con fundamento en
facultades extraordinarias-Alcance (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-5773
Tema: Relación entre la Ley de Facultades Extraordinarias y los Decretos Leyes.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 del Decreto Ley 1295 de
1994, “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales”.
Demandante: Ricardo Alvarez Cubillos
Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión
mayoritaria de esta Corporación al declarar Inexequible el artículo 20 del Decreto
Ley 1295 de 1994. Las razones que me llevan a apartarme de la decisión son las
siguientes:
La sentencia acoge el cargo según el cual con la expedición del artículo 20 del
decreto 1295 de 1994, mediante el cual se regula el ingreso base para liquidar las
prestaciones económicas a que tiene derecho un trabajador por concepto de
accidente de trabajo o enfermedad profesional, el Presidente de la República se
excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias que fueron conferidas
mediante el numeral 11 del art. 139 de la ley 100 de 1993 para organizar la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales.
El art. 139-11 de la ley 100 de 1993 concede facultades extraordinarias por seis
meses para:
“11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los
trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que pueden
ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo
caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores”.
Y el artículo 20 del decreto 1295 de 1994, que se considera inconstitucional
porque no se deriva, porque constituye una extralimitación, porque regula un tema
diferente; dice:
“Artículo 20 Ingreso base de liquidación.
Se entiende por ingreso base para liquidar las prestaciones económicas previstas
en este decreto:
a). Para accidentes de trabajo.
El promedio de los seis meses anteriores, o fracción de meses, si el tiempo
laborado en esa empresa fuese inferior a la base de cotización declarada e inscrita
en la entidad administradora de riesgos profesionales a la que se encuentre
afiliado.
b). Para enfermedad profesional.
El promedio del último año, o fracción de año, de la base de cotización obtenida
en la empresa donde se diagnosticó la enfermedad, declarada e inscrita en la
entidad administradora de riesgos profesionales a la que se encuentre afiliado”.
En mi opinión el Presidente de la República no excedió las facultades
extraordinarias al regular el ingreso base de liquidación para liquidar las
prestaciones económicas, en tanto que la determinación de esas prestaciones
económicas para accidente de trabajo o para enfermedad profesional hace parte
esencial de la organización y “administración” del Sistema General de Riesgos
Profesionales.
Administrar el Sistema General de Riesgos Profesionales requiere que “normas y
procedimientos destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los
efectos de enfermedades y accidentes” tal y como se indica expresamente en el
art. 139-11 de la ley 100, la norma habilitante, y en este orden de ideas precisar un
concepto como el ingreso base de liquidación para poder reconocer prestaciones
económicas por accidentes y enfermedades es perfectamente compatible con las
relaciones que debe existir entre ley habilitante y Decreto ley.
La Corte fundamenta la inconstitucionalidad en una extralimitación del Presidente
en la regulación de una materia que no tiene relación con la delegada en la ley. La
argumentación que se plantea se trae a colación el requisito de que la ley de
facultades extraordinarias sea expresa y precisa de manera que el decreto ley no
puede versar sobre competencias que no están establecidas directamente en el
texto de la ley de facultades y que no se puede utilizar la materia delegada como
un pretexto para deducir o establecer delegaciones tacitas.
Sobre la relación que debe existir entre materia delegada y contenido del Decretoley debemos hacer las siguientes precisiones:
a) No obedece a lógica alguna afirmar que las materias o contenidos de los
decretos leyes deben estar “establecidos en el texto de la ley de facultades”. De
manera tal que el decreto-ley sólo puede contener temas, instituciones,
procedimientos, requisitos que “expresamente” estén escritos en la ley de
facultades. Se trataría de un criterio de enunciación exhaustiva y detallada sobre
lo que debe contener el decreto ley. Las delegaciones de un tema permiten que se
haga una relación de otros asuntos, no expresa y literalmente indicadas en la ley
pero entre los cuales existe una relación directa.
b) La exigencia constitucional de precisión impide las delegaciones en blanco, esto
es, que una ley de facultades extraordinarias pueda entenderse como instrumento
para que el ejecutivo pueda “hacerlo todo” tal como sería una delegación para que
el Presidente resuelva todos los temas económicos”, “todos los temas necesarios
para alcanzar la paz”, “Establezca un nuevo régimen de educación” todas estas
hipótesis de delegación sería inconstitucional no solo por genéricas sino por
ambiguas y porque supondrían vaciar las funciones legislativas del Congreso, en
beneficio del ejecutivo sin límite ni elemento de control.
c) La precisión de las leyes de facultades extraordinarias impide que haya una
delegación tacita, pero esto hay que entenderlo de manera coherente; tacita aquí
significa que no pueden crearse decretos leyes que versen sobre contenidos que
tengan cualquier tipo de relación con la materia delegada, pero si se permite la
delegación tacita, o sobre aspectos no expresamente indicados siempre que en la
ley de facultades extraordinarias exista una relación de género o especie, entre ley
y Decreto ley. Esto es lo más sensato y ordinario, un tema general se entrega al
ejecutivo y este mediante uno o varios decretos leyes desarrolla cada uno de los
subtemas que se contienen en el género en que consiste la ley de facultades
extraordinarias.
d) La relación entre ley de facultades extraordinarias y decretos leyes no es, no
puede ser, igual a la que se establece entre ley y decretos reglamentarios en tanto
que el decreto ley no se limita a “desarrollar” la ley de facultades extraordinarias se
trata de una potestad legislativa que tiene un límite de contenido expresado en la
ley pero que no tiene como cometido implementar o hacer efectivo un mandato
legal a la manera de los decretos reglamentarios.
En el caso que nos ocupa no puede exigirse que el texto de la ley 100 art. 139-11
se diga expresamente que “se delega la competencia de establecer el monto del
ingreso base de liquidación para liquidar las prestaciones económicas propias del
sistema general de riesgos profesionales”. Es una exigencia desproporcionada
exigirle al Congreso que en su ley de delegación llegue a extremos de detalle
como los que se expresan como reparos de inconstitucionalidad en la sentencia.
Debe existir una relación de conexidad directa, una relación de consecuencia o
una relación de género o especie, sólo así se puede establecer una comprensión
racional de la institución de la delegación legislativa que permita lograr los
objetivos de colaboración entre el ejecutivo y el legislativo dentro de un Estado
social de derecho y al mismo tiempo salvaguardar los riesgos de acumulación o
concentración de poderes en cabeza del Presidente de la República. Tal y como
señalábamos inicialmente el significado de administración del sistema general de
riesgos profesionales incluiría la fijación de normas que contengan definiciones o
criterios necesarios para prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los
efectos de enfermedades y accidentes. Las normas que permiten pagar
prestaciones económicas, la manera como se determina el ingreso base de
liquidación nos muestra un procedimiento necesario para que funcione, para que
se administre el sistema general de riesgos profesionales.
Ahora bien no toda relación de conexidad es válida para fundamentar un decreto
ley, se requiere que esta relación sea necesaria y que el decreto ley sea
consecuencia de la materia delegada. Esto debe determinarse en el caso
concreto. La decisión de declarar inconstitucional el decreto ley 1295/94 en su
artículo 20 parece estar fundada en una tesis según la cual la delegación
contenida en ley de facultades extraordinarias “no puede hacerse a materias o
temas, sino a contenidos expresos o literales contenidos en la ley.
Otro aspecto que fundamenta este salvamento de voto es lo relativo a que el
contenido del art. 20 decreto ley 1295/94, fue objeto de expresa remisión por el
Congreso de la República. En efecto la ley 776 de 2002 se remite al contenido del
D-ley 1295/94 y expresamente lo hace “a las prestaciones económicas a las que
se refiere el decreto 1295/94” dentro de las que se encuentran el art. 20
demandado. La ley 776 de 2002 modificó algunos aspectos y se remitió en su
contenido al decreto ley.
Si el propósito del control de constitucionalidad de los decretos leyes es evitar que
éstos constituyan una mengua a los poderes del Congreso y evitar que el
Presidente mediante decretos leyes exceda las facultades otorgadas por el
Congreso y aquí se observa de manera clara que el Congreso consideró que no
existía infracción alguna en tanto que se remite en ley posterior al contenido del
decreto ley enjuiciado bien sea por convalidación o por reconocimiento de la
correcta competencia del decreto ley. No existe extralimitación o usurpación de
competencias del Congreso.
Ahora bien, si la vigencia del decreto ley 1295/94 esta determinada por el
contenido de la ley 776, la inconstitucionalidad del decreto, la pérdida de vigencia
del art. 20, afecta a su vez el contenido de la ley 776 de 2002. Es inconsistente
que un contenido, un tema, el ingreso base de liquidación de prestaciones
económicas por accidentes o enfermedades sea declarado inconstitucional porque
no fue expedido por el Congreso, porque esta regulación es una usurpación de
funciones del Congreso, pero el mismo Congreso en una ley posterior, hoy vigente
se remita en su contenido a estas disposiciones.
Fecha ut supra,
Humberto Antonio Sierra Porto
Magistrado