Tema 24. Los actos jurídicos de la

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TEMA 24
LOS ACTOS JURIDICOS DE LA ADMINISTRACION: PÚBLICOS Y PRIVADOS.
EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES.
1. Los actos jurídicos de la Administración: actos públicos y privados.
2. El acto administrativo: concepto, elementos y clases.
2.1. Concepto.
2.2. Elementos.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
Sujeto.
Objeto o contenido del acto administrativo.
Causa y fin del acto.
La forma.
2.3. Clases.
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
2.3.4.
2.3.5.
2.3.6.
2.3.7.
Actos
Actos
Actos
Actos
Actos
Actos
Actos
generales y concretos.
impugnables e inimpugnables.
discrecionales y reglados.
simples y complejos.
unilaterales y plurilaterales.
expresos, tácitos y presuntos.
definitivos o resolutorios y de trámite.
3. La motivación y la notificación de los actos administrativos.
3.1. La motivación.
3.2. La notificación.
3.2.1. Notificación.
3.2.2. Publicación.
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David Llorente Rey
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1. LOS ACTOS JURÍDICOS DE LA ADMINISTRACIÓN: ACTOS PÚBLICOS Y
PRIVADOS.
En términos generales, puede hablarse de dos grandes categorías de actos
jurídicos de la Administración Pública:
a) Los actos de la Administración sometidos al Derecho común. Cuando la
Administración no actúa como tal sujeta a su régimen especial y en ejercicio
de una potestad administrativa, sino como cualquier otro sujeto de Derecho,
sus actos no son administrativos, sino civiles, mercantiles, laborales, etc.,
según el Derecho a que estén sujetos.
b) Los actos de la Administración sometidos al Derecho Administrativo. Son
los auténticos actos administrativos. Son los actos jurídicos de la función
administrativa,
o, en frase de la Ley de Jurisdicción
ContenciosoAdministrativa, la “actuación de las Administraciones Públicas sujeta al
Derecho Administrativo” (art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
Para Kormann, del catálogo total de los actos realizables por las
Administraciones Públicas, se podía hacer una clasificación en cuatro grupos:
1º Actos de naturaleza jurídico-privada. Los realiza la Administración, pero en
ellos no tiene ciertamente la menor parte el Derecho público. La aplicación de éste
se limita a aquellas normas que regulan los presupuestos bajo las cuales la
Administración puede concluir determinados negocios jurídicos.
2º Un segundo grupo viene dado por los actos de pura ejecución. Son, más que
actos, actuaciones materiales. No es lo mismo la orden de detención dictada por una
autoridad que la detención efectiva del criminal.
3º Los actos de la Administración con carácter de negocios jurídicos que suponen la
admisión en Derecho administrativo de la categoría del negocio jurídico elaborada
por el Derecho Civil.
4º Los actos de la Administración para la actuación del Derecho que son, por
oposición a los negocios jurídicos, aquellas actuaciones permitidas con efectos
jurídicos independientes de la voluntad del que actúa. La diferencia con los
anteriores radica fundamentalmente en que las diferencias de estos actos son
siempre los queridos por la ley, con independencia de la voluntad del órgano
administrativo que actúa.
Para Kormann solamente serían actos administrativos los examinados en los grupos
3º y 4º.
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Garrido Falla, por el contrario, no encuentra ningún inconveniente en que el
concepto de acto administrativo o por mejor decir la actuación de la Administración
como derecho público abarque tanto los actos generales como los concretos. La
actuación
pública no debe reservarse sólo a los actos que consisten en
declaraciones de voluntades sino que debe acoger también ciertas declaraciones de
juicio, conocimiento y deseo, realizadas por la Administración, y que tienen efectos
jurídicos.
La falta de unidad en el régimen jurídico de los actos de la Administración
Pública no es una cuestión nueva que haya surgido con el Derecho Administrativo
de nuestros días. Ya los juristas de la época del Estado-Policía construyeron la
famosa doctrina del Fisco, merced a la cual fue posible someter al Derecho una
parte de la actividad estatal, en tiempos en que el divorcio entre Estado y Derecho
era casi absoluto. Advenido el Estado de Derecho con los principios de sumisión de
la Administración a
la ley y de fiscalización jurisdiccional
de los actos
administrativos, la distinción entre unas y otras actuaciones del Estado va a
perdurar en forma análoga. El problema es ahora distinto, puesto que al surgir los
Tribunales administrativos independientemente de los civiles, la cuestión que se
plantea es la relativa a determinar el ámbito de competencias de cada uno de ellos;
es decir, cuáles son los actos del Estado fiscalizables por los Tribunales
Administrativos y cuáles otros son de la competencia de la Jurisdicción Civil
ordinaria.
La doctrina francesa, a lo largo del siglo XIX, arbitró como primera solución la
famosa distinción entre los actos de autoridad y actos de gestión del Estado. La
crisis de la distinción es una consecuencia de las profundas transformaciones de la
Administración y el Derecho desde fines del siglo XIX. La jurisprudencia francesa
comenzó a consagrar que el concepto clave del Derecho Administrativo fuese en
adelante el de servicio público. Si antes podía decirse que la existencia del servicio
público era la consecuencia de que la Administración actuaba para la satisfacción
de necesidades públicas, hoy nos encontramos con que la utilización de los medios
jurídicos de Derecho Público o Derecho Privado no se corresponde exactamente
con aquella distinción. Por lo que se hace difícil encontrar un criterio apriorístico
con el que determinar cuándo una actividad administrativa debe estar regida por el
Derecho Público y cuándo por el Derecho Privado, por lo que ha de contraerse la
investigación a buscar un criterio que nos sirva a posteriori para decidir si tal
relación jurídica en que intervenga la Administración es o no de Derecho Público. La
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, de 13 de julio de 1998, en su
artículo 1.1, establece que los “Juzgados y Tribunales del orden ContenciosoAdministrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la
actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo”. Lo
cual, naturalmente, no resuelve la cuestión, puesto que no señala el criterio para
descubrir cuándo se da tal sujeción al Derecho Administrativo.
Habrá que estar, como advierte Garrido Falla, a lo que se deduzca en cada
caso del tipo de acto realizado por la Administración Pública:
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a) Actos y contratos que la Administración realiza como persona jurídica
privada. No están sometidos a la fiscalización contencioso-administrativa, por
regla general. Las mayores dificultades se han suscitado en materia
contractual por las dificultades que entraña calificar el contrato de civil o
administrativo.
b) Actos administrativos con efectos jurídico-privados. Comprendería actos
emanados de órganos administrativos con efectos inmediatos sobre el estado
civil de las personas o sobre derechos civiles en general y actividad
administrativa cuyo resultado es la constitución o condicionamiento de
relaciones jurídicas entre particulares, sustituyendo autonomía de las partes
por normas de derecho impositivo. El primer grupo no comprendería actos
sometidos a la fiscalización contenciosa, aunque no es unánime la doctrina. En
cambio, por lo que se refiere a los actos administrativos que presuponen o
constituyen relaciones entre particulares, la solución debe ser diversa, al existir
una relación jurídico-pública posible entre uno de esos particulares y la
Administración.
2. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES.
2.1. CONCEPTO.
De entre las diversas nociones doctrinales que tratan de delimitar el concepto
de actos administrativos, cabe distinguir las tres direcciones siguientes:
a) En un sentido amplio, son actos administrativos las declaraciones de
voluntad de la Administración destinadas a producir efectos jurídicos. Este
concepto abarca todas las manifestaciones de la voluntad administrativa, por lo
que autores que no siguen esta posición prefieren llamar a estos actos “actos
de la Administración”.
b) En una noción más restringida se limita el uso de la expresión a las
declaraciones de voluntad de la Administración productoras de efectos
jurídicos subjetivos; con lo que se exceptúan los actos reglamentarios, ya que
éstos crean normas generales.
c) Y por último, según la opinión más extendida, se consideran actos
administrativos no sólo las declaraciones de voluntad de la Administración,
sino todas las manifestaciones anímicas de la misma destinadas a producir
efectos jurídicos subjetivos. Sólo se excluyen las actividades materiales, por no
tener carácter jurídico.
A esta dirección corresponde la definición de Zanobini: “Es acto administrativo
cualquier declaración de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento, realizada
por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad
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administrativa”. García de Enterría añade que esta potestad debe ser distinta de la
potestad reglamentaria, porque para él acto administrativo y reglamento son
instrumentos jurídicos distintos.
Desglosemos la definición dada de acto administrativo para su mejor
comprensión. Así:
• Expresión de un simple juicio es todo acto consultivo (arts. 82 y 83 de la LRJPAC),
o un informe, o una rendición de cuentas, o los actos de intervención y fiscalización
financiera realizados por la Intervención General de la Administración del Estado,
resolución de recursos o peticiones, actos de aprobación en general, actividad
disciplinaria o sancionatoria, etc.
• Son expresiones de deseo las propuestas o las peticiones de un órgano (o de un
ente) a otro.
• Manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes, los diligenciamientos,
anotaciones o registraciones de títulos, documentos, actos o trámites y el
levantamiento de actas o la referencia de órdenes verbales o los actos de
información o de comunicación (art. 58 y ss. de la LRJPAC).
En todo caso lo realmente importante es delimitar el conjunto de actos
sometidos al régimen jurídico administrativo, ya que hay que admitir que tan actos
administrativos son los generales como los concretos, pues unos y otros están
sometidos a los dos principios fundamentales de dicho régimen:
1. Sumisión a la ley y a las normas jerárquicas superiores.
2. Posibilidad de una fiscalización jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión.
En el mismo sentido se pronuncia Entrena Cuesta, quien considera el acto
administrativo como un “acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al
Derecho Administrativo”, entendiendo que una declaración de voluntad producirá
efectos jurídicos y será acto administrativo tanto si tiene un destinatario determinado
o determinable y agota su eficacia con una sola aplicación, como si no ocurre así,
esto es, si tiene carácter “normativo”, concluyendo que no existe por ello obstáculo
en calificar a los reglamentos de actos administrativos.
Sin embargo, para otro sector de la doctrina (González Pérez y García de
Enterría), las disposiciones reglamentarias no son actos administrativos, pues no
son expresión de la función administrativa sino de la función normativa de la
Administración. La distinción se basa en un criterio ordenamentalista en cuanto que
los Reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico, mientras que los actos
administrativos no.
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Por último, cabe indicar que el concepto de acto administrativo también puede
delimitarse negativamente.
Así, quedan excluidos del concepto de acto administrativo,
reglamento por las razones apuntadas:
además del
a) Las meras operaciones materiales realizadas por la Administración, ya
que si bien indirectamente pueden producir efectos jurídicos por ejemplo, el
deber de indemnizar perjuicios causados, tales efectos no derivan de ellos de
forma directa.
b) Los actos no emanados de la Administración stricto sensu, esto es:

Los “actos políticos de gobierno”, como son los que afecten a la defensa del
territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y
mando y organización militar, toda vez que cuando el Consejo de Ministros dicta
esta clase de actos deba entenderse como algo distinto de la Administración.
Estos actos pese a no tener la consideración de actos administrativos, no se
excluyen del ámbito de actuación de la nueva Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.

Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurídicos conforme a
Derecho Administrativo por ejemplo, la toma de posesión de un funcionario.
c) Los actos sometidos al régimen jurídico privado, que están sometidos por su
naturaleza a la jurisdicción ordinaria (art. 3 de la LJCA).
2.2. ELEMENTOS.
González Pérez define los elementos o requisitos del acto administrativo
como “aquellas circunstancias o conjunto de circunstancias que deben darse en un
acto para que produzca todos sus efectos”, es decir, para que el acto no resulte
inválido, o válido pero irregular.
Si bien todos los autores coinciden en subrayar la importancia que, dentro de
la teoría del acto administrativo, tiene el estudio de sus elementos, a la hora de
enumerar en concreto cuáles son nos proporcionan muy diversas clasificaciones,
aunque en muchos casos las discrepancias obedecen más a razones terminológicas
que de fondo.
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En general, se suelen mencionar como elementos del acto administrativo: el
sujeto, el objeto o contenido, la causa y fin y la forma.
2.2.1. Sujeto.
Por definición el acto administrativo debe ser dictado por un sujeto de la
Administración Pública.
A este respecto, el artículo 1.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa determina que se entenderá por Administraciones
Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) La Administración de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén
vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.
2.2.2. Objeto o contenido del acto administrativo.
El contenido del acto administrativo en una acepción amplia se determina
por su oposición a la forma del acto, comprendiendo todos los elementos
integrantes de lo que, en términos forenses, se denomina el “fondo del asunto”.
Según Garrido Falla y Entrena Cuesta, se distinguen
contenido del acto administrativo.
cuatro partes en el
a) El contenido esencial.
Es aquel sin el cual el acto no tiene existencia. Por ejemplo: la licencia para
edificar deberá contener una declaración facultando para realizar la obra; en el
caso contrario, no puede decirse que se ha otorgado dicha licencia.
b) El contenido natural.
Es el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para
individualizarlo respecto de los demás. Por ejemplo: el contenido natural de la
expropiación forzosa es la transferencia coactiva de la propiedad del particular al
ente público.
c) El contenido implícito.
Se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que hay que entender
incluidas en el acto porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la
misma especie.
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d) El contenido eventual o accidental.
Es el integrado por aquellas cláusulas que el órgano administrativo puede
introducir en el acto, dirigidas a modificar, generalmente restringiendo sus efectos,
el contenido esencial del acto. Éstas son las cláusulas accesorias del acto jurídico;
en particular, la condición, el término y el modo.
La condición significa el hecho futuro e incierto del cual se hace depender la
eficacia de un acto administrativo. Término indica el día desde el cual debe tener
eficacia el acto, o desde el cual la eficacia del acto administrativo debe cesar. El
modo consiste en una carga impuesta a la persona a favor de la cual se dicta el acto
administrativo: por ejemplo, se concede una licencia de construcción con la adición
de que habrá de construirse un aparcamiento subterráneo.
El contenido del acto administrativo deberá ser según el artículo 53 de la
LRJPAC determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Pero además se exigen
otros requisitos:
1º Posible: es preciso que la conducta que constituye el objeto del acto
administrativo sea de posible realización. El acto de contenido imposible es nulo de
pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC).
2º Lícito, es decir, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, ya que según
el apartado d) del artículo 62.1 de la LRJPAC son nulos los actos que sean
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Mientras
que son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico (art. 63 de la LRJPAC).
2.2.3. Causa y fin del acto.
La causa constituye el porqué del acto, la razón que justifica que un acto
administrativo se dicte. La Administración ha de someterse, en todo caso, a una
especie de regla de conducta: la necesidad de perseguir el interés público en cada
una de sus actuaciones. De ahí el gran acierto de la Constitución al determinar que
los tribunales controlarán el sometimiento de la actuación administrativa “a los fines
que la justifican” (art. 106.1 de la CE). Por esa vía el fin se erige en un nuevo
elemento, nada menos que de rango constitucional, del acto administrativo: éste
deberá encaminarse al logro de aquella finalidad que determinó el otorgamiento de
la potestad ejercitada.
Según Garrido Falla, así como el elemento causal se determina con la
contestación a la pregunta “¿por qué?”, el elemento fin del acto administrativo es la
respuesta a la pregunta “¿para qué?”. Y así como la realización de actos de Derecho
Privado por los particulares no responde a exigencias objetivas de la ley, sino a los
motivos extrajurídicos que animan a cada sujeto, en cambio el acto administrativo se
dirige siempre a una finalidad objetivamente determinada: el interés público o el
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interés del servicio público. En cada acto administrativo el fin viene dado, pues, por
una especial manifestación del interés público. Así, por ejemplo, el fin del
nombramiento de un funcionario es proveer una vacante; el fin de unas oposiciones,
elegir el más apto, etc.
Como decíamos anteriormente, el acto deberá encaminarse al logro de la
finalidad que determinó el otorgamiento de la potestad ejercitada. Si no ocurre así, al
separarse el acto de su elemento teleológico, estará viciado de “desviación de
poder”, vicio legal que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico; por ejemplo, una finalidad
recaudatoria utilizando un poder de policía, supuesto muy normal en la
jurisprudencia a propósito de las tasas municipales de inspección de aparatos e
instalaciones industriales, inspección sólo justificable por efectivas razones de
seguridad y no con un fin fiscal. En este sentido el artículo 63 de la LRJPAC declara
que son anulables los actos de la Administración que incurran en desviación de
poder.
El acto administrativo, pues, en cuanto ejercicio de una potestad, debe servir,
necesariamente, a un fin, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende
servir una finalidad distinta, aun cuando se trate de otra finalidad pública.
2.2.4. La forma.
En su acepción estricta la expresión “forma” se entiende referida al modo de
declaración de una voluntad ya formada, actuando como medio de transporte de
dicha voluntad del campo psíquico al campo jurídico, a efectos de asegurar su
prueba y de permitir el exacto conocimiento de su contenido.
Con relación a los actos administrativos, la expresión “forma” abarca el
conjunto de formalidades y trámites a través de los cuales la voluntad administrativa
se configura; esto es, el procedimiento de formación de dicha voluntad.
En este sentido amplio Garrido Falla distingue:

La forma de integración de la voluntad administrativa
administrativo, y

La forma de la declaración de la voluntad administrativa
exteriorización.
o procedimiento
o forma de
Veámoslas:
a) Forma de integración.
La sumisión del actuar administrativo a un determinado procedimiento ha
pasado a ser en nuestro Derecho una exigencia constitucional [art. 105 e) de la
CE]. El procedimiento sería un modo de producción de un acto por aplicación de
normas jurídicas superiores a ese acto. El acto administrativo no puede ser
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producido de cualquier manera, a voluntad del titular del órgano a quien compete tal
producción sino que ha de seguir para llegar al mismo un procedimiento
determinado. De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una
ordenación unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos
realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos, operaciones y actos
que, no obstante su relativa autonomía, se articulan en orden a la producción de
un acto decisorio final.
El procedimiento es, pues, un cauce necesario para la producción de actos
administrativos. Así, el artículo 53 de la LRJPAC dice: “Los actos administrativos se
producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”.
b) Forma de exteriorización.
Como regla, los actos administrativos se producirán o consignarán “por
escrito”. A veces, sin embargo, cuando su naturaleza o circunstancias no exijan o
permitan otra forma de expresión o constancia, podrá emplearse la fom1a verbal e
incluso la mímica. Se citan como ejemplos de forma verbal las órdenes jerárquicas y
algunas órdenes expedidas por la policía de seguridad, por ejemplo: la disolución de
una reunión, bien mediante signos acústicos o visuales o mediante las señales
gráficas en esta materia (direcciones prohibidas, prohibición de aparcamiento de
vehículos, etc.).
Cuando el acto procede de determinados órganos, la forma escrita deberá
adaptarse a unos “moldes” predeterminados en el ordenamiento jurídico, que
constituyen el medio de jerarquizar los actos a que se aplica. Así, tratándose de la
Administración del Estado:
a) Adoptarán la forma de Decreto las disposiciones normativas del Consejo
de Ministros y sus resoluciones, cuando así lo exija alguna disposición. Los
Decretos serán expedidos por el Rey y refrendados por el Presidente del
Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes (arts. 62, 64, 82, 85 y
86 de la CE).
b) Las disposiciones y resoluciones de los Ministros, adoptarán la forma de
“orden” e irán firmadas por el titular del departamento.
La falta de “forma” establecida para la exteriorización de un acto administrativo
debe considerarse como “vicio” de dicho acto, y en cuanto a las consecuencias que
éste va a comportar, los autores entienden que si se trata de falta absoluta de forma
se produce la nulidad absoluta de dicho acto (propiamente no es que el acto sea
nulo, sino que, en este caso, ni siquiera existe, pues no ha llegado a exteriorizarse). Cuando se trata de simple irregularidad (existe “forma” pero no todos
los requisitos que se exijan), se producirá una mera “anulabilidad” o nulidad relativa
del acto.
A este respecto, el artículo 63.2 de la LRJPAC sienta la regla general de que
“el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
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requisitos formales para alcanzar un fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados”. Las irregularidades formales que no cumplan estas características ni
siquiera van a comportar la posibilidad de la anulación del acto. Se tratará entonces
de las llamadas “irregularidades no invalidantes” (art. 63.3 de la LRJPAC).
2.3. CLASES.
La doctrina suele clasificar los actos administrativos, atendiendo a los
siguientes criterios:
a) Por la extensión de sus efectos jurídicos: actos generales y concretos.
b) Por la posibilidad de su fiscalización por la jurisdicción contenciosoadministrativa: impugnables o inimpugnables.
c) Por razón de las facultades utilizadas al dictarlos: actos discrecionales y
reglados.
d) Por razón de los sujetos intervinientes: simples y complejos, unilaterales y
plurilaterales.
e) Por la forma de su producción: expresos, tácitos y presuntos.
f) Por razón de los efectos jurídicos de su contenido: actos definitivos y de
trámite.
Examinaremos detalladamente cada una de las categorías de actos citados:
2.3.1. Actos generales y concretos.
Se entiende por acto administrativo general, según Ranelletti, aquella
declaración de la Administración Pública que mira abstractamente a una
pluralidad de personas (por ejemplo, una relación de funcionarios o de expropiados,
o casos indeterminados o indeterminables) y por acto concreto la misma
declaración cuando mira a una o más personas o casos individualmente
determinados o determinables.
Para un gran sector de la doctrina, sólo los segundos, los que contienen una
declaración concreta, son actos administrativos; pero siguiendo la opinión más
moderna sustentada hoy en nuestro Derecho por la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (arts. 25 y 26), nada autoriza a excluir de tal calificación
a los actos generales; por el contrario, el régimen jurídico-administrativo es
igualmente aplicable a unos y otros, si bien las características de los mismos
hacen que la regulación positiva de los actos administrativos generales goce de
cierta especialidad legislativa.
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2.3.2. Actos impugnables e inimpugnables.
Esta clasificación carece de validez apriorística y universal siendo necesario
conocer el Derecho positivo vigente en cada país en un momento determinado para
poder aplicarla correctamente.
En nuestro país la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
de 13 de julio de 1998 exceptúa de su propia competencia general (art. 3):
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil,
penal y social,
aunque estén
relacionadas con la actividad de la
Administración Pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la
Administración Pública, y los conflictos de atribuciones entre órganos de una
misma Administración.
d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas
Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de
Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal
Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta
de su Ley Orgánica.
En cambio, la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los
llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956.
En principio, todos los “actos administrativos” son impugnables, primero en
vía administrativa y después en la contenciosa. Cuando ya no es susceptible de
recurso alguno (salvo el de revisión), el acto se convierte en firme. La firmeza del
acto se produce:
a) Porque ya se han utilizado todas las posibilidades de impugnación
existentes, o
b) Porque se han dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos
posibles.
2.3.3. Actos discrecionales y reglados.
La actividad administrativa puede dividirse en dos grandes grupos: aquella
que en el Estado de Derecho constituye la norma general por estar expresamente
regulada y determinada por el principio de legalidad o sumisión a la ley y que se
denomina reglada, y aquella otra en que, por defecto de normas jurídicas, no hay
lugar a la aplicación de tal principio y se llama, por tanto, actividad discrecional.
Sin embargo, la discrecionalidad no es un concepto tan amplio como a primera
vista pudiera parecer, ya que para poder hablar de esta clase de actividad es
necesario que se den los siguientes supuestos que señala Garrido Falla:
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1. Que se dé ausencia de reglamentación legal en una determinada materia.
2. Que, por otra parte, en relación con la misma, no pese sobre la actuación
administrativa un principio prohibitivo.
3. Que de la estructura lógica de la norma se desprenda una posibilidad de
elección administrativa o atribución de discrecionalidad.
La característica de los actos discrecionales, cuando se dan los supuestos
anteriores, radica en que los Tribunales no pueden subrogarse en la apreciación de
los criterios técnicos tenidos en cuenta por la Administración al elegir. Pero ello no
quiere decir que dichos actos estén excluidos de fiscalización contenciosoadministrativa, ya que todos los actos administrativos tienen por lo menos una nota
discrecional, la iniciativa, y un elemento reglado, los fines.
La exposición de motivos de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa “señala una serie de aspectos sobre los que en todo
caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad
de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos
reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”.
2.3.4. Actos simples y complejos.
Se entiende por acto administrativo simple, según Garrido Falla, aquel en cuya
emisión interviene un solo órgano administrativo; acto complejo, en cambio, aquel
que se produce por la intervención de dos o más órganos administrativos.
Lo normal es que los actos administrativos sean compuestos; es decir, fruto
de la participación de varios órganos, e incluso, en ocasiones de varios sujetos, cada
uno de los cuales dicta un acto que se dicta con los demás en el acto compuesto en
razón a la unidad del fin que tales actos persiguen. La consecuencia de ello es obvia
y decisiva: la invalidez de uno solo de los actos que deben mediar para llegar al acto
compuesto implicará la invalidez de ese acto en su conjunto.
Garrido Falla excluye del concepto de actos complejos como dudosos:
1. Los actos de los organismos colegiados en los que, no obstante la
diversidad de voluntad física, la voluntad administrativa, que se logra a través
de un proceso de colaboración, es única. Ejemplo: los acuerdos de los
órganos colegiados de las Corporaciones Locales (Ayuntamiento, Pleno o
Comisión permanente) son actos simples.
2. Los actos que integran un expediente o procedimiento administrativo. El
procedimiento administrativo es un proceso integrado por declaraciones
administrativas en orden a preparar una decisión final. Pero de aquí no debe
deducirse que esta última decisión tenga el carácter de acto complejo, pues,
entendida así la complejidad, habría que predicar tal carácter de la mayor
parte de los actos administrativos. El acto complejo requiere que la
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intervención de los distintos órganos administrativos tenga lugar precisamente
en el momento de la resolución de tal modo que precisamente de ésta (y no
de los trámites que la prepararon) aparezcan como responsables. Por
consiguiente, dice el autor, excluimos los procedimientos administrativos de las
categorías de los actos complejos.
3. Los actos sujetos a aprobación por un organismo superior.
2.3.5. Actos unilaterales y plurilaterales.
Esta clasificación responde al criterio de los sujetos participantes en la emisión
del acto.
Eisenmann define los actos administrativos unilaterales como actos jurídicos
que, siendo obra exclusiva de agentes administrativos, son imputables a una única
persona pública, y los plurilaterales como aquellos que crean normas que rigen las
relaciones mutuas entre sus actores; o sea, que estatuyen los derechos y
obligaciones de los unos respecto de los otros. En otros términos, son actos que
crean normas que tienen por objeto a sus propios autores.
No cabe duda de que los actos administrativos por antonomasia son los
unilaterales, hasta el punto de que está en discusión la completa admisibilidad de los
actos plurilaterales (contratos y convenciones en que intervengan simultáneamente
la Administración y los particulares) en el campo del Derecho Administrativo;
Zanobini los califica de actos de Derecho Administrativo, pero no son actos
administrativos, y entiende que resultan del concurso de un acto de voluntad de una
Administración con otro acto de un sujeto diferente que persigue un fin distinto.
Su estudio, en cualquier caso, corresponde por su misma naturaleza al campo
de la contratación administrativa.
2.3.6. Actos expresos, tácitos y presuntos.
Por la forma de su producción el acto administrativo puede ser expreso, tácito
y presunto. En el primero, existe una clara e inequívoca exteriorización de la
declaración de voluntad, de juicio, de deseo, etc. En el segundo falta esta
manifestación, pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente la
existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos. Finalmente, en el acto
presunto no existe ni una manifestación concreta administrativa ni una conducta a la
que se pueda atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretación
racional. El significado de esta conducta lo fija de forma expresa el ordenamiento
jurídico.
2.3.7. Actos definitivos o resolutorios y de trámite.
La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el
seno de un procedimiento administrativo. En este procedimiento hay una resolución
final que es la que decide el fondo del asunto (art. 89 de la LRJPAC), y para llegar a
ella ha de seguirse un camino especial, con fases distintas, con intervención de
órganos o personas diversas y con actos también diferentes. Estos actos previos a
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la resolución son los que la ley llama “actos de trámite”, que son actos
instrumentales de las resoluciones, pues las preparan y hacen posibles.
La doctrina moderna y, especialmente, Giannini, ha puesto de relieve cómo la
Administración Pública no actúa normalmente mediante actos aislados, sino a través
de “constelaciones de actos”. Esta actuación está integrada por una “cadena” de
actos de distinto contenido e importancia que constituyen otros tantos trámites
internos a través de los cuales se va formando la voluntad administrativa, la cual
adquiere forma “definitiva” mediante el acto resolutorio del expediente. Por ende,
sólo el último eslabón de la cadena, el acto resolutorio o definitivo, es externo y
contiene la voluntad de la Administración. Los actos de “trámite”, por el contrario,
permanecen en la esfera interna de aquélla. Pero revisten una singular importancia,
pues así como una cadena resulta inservible si falla un eslabón, también el acto
resolutorio resultará viciado si es defectuoso alguno de los actos de trámite de
preceptiva intervención para que se integre el acto compuesto.
En efecto, cada “resolución administrativa” viene a poner fin a un expediente
o procedimiento, constituido, a su vez, por una serie de actos que, al faltarles
carácter resolutorio, se denominan actos de tramitación o, simplemente, “trámites”.
Surge así una distinción fundamental entre “actos-trámite” y “actos principales o
definitivos”, según el papel que el acto desempeña en un expediente o
procedimiento. Según Garrido Falla, los primeros son, naturalmente, actos internos y
los segundos, actos externos.
Entre los actos administrativos de tramitación, el citado autor considera los
dictámenes o consultas y las propuestas.
a) Los dictámenes o consultas. Son declaraciones de juicio que emiten
determinados organismos técnicamente cualificados de la Administración
Pública, a los efectos de ilustrar la voluntad del órgano de decisión.
b) Las propuestas. Son proyectos de resolución que un órgano inferior o un
órgano consultivo elevan al órgano de competencia decisoria. Son redactados
por el órgano administrativo con competencia para la tramitación del asunto,
una vez que en el expediente se han resumido los datos y elementos de juicio
necesarios, incluso la audiencia del interesado; pero preceden, en cambio, a
los dictámenes de la Asesoría Jurídica y, en su caso, del Consejo de Estado.
Ahora bien, el que una “resolución” o acto definitivo ponga fin a un expediente
o procedimiento, no significa que ponga fin a la vía administrativa. No todos los actos
definitivos ponen fin a la vía administrativa, sino sólo aquellos contra los que no cabe
recurso administrativo de alzada.
El artículo 109 de la LRJPAC establece que “ponen fin a la vía administrativa”:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el
artículo 107.2.
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c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos
disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
cuando una
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración
de finalizadores del procedimiento”.
La disposición adicional 15.ª de la LOFAGE establece:
“Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una ley
especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la
LRJPAC, los actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
2. En particular, en la Administración del Estado:

Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado, en el ejercicio de las
competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior,
en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
3. En los organismos
Estado:

públicos adscritos a la Administración General del
Los emanados
de los máximos órganos de dirección unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley
se establezca otra cosa”.
La modificación del artículo 107 de la LRJPAC por Ley 4/1999, de 13 de
enero, no permite mantener la distinción entre actos definitivos y de trámite en
cuanto a la impugnación en vía administrativa y contenciosa, de forma tajante como
en la redacción derogada de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya que la
posibilidad de interponer por los interesados los recursos de alzada y potestativo de
reposición se predica al admitirse “contra las resoluciones y los actos de trámite, si
estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos”. En tanto que “da oposición a los
restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración
en la resolución que ponga fin al procedimiento”.
3. LA MOTIVACIÓN Y LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Antes de concluir el tema, debemos abordar el tema de la motivación y
notificación de los actos administrativos.
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3.1. LA MOTIVACIÓN.
Considerado como uno de los elementos del acto administrativo, el concepto
de motivo no es claro ni está universalmente admitido por la doctrina. De un lado se
presta a equívocos por razón de que con el mismo nombre se conoce uno de los
requisitos de la forma del acto administrativo; y de otro, sus relaciones con el
concepto de “causa” son mucho más oscuras en el Derecho Público que en el
Derecho Privado. Mientras que los motivos son normalmente irrelevantes en
Derecho Privado, en Derecho Público deben ajustarse (y esto es requisito de validez
del acto) al interés general.
Pero lo que conviene analizar en relación con este tema es el determinar si
es o no necesaria la motivación de los actos administrativos. Esto es, si es
preceptivo que la manifestación externa del acto incluya la exposición de las
razones que han movido al órgano a tomar la decisión que, en última instancia,
implica todo acto.
Al respecto parece conveniente resaltar ya que la regla general en nuestro
Derecho es el carácter meramente facultativo de dicha “motivación”, salvo en los
supuestos expresamente señalados en el artículo 54 de la LRJPAC:
“1. Serán motivados con sucinta referencia de hecho y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía
judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de
ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los
artículos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de
plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como
los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos
y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las
normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar
acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.”
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3.2. LA NOTIFICACIÓN.
Para que los actos que afecten a los derechos e intereses de los
particulares sean jurídicamente eficaces frente a los mismos es necesario que se
les comunique.
La comunicación es el medio de llevar a conocimiento de los administrados el
contenido de los actos administrativos. La LRJPAC distingue dos formas de
comunicar los actos: la notificación y la publicación. La primera se utiliza cuando el
acto se dirige a una persona o a un conjunto de personas determinadas. La
segunda cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas. De la notificación vamos a ocuparnos a continuación, teniendo en cuenta
que el desarrollo de la Administración electrónica, operado por la Ley 11/2007, de
22 de junio y el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que la desarrolla, ha
influido notablemente en la tradicional regulación de la notificación, en los términos
que posteriormente veremos.
3.2.1. Notificación (arts. 58 y 59 de la LRJPAC).
3.2.1.1. Actos que se notifican.
Habrán
de notificarse a los interesados las resoluciones y actos
administrativos que afecten a sus derechos e intereses (art. 58.1).
3.2.1.2. Plazo y contenido de la notificación.
La notificación deberá ser cursada en el plazo de 10 días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la
resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la
expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente (art. 58.2).
Las notificaciones que no contengan los requisitos señalados no producirán
sus efectos propios.
No obstante, el párrafo 3 del mismo artículo 58 prevé la subsanación de las
notificaciones defectuosas al establecer que: “Las notificaciones que conteniendo el
texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el
apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución
o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que
proceda”.
3.2.1.3. Forma y lugar donde se notifica.
Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la
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fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la
notificación efectuada se incorporará al expediente (art. 59.1).
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se
practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando
ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio
conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no
hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad (art. 59.2).
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una
actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las
circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite
siguiéndose el procedimiento (art. 59.4).
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificación o el medio a que se refiere el artículo 59.1 de la ley, o bien,
intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por
medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio,
en el “Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia”,
según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito
territorial del órgano que lo dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero,
la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del
Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación
complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la
obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores (art. 59.5).
Conforme al artículo 24 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, las Administraciones Públicas
crearán registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y
comunicaciones.
Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se
requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya
consentido su utilización, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27.6 de la Ley
11/2007 (reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la
obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos,
cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de
personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación
profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado
el acceso y
disponibilidad de los medios tecnológicos precisos). Tanto la indicación de la
preferencia en el uso de medios electrónicos como el consentimiento citados
anteriormente podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.
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El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se
produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así
como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se
entenderá practicada a todos los efectos legales.
Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran 10
días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha
sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la LRJPAC y normas
concordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la
imposibilidad técnica o material del acceso.
Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano
correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios
electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la
LRJPAC, excepto en los casos previstos en el artículo 27.6 de la Ley 11/2007.
Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso
electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas
correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso (art. 28 de la
Ley 11/2007).
3.2.1.4. Naturaleza de la notificación.
Sobre la naturaleza de la notificación podemos decir, con Entrena, que no
forma parte del acto, si no que es un nuevo acto, condicionante de la eficacia de los
actos administrativos que afecten directamente a los administrados. Por eso, el acto
no notificado válidamente (refiriéndonos siempre a los actos administrativos
concretos o no normativos, pues los normativos no requieren notificación, sino
publicación) no produce efectos, aunque esta regla debe matizarse:
1. Si la notificación contiene el texto íntegro del acto y omite lo relativo a los
recursos, el acto será eficaz, pero no comenzará el cómputo de los plazos para
recurrir.
2. Si se indica un recurso inapropiado y éste es ejercitado por el interesado,
conservará siempre su derecho a interponer el recurso pertinente, porque el
error administrativo no debe perjudicarle.
3. La infracción del plazo de 10 días para efectuar la notificación constituye
una mera irregularidad de la misma, que no afecta a su validez (art. 63.3 de la
LRJPAC).
3.2.2. Publicación (art. 60 de la LRJPAC).
La publicación es la forma normal de comunicar los actos administrativos que
tengan por destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos.
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Según el artículo 60 de la LRJPAC “los actos administrativos serán objeto de
publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el
órgano competente”.
Por su parte, el apartado 6 del artículo 59 añade dos casos en que la
Administración puede utilizar la publicación como medio de comunicar los actos
administrativos, al señalar que la publicación sustituirá a la notificación surtiendo sus
mismos efectos en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a
un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos,
siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación
donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las
que se lleven a cabo en lugares distintos.
Por lo demás, la publicación de un acto deberá contener los mismos
elementos que el apartado 2 del artículo 58 de la ley exige respecto del contenido
las notificaciones; siendo también aplicable a la publicación lo establecido en el
punto 3 del mismo artículo respecto de las notificaciones defectuosas (art. 60.2).
Finalmente, en los supuestos de publicaciones de actos que contengan
elementos
comunes,
podrán publicarse de forma conjunta
los aspectos
coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto
(art 60.2 in fine).
En este tema, a modo de conclusión, hemos analizado los elementos más
relevantes del acto administrativo y sus clases. El acto administrativo es una figura
elemental en la construcción del derecho administrativo y en el quehacer cotidiano
de todas las Administraciones Públicas. En el caso de la DGT nos encontramos
ejemplos evidentes de actos administrativos: un permiso de circulación, un número
de matrícula, un permiso de conducir, una autorización de funcionamiento de una
autoescuela, una sanción... Todos son actos definitivos enmarcados dentro de un
procedimiento administrativo precedente; como actos administrativos de trámite
podemos citar la realización de una prueba para la obtención del permiso de
conducir correspondiente (una prueba teórica por ejemplo), acto de trámite pero
cualificado ya que su realización (el apto) condiciona el seguir avanzando en el
procedimiento administrativo de obtención del acto finalizador del mismo, en este
caso, el permiso de conducir de la categoría correspondiente.
También como novedad y como consecuencia del auge de la administración
telemática a raíz de la Ley 11/2007, citamos que desde el 25/11/2010 es posible la
notificación de sanciones de tráfico en la dirección electrónica vial (dev) para
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aquéllas personas que interesen disponer de una dev y con carácter general la
publicación de edictos por sanciones de tráfico en el tablón edictal de sanciones de
tráfico (testra), en este caso para todos los supuestos de notificaciones incorrectas
de sanciones en un domicilio físico, las cuales ya no se notificarán ahora para poder
continuar el procedimiento vía boletín oficial (el BOP normalmente) y tablón de
anuncios del último Ayuntamiento donde tuvo residencia el infractor , sino que será
suficiente con su publicación en el testra. Al testra y a la dev se accede por la
página web de la DGT, aunque, como hemos dicho y solo para el caso de la dev,
esta se debe solicitar previamente.
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