Política tributaria en América Latina: Tendencias y desafíos

Política tributaria en
América Latina:
Tendencias y desafíos
Juan Pablo Jiménez
Comisión Económica para América Latina y El Caribe.
Director Oficina Montevideo
“Uruguay y su régimen tributario en el contexto
internacional: tendencias y desafíos”
Montevideo, 22 de agosto de 2013
Contenido

Tributación en AL: Tendencias recientes



Evolución de la recaudación
Características de las reformas recientes
Principales problemas de los sistemas tributarios de la
región
 Desafios futuros y posible agenda de reformas
Rasgos de la tributación en América Latina y el
Caribe en la última década
1.
2.
3.
4.
5.
La carga tributaria aumentó durante la última década en
América Latina.
Aumentó la captación de rentas obtenidas de la explotación de
recursos naturales.
Se consolidó el Impuesto al Valor Agregado, pero de manera
desigual.
Persiste la debilidad de los impuestos aplicables a inmuebles
pero aumentó la importancia de los aplicables a transacciones
financieras.
Se fortaleció el Impuesto sobre la Renta, de forma
desbalanceada.
Entre 1990 y 2010, la carga tributaria aumentó en
casi todos los países de AL y el promedio regional
pasó de 13,4% a 19,1% del PIB
25,0
33,0
20,0
18,0
15,1
15,0
33,8
Promedio OECD
19,1
+42%
16,1
13,4
10,0
5,0
0,0
1990
1995
2000
2005
2010
4
Pero la región no es homogénea…
las diferencias entre países son muy significativas
AMÉRICA LATINA: INGRESOS TRIBUTARIOS (INCLUYENDO SEGURIDAD SOCIAL)
(En porcentaje del PIB)
2008-2011
1990-1992
Brasil
Argentina
GRUPO 1
Uruguay
Nicaragua
Costa Rica
Bolivia
Chile
GRUPO 2
Ecuador
Panamá
Perú
Honduras
El Salvador
Colombia
Rep. Dominicana
Venezuela
Paraguay
GRUPO 3
México
Guatemala
0
5
10
15
20
25
Porcentaje del PIB
Source: ECLAC
Note: Central Government, except General Government for Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, and Mexico
30
35
¿Cuál ha sido la orientación de las
reformas pasadas? (1990-2004)
Impacto recaudatorio
Total
Aumento
Reducción
152
64
93
56
59
8
Creación
3
3
0
Cambios en la base
24
23
1
Cambios en la alícuota
37
30
7
ISR Personas Naturales
45
18
27
Cambios en la base
7
4
3
Cambios en la alícuota
38
14
24
ISR Personas Jurídicas
43
19
24
Cambios en la base
4
1
3
Cambios en la alícuota
39
18
21
183
115
68
Transacciones financieras
19
11
8
Selectivos y aranceles
41
28
13
Otros impuestos
52
35
17
Incentivos tributarios (creación / eliminación)
37
7
30
Reformas menores o no clasificables
34
34
0
335
208
127
Impuestos principales
IVA
Impuestos secundarios
Total
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Focanti, Hallerberg y Scartascini (2013).
6
Limitaciones actuales que enfrentan los
sistemas tributarios en AL
Baja y volatil carga tributaria




Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones
Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y
los precios de los recursos naturales
Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados
Estructura desbalanceada




Sesgada hacia impuestos al consumo
Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa brecha en el IRP
cuando se compara con otras regiones
El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre ingresos
salariales
Estrecha base imponible




Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases
imponibles
Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias
Extendido uso de regimenes simplificados
Los ingresos tributarios son bajos cuando
se los compara con otras regiones
COMPARACIÓN DE LA CARGA TRIBUTARIA INTERNACIONAL
(En porcentaje del PIB)
45,0
39,2
40,0
35,0
En % del PIB
30,0
34,8
11,2
9,0
20,0
11,0
11,7
15,0
10,0
5,0
14,7
16,1
1,7
6,5
4,6
12,6
0,1
14,9
9,1
3,3
0,0
OCDE (30)
Carga tributaria directa
Fuente: CEPAL, OECD y FMI
24,5
26,1
25,0
UE (15)
Estados Unidos
16,0
18,4
3,3
9,6
6,8
5,4
Asia en
África
América Latina
desarrollo (10) Subsahariana
(19)
(9)
Carga tributaria indirecta
Seguridad social
Y en promedio son tres veces más
volátiles que en los países desarrollados
AMÉRICA LATINA Y PAÍSES DESARROLLADOS: VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
(SIN SEGURIDAD SOCIAL)
(Desviación estándar)
25,0
América Latina
Países desarrollados
20,0
15,0
12,3
10,0
4,5
Fuente: Jiménez y Kacef (2010)
Bélgica
Francia
Austria
Dinamarca
Reino Unidos
Australia
Italia
Países Bajos
Noruega
España
Estados…
Suecia
Japón
Finlandia
Portugal
Grecia
Islandia
Brasil
Colombia
México
Chile
Honduras
Nicaragua
Uruguay
Guatemala
El Salvador
Rep.…
Paraguay
Panamá
Bolivia
Argentina
Perú
Ecuador
Costa Rica
0,0
Venezuela
5,0
Limitaciones actuales que enfrentan los
sistemas tributarios en AL
Baja y volatil carga tributaria




Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones
Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y
los precios de los recursos naturales
Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados
Estructura desbalanceada




Sesgada hacia impuestos al consumo
Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa brecha en el IRP
cuando se compara con otras regiones
El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre ingresos
salariales
Estrecha base imponible




Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases
imponibles
Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias
Extendido uso de regimenes simplificados
La estructura tributaria se ha sesgado
altamente hacia los impuestos sobre el
consumo
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA PROMEDIO, 1990-2009
(En porcentaje del total recaudado)
Impuestos directos
(Renta +
Propiedad)
40
25,5
30,1
30
17,3
17,5
20
Seguridad social
IVA
10
22,8
35,1
0
14,1
Comercio
internacional
Específicos y otros
11,6
5,7
1990
Fuente: CEPAL
20,3
2009
La región se ha especializado en el
IVA, postergando al IR personal
PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA Y EL IVA
IRPN
IRPJ
IVA
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
América
Latina
Caribe
Este Asiático
Europa
y Pacífico
Central y Asia
Central
M.Oriente y
Norte de
África
Asia del Sur
África SubSahariana
Europa
Occidental
EEUU y
Canadá
Fuente: Elaboración propia basada en datos de CEPAL (recaudación de impuestos) y USAID Fiscal Reform y Economic Governance,
Collecting Taxes 2009-10 (tasas de impuestos legales).
Más allá de que en una visión de LP el IR
ha crecido en forma significativa
Impuestos sobre los ingresos y ganancias de capital
Países seleccionados (promedios por década en porcentajes del PIB)
País
1940-49 1950-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09
Argentina
2,3
2,8
1,8
1,4
0,8
2,3
4,7
Brasil
1,9
2,4
2,0
2,7
4,6
4,8
6,7
Chile
3,1
4,6
6,7
6,0
4,5
3,7
5,6
Colombia
2,2
3,6
4,1
4,0
2,9
3,7
4,9
México
1,7
2,4
2,9
4,4
4,7
4,4
4,7
Perú
1,9
4,3
4,3
4,4
2,9
2,4
4,7
Promedio
2,2
3,4
3,6
3,8
3,4
3,5
5,2
Fuente: Elaboración propia en base a MOxLAD (Oxford University) para 1940-1989 y CEPAL para 1990-2009.
Pero este crecimiento se basa en el
crecimiento de los IR sobre sociedades
AMÉRICA LATINA: IMPUESTO A LA RENTA DE INDIVIDUOS Y EMPRESAS, 1998-2011
(En porcentajes de PIB)
6.0
5.0
1.4
4.0
3.0
1.4
1.2
1.4
0.8
0.9
2.0
0.9
1.4
1.3
1.1
1.0
1.0
1.0
1.0
2.8
2.8
2.8
2.5
2.6
2.4
2.6
0.6
0.6
0.6
0.8
0.9
0.9
0.9
1.0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2.0
2.0
2.1
1.9
1.8
1.8
2.1
0.7
0.7
0.8
0.8
0.7
0.6
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1.0
0.0
Individuos
Source: ECLAC
Sociedades
No clasificables
EL IRP está principalmente basado en
ingresos salariales
PAÍSES SELECCIONADOS: ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL, 2007
(En porcentaje del PIB)
2,5
2,2
2,0
2,1
0,2
0,9
1,5
1,4
0,4
1,0
2,0
0,8
0,3
1,2
0,5
1,0
0,3
0,5
0,2
0,1
Ecuador
Guatemala
0,0
México
El Salvador
Trabajo asalariado
Fuente: CEPAL
Perú
Otras rentas personales
El IRP tiene un “diseño progresivo” pero un
bajo impacto sobre la distribución del
ingreso
IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA
INDICES
País
Colombia
Rep.Dominicana
Chile
Uruguay
Argentina
El Salvador
Costa Rica
Brasil
Nicaragua
Panamá
Honduras
Ecuador
Venezuela
Guatemala
Perú
Año
2004
2004
2006
2006
2006
2006
2004
2003
2001
2003
2005
2004
2004
2000
2004
Quién paga el impuesto
Gini pre Cuasi Gini
Gini post Reynolds
Kakwani
impuestos impuestos
impuestos Smolensky
0.5370
0.5106
0.5791
0.4995
0.4839
0.5034
0.5770
0.6180
0.5963
0.6364
0.5697
0.4080
0.4230
0.5957
0.5350
0.8940
0.9057
0.9677
0.8630
0.9375
0.8281
0.9098
0.9243
0.9441
0.8803
0.9000
0.8310
0.8400
0.9115
0.5820
0.3570
0.3951
0.3886
0.3635
0.4536
0.3247
0.3328
0.3063
0.3478
0.2439
0.3303
0.4230
0.4170
0.3158
0.0470
0.4590
0.4759
0.5584
0.4875
0.4738
0.4947
0.5692
0.6119
0.5905
0.6312
0.5647
0.4040
0.4210
0.5946
0.5344
0.0780
0.0347
0.0207
0.0120
0.0101
0.0087
0.0078
0.0061
0.0058
0.0052
0.0050
0.0040
0.0020
0.0011
0.0007
40%
inferior
0%
0%
0%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
2%
0%
0%
0%
2%
10%
20%
20% sup. /
superior 40% inf.
99%
97%
99%
92%
98%
90%
96%
94%
94%
96%
95%
93%
100%
93%
64%
Fuente: Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2009); Barreix, A., Roca, J. y Villela, L. (2006); Gómez Sabaini, J.C.; Harriague, M. y
Rossignolo, D. (2011); Rezende, F. y Afonso, J. (2010); Roca, J. (2010); y Jorrat, M. (2010).
497.0
230.3
90.0
874.6
156.7
54.0
311.0
48.8
6.7
Las alícuotas mínimas y máximas se
aplican de forma diferente que en otras
regiones
Ingreso gravable y alícuotas legales del Impuesto a la Renta en América Latina y otras regiones Año 2009
(como porcentaje del PIB per cápita y en porcentajes)
Ingreso gravable IRPN (a)
Regiones
Alícuotas (en %)
Mínimo
Máximo
IRPN
(mínima)
IRPN
(máxima)
IRPJ
América Latina (18)
1.52
10.27
10.60
27.10
26.80
Caribe (17)
1.47
5.99
17.50
32.10
31.10
Asia Oriental y Pacífico (32)
1.19
15.65
9.00
29.00
24.00
Europa Central y Asia Central (31)
1.08
2.16
13.30
19.40
15.80
M. Oriente y Norte de África
1.21
8.60
10.40
26.00
24.90
Sur de Asia (8)
3.22
34.17
8.60
25.70
30.40
África Subsahariana (47)
2.55
19.11
10.10
35.20
30.30
Europa Occidental (20)
0.35
3.97
16.70
39.90
26.10
Estados Unidos y Canadá (2)
0.20
5.42
12.50
32.00
26.50
Fuente: Gómez-Sabaíni, Jiménez y Rossignolo (2011)
Limitaciones actuales que enfrentan los
sistemas tributarios en AL
Baja y volatil carga tributaria




Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones
Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y
los precios de los recursos naturales
Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados
Estructura desbalanceada




Sesgada hacia impuestos al consumo
Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa brecha en el IRP
cuando se compara con otras regiones
El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre ingresos
salariales
Estrecha base imponible




Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases
imponibles
Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias
Extendido uso de regimenes simplificados
Los avances en administración tributaria
permitieron la reducción gradual de los niveles de
evasión en el IVA aunque éstos se ubiquen muy
por encima de los países desarrollados.
50,0
PER; 49,5
45,0
40,0
URU; 38,7
35,0
DOM; 36,5
COL; 35,3
GUA; 34,6
30,0
ARG; 29,6
PER; 37,0
CRI; 26,4
25,0
MEX; 22,5
20,0
15,0
El nivel de incumplimiento en el ISR
es aún mayor con tasas que van
del 30% al 70% según el país
GUA; 25,8 (*)
DOM; 24,9
COL; 22,4
URU; 19,8
ARG; 19,8 (*)
CRI; 18,2
MEX; 17,8
10,0
19
2001
2004
2008
Y la amplia utilización de “gastos
tributarios” erosiona aún más las
estrechas bases imponibles
Gastos tributarios en países de América Latina por tipo de impuesto - Año 2007
(En porcentajes del PIB)
Impuesto
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
ECUADOR
IVA
1.14
0.36
0.76
1.92
3.40
1.96
2.15
1.44
RENTA
0.51
1.11
4.21
1.60
1.20
5.28
3.02
0.29
Pers. Naturales
-
0.66
3.31
0.24
0.80
4.35
1.56
0.19
Pers. Jurídicas
-
0.45
0.90
1.36
0.40
0.93
1.45
0.10
SEGURIDAD SOCIAL
0.25
0.74
-
-
-
-
-
-
SELECTIVOS
0.13
0.00
-
-
-
-
-
-
COMERCIO EXTERIOR
0.16
0.08
-
-
-
0.20
-
-
OTROS
0.02
0.00
-
-
-
0.46
0.76
0.32
TOTAL (% del PIB)
2.21
2.29
4.97
3.52
4.60
7.91
5.92
2.05
TOTAL (% de la recaudación)
8.90
9.10
24.60
22.00
35.30
63.50
50.70
11.90
66.60
6.80
17.40
55.00
26.40
9.30
GT IRPN / GT TOTAL (en %)
Fuente: Gómez-Sabaíni, Jiménez y Rossignolo (2011)
-
GUATEMALA MÉXICO PERÚ
Dada la estructura tributaria, el impacto
redistributivo de los impuestos es muy reducido y,
en varios casos, incide regresivamente sobre la
distribución del ingreso.
Países
Variación del coeficiente de Gini
luego de los impuestos
América Latina
OCDE
Reducción de 3% o más
---
ALE, CAN, EEUU,
LUX, IRL, BEL.
Red. entre 3% y 2%
---
R.UNIDO
Red. entre 2% y 1%
ECU
FRA
Red. hasta 1% o proporcional
PAN, CRI, ARG, URU,
NIC, CHI, COL.
GRE, ESP.
Aumento de hasta 1%
HON, GUA, SAL,
DOM, PER.
SUIZA
Aumento de hasta 2%
BOL
---
Aumento de más de 2%
BRA
--21
Desafíos futuros y posible agenda
de reformas tributarias
22
Ejes centrales de las reformas
 Adecuar el nivel de ingresos tributarios
 Balancear la estructura tributaria
 Priorizar equidad vertical y horizontal
 Asegurar financiamiento de gobiernos subnacionales
 Reducir dependencia y volatilidad de los ingresos
provenientes de la explotación de recursos naturales
 Aumentar eficiencia de Administraciones Tributarias para
combatir la evasión tributaria y la informalidad
 Propiciar la búsqueda de consensos generales que
garanticen la aceptación de las reformas tributarias
23
I. Fortalecer la imposición sobre la
renta personal
 Ampliar la base del tributo, incorporando todas las
rentas del contribuyente incluso las ganancias de capital.
 Ajustar el tratamiento de dividendos al de otras rentas
financieras.
 Adecuar escalas de alícuotas marginales y umbrales
mínimos de exención.
24
II. Consolidar el ISR de
sociedades
 Analizar y revisar la concesión de gastos tributarios y
regímenes especiales que implican importantes pérdidas de
recursos.
 Introducir y/o fortalecer normas de tributación
internacional:

Expandir la frontera tributaria de los países y avanzar hacia la
aplicación del criterio de renta mundial.

Introducir normas de precios de transferencia y otros
tratamientos aplicables a empresas multinacionales.

Promover el intercambio de información entre Fiscos.
25
III. Complementar la tributación
directa con impuestos
patrimoniales
 Modernización de los catastros y fortalecimiento de las
agencias subnacionales de recaudación tributaria.
 Ampliación de la base gravable (eliminando exenciones y
tratamientos especiales) y aumento de alícuotas.
 Reforzar incentivos de gobiernos locales para aumentar su
caudal de recursos propios. La asignación de nuevas
potestades tributarias es una alternativa que merece ser
estudiada.
 Aplicación efectiva de impuestos sobre la transmisión
gratuita de bienes (donaciones, legados y herencias), sobre
la base de un diseño tributario de carácter personal y global
con mínimas exenciones.
26
IV. Afianzar su cumplimiento
tributario y compensar la
regresividad del IVA
 El desafío hacia el futuro radica en estudiar alternativas
destinadas a morigerar los efectos regresivos del tributo,
salvaguardando la amplitud de su base imponible y, por
lo tanto, su capacidad recaudatoria
 Aún con los importantes niveles de recaudación
alcanzados en el IVA en la mayoría de los países, existe
espacio para introducir mejoras en la administración del
impuesto.
27
V. Procurar la aceptación social
de las reformas tributarias
 “Una segunda generación de reformas en los sistemas
tributarios de la región no puede ser una tarea fácil ni
rápida sino que, para que sus efectos sean positivos y
permanentes, deberá formar parte de un complejo proceso
de negociación política entre distintos actores sociales en un
marco de consenso sobre los objetivos fundamentales que
regirán las finanzas públicas en los años futuros  Pacto
Fiscal entre el Estado y sus ciudadanos sobre la base de la
reciprocidad y la consolidación de las instituciones”.
28
Muchas gracias por vuestra
paciencia!
[email protected]
Comisión Económica para América Latina y el
Caribe
“Uruguay y su régimen tributario en el contexto
internacional: tendencias y desafíos”
Montevideo, 22 de agosto de 2013