procedimiento administrativo, procedimientos internos, acto

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTOS
INTERNOS, ACTOS ADMINISTRATIVOS, ACTOS DE
ADMINISTRACION INTERNA.
Es imperativo no seguirnos confundiendo.
Christian Guzmán Napurí
Abogado consultor especialista en Derecho Público. Magíster en Derecho con
mención en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del
Perú. Profesor Ordinario del Departamento de Derecho de la citada
universidad, en las áreas de derecho constitucional y de derecho
administrativo. Profesor de diversos postítulos en materia de derecho público
dictados en la referida universidad. Profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Arbitro en materia de derecho
público y de contratación pública.
I.
INTRODUCCION.
Basta una rápida revisión a diversas sentencias emitidas por el Poder
Judicial e incluso por el Tribunal Constitucional, así como a muchas decisiones
administrativas, para darnos cuenta que en el Estado y la Administración
Pública peruana aun no se encuentran suficientemente claros los conceptos de
acto administrativo y de procedimiento administrativo.
De hecho, ambos conceptos se confunden con otras actuaciones
administrativas – como son por ejemplo los actos de administración interna e
incluso con actuaciones que no se encuentran reguladas de manera directa por
el derecho público – y con procedimientos que son efectuados por parte de la
administración, que son más bien distintos y que generan, como consecuencia,
efectos jurídicos diferentes al amparo de las normas aplicables.
II.
EL
ACTO
ADMINISTRATIVO
Y
ADMINISTRATIVAS QUE NO LO SON.
LAS
ACTUACIONES
Se define doctrinariamente como acto administrativo la decisión que, en
ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa,
y que afecta a derechos, deberes e intereses de los administrados, de acuerdo
con la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Son actos
administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco
de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situación concreta1.
Dentro de la división tripartita de los poderes públicos, que proviene del
desarrollo realizado por el Barón de Montesquieu, el acto administrativo
procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del acto
legislativo (conformada por resolución legislativa o ley), del acto judicial
(resolución judicial, sea decreto, auto o sentencia), o del acto político (decisión
del Gobierno). En consecuencia, en primer lugar el acto administrativo no
necesariamente proviene del Poder Ejecutivo2, dado que puede ser generado
por cualquier otro ente en ejercicio de su función administrativa. Asimismo, el
acto administrativo no es la única manifestación de la función administrativa,
existiendo por lo tanto diversas actuaciones administrativas cuya naturaleza
jurídica es eminentemente diferente,
Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante
de la Administración publica en tanto que entidad sometida al Derecho
Público3; ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado situación a su vez autorizada por el derecho público -, las relaciones encuadran
dentro de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se
atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley es
bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que
se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia. Los conceptos
de Estado y de Administración Pública no son equivalentes, siendo posible que
existan zonas de la segunda que no se encuentren dentro del Estado.
Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse propiamente por
Administración Pública.
No puede definirse con un criterio orgánico,
identificándose con los órganos de la Administración Pública como
incorrectamente lo ha hecho el artículo I del Título Preliminar de la Ley de
Procedimiento Administrativo General; sino más bien con un criterio material,
identificándolo con el ejercicio de la función administrativa. En buena cuenta,
constituye Administración Pública todo aquel ente que desempeñe función
administrativa.
No es un acto que genera efectos generales.
1
Artículo 1°, inciso 1.1 de la Ley.
DROMI, José Roberto – Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Astrea, 1987,
Tomo I, p. 109.
2
3
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón - Curso de Derecho
Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, T. I, p. 538.
La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un
elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los
actos normativos en general – como los reglamentos -, el acto administrativo
genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos
no producen efectos generales y abstractos, sino más bien operan en una
situación concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existen los
actos administrativos de naturaleza normativa. La distinción entre reglamentos
y actos administrativos es entonces bastante clara.
Las directivas, en este orden de ideas, no constituyen actos
administrativos - tampoco son reglamentos, en tanto no se dirigen a los
administrados -, puesto que se dirigen a regular actividades determinadas al
interior de la Administración. Según ello, se reconocen dos tipos de directivas,
las sistémicas, que son emitidas por los entes rectores de los sistemas de
derecho público, en mérito a sus atribuciones4; y las institucionales, emitidas
por las propias entidades en ejercicio de su potestad organizativa.
No es un acto voluntario.
Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del
acto administrativo que lo precisan como una declaración de voluntad realizada
por la Administración, con el propósito de producir un efecto jurídico, el
problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se entiende por
voluntad5. Y es que no resulta adecuado asignarle voluntad al Estado, toda
vez que el mismo actúa – o debe actuar - de conformidad con las normas
legales preexistentes6. Es aquí donde encontramos la principal diferencia entre
4
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo:
Artículo 44.- Entes Rectores
Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad
técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto
funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.
GONZALES PEREZ, Jesús – Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid, Civitas,
2000, p. 192.
5
El Principio de Legalidad establece que las autoridades administrativas – y en general, el
Estado como institución - deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron
conferidas. El principio de legalidad es uno de los elementos que conforman el Estado de
Derecho, pues sirve de efectiva limitación al Poder Estatal. Como resultado de ellos, es el
pivote del derecho Administrativo. Sin este principio, que debería consagrarse
constitucionalmente, el Derecho Administrativo perdería de inmediato su razón de ser.
6
Dicho principio implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta, en especial, a
la Ley, entendida como norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su
conjunto. En segundo lugar, que la Administración Pública no goza de la llamada libertad
negativa (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta
no prohibe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer aquello para lo cual está
facultada en forma expresa. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia
a límites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teoría administrativa.
el acto jurídico y el acto administrativo. El primero es siempre una declaración
de voluntad de una persona cuya determinación es enteramente libre.
El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una
razón de ser. No puede afirmarse que existe voluntad de la Administración
pues el accionar de la misma no es libre. La única voluntad admisible es la del
constituyente o la del legislador, ninguno de los cuales desempeña función
administrativa, voluntad que incluso se encuentra fuertemente limitada por
diversos parámetros derivados del derecho constitucional. El acto jurídico - de
carácter privado - es un acto que tiene un componente volitivo.
El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que
resulta ser el resultado de un procedimiento previo, regulado por la Ley. Es
más, la Ley de Procedimiento Administrativo General no contiene el término
voluntad en ninguna de sus normas. Sin embargo, un importante sector de la
doctrina y legislación comparadas sigue considerando erróneamente al acto
administrativo como una modalidad de acto jurídico 7, y al acto administrativo
como una declaración de voluntad8.
Los actos de administración interna y su adecuada definición.
Los llamados actos de Administración Interna no son actos
administrativos puesto que no afectan a los terceros que no forman parte de la
entidad, siendo que se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los
fines permanentes de las entidades. Los actos de administración interna de las
entidades están destinados a organizar o hacer funcionar las actividades o
servicios de las mismas. Estos actos son regulados por cada entidad, con
sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente así lo establezcan9.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 7° de la Ley del Procedimiento
Administrativo General dichos actos requieren ciertos requisitos para su
validez, puesto que son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser
física y jurídicamente posible, y su motivación será facultativa cuando los
superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma
legalmente prevista. La posibilidad de prescindir de la motivación en este
Asimismo, la Administración, al emitir actos administrativos – que por definición,
generan efectos particulares – debe adecuarse a las normas reglamentarias de carácter
general. Estas últimas evidentemente deben de respetar la norma legal que les da sustento,
cumpliendo con reglamentarla de manera adecuada.
7
GONZALES PEREZ, Jesús – Op. cit., p. 192.
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso – Principios de Derecho Administrativo. Madrid:
Centro de Estudios Ramón Areces, 2000, p. 147.
8
9
Artículo 1°, inciso 1.2.1 de la Ley.
último caso estriba en que las órdenes que siguen la línea de mando se
generan como resultado de las relaciones de jerarquía al interior de la entidad,
razón por la cual no precisan de motivación.
La distinción entre los actos administrativos y los actos de administración
interna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el destino
de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna se dirige a la
propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir, hacia
el administrado. En consecuencia, una decisión administrativa que designa un
comité especial constituye un acto de administración interna. Lo mismo
podemos señalar respecto a una resolución administrativa que declara la baja
de un bien perteneciente a la entidad.
Asimismo, constituyen también actos de administración interna los actos
relativos al personal de la entidad. Sobre esto hay que efectuar un conjunto de
precisiones. Y es que, el empleado público no es un administrado respecto a la
entidad en la cual labora, puesto que la naturaleza de la relación que lo vincula
a dicha entidad es por completo distinta. El empleado público esta sometido a
un conjunto de obligaciones evidentes frente a la referida entidad, a la vez que
goza de determinados derechos; los cuales no afectan a los administrados.
¿Son impugnables los actos de administración interna?
El hecho de que nos encontremos ante un acto de administración interna
no significa que el mismo no sea susceptible de impugnación. Ya ha señalado
el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no existen zonas de
decisión pública exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente
consistente con el concepto de Estado de Derecho, en el cual las atribuciones
públicas deben estar debidamente limitadas, a fin de evitar que las mismas
vulneren derechos fundamentales. Ello significa que un acto de administración
interna puede ser impugnado si es que vulnera derechos o intereses de una
persona determinada, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 148° de la
norma constitucional10.
A ello debemos agregar la amplitud de actuaciones impugnables que
muestra la Ley N.° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso
Administrativo, al incluir en su artículo 4° los actos administrativos y cualquier
otra declaración administrativa, así como las actuaciones administrativas sobre
el personal dependiente al servicio de la administración pública.
Un ejemplo interesante de lo señalado es lo dispuesto en el artículo 24°
de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República, que preceptúa que los Informes de Control emitidos por el
Sistema constituyen actos de la administración interna de los órganos que
conforman el mismo, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría
10
Artículo 148°. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnación mediante la acción contencioso- administrativa.
General. La Contraloría ha interpretado erróneamente de manera reiterada
que ello implica que dichos informes no son impugnables, lo cual vulnera
claramente lo establecido por las normas antes precisadas, así como por el
Tribunal Constitucional.
Las decisiones internas de mero trámite.
Conforme lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo
General, las decisiones internas de mero trámite son aquellas que sirven para
impulsar procedimientos o trámites al interior de las entidades y que no
implican una toma de decisión de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse
verbalmente por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior que las
reciba las documentará por escrito y comunicará de inmediato, indicando la
autoridad de quien procede mediante la fórmula, “Por orden de...”11.
Evidentemente dichas actuaciones no constituyen actos administrativos, sino
actuaciones administrativas necesarias para el funcionamiento de la entidad,
que no afectan a persona alguna.
III.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO,
PROCEDIMIENTOS
INSTITUCIONALES, PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS Y DEMAS
ESPECIES.
Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General se entiende
por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo, el mismo
que deberá producir efectos jurídicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados, de acuerdo a la
definición de acto administrativo que señala la propia Ley del Procedimiento
Administrativo General12.
El procedimiento administrativo constituye por definición un mecanismo
cognitivo, pues implica una toma de decisión fundada en un análisis previo de
naturaleza objetiva, tras el cual se emite una actuación administrativa que
afecta a los administrados.
El procedimiento administrativo no implica
entonces la generación de una declaración de voluntad de la Administración,
dado que ésta última se encuentra limitada por el principio de legalidad, como
ya lo hemos señalado.
Finalidad del procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo, a su vez, tiene una doble finalidad. En
primer lugar, constituir una garantía de los derechos de los administrados,
haciendo efectivo en particular el derecho de petición administrativa. Y es que
11
Artículo 7°, inciso 7.1 de la Ley.
12
Artículo 29° de la Ley.
el procedimiento administrativo es la reacción del Estado Liberal de Derecho
ante la existencia de potestades autoritarias de la Administración13, en mérito
de concepciones provenientes de respeto por los derechos fundamentales y el
sometimiento de la Administración a la Ley.
Pero a la vez, el procedimiento administrativo debe asegurar la
satisfacción del interés general14. Dentro de esta lógica, se incluyen principios
como el de celeridad, verdad material o eficacia; así como conceptos tan
importantes como los de impulso de oficio, oficialidad de la prueba y la
participación de los administrados en el procedimiento y en la toma de
decisiones por parte de la autoridad administrativa.
Procedimientos tramitados por
procedimientos administrativos.
la
Administración
que
no
son
Ahora bien, es evidente que no todo procedimiento tramitado al interior
de una entidad pública es un procedimiento administrativo. Ello porque no todo
procedimiento - entendido como una sucesión de actuaciones administrativas
dirigidas a la obtención de un resultado específico - tiene por finalidad generar
un acto administrativo. De hecho, existen múltiples procedimientos que tienen
por finalidad generar actos de administración interna o actuaciones de
naturaleza contractual.
Denominar procedimiento administrativo a un
procedimiento meramente institucional constituye una evidente contradicción.
Un ejemplo de lo antes señalado es el mal llamado procedimiento
administrativo disciplinario. Por definición, los procedimientos disciplinarios al
interior de la Administración Pública no son procedimientos administrativos,
puesto que los mismos no culminan con un acto administrativo, sino con un
acto de administración interna, por afectar a empleados públicos y no a
administrados. La confusión se origina en el Decreto Legislativo N.° 276, Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público, la misma que nos hablaba ya de proceso administrativo disciplinario15
aplicable a los servidores y funcionarios públicos.
Sin embargo, el error antes señalado se mantiene en la Ley Marco de
Empleo Público, norma que establece, en su artículo 21°, que el empleado
público que incurra en falta administrativa grave será sometido a procedimiento
administrativo disciplinario.
Ello implicaría que el resultado de dicho
procedimiento constituiría un acto administrativo, lo cual no es cierto, como lo
hemos señalado líneas arriba.
13
SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso – Op. cit., p. 55-56.
14
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo – y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón - Op. cit., T. II, p. 437.
15
Artículo 32.- En las entidades de la Administración Pública se establecerán comisiones
permanentes de procesos administrativos disciplinarios para la conducción de los respectivos
procesos.
El Manual de Procedimientos Institucionales.
Un mecanismo que permite aclarar lo antes señalado es la existencia de
los llamados Manuales de Procedimientos (MAPRO) al interior de las entidades
de la Administración Pública16. El MAPRO es un instrumento de gestión que
debe contener todos los procedimientos que a su vez detallan las acciones que
se siguen en la ejecución de los procesos generados para el cumplimiento de
las funciones - a cargo de las diferentes unidades orgánicas de una entidad y que debe guardar correspondencia con los dispositivos legales y/o
administrativos que regulan el funcionamiento de la misma.
Según las normas aplicables, el Manual de Procedimientos es un
documento descriptivo y de sistematización normativa, teniendo a la vez un
carácter instructivo e informativo, puesto que pone en conocimiento del
personal de la entidad respecto a los procedimientos que operan al interior de
ella. En dicho documento se incluyen todos los procedimientos institucionales,
siendo que únicamente los procedimientos administrativos son incorporados al
Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad17.
El silencio administrativo.
En términos generales, salvo que la norma legal que regula el
procedimiento institucional señale lo contrario, el silencio administrativo es
aplicable únicamente a los procedimientos administrativos y no a aquellos
procedimientos que no culminen en un acto administrativo. Esto se deduce con
meridiana claridad de lo dispuesto por la Ley N.° 29060, que regula el silencio
administrativo.
IV.
CONCLUSIONES.
Es necesario que en la Administración Pública dejemos de confundir
todos estos conceptos. Dejar en claro que los procedimientos administrativos
tienen por finalidad concluir con la emisión de un acto administrativo y que, por
ejemplo, los procedimientos disciplinarios no constituyen procedimientos
administrativos puesto que no concluyen en un acto administrativo sino en un
acto de administración interna, que afecta al personal y que por ese hecho es
susceptible de impugnación, conforme lo dispuesto por las normas legales
vigentes.
16
17
Directiva N.° 002-77-INAP/DNR.
Ley N.° 27444:
Artículo 36.- Legalidad del procedimiento.
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen
exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta
autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades
autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser
compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos,
aprobados para cada entidad.
(…)