Implementación de Salas de Situación en todo el país

Implementación de Salas de Situación en Argentina
Autores: Laura Casas, Enio García, Heloísa, María Eugenia Fandiño, Eleonora Poyard,
Corinne Allen , María Victoria Gainza
La Dirección de Epidemiología del Ministerio de Salud de la Nación en el marco del “Proyecto
Emergencia para la Prevención, Vigilancia y Control de Enfermedades Tipo Influenza H1N1” impulsa
desde 2010, en todo el país, la implementación de Salas de Situación de Salud (SDSS)
proporcionando financiamiento y asistencia técnica en las jurisdicciones que participan del
proyecto. Las SDSS son espacios físicos y/o virtuales en donde se comunica y selecciona información
recabada en los Análisis de Situación de Salud (ASIS) y se toman decisiones en materia de políticas
de salud pública. Los ASIS son procesos de recolección y análisis de información que permiten
describir situaciones de salud enfermedad en contextos definidos e identificar problemas
prioritarios, su distribución y determinantes. Requieren de un abordaje interdisciplinario que
abarque la fase de diagnóstico situacional, planificación y ejecución de acciones de atención y
promoción de la salud, contemplando la visión, participación y recursos de las comunidades
afectadas.
Introducción
La Epidemiología tiene como objetivos primordiales describir la distribución de las
enfermedades y eventos de salud en las distintas poblaciones y contribuir al
descubrimiento y caracterización de las leyes que gobiernan o influyen en estas
condiciones. Al Análisis de Situación de Salud (ASIS) es una de las metodologías y
herramientas de gestión del análisis epidemiológico, y consiste en una serie de procesos,
desencadenados a partir de diversas actividades que incluyen la recolección y análisis de
los datos que hacen a la información epidemiológica, con el propósito de identificar
problemas de salud y sus determinantes desde un abordaje interdisciplinario e
intersectorial, y contar con información basada en evidencia para la toma de decisiones
en materia de acciones y políticas sanitarias.
1
La implementación de las Salas de Situación provinciales responde a la necesidad de
fortalecer el trabajo en Epidemiología considerando el Análisis de Situación de Salud
(ASIS) como una herramienta fundamental para el logro de estos objetivos. La Sala de
Situación de Salud (SSDS) es el espacio físico y/o virtual en donde se desarrollan los
ASIS. Es un instrumento para la gestión institucional, la negociación política, la
identificación de necesidades, la movilización de recursos y para el monitoreo y
evaluación de las intervenciones en salud.
Salas de Situación de Salud
En la Sala de Situación se conjugan diferentes saberes para la identificación y estudio de
situaciones de salud, el análisis de los factores que las determinan, las soluciones más
viables de acuerdo al contexto y el monitoreo, y la evaluación de los resultados obtenidos
a partir de las decisiones tomadas. Los objetivos de este dispositivo son los de promover
el uso de la epidemiología para la gestión en salud, fortaleciendo las capacidades
analíticas en los diferentes niveles del sistema de salud. Dar respuesta a situaciones de
emergencia a partir de la epidemiología y el análisis de situación, para la toma de
decisiones sustentadas en evidencias y sentar las bases para el desarrollo de un servicio
de inteligencia epidemiológica con análisis cotidiano de la situación de salud más allá de
la crisis. Es un dispositivo de obtención y procesamiento de información epidemiológica
que tiene por propósito traducirse en una serie de acciones en el contexto de una política
sanitaria. Los elementos centrales que constituyen este dispositivo son los datos
(registros de hechos cuantificados o no) la información que resulta del procesamiento de
los datos y el análisis, definiendo objetivos, criterios de selección de datos y selección de
indicadores.
Idealmente debe funcionar en el espacio físico donde se reúnen los tomadores de
decisiones y contar con un espacio físico para la reunión del equipo técnico dedicado a esta
tarea, herramientas informáticas que permiten trabajar con grandes volúmenes de datos e
información y una buena organización del flujo de información
aprovechando los
flujos existentes sin generar sistemas de información paralelos. La conformación de un
equipo técnico dedicado a esta tarea es un importante factor para dinamizar el trabajo de la
Sala de Situación e idealmente debe ser un equipo interdisciplinario con capacidad para
obtener datos de diversas fuentes y aportar herramientas que no solo conjuguen
metodologías cuanti y cualitativas sino distintas perspectivas de abordaje. El carácter
interdisciplinario colabora también en una de las tareas primordiales de la sala de situación
2
que es la de presentar la información en forma inteligente, oportuna y relevante de manera
tal de mostrar en forma resumida los hechos prioritarios que llevan a la definición de
acciones. Usualmente la información se presenta y divulgada en diversos formatos como
tablas, gráficos, mapas, documentos técnicos o informes estratégicos.
La difusión de la información epidemiológica se realiza dentro de la institución y también
se realiza difusión hacia otras instituciones, ministerios, municipios, ONGs, y
organizaciones Internacionales y medios masivos de comunicación intentando controlar
y/o minimizar el efecto mediático. Otro aspecto de la difusión de información
epidemiológica es la publicación de documentos
de diferentes formatos a través de
diversos medios.
La disposición de la sala de situación puede comprender tres momentos, la sala de
comando, la sala de trabajo y la sala de decisión. En la primera se controla el sistema de
alimentación y carga de datos y se apoya el funcionamiento del equipo de análisis, en la
segunda, o de trabajo, se encuentra la información acumulada, la capacidad de
procesamiento y de análisis, y en la tercera se realiza la discusión por equipos de mayor
jerarquía y se toman las decisiones últimas en materia de implementación de acciones y /o
diseño e implementación de políticas de salud pública
Las Salas de Situación pueden ser de tendencia o coyuntura. Las de tendencia Identifican
cambios de mediano y largo plazo y establecen el diagnóstico inicial permite tener una línea
base para comparar la ocurrencia de eventos de salud, proyectar y establecer prioridades.
Las Salas de Situación de coyuntura implican una rápida descripción de situaciones
puntuales en un contexto definido para dar una respuesta adecuada, teniendo en cuenta la
factibilidad y viabilidad de dar respuestas simultáneas al monitoreo de los datos
La puesta en marcha de este proyecto en el organismo nacional en el que se dirimen las
políticas públicas en materia de salud se realiza con la convicción de que la implementación
de Salas de Situación en todo el territorio nacional permitirá facilitar el análisis de la
situación de salud en un espacio/población, desarrollar una cultura de análisis y uso de la
información producida por las distintas fuentes de datos y fortalecer la relación entre la
información y la gestión para mejorar la calidad de las decisiones.
Implementación de Salas de Situación de Salud en todas las direcciones de
epidemiología de las provincias nacionales.
3
Desde la aparición de los botes de Dengue y Gripe A H1N1 en el año 2009, se realizó una
evaluación de las respuestas de los sistemas de vigilancia, del acceso a la información
oportuna y del proceso de toma de decisiones, evidenciando la necesidad de fortalecer
esos tres campos tanto en las jurisdicciones como a nivel nacional. Para ello, el Ministerio
de Salud junto al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) delinearon el
mencionado proyecto que hoy se encuentra en su primera etapa de implementación y que
cuenta entre uno de sus principales objetivos la implementación de Salas de Situación de
Salud (SDSS) a lo largo de todo el país.
A partir de la aprobación del préstamo, la Dirección Nacional de Epidemiología con su
correspondiente área de Análisis y Sala de Situación de Salud puso en marcha el trabajo
articulado con los responsables de la organización Institucional del Proyecto: el Programa
Nacional de Funciones Esenciales en el Salud Pública y sus referentes provinciales, la
Unidad de Financiamiento Internacional, las Direcciones de Epidemiología Provinciales, la
Dirección Nacional de Emergencia Sanitaria (DINESA) y el Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria (SENASA). A partir del propósito mencionado, cada una de las
provincias inició el proceso de elaboración de sus Planes de Trabajo de Actividades
Prioritarias para la Implementación de las Salas de Situación y el acompañamiento y
evaluación de los mismos por parte de la Dirección Nacional de Epidemiología y área de
Análisis y Sala de Situación de Salud. El producto de dicho proceso fue la aprobación de
los 23 planes de trabajo entregados.
El proceso de elaboración de dichos planes fue realizado en dos etapas. En la primera
fueron fijados los criterios técnicos para la presentación de los trabajos y el plazo para su
envío preliminar. Los proyectos enviados pasaron por un proceso de evaluación
desarrollado por el equipo técnico de la Dirección de Epidemiología del Ministerio de Salud
Nacional. Luego de la evaluación, el mismo equipo elaboró y envió una devolución por
escrito a cada provincia sobre los puntos fuertes y las debilidades de su proyecto con el
objetivo de optimizar los trabajos en vista a la entrega final. Con el mismo objetivo se
realizó en agosto de 2010 el primer “Taller Nacional de Implementación de Salas de
Situación de Salud”, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En dicho taller los
representantes provinciales pudieron presentar sus inquietudes sobre el proceso, compartir
y aclarar sus dudas e intercambiar experiencias.
4
Al finalizar este encuentro, comienza la segunda etapa que consistió en el mejoramiento de
los planes de trabajo para su entrega definitiva. En el mes de septiembre todas las
provincias realizaron la entrega final de su plan, los cuales fueron nuevamente sometidos a
un proceso de evaluación. Todos los planes pudieron cumplir con los requerimientos
planteados por las consignas técnicas del proyecto. Aunque el proceso de evaluación haya
demostrado una gran diversidad en el nivel de desarrollo de los distintos trabajos, todos
fueron aprobados debido, principalmente, a la indudable mejora en relación a la primera
versión y su factibilidad de implementación. Hay que resaltar que los planes presentados
por las provincias servirán como base para el desarrollo de sus respectiva SDSS, entiendo
esta como una herramienta dinámica, por lo tanto susceptible de cambios a lo largo del
camino.
Luego
a
la
aprobación
de
todos
los
planes,
se
inició
el
proceso
de
implementación/consolidación de las Salas de Situación de Salud, donde se definió, entre
otras estrategias, capacitar a los recursos humanos provinciales generando un espacio de
formación, debate y reflexión sobre la situación de salud local. Durante el año 2010, esta
estrategia se compuso por los Talleres para la Implementación de Salas de Situación y los
Talleres de Herramientas Geoespaciales Aplicadas al Ambiente y la Salud: Generación y
Análisis. Estos talleres tuvieron por propósito propiciar un espacio donde los actores locales
reconozcan sus capacidades técnicas y de articulación para la producción de un análisis de
salud a nivel local y como resultado de las jornadas de trabajo se esperaría dejar en cada
provincia una capacidad instalada de análisis y una propuesta de sala de situación.
En las provincias de Catamarca, Corrientes, Chubut, Formosa, Entre Ríos, Jujuy, La Rioja,
Río Negro y Salta se llevaron a cabo los talleres de “Implementación de Sala de Situación
de Salud”. Los objetivos principales de las actividades desarrolladas durante estas jornadas
fueron plantear los fundamentos teóricos de análisis y salas de situación de salud; propiciar
el debate e intercambio de opiniones de los actores locales respecto de su situación de
salud; y contribuir a la organización de una base para la construcción de una sala de
situación local. Los cursos de modalidad teórico-práctico, de 2 días y medio de duración y
carga horaria total 20 horas, fueron dictados por funcionarios de la Dirección de
Epidemiologia del Ministerio de Salud. Los destinatarios de la actividad fueron convocados
por las provincias y fueron principalmente profesionales y técnicos de las Direcciones de
5
Epidemiología, de los nodos y referentes de programas especiales tales como:
inmunizaciones, tuberculosis, Maternidad e Infancia, etc., según las provincias.
Por otro lado, se realizaron en las provincias de La Pampa, Mendoza, Neuquén, Tierra del
Fuego y Tucumán los talleres de “Herramientas Geoespaciales Aplicadas al Ambiente y la
Salud: Generación y Análisis”. El taller de modalidad teórico-práctico, de 3 días de duración
y carga horaria total de 24 horas, tuvo por objetivo general brindar a los asistentes la
capacitación básica para el manejo de
herramientas geoespaciales (imágenes satelitales y sistemas de información geográfica SIG) para aplicaciones en el ámbito de la salud. Los cursos fueron dictados por funcionarios
de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y acompañados por
funcionarios de la Dirección de Epidemiologia del Ministerio de Salud. En este caso los
participantes pertenecían únicamente al nivel central de las Direcciones de Epidemiología o
a las áreas sanitarias provinciales.
Dificultades en la implementación de las Salas de Situación
Las primeras dificultades identificadas al inicio del proceso fueron relacionadas al desarrollo
de los planes y cumplimiento de los criterios técnicos pre-determinados por el equipo
técnico de la Dirección de Epidemiologia. Otras dificultades están relacionadas a la
selección/contratación de los recursos humanos, a la ausencia de capacitación de los
mismos, la ausencia de recursos físicos (espacio físico, escasez de recursos informáticos,
etc.) y económicos en las Provincias/regiones que les permitiera la implementación y
mantenimiento de las Salas, además de la falta de datos o la dificultad en acceder a las
informaciones.
Algunas propuestas para solucionar las dificultades
Para solucionar los problemas relacionados a la dificultad en el desarrollo de los planes y el
cumplimiento de los criterios establecidos, el equipo técnico de la Dirección de
Epidemiología del Ministerio de Salud Nacional elaboró y envió una devolución por escrito a
cada provincia sobre los puntos fuertes y las debilidades de su proyecto con el objetivo de
optimizar los trabajos en vista a la entrega final. Con el mismo objetivo se realizó en agosto
de 2010 el primer “Taller Nacional de Implementación de Salas de Situación de Salud”, en
6
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En dicho taller los representantes provinciales
pudieron presentar sus inquietudes sobre el proceso, compartir y aclarar sus dudas e
intercambiar experiencias.
En el sentido de capacitar y ofrecer herramientas técnicas de trabajo a los consultores
recién ingresados a la Sala de Situación y a otros recursos humanos provinciales, se inició
durante el año 2010 la realización de Talleres para la Implementación de Salas de Situación
y de Talleres de Herramientas Geoespaciales Aplicadas al Ambiente y la Salud: Generación
y Análisis. Estos tuvieron por propósito propiciar un espacio donde los actores locales
reconozcan sus capacidades técnicas y de articulación para la producción de un análisis de
salud a nivel local y como resultado de las jornadas de trabajo se esperaría dejar en cada
provincia una capacidad instalada de análisis y una propuesta de sala de situación.
Con relación a las dificultades relacionadas a ausencia de los recursos físicos y
económicos, el equipo técnico por medio de reuniones y notas a los diferentes referentes
provinciales y responsables del FESP de cada región, se intentó realizar la facilitación de la
transferencia de los fondos que fueron transferidos desde Nación a cada Provincia luego de
la presentación y aprobación de los planes, además de invitar a diferentes referentes
políticos de las Provincias a que participen de los encuentros y capacitación como forma de
sensibilizarlos de la importancia del desarrollo de la Sala y del uso de las informaciones
para la toma de decisiones en Salud.
Discusión y conclusiones
A partir de la reflexión crítica del proceso de implementación de este proyecto y la
visualización de los obstáculos que fueron presentándose, en los momentos en los que se
redacta este escrito, la intención del equipo del ministerio de salud, y en continuidad con las
actividades que ya se están implementando, es la de realizar un trabajo particularizado en
cada provincia para adecuarse a las dificultades locales, centrando la atención en los
problemas detectados durante las certificaciones. Además, se está consolidando una
dinámica de trabajo con juego de roles, con la finalidad de que todos los actores puedan
incorporar los conceptos de sala de situación de manera práctica.
La incorporación del trabajo interdisciplinario y la agilización del proceso de identificación de
dificultades e incorporación de correcciones de manera independiente por cada equipo de
7
trabajo teniendo el nivel central como instancia de consulta, es a lo que tiende el desarrollo
del programa.
La incorporación del ASIS como herramienta de análisis y gestión es un desafío que implica
la transformación de las prácticas centradas en la mera obtención de datos estadísticos.
Bibliografía
Castellanos PL.(1988) Los modelos explicativos del proceso salud enfermedad: los
determinantes sociales. En: Martínez Navarro F, Antó JM, Castellanos PL, Gili M, Marset
P, Navarro V. Salud Pública. México: McGraw-Hill-Interamericana p. 81-102.
Castillo-Salgado C. (2000) Análisis de situación de salud en las Américas, 1999-2000.
Boletín Epidemiológico/OPS;21(4). http://www.paho.org/Spanish/SHA/be_v21n4.pdf
Ibáñez J. (1994)Las técnicas de investigación. En: El regreso del sujeto. La investigación
social de segundo orden. Madrid, España: Siglo Veintiuno de España Editores, S.A;. p.
78-145
Iñiguez Rojas L. (2001) Geografía y salud: temas y perspectivas en América Latina.
Escuela Nacional de Salud Pública, Fundación Oswaldo Cruz
Testa M. (1995) Estrategia y programación. En: Pensamiento estratégico y lógica de
programación (el caso de salud). Buenos Aires, Argentina: Lugar Editorial S.A.;. p. 191295.
Testa M. (1997) Autocrítica. En: Pensar en salud. Buenos Aires, Argentina: Lugar Editorial
S.A.; 1997. p. 11-20.
8