Derechos humanos en la Argentina

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“LA PROBLEMÁTICA DE LOS DESALOJOS EN CABA: UN ABORDAJE
INSTITUCIONAL”
A.- PRINCIPALES ELEMENTO DE CONTEXTO
En la actualidad en la CABA se registra un boom inmobiliario y de construcción acompañado en
contraste, con un gran número de desalojos ejecutados o a ejecutarse, sin que se genere en la
agenda estatal un espacio de discusión considerando la dimensión del problema habitacional
existente.
Un reciente informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA1 estima que antes de la finalización
del 2007 más de 2300 familias serán desalojadas2; situación frente a la cual, el Estado no
cuenta con una respuesta adecuada. Si bien en su mayoría se trata de procesos impulsados
por particulares, también existen desalojos promovidos por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires (GCABA) y por el Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE)
respecto de terrenos de propiedad del Estado Nacional3.
El informe de la Defensoría citado también indica que las causas ingresadas a la Justicia
Nacional, durante el año 2006, en concepto de desalojos, ascendieron a 4.833. De esta
manera, se puede prever que numerosas familias se sumaron durante el 2006 al universo de
familias en emergencia habitacional. Asimismo, en dicho año, la Justicia dictó 1976 sentencias
de desalojo.
Al mismo tiempo, durante el 2006, el Programa de Atención a Familias en Situación de Calle de
la CABA4 atendió a 4.146 hogares en emergencia habitacional, mientras que durante el primer
semestre del 2007 se atendieron 3.657 (casi la misma cantidad que todo el año pasado). Por
esta razón, hacia Agosto de 2007, el programa de referencia, ya había ejecutado casi
completamente las partidas presupuestarias asignadas para el año.

El documento de trabajo fue elaborado por Diego Morales y Gabriela Kletzel (Área Litigio y Defensa Legal), y Pilar Arcidiácono y
Laura Royo (Programa Derechos Económicos, Sociales y Culturales). En esta investigación participaron Federico Efron, Sebastián
Adamo, Soledad Arenaza, Favio Fernández, Irina Ferriello, Paula Barberi, Laura Lenzi, Belén Ríos, Lautaro Salamone, Jimena
Polverari y Cynthia Degleue, todos ellos alumnos de la Comisión de Práctica Profesional UBA – CELS que cursaron durante el
2007.
1
“Los desalojos y la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires”, Informe producido por el área de Derechos Sociales
de la Defensoría del Pueblo de la ciudad de Buenos Aires. Septiembre de 2007.
2
Esta es la cantidad de desalojos que fue fehacientemente notificada al Programa de Atención a Familias en Situación de Calle por
lo que puede presumirse que el número es mucho mayor.
3
Ver en este sentido, “Los desalojos y la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires”, Op. Cit.
4
El GCABA a partir de la entrada en vigencia del decreto 895/02, cambió su política de solución habitacional y dejó de brindar
alojamiento por quince días en hoteles a aquellos en situación de calle. Dicho decreto implementó una nueva modalidad de subsidio
habitacional a familias en situación de calle consistente en la entrega por única vez de un monto ordinario de hasta un mil
ochocientos pesos ($ 1800) por familia a entregarse en un máximo de seis (6) cuotas mensuales. Posteriormente, este programa
fue derogado por el decreto 690/06, que amplió la cobertura del subsidio otorgado de modo tal que el mismo alcanza actualmente
también a las personas solas y aumentó el monto hasta un máximo de pesos dos mil setecientos ($ 2.700) pagaderos en seis (6)
cuotas mensuales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450). El decreto prevé la posibilidad de que la autoridad de
Piedras 547, piso 1º (C1070AAK)
Buenos Aires, Argentina
tel/fax (+5411) 4334-4200
www.cels.org.ar
La cantidad de hogares que quedaron en situación de calle y tramitaron un subsidio
habitacional para afrontar el pago de un hotel o una vivienda transitoria se incrementó entre el
primer y el segundo semestre del año 2006 en un 274 %. Por otro lado, la cantidad de hogares
en situación de calle asistidas por dicho Programa durante el primer semestre del año 2007,
ascendieron a 3.657, es decir que, en apenas un semestre del año se atendió casi la misma
cantidad de hogares que en todo el año anterior.
El universo de familias que residen en hábitats calificados de informales o irregulares en la
CABA es extenso y se incrementa día a día. En el año 2002 se calculaba en más de 100.000
las personas residiendo en villas de emergencia; 200.000 las que habitaban inmuebles
ocupados; 70.000 alojadas en inquilinatos (de las cuales el 50% se encontraban en situación
irregular por no pagar el alquiler); 70.000 en hospedajes y 120.000 alojadas en viviendas de
familiares o hacinadas en vivienda propia. Todo lo cual supone que cerca del 20% de la
población metropolitana se encontraba en situación habitacional deficiente5.
Asimismo, cabe destacar que en octubre de 2007 la Legislatura porteña prorrogó por tres años
la ley que declara la emergencia habitacional en toda la ciudad y suspendió los desalojos de
inmuebles y terrenos tomados por particulares que pertenezcan al gobierno local durante la
emergencia.
Nos interesa en este contexto relevar la actuación de la Justicia Nacional en los procedimientos
de desalojos a fin de poder analizar, entre otras cosas, las prácticas judiciales existentes en
relación con la problemática aquí planteada. Para ello, hemos realizado un estudio de quince
expedientes en trámite por ante juzgados nacionales en lo civil de la CABA6, en cada uno de los
que estaba en juego el desalojo –de distinto tipo7– de varias familias al mismo tiempo y todas
ellas, en una crítica situación socio - económica. Si bien el número de expedientes no resulta
representativo a la luz de la cantidad de causas actualmente en trámite, consideramos que
puede resultar de utilidad no solo por la cantidad de familias pasibles de resultar afectadas:
aproximadamente 283 grupos familiares, sino también porque reflejan algunas cuestiones de
índole institucional que se hacen presentes en la mayoría de los casos.
aplicación otorgue una suma adicional de pesos un mil ochocientos ($ 1.800) en los casos particulares que, a criterio de aquella,
ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento motivara el otorgamiento del
beneficio.
En el año 2005 se otorgaron 3974 subsidios a familias en situación de calle en el marco del decreto 895/02. A lo largo del año 2006,
la cantidad de beneficiarios se amplió a 4.146 y en contraste, dando cuenta del acuciante problema habitacional actual, al 31 de
agosto de 2007 la cantidad de beneficios otorgados ascendía a 5386.
5
Ver a este respecto, Plan Estratégico Buenos Aires 2010. Disponible en www.buenosaires2010.org.ar/plan2010/capítulo2_p29.asp
6
En todos los casos, se trató de desalojos impulsados por particulares. Los datos de los expedientes fueron obtenidos a partir de un
listado del propio Ministerio de Derechos Humanos y Sociales de la Ciudad, razón por la cual, el listado, probablemente, no cuenta
con información sobre desalojos impulsados por el GCABA o el Estado Nacional en la Ciudad.
Al mismo tiempo, es dable mencionar que de los casos relevados solo seis tramitaron por vía ordinaria, mientras que los restantes
fueron procesos sumarísimos.
7
Intrusión (art. 680bis CPCCN); cambio de destino, deterioro del inmueble, obras nocivas o uso abusivo o deshonesto (art. 680 ter
CPCCN ) y falta de pago o vencimiento del contrato (art. 684 bis CPCCN)
B.- LA REGULACIÓN DE LOS DESALOJOS
El proceso de desalojo está regulado tanto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación
(CPCCN) como en el Código Procesal Penal de la Nación (CPPN). Por su parte, en el ámbito
de la Ciudad de Buenos Aires, el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
de Buenos Aires regula en el Art. 463 desalojos en casos de ocupación de bienes de dominio
privado del Estado8.
Asimismo, la ley 24.441 establece el “Régimen especial de ejecución de hipotecas” en el cual el
acreedor puede obtener el lanzamiento anticipado del inmueble y su subasta sin necesidad de
intervención judicial. El ejecutado no tiene la posibilidad de interponer defensa, incidente o
recurso alguno tendiente a interrumpir el lanzamiento anticipado ni la subasta, salvo que
acreditare verosímilmente algunos supuestos acotados9.
El CPCCN ha regulado diferentes tipos de situaciones que podrían generar el inicio de una
acción de desalojo disponiendo por tanto diversos requisitos para la solicitud de la inmediata
entrega del inmueble. Para todas ellas se dispone un procedimiento sumarísimo, pero existen
ciertas variaciones respecto del trámite de cada uno de los distintos tipos.
En el marco de la crisis socio-económica y política del año 2001 se realizaron modificaciones al
procedimiento de desalojo creando nuevas herramientas que, lejos de ayudar a paliar la
situación existente, colaboraron en hacer más expeditivos los lanzamientos y restar garantías
judiciales para los desalojados.
8
Ley Nº 189 Art. 463º - Acción de desocupación. Procedencia. Trámite. En los casos de ocupación de bienes del dominio privado
del Estado, cualquiera sea su causa o motivo, si se ha cumplido el plazo previsto o, en su caso, declarado la rescisión o revocación
del acto por el cual se hubiera otorgado, aquélla intima la desocupación del/la o de los/las ocupantes, quienes tienen la carga de
restituir el bien dentro del término de diez (10) días corridos. La autoridad administrativa, debe requerir judicialmente el desalojo
del/la o de los/las ocupantes. En tal caso, el tribunal, previa acreditación del cumplimiento de los recaudos establecidos en el
párrafo anterior, sin más trámite, ordena el lanzamiento con el auxilio de la fuerza pública, sin perjuicio de las acciones de orden
pecuniario que pudieran corresponder. La medida no puede suspenderse sin la conformidad de la autoridad administrativa.
9
Cfr. Art. 64, Ley 24.441. Ver a este respecto, Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos (COHRE), “Desalojos en
América Latina” Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Perú. 2006, Pág. 36.
De esta manera, el citado plexo normativo prevé, en sus Art. 680 bis y 684 bis, una medida
cautelar innovativa que le permite al actor en un proceso de desalojo obtener la entrega
inmediata del inmueble, aún antes del dictado de la sentencia. Esta medida puede solicitarse en
los desalojos motivados en intrusión (art. 680 bis) o en falta de pago o vencimiento del contrato
(art. 684 bis), en cualquier estado del proceso, después de trabada la litis y demostrando
verosimilitud del derecho. La diferencia entre ambas disposiciones estriba en que en el caso del
Art. 680bis se requiere que el juez fije caución previa por eventuales daños y perjuicios,
mientras que en el supuesto del Art. 684bis la caución deberá ser real. En los casos de los
artículos 680bis, 680ter y 684bis del CPCCN el juez deberá realizar antes del traslado de la
demanda, un reconocimiento judicial dentro de los cinco días de dictada la primera providencia,
con asistencia del Defensor Oficial.
Por su parte, el CPN consagra en su Art. 18110 el delito de usurpación y a través del art. 238
bis11 del CPPN se permite al supuesto damnificado por tal delito la posibilidad de solicitar al
juez, en cualquier estado del proceso y aún sin el dictado del auto de procesamiento, el
inmediato reintegro de la tenencia del inmueble. El juez podrá disponerlo provisoriamente, si el
derecho invocado fuere verosímil y fijando caución, sólo de considerarlo necesario.
En este sentido, al comparar la normativa del trámite civil y penal podría pensarse que para el
propietario del inmueble resulta aún más “beneficioso”, en casos de intrusión, iniciar una causa
penal en tanto es todavía más expeditivo el trámite del desalojo en sede penal, que aquel
previsto en las normas del procedimiento civil.
10
Art. 181.- Será reprimido con prisión de seis meses a tres años:1º el que por violencia, amenazas, engaños, abusos de confianza
o clandestinidad despojare a otro, total o parcialmente, de la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real
constituido sobre él, sea que el despojo se produzca invadiendo el inmueble, manteniéndose en él o expulsando a los ocupantes; 2º
el que, para apoderarse de todo o parte de un inmueble, destruyere o alterare los términos o límites del mismo; 3º el que, con
violencias o amenazas, turbare la posesión o tenencia de un inmueble. (Artículo sustituido por art. 2° Ley N° 24.454 B.O. 7/3/1995).
11
Art. 238 Bis. - En las causas por infracción al artículo 181 del Código Penal, en cualquier estado del proceso y aun sin dictado de
auto de procesamiento, el juez, a pedido del damnificado, podrá disponer provisionalmente el inmediato reintegro de la posesión o
tenencia del inmueble, cuando el derecho invocado por el damnificado fuere verosímil. El juez, podrá fijar una caución si lo
considerare necesario. (Artículo incorporado por art. 1° de la Ley N° 25.324 B.O. 13/10/2000).
Es oportuno además señalar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Comité DESC) – órgano de aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC) –, en su Observación General Nº 7(OG Nº 7), ha definido a los
“desalojos forzosos” como aquel procedimiento por el que se hace “salir a las personas de los
hogares que ocupan en forma permanente o provisoria, sin ofrecerles medios apropiados de
protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”12. El Comité ha entendido a
este respecto que los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin
vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. De esta manera, cuando los
afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las
medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione
otra vivienda13.
En este sentido, el Comité ha destacado que una legislación contra los desalojos forzosos es la
base esencial para crear un sistema de protección eficaz. De acuerdo con el Comité, tal
legislación debe aplicarse a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que
responden ante él, así como a los desalojos forzosos que lleven a cabo, sin las debidas
salvaguardias, particulares o entidades privadas. A su vez, la OG Nº 7 establece las garantías
procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos forzosos. Entre ellas figuran:
a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y
razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para
el desalojo; c) ofrecer recursos jurídicos; d) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a
las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales14.
Se observa así un largo camino por andar a la hora de adecuar las normas y prácticas
domésticas en materia de procesos judiciales de desalojo de personas con escasos recursos
económicos, a los estándares del derecho internacional sobre la materia. Nos interesa en este
acápite señalar la relación entre los distintos actores institucionales que intervienen o
deben/pueden intervenir en los procesos de desalojo.
C.- EL
CABA
ROL DE LOS ACTORES INSTITUCIONALES EN LOS PROCESOS DE DESALOJOS EN LA
El análisis de la problemática de los desalojos en la CABA desde una perspectiva institucional,
pretende reparar en los distintos actores institucionales implicados, sus niveles de
responsabilidad, sus concepciones, sus márgenes de actuación y participación concreta, así
como sus grados de interacción/articulación.
I. LA ACTUACIÓN DEL PODER JUDICIAL
12
Cfr. Comité DESC, Observación general Nº 7 (1997), El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los
desalojos forzosos. E/C.12/1997/4, 20 de mayo de 1997, Párr.4.
13
Ídem, Párr. 17.
14
Ídem, Párr.16.
El estudio de los expedientes en trámite ante la Justicia Nacional en lo Civil, nos permite afirmar
que en ningún momento en el marco del proceso se realiza un análisis sobre la litis tendiente a
considerar la existencia de un derecho social en juego en cabeza de las personas que serán
desalojadas y que carecen de alternativas habitacionales.
En los casos relevados, los jueces simplemente se limitan a constatar la controversia judicial
que dio inicio a las actuaciones, tomando en consideración el derecho del actor de disponer
libremente de su propiedad. Es decir, en procesos judiciales de desalojo, en los que están en
juego cuestiones habitacionales de numerosas familias, la Justicia Nacional en lo Civil mantiene
las mismas reglas de procedimiento que aplica para todo tipo de procedimiento. En suma, en
ninguno de los casos se advierte la existencia de un conflicto de intereses contrapuestos: es
decir, derecho a la propiedad del accionante vs. derecho a la vivienda de las familias
demandadas. Es probable que sea por esto también que, en términos generales, los jueces no
consideran que sea necesario un abordaje diferente de este tipo de expedientes y la necesidad
de participación de otros actores institucionales como el defensor de menores e incapaces y las
dependencias respectivas del GCABA.
En la mayoría de los expedientes relevados15, los actores solicitan la “restitución anticipada” del
inmueble, invocando principalmente la casuales de intrusión16 (Art.680 bis) y falta de pago17 (art.
684 bis) sin embargo, no se advierte que dicha solicitud se haya hecho efectiva excepto en un
caso18 donde se ordena la entrega inmediata del inmueble y se lleva a cabo el lanzamiento
anticipado.
En general en los expedientes relevados, los jueces omiten cumplir con su obligación de
efectuar el reconocimiento judicial del inmueble (art. 680 ter) sin hacer, salvo en tres casos19,
ninguna referencia al respecto.
En este sentido, en un caso de desalojo por intrusión20, el juez consideró que el requisito del
reconocimiento judicial procede “en aquellos presupuestos en los que resulta necesario tomar
conocimiento de determinados extremos a fin de que no se vea desvirtuada la realidad una vez
notificada la demanda” y que, en el caso, no se justificaba “…que ello deba ser apreciado por
los propios sentidos del magistrado”21. En virtud de ello se procedió a designar un Oficial de
Justicia para que efectivizara el reconocimiento, facultándolo incluso a allanar el domicilio y a
requerir el auxilio de la fuerza pública.
15
Los procesos en los que no se solicitó la medida cautelar en estudio fueron: “Lavia Ana María c/inquilinos y sub-ocupantes de
México 2138 s/Desalojo” (Exptes. nº 30.459/07 y 30.460/07, 30.462/07, 30.465/07, 30.466/07) en trámite por ante el Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 31, en adelante “Lavia”; “Pesce Oscar Héctor c/Mosquera William s/Desalojo por falta
de pago” (Expte nº 14019/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 57, en adelante “Pesce”;
“San Telmo Houses S.A. c/ López Santiago y otros s/ Vencimiento de contrato” (Expte n° 2214/07) en trámite por ante el Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 54, en adelante “San Telmo Houses S.A.”; “Reynoso Sergio Natividad c/ Trejo Isabel
s/Desalojo por falta de pago” (Expte. nº 12.508/07) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 15,
en adelante “Reynoso”; “Durazzo, Horacio Jorge c/ Coss Ricardo Gastón y otro s/ Desalojo” (Expte. nº 77.828/05) en trámite por
ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 69, en adelante “Durazzo” y “Bussetti, Mabel c/ Sosa, María Beatriz y
otros s/ desalojo” (Expte nº 92568/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional en lo Civil Nº43, en adelante “Bussetti”.
16
“Bacco, María Alejandra y otro c/ Intrusos” (Expte nº 58371/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Civil Nº 44, en adelante “Bacco”; “Súarez José Antonio c/ ocupantes de Moreno 2559 s/ desalojo intrusos” (Expte nº 111072/05) en
trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 101, en adelante “Suárez” y “Villaroel, Figuera Godofredo
de Casia c/ Fochesatto Gladis Ester s/ desalojo por vencimiento de contrato” (Expte nº 20.936/04) en trámite por ante el Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 19, en adelante “Villaroel”.
“Galán Enrique c/Salas María Estela y otros, sobre desalojo por falta de pago” (Expte nº 92.922/06) en trámite por ante el Juzgado
17
Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 29, en adelante “Galán”; “Pungitore Jorge Adrián c/ Ayala Hugo Alberto s/ desalojo por
falta de pago” (Expte nº 47.166/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 5, en adelante
“Pungitore”; Cfr. “Pesce” y "Yabes Leonor Emilia y otros c/ Di Gilio Guillermo s/ Desalojo: Otras Causales”, (Expte nº 100881/05) en
trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 75, en adelante “Yabes”.
18
“Vázquez Canle, Ma. Del Carmen c/ Choque Calzada, Carlos Johny y otros s/ desalojo por contrato cumplido” en trámite por ante
el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 70, en adelante “Vázquez”.
19
“Bacco”; "Yabes”, “Benussi, Teresa Amadea y otros c/ Cuenca Carlos Alberto y otro s/ desalojo por falta de pago” (Expte nº
42.332/07) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 55, en adelante “Benussi”.
20
21
“Bacco”.
Cfr. “Bacco”, Fs. 140.
En otro de los casos relevados,22 el juez rechazó el pedido de la actora de realizar dicho
reconocimiento pese a la gravedad del estado del inmueble denunciado por esa parte al
considerar que “…se justifica en los casos en que sea necesario constatar la existencia de las
causales de cambio de destino, deterioro del inmueble, obras nocivas o uso abusivo” y que
“resulta inútil su exigencia para verificar las causales de falta de pago o vencimiento de
contrato, cuya prueba jamás podrá depender de una inspección visual del inmueble locado...”23.
Por otro lado, en otro de los expedientes relevados el juez dispuso que “no advirtiéndose con
los elementos arrimados a la causa hasta el momento, la trascendencia al efecto de la concreción hoy de un reconocimiento judicial del inmueble cuyo desalojo se pretende, con el
consiguiente dispendio de tiempo y medios para este Juzgador y para la Defensoría Pública
Oficial, sumado al cúmulo de tareas existente en el Juzgado y audiencias que requieren la
presencia obligatoria del Juez, y toda vez que el suscripto tomará oportunamente contacto con
las partes (…) es que no habrá de disponerse en este estado el reconocimiento judicial previsto
(…) En atención a lo dictaminado por la Sra. Defensora Pública (…) y toda vez que la misma
tomó conocimiento del criterio dispuesto no formulando cuestión alguna al respecto, es que no
corresponde dar vista a la misma…”24.
Cabe advertir que, de acuerdo a los expedientes relevados, la realización del reconocimiento
judicial ordenado en el CPCCN en general, no se realiza y que es concebido como un acto
procesal en beneficio de la actora. No se considera que pueda ser un elemento indispensable
para que el juez tome nota de la composición y situación social de los habitantes del inmueble.
Asimismo, según la normativa vigente, se debe realizar antes del traslado de la demanda con la
intervención del Defensor Oficial por lo que esto conlleva a pensar que no hay una verdadera
garantía de que los derechos de defensa y debido proceso de los desalojados estén
resguardados ya que – como se detallará más adelante – la defensa pública oficial se abstiene
de intervenir.
"Yabes”.
Cfr. “Yabes”, Fs. 30.
24
Cfr. “Benussi”, Fs. 25/26
22
23
En ningún caso, se advierte por parte de la Justicia Civil Nacional una clara intención de
precisar o determinar la composición y situación socio-económica de los grupos familiares que
habitan los inmuebles en cuestión. Es así que, solo en una de las causas25 tuvo lugar la
producción de un informe socio ambiental de las personas a ser desalojadas. En este caso, se
ordenó a la Secretaría de Desarrollo Social del GCABA que realizara dicho informe y ello fue
como consecuencia del amparo iniciado por los habitantes del inmueble ante el fuero
contencioso administrativo de la CABA, producto de la inacción del GCABA luego de su
clausura administrativa. Conforme surge de estas actuaciones, esta medida fue ordenada, no
por el Juez que entendía en el proceso de desalojo del inmueble, sino por aquel que entendiera
en dicho amparo, como consecuencia de la existencia de numerosas familias integradas por
niños, embarazadas y discapacitados. En el resto de las causas, no se advierte ni que el Juez lo
haya ordenado ni que alguna de las partes haya pedido la realización del informe.
En otro caso26, el magistrado contaba con los resultados del mandamiento de constatación –
solicitado por la actora al momento de interponer la demanda – que lo pusieron en
conocimiento de las características del inmueble y de la cantidad y composición de los grupos
familiares a ser desalojadas. Pese a esto y a otras pruebas obrantes en el expediente no se
tomó ninguna medida tendiente a dar satisfacción al derecho a una vivienda adecuada de los
demandados.
En paralelo, es de destacar que ante la denuncia de la presencia de niños y niñas en los
inmuebles a desalojar en general, no se advierte que se corra traslado al defensor de menores
e incapaces. Al mismo tiempo, en muchos de los expedientes relevados27 se declaró la rebeldía
de los demandados al no contestar la demanda luego de haber sido notificados del traslado,
declarándose la cuestión de puro derecho y sin dársele intervención a defensor oficial alguno.
En este orden de ideas, cabe destacar aquí, el contraste existente entre el abordaje de esta
problemática en la justicia nacional con las características antes descriptas y en el Poder
Judicial de la CABA que, conforme se desarrollará en el siguiente apartado, adopta una postura
notablemente más receptiva frente a las implicancias de la crisis habitacional28. En este sentido,
respecto a la regulación normativa, el Tribunal Superior de Justicia de la CABA declaró
inconstitucional el Art. 463 del CCAyT (CABA)29, poniendo de manifiesto la conexión necesaria
entre el derecho a una vivienda adecuada y a las garantías del debido proceso considerando
que el hecho de que sea el propio Gobierno quien propicie el desalojo exige extremar los
recaudos para asegurar que quien controle la legalidad del desalojo sea una autoridad judicial
con suficiente capacidad de revisión de hechos y de prueba y de consideración de excepciones
y argumentos tendientes a oponerse al desalojo. El fallo además funda su opinión en los
estándares internacionales vigentes30.
“Suárez”.
“Yabes”.
27
“Galán”, “Durazzo”, “Reynoso”, “Villaroel”, “Benussi”.
28
Sobre este punto volveremos en el apartado siguiente al referirnos a las particularidades de un caso por el derecho a la vivienda
digna en la Ciudad Se trata del caso “Villa la Dulce”.
29
Sentencia del Superior Tribunal de la Ciudad de Buenos Aires, oct 27-002 en los autos “Comisión Municipal de la Vivienda c/
Saavedra, Felisa Alicia y otros s/ Desalojo s/ Recurso de Inconstitucionalidad (Expte n° 1556/02); y oct 16-002 en los autos
25
26
Asimismo, no es posible dejar de hacer notar que los procesos de desalojo se dan en un marco
de convivencia de distintas jurisdicciones en el territorio de la CABA. Así, estos tramitan por
ante la justicia nacional, mientras que es el GCABA quien está inmediatamente obligado a
tomar medidas para dar soluciones a este acuciante problema habitacional.
En este punto es de destacar que, en la gran mayoría de los casos relevados 31, el juez no
ordena poner en conocimiento del GCABA la existencia de un proceso que podrá conllevar la
necesidad de que se tomen medidas frente a la vulneración del derecho a la vivienda de las
personas a ser desalojadas. Solamente, ante la mención de la existencia de niños y niñas, a
partir de la información aportada en la contestación de la demanda, se oficia en algunos
excepcionales casos, al Programa Atención para Familias en Situación de Calle del Ministerio
de Derechos Humanos y Sociales.
En otro de los expedientes relevados32 la actora acompañó, al momento de interponer la
demanda, informes elaborados por el mismo GCABA que ponían de manifiesto el estado
precario del inmueble y el peligro que corrían sus habitantes. A fin de corroborar dicha
información el juez ordenó oficiar al GCABA33 a los fines de corroborar el estado de peligrosidad
del inmueble a desalojar. Ante dicha orden judicial el GCABA dio cuenta del estado precario de
la vivienda e informó que se apuntalaron partes del inmueble para evitar peligro de derrumbe,
pero que para terminar con esta obra se requería la desocupación del inmueble. Asimismo se
informó sobre el estado de colapso del sistema sanitario y sobre la necesidad de reubicación de
los ocupantes como paso previo a la demolición o reparación total del inmueble34. Ante dicha
respuesta, el juez solicitó información para saber si se había hecho efectiva la reubicación de
los habitantes. Ahora bien, finalmente dicha solicitud no se efectivizó ya que el Juez aceptó un
planteo de la actora por el que requirió que se dejara sin efecto tal resolución en virtud de que la
reubicación sería expedita una vez dictada la sentencia de desalojo, de acuerdo a la normativa
vigente para el goce de los subsidios habitacionales en la CABA.
“Comisión Municipal de la Vivienda c/ Tambo Ricardo s/ desalojo” (Expte nº 1472/02). Asimismo, en abril 29-003 en autos “Comisión
Municipal de la Vivienda c/ Fernández, Martha Isabel y otros s/ desalojo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” (Expte n°
2108/03) se volvieron a reiterar estos criterios.
30
Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos (COHRE), “Informe de misión de investigación, 2004. El derecho a la
vivienda”, Pág. 36.
31
En “Lavia” se ordenó se libre oficio al Programa Atención Para Familias en Situación de Calle del GCABA. En “Durazzo” se
solicitó se oficie a la Dirección de Asistencia Integral de la niñez en caso de que sea necesario, al momento del lanzamiento, brindar
asistencia a los niños.
32
“Bussetti”
33
Se ofició a la Dirección de Fiscalización de Obras y Catastro - Departamento de Inspecciones (fs 137/8) y luego éste dio
intervención a la Guardia de Auxilio y Emergencia fs. (186/7)
34
“Bussetti” Cfr. Fs. 186/7.
Asimismo, en un caso similar35 en el que el inmueble también corría peligro de derrumbe36, a
pesar de contar el juez con los informes del GCABA acompañados por la actora y con el
resultado del mandamiento de constatación37 que daban cuenta de la situación de grave estado
de conservación del mismo38 no se toma medida judicial alguna relativa a la situación
habitacional de las personas a ser desalojadas.
En otro de los expedientes relevados39, la participación del GCBA se origina en la solicitud de
los actores al momento del lanzamiento de que se oficie a la Coordinación de Emergencia
habitacional de la CABA a fin de brindar asistencia y efectuar los necesarios traslados40.
Las situaciones descriptas no hacen más que evidenciar la falta de todo diálogo y coordinación
entre el Poder Judicial Nacional y el GCABA. De esta manera podemos advertir que las
medidas que se toman son solo a los efectos de facilitar el lanzamiento de los ocupantes por la
actora pero que en ningún momento se contempla la posibilidad de buscar ni respuestas
transitorias ni mucho menos duraderas en relación a la solución habitacional de los desalojados.
II.- LA ACTUACIÓN
DEL MINISTERIO PÚBLICO
Los defensores públicos de menores e incapaces tienen el deber, en virtud del Art. 59 del
Código Civil y de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) 41, de intervenir en toda
oportunidad en que se encuentre comprometido el interés de la persona o los bienes de los
niños y niñas o incapaces, emitiendo el correspondiente dictamen.
Atento lo expuesto, llama la atención la falta de intervención de los Defensores de Menores en
los desalojos relevados a pesar de que, a través de la contestación de demanda42, en la misma
demanda43, o en el resultado del informe del oficial de justicia luego del mandamiento de
constatación44 se pone de manifiesto que los grupos familiares se encuentran compuestos por
un gran número de niños y niñas. Al mismo tiempo, en determinados casos los demandados
solicitan se corra vista al Defensor de menores e incapaces sin que la misma se conceda.
"Yabes” .
“Yabes” Cfr. Fs. 12 y sgs. Allí consta que existían conexiones clandestinas de gas, construcción precaria, peligro de derrumbe,
etc.
37
“Yabes” Cfr. Fs. 48/9. Se acreditan allí las siguientes condiciones: estado precario de la cocina precaria, caños a la vista,
construcción muy precaria, sin ventilación, construcción de entrepisos clandestinas, cables a la vista en mal estado de
conservación, filtraciones de agua, estado general de insalubridad.
38
“Yabes” Cfr. Fs.10. Obra allí el Informe Técnico del GCABA en el que se establece: “… 2.Se trata de una vivienda de PB y un piso
con entradas independientes… se encuentra en agravado estado de conservación. 3.- cielorrasos en mal estado, filtraciones de
agua… 4.- de no realizar en forma urgente las reparaciones mínimas necesarias, no es aconsejable su habitabilidad…”
39
“Durazzo”
40
En este punto, cabe mencionar que en varias de las causas relevadas, al momento de ordenar el lanzamiento se solicita se oficie
al SAME40 a los fines de brindar asistencia; a la Policía Federal Argentina, a los fines de que, en caso de encontrarse niños y/o
niñas, se los traslade y se de intervención al juez de menores correspondiente. Finalmente, en otros dos casos 40 se oficia con el
mismo fin, al Consejo Nacional de la Niñez, Adolescencia y Familia.
35
36
41
Ley Nº 24.946 art. 54 inc. a y b.
Son ejemplos de esto, casos como “Pungitore”; ”Pesce”; “Lavia”; “Vázquez Canle” y “Bussetti”.
43
"Yabes” y “Suárez”.
44
“Pérez” y “Durazzo”.
42
Como ejemplo de lo dicho podemos mencionar que, en uno de los casos relevados45 al
momento de ordenar el mandamiento constatación y desocupación, el juez ordenó citar a la
Defensora oficial a fin de que participe del acto. La citada funcionaria contestó la vista poniendo
de manifiesto que no corresponde su intervención por no estar contemplada la misma en la
normativa y aclara que el MPD sólo interviene en ocasión del Art. 680ter. Asimismo agrega que
“en caso de que se lleve a cabo el reconocimiento judicial dispuesto por este artículo deberá
hacerse con la presencia del juez ya que su concurrencia no puede suplirse por otra persona
por él designado a fin de evitar planteos nulificatorios”. Cabe destacar entonces que pese a que
la defensora efectivamente no estaba obligada por la normativa a intervenir en el mandamiento
de constatación, resulta preocupante que no concibiera al caso como uno de aquellos que
requiere de la participación de la defensa pública con miras a resguardar el debido proceso en
el trámite de desalojo y eventualmente, garantizar el derecho a una vivienda adecuada de las
familias.
Asimismo, en otro de los casos relevados46, el juez ordenó dar vista al Defensor de Menores
pero el mismo manifestó que “en atención a lo que se desprende de las constancias de la
causa, la ocupación que detentarían los menores (…) en el inmueble objeto de autos, lo es en
calidad de hijos de la demandada. Por ende y toda vez que entre las obligaciones alimentarias
que se encuentran a cargo de los progenitores, estaría la de suministrarles vivienda (276 CC),
es que resultan los menores ajenos a los conflictos jurídicos que se suscitan entre los padres y
terceros respecto del bien en cuestión. En consecuencia, este Ministerio Publico no es parte en
las presentes actuaciones, por lo que solicito se me exima de dictaminar en lo sucesivo” (sic).
En el resto de los casos, no se advierte intervención alguna por parte del Ministerio Público.
Como se destacara, los defensores de menores e incapaces, directamente no son llamados a
intervenir por los jueces actuantes47.
III.- LA ACTUACIÓN DEL GCABA
45
46
47
"Yabes” .
”Pesce”.
Solo en un caso más (“Ocupantes de Moreno 2559 c/ titulares de inmueble y GCABA s/ Amparo” en trámite por ante el Juzgado
Contencioso Administrativo de la CABA Nº 3 Secretaría Nº 5) se advierte la intervención del Ministerio Público de Menores, pero
esta vez de la CABA. Se trata de un caso en el que se había interpuesto previamente al proceso de desalojo, un amparo en el
marco de la justicia de la CABA en el cual los ocupantes del inmueble en cuestión solicitaban una medida de no innovar frente al
peligro de desalojo compulsivo debido al reciclaje del hotel que ocupaban. La acción se dirigía contra el GCABA por falta de control
y se solicitaba el acceso a una vivienda adecuada. El asesor tutelar de la CABA toma aquí intervención y solicita, entre otras
medidas, se oficie al GCABA a fin de que informe el estado de las medidas tendientes a brindar alojamiento a los damnificados y,
en el caso de prosperar la demanda, se oficie al Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familias para que se adopten medidas
de resguardo y al Consejo de Niñas, Niños y Adolescentes del GCABA para que garanticen el derecho a la vivienda de Conf. Art. 14
CN.
Los expedientes relevados permiten advertir que, al interior del GCABA no existe coordinación
alguna entre los diferentes ministerios, secretarías, programas, etc. a la hora de enfrentar sus
obligaciones frente al desalojo de un grupo familiar. Por ejemplo, en casos de desalojos por
clausura de hoteles, surge que, en principio, la Dirección de Fiscalización y Control del GCABA,
no pone en conocimiento de la clausura dispuesta a otras dependencias del GCABA, a fin de
que estas procedan a tomar las medidas pertinentes respecto de quienes se encuentran en
riesgo habitacional. Tampoco se evidencia la puesta en práctica de acciones de control previo
de estos inmuebles para evitar llegar a estas situaciones críticas.
En uno de los casos relevados48 la actora antes de impetrar dicha acción judicial había
realizado una serie de denuncias ante diversas dependencias del GCABA tales como el
Ministerio de Derechos Humanos y Sociales solicitando se socorra a los inquilinos
habitacionalmente ya que la propiedad presentaba signos de derrumbe y vetustez. Asimismo, el
GCABA realizó un informe técnico informando que de no realizarse en forma inmediata las
reparaciones constructivas mínimas (…) no era aconsejable la habitabilidad. También se inició
una actuación ante la Defensoría del Pueblo de la CABA49 quien recomendó a la Guardia de
Auxilio y Emergencia del gobierno local la realización de las reparaciones necesarias para la
habitabilidad hasta que se pudiera brindar una solución habitacional a sus habitantes, y al
Subsecretario de Gestión Social y Comunitaria que verifique las condiciones de habitabilidad y
arbitre los medios para proveer a una solución habitacional. En el mismo sentido, en otra
causa50 obra un informe técnico de la Guardia Civil del GCABA --elaborado con anterioridad al
inicio de la causa judicial – en el que se informa el estado agravado de conservación del
inmueble y se desaconseja la habitabilidad del mismo.
Esto da cuenta de que, en ambos casos el GCABA tenía conocimiento previo al inicio de las
actuaciones judiciales sobre las condiciones en las que vivían dichas familias. Al mismo tiempo,
durante el curso de los expedientes, el GCBA recibió en algunos casos, diversas notificaciones
con el mismo objeto. A pesar de esto, hasta que no se dispuso efectivamente el desalojo, el
GCBA no tomó medida alguna para dar una solución habitacional a las familias involucradas.
Esta desarticulación y aparente fragmentación de competencias, termina derivando en un
creciente proceso de desresponsabilización por parte de los diferentes actores institucionales
sobre la acuciante situación de las familias afectadas. Esto, acompañado por supuesto, por una
falta de toda coordinación entre aquellas dependencias encargadas de brindar soluciones
transitorias de vivienda con aquellas que están encargadas de garantizar soluciones
habitaciones definitivas.
IV.- LA ACTUACIÓN DE LOS DEFENSORES
Cfr. “Bussetti”, Fs. 27 a 39.
Las actuaciones ante la Defensoría del Pueblo de la CABA se iniciaron el 23/08/06.
50
"Yabes”.
48
49
En todos los expedientes relevados, la defensa estuvo a cargo de un defensor particular
excepto en un caso51 en el que los demandados se presentaron con patrocinio gratuito del
Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires (CPACF).
Aún cuando no se trate de actores institucionales propiamente dichos, los defensores
particulares actuantes, tampoco parecen concebir que en el proceso se encuentren en juego
derechos sociales. Así, las defensas particulares no apelan en sus presentaciones a normas del
derecho internacional de los derechos humanos. Excepcionalmente fundan sus presentaciones
en normas de la CN52 (Art.14 bis y 18) o de la Constitución de la CABA53 (Art. 31). Solamente
en un caso54 los demandados al contestar la demanda plantean el caso como un litigio en el
cual está en juego el derecho a la vivienda digna desde una perspectiva del derecho
internacional de los derechos humanos y las obligaciones del estado argentino respecto de
dicho derecho. Asimismo plantearon la situación de emergencia habitacional existente en la
CABA y que el desalojo implicaría una violación a los derechos humanos.
Por otro lado, las defensas en general no solicitan se ordene dar vista al Defensor de Menores
ni que se ponga en conocimiento de la acción impetrada al GCABA para que, en el caso de que
prospere la acción, se tomen las medidas pertinentes a fin de dar adecuada respuesta a la
situación de crisis habitacional de sus defendidos.
V.- ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
Se han identificado así, básicamente, los siguientes problemas en el abordaje institucional de la
problemática de los desalojos en la CABA:

Concepción del proceso judicial como un conflicto entre privados y no como un proceso
que involucra y genera obligaciones para el Estado.

Deficiente articulación entre Poder Judicial Nacional y el Ministerio Público Nacional.

Coexistencia de dos jurisdicciones involucradas en la problemática habitacional: Justicia
Nacional – GCABA.

Falta de coordinación entre el Poder Judicial Nacional y Poder Ejecutivo de la CABA.

Falta de coordinación interministerial al interior del GCBA.
En virtud de lo hasta aquí expuesto, los procesos de desalojos deberían repensarse a la luz de
los estándares internacionales de derechos humanos. El juez al momento de considerar el caso
debería tomar conciencia de la dimensión de su sentencia y de las consecuencias que ésta
implicará en el grupo familiar a desalojar, así como de las obligaciones estatales que están en
juego por lo que como miembro del Poder judicial también resulta obligado a cumplir y hacer
cumplir.
“Bussetti”.
“Suárez”.
53
“Pesce” y “Suárez”.
54
“San Telmo Houses S.A.”
51
52
Conforme se destacara, las normas internas que regulan los procedimientos de desalojos no se
adecuan en general a los estándares internacionales en materia de desalojos forzosos. Debería
impulsarse así, una revisión profunda de la normativa y de las prácticas que fueron relevadas a
lo largo de este capítulo.
De todas maneras, creemos que existen algunas herramientas en la normativa interna que
podrían utilizarse para intentar su aproximación a una armonización con los estándares
internacionales. Así, podrían ser utilizadas por los magistrados, por ejemplo, las medidas
instructorias del Art. 36 CPCCN a fin de ordenar la realización de un informe socio ambiental e
incentivar las relaciones interjurisdiccionales con miras a garantizar que las personas pasibles
de ser desalojadas no queden en situación de calle.
Al mismo tiempo, sería importante hacer efectivo uso del reconocimiento judicial previsto en el
art. 680bis del CPCCN, lo cual podría permitirle al juez conocer la identidad, situación
socioeconómica, estado de salud, etc. de las personas que habitan los inmuebles en conflicto,
así como la existencia de niños/as y/o personas con discapacidad. Con el resultado de dicho
informe el juez podría tomar las medidas pertinentes para paliar las consecuencias de su
decisión. Por ejemplo, dar intervención al GCABA antes de tomar cualquier medida que
implique el lanzamiento de las familias a fin de que pueda prever acciones y recursos y tomar
medidas con miras a satisfacer el derecho a la vivienda en el caso de que la acción prospere.
La crisis habitacional que atraviesa actualmente la CABA es, a esta altura, advertida no solo por
los que sufren día a día estas circunstancias sino también por los medios de comunicación, las
organizaciones de la sociedad civil, la legislatura porteña, etc. Por su parte, la Defensoría de la
CABA ha presentado en la Legislatura de la CABA un proyecto55 para requerirle a la Cámara de
Apelaciones en lo Civil de la Nación que disponga que en los juicios de desalojo que se
sustancian en jurisdicción de la CABA, previo a librar una cédula de desalojo, los juzgados de
primera instancia realicen un informe socio ambiental pormenorizado y que cuando de dicho
informe se derive que el incumplimiento en las obligaciones contraídas o la situación de hecho
configurada que llevan al desalojo, obedecen a razones socioeconómicas ajenas a la voluntad
del o los demandados, los tribunales actuantes deberán enviar un oficio judicial que incluya una
copia del informe socio-ambiental al Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires para que éste adopte las medidas habitacionales o de protección
correspondientes.
55
El proyecto de la Defensoría (Nº 1296-F-07) está desde el mes de junio en la Comisión de Justicia y todavía no ha tenido
despacho. Asimismo, tiene otorgado giro a la Comisión de Derechos Humanos.
A raíz de esto, resulta alarmante que el Ministerio Público Nacional no advierta esta situación y
permanezca ajeno a la misma. En los procesos relevados, al igual que los magistrados, el
Ministerio Público parece entender el problema de los desalojos como un mero conflicto
individual entre particulares y no tiene en consideración las implicancias de la vulneración del
derecho a la vivienda en el contexto actual de la CABA. La escasa interacción de los defensores
con los jueces en estos casos da cuenta de la necesidad de precisar el rol que podrían tener los
defensores de menores en este tipo de procesos. En este marco, cabe recordar que la Ley
Orgánica del Ministerio Público le otorga facultades al Defensor General para promover y
ejecutar políticas que faciliten el acceso a la justicia (art. 51 inc. e) así como la realización de las
medidas conducentes a la defensa y protección de los derechos humanos. Por lo que podría
sugerirse el dictado de una resolución general que ordene tomar intervención de los defensores
de menores en este tipo de causas donde es evidente que el interés de los niños y niñas está
en juego.
Al mismo tiempo, parece importante dar un debate en torno al rol que la defensa oficial
puede/debe detentar en el marco de este tipo de procesos. Entendemos que la defensa oficial,
no solo debería intervenir en aquellos casos en los que las personas no puedan afrontar un
defensor particular, sino también que las defensorías oficiales podrían tener un papel importante
que cumplir en este escenario, articulando su actuación con los restantes actores que deben
garantizar el derecho a la vivienda.
El ejemplo de la situación actual en materia de desalojos en la CABA constituye un aporte de
reflexión sobre no solo las deficiencias/limitaciones institucionales sino también los espacios de
acción que se abren para generar una mayor actuación de las defensorías oficiales y de
menores en la defensa de los derechos sociales. Eventualmente, la realización de reformas
institucionales será ineludible para promover una buena y eficaz protección de los derechos
sociales de la mayoría de la población.
D. EL
CASO VECINOS DE VILLA LA DULCE. UNA EXPERIENCIA DE EXIGIBILIDAD POLÍTICA Y
JURÍDICA POR LA REALIZACIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN LA CIUDAD DE BUENOS
AIRES.
El caso Vecinos de la Villa La Dulce es un proceso de reclamación por el derecho a la vivienda
digna que da cuenta del rol fundamental que pueden y deben detentar el Poder Judicial, el
Ministerio Publico y las Defensorías del Pueblo en la promoción y protección de los DESC. Es
una experiencia que evidencia las potencialidades de la actuación articulada entre actores
institucionales y organizaciones sociales en la lucha por el goce y ejercicio de los derechos
humanos, al mismo tiempo que visibiliza algunos de los obstáculos para que las vías de
negociación política y exigibilidad judicial se constituyan en verdaderas garantías para la
realización de los DESC.
El caso presenta numerosos puntos de contacto con la problemática expuesta en el acápite
anterior. Ilustra con claridad cómo los sectores de menores recursos en modo alguno son
tenidos en cuenta a la hora del diseño y la implementación de políticas públicas en materia de
vivienda en la ciudad, así como muestra las consecuencias que acarrean los desalojos forzosos
para los grupos más vulnerables de la sociedad. Asimismo, vuelve a evidenciar las
consecuencias de la convivencia desarticulada de dos jurisdicciones en el mismo ámbito
geográfico y la ausencia de toda coordinación entre las distintas dependencias del GCABA para
el abordaje de la problemática.
I.- PRINCIPALES ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL CASO.
Al igual que en el resto del país, la situación socio-económica de la Ciudad de Buenos Aires se
vio seriamente deteriorada en los últimos años de la década de los 90 y comienzos de 2000.
Ello se reflejó en los indicadores de indigencia y pobreza. La evolución de estos indicadores, a
partir de junio de 1997 hasta el primer cuatrimestre de 200256 da cuenta de un importante
aumento de la situación de pobreza e indigencia de los habitantes de la ciudad57.
En cuanto a la situación habitacional de los vecinos de la ciudad —según los datos
proporcionados por la entonces Comisión Municipal de la Vivienda58— el déficit de vivienda
hacia el 2002 alcanzaba a 400 mil personas. En el mismo sentido, la población asistida por el
plan de emergencia habitacional del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires59 aumentó cuatro
veces en este período: mientras que en 1999 abarcaba a 2285 personas, en 2002 alcanzó a
8090, evidenciando el deterioro social producido a este respecto.
56
Se destacan los índices correspondientes al primer cuatrimestre de 2002 en tanto, como veremos, son los más cercanos a la fecha
del desalojo del enclave “Villa la dulce”.
57
En el caso concreto de la población bajo la línea de pobreza en la ciudad de Buenos Aires, se advierte un aumentó del 6,8% en
mayo de 1997 a 19,8% en mayo de 2002. Ahora bien, la población que se encuentra bajo la línea de indigencia representa a las
personas que no cuentan con los ingresos suficientes para satisfacer las necesidades básicas alimentarias. Mientras en mayo de
1997 este índice era del 1,2%, en mayo de 2002 ascendió a 6,3%. Por otro lado, entre octubre del 2000 y mayo de 2002, el salario
real de aquellas personas que tenían trabajo se redujo —en promedio— un 27%. Esta caída incluyó una disminución del ingreso
nominal (el salario en pesos) y el impacto de la inflación de precios sobre el poder adquisitivo. En otras palabras, aquellas familias en
las que trabajaba al menos uno de sus miembros vieron reducida su capacidad para cubrir los bienes y servicios necesarios.
58
Este organismo local, encargado de la construcción y adjudicación de viviendas para personas de bajos recursos económicos,
registraba hacia el año 2002, un total de 2100 notas ingresadas por razones de emergencia habitacional, cifra que venía
demostrando una notable tendencia al aumento (Cfr. Registro nº 3490/MGESYA/2002) En el año 2003, la CMV cambió sus
características, funciones y organigrama y pasa a denominarse Instituto de la Vivienda de la Ciudad (en adelante IVC)
59
Se trata del Programa integrador para personas o grupos familiares en situación de “emergencia habitacional”. Creado por el
Decreto 607/97.
Estos datos oficiales demuestran el deterioro social producido en la ciudad de Buenos Aires a
principios de esta década. El aumento de la pobreza y la indigencia, la creciente precariedad
laboral, reflejada en las tasas de desempleo y subdesempleo, y la consecuente disminución de
la capacidad adquisitiva, evidencian la gravedad de la situación social y económica de los
habitantes de la ciudad. En este marco, debe leerse el deterioro de la situación habitacional de
numerosas familias que vieron vulnerado su derecho al acceso a una vivienda digna.
II.- EL CASO VECINOS DE VILLA LA DULCE
El enclave urbano “Villa La Dulce”60 comenzó a conformarse hacia octubre del año 2000, dentro
de un predio privado, desocupado y abandonado hacia mas de 10 años, en el barrio de Villa
Soldati, en la zona sur de la CABA61. La mayoría de los vecinos pagó, a un autotitulado
“encargado”, por las parcelas en las que se instalaron, lo que implicó la inversión de todos sus
ahorros. Los vecinos comenzaron las tareas de limpieza, relleno y mejoramiento del terreno y
se fueron ubicando y construyendo sus casillas, agrupados a veces por nacionalidad o redes
familiares.
El 16 de julio de 2001, en el marco de una causa por el delito de usurpación, la Justicia Penal
Nacional62 dictamina y efectiviza el desalojo de Villa La Dulce. La desocupación del terreno por
parte de la fuerza pública implicó la salida apresurada de sus habitantes con las pocas
pertenencias que pudieron rescatar. Finalizado el operativo, 86 (ochenta y seis) familias,
aquellas que no tenían ninguna alternativa habitacional a su alcance, quedaron literalmente en
la calle sin que el GCABA adoptara medida alguna a su respecto63.
En este momento inicial del reclamo, se acercan a los vecinos algunos de los actores
institucionales que han acompañado el proceso durante casi siete años: la Defensoría del
Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, el titular de la Asesoría Tutelar en lo Contencioso
administrativo y tributario N º 1 de la Ciudad64 (en adelante “Asesor Tutelar”) y la Pastoral Social
del Arzobispado de Buenos Aires65 (en adelante “Pastoral Social”). Desde ese primer momento
comienzan a desarrollarse una serie de negociaciones por parte de los actores institucionales
siempre con la presencia de los vecinos, para contactar diferentes áreas del GCBA en la
búsqueda de mejorar las condiciones inmediatas de las familias y, paralelamente, intentar abrir
un espacio de diálogo que posibilitara una solución habitacional digna y sustentable para los
habitantes de Villa La Dulce.
60
El asentamiento tomó su nombre por ser colindante a una fábrica de chocolates, llegando a constituir allí sus viviendas precarias,
más de 180 familias.
61
Los grupos familiares que conformaron “Villa la dulce” no eran en su gran mayoría oriundos de la Ciudad de Buenos Aires.
Habían llegado a la ciudad hacia fines de la década del 90, o bien desde el interior del país, o desde países limítrofes, en busca de
una mejor calidad de vida. A pesar de esto, los adultos no habían logrado tener acceso al mercado formal de trabajo y, en la
mayoría de los casos, se dedicaban a la recolección de cartón.
62
La orden emanó del Juzgado de 1º Instancia en lo Correccional nº 9, Secretaría nº 65.
63
Tal es así, que las 86 familias se ubicaron justo enfrente del predio desalojado entre la calle y la vereda, con las pocas
pertenencias que pudieron rescatar tras el desalojo.
64
65
Se trata del representante legal de los niños, niñas y adolescentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Delegación directa del Arzobispado de la Ciudad de Buenos Aires en cuestiones sociales.
Este proceso de reclamación política culmina con la suscripción de un acta acuerdo el 7 de
noviembre de 200166. Allí el GCBA se compromete a proveer una solución habitacional
definitiva e integral para los vecinos de Villa La Dulce, en un plazo máximo de 60 (sesenta)
días, en un terreno ubicado en la localidad de Villa Celina, Partido de La Matanza.
Este compromiso no fue sostenido por el Estado, lo que dio inicio a una nueva etapa en el
proceso de reclamación: la exigibilidad judicial del reclamo por su derecho a la vivienda digna.
En este sentido, los vecinos de Villa la Dulce con el patrocinio del CELS, presentan ante la
Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA en febrero de 2002, una
acción de amparo colectivo con miras a lograr la ejecución del acta firmada por el GCBA en
noviembre de 2001 y la consecuente satisfacción de su derecho a la vivienda digna. Como
medida cautelar, solicitan que se inmovilice la partida presupuestaria necesaria para dar
cumplimiento al acuerdo de referencia y la provisión de una solución habitacional transitoria
para las familias de La Dulce.
La apertura de la vía judicial se articula con las negociaciones extrajudiciales, para proporcionar
canales consensuados de acciones que luego, sistemáticamente, se incorporaron a la causa
como mecanismo de garantía para los vecinos y sus derechos. En el marco de este trabajo
articulado de los actores institucionales y con la presencia permanente de los vecinos, se logra
en diciembre de 2003, la homologación en sede judicial de un acuerdo orientado a la solución
habitacional definitiva para Villa La Dulce; convenio que incorpora estándares internacionales
en materia de derecho a la vivienda digna, tales como habitabilidad, asequibilidad y
accesibilidad.
A partir de este acuerdo y su homologación en sede judicial, el GCBA se compromete a
construir las viviendas necesarias para brindar una solución habitacional definitiva a las familias.
Los vecinos de la ex villa La Dulce podrán adquirir las viviendas construidas. Para ello el
Gobierno se comprometió a otorgar, a través de la Instituto de la Vivienda, un contrato de
leasing con opción a compra o una línea de crédito especial que resulte accesible a los
beneficiarios. Así, el préstamo de dinero no devengará interés de ningún tipo para las familias
beneficiarias y el monto de la cuota y los plazos de pago se adecuarán a la capacidad de pago
de cada familia beneficiaria. Para ello, el valor de la cuota mensual no podrá superar el 20% del
ingreso real de cada grupo familiar.
En este contexto, el GCBA se obliga también a mantener vigente el alojamiento transitorio 67 y la
ayuda alimentaria para los receptores hasta el cumplimiento a las obligaciones del acuerdo y
asignar las partidas presupuestarias correspondientes a los años que demande su ejecución,
más allá de los plazos que la construcción de la vivienda demande.
66
La sistemática ausencia de respuestas por parte de la CMV, decidió a los vecinos – en una de las asambleas periódicas realizadas
en el barrio - a movilizarse para reclamar directamente al gobierno por el cumplimiento de las promesas realizadas. La movilización
fue pacífica y se constituyó como el primer hito importante del proceso de exigibilidad política del derecho a la vivienda de las familias
de Villa La Dulce, con su presencia y reclamo directo y el apoyo del resto de los actores institucionales. Lograron así que el gobierno
local se comprometiera por escrito a brindarles una solución habitacional definitiva.
67
En primer lugar, el alojamiento transitorio de los vecinos tuvo lugar a través del llamado Programa de Hoteles del GCABA. En el
marco de este programa, el GCABA contrataba hoteles para alojar personas en situación de emergencia habitacional. Tras
A pesar de los esfuerzos desplegados por los vecinos y los actores institucionales y de la
sociedad civil para lograr la ejecución del convenio de diciembre de 2003 – que se plasmaron
en numerosas presentaciones judiciales, así como en reuniones de la mesa de negociación con
el GCBA y el IVC cada 15 días – los tiempos y acciones comprometidas en este acuerdo judicial
fueron sistemáticamente incumplidos por parte del Estado. Así, llegados a comienzos de 2006,
muchas de las familias seguían en los hoteles en condiciones precarias.
En este sentido, a fin de que las familias pudieran mejorar las condiciones de alojamiento
transitorio en que se encontraban, se arribó a un nuevo acuerdo con el GCBA que implicó el
pago de un subsidio de alquiler a cada grupo familiar hasta la entrega de las viviendas
definitivas. En la misma oportunidad, se acordó que, a modo de resarcimiento por el tiempo
transcurrido, cada familia, mas allá de las facilidades de pago acordadas en el convenio inicial,
recibiría un descuento de 15.000 pesos del monto total del crédito para el acceso en propiedad
a las viviendas68.
A diciembre de 2007, las obras destinadas a los vecinos de Villa La Dulce están en plena
ejecución, con un avance real de alrededor del 60%. Esto determina que el proceso judicial y
extrajudicial todavía permanece abierto con la posibilidad de que las viviendas sean entregadas
recién en el primer trimestre de 2008.
III.- LA ACTUACIÓN DEL PODER JUDICIAL EN EL CASO
El Poder Judicial tuvo un doble y paradójico rol en el caso. El mismo evidencia las perspectivas
marcadamente diferenciadas que presentan el poder judicial nacional en lo civil y el fuero
contencioso administrativo de la ciudad a la hora de lidiar con problemáticas vinculadas a la
realización de los DESC. Todo esto, en el mismo ámbito geográfico.
En este sentido, tal como se destacara, es producto de una orden judicial que se procede a
desalojar a las familias del enclave urbano Villa la Dulce. Así, por medio de un operativo policial
absolutamente desproporcionado - en tanto los vecinos no ofrecieron resistencia al accionar
judicial y policial - la Justicia Penal Nacional deja literalmente en la calle a unas 86 familias,
cada una de ellas, con varios niños a su cargo. La jueza69 no toma ningún recaudo ni antes ni
después del desalojo a fin de paliar las consecuencias de la medida para las familias. Su
intervención se limita a efectivizar el desalojo, sin siquiera poner en conocimiento de la situación
al Ministerio Público de Menores ni al GCABA.
numerosos cuestionamientos judiciales por las pésimas condiciones de habitabilidad que presentaban los lugares que el GCBA
alquilaba, el programa dejó en el 2004 de recibir nuevas altas.
68
Cfr. IVC, Resolución 978/2007.
69
A cargo del Juzgado de 1º Instancia en lo Correccional nº 9, Secretaría nº 65.
A posteriori, y tras la interposición de la acción de amparo en los tribunales contencioso
administrativos de la ciudad, el Poder Judicial local interviene en procura del resguardo de los
derechos de los vecinos de Villa la Dulce. En este orden de ideas, en su primera intervención en
el proceso, la Jueza a cargo del mismo70, realizó un reconocimiento físico del enclave y tras
verificar las condiciones de precariedad absoluta en la que vivían los vecinos y la gravedad del
incumplimiento específico en el que incurría el GCBA, decidió hacer lugar a la medida cautelar
requerida en la acción, inmovilizando los fondos de la partida presupuestaria señalada por un
monto aproximado de $500.000.
A lo largo del trámite del amparo, la justicia de la ciudad demuestra proactividad en la defensa y
promoción de los derechos de los accionantes, homologando así el acuerdo alcanzado entre el
GCBA y los vecinos para la obtención de una solución habitacional definitiva y dando inmediato
comienzo al proceso de ejecución del mismo. Proceso en el marco del cual, entre otras
medidas, la justicia decide: convocar numerosas audiencias con presencia de las partes;
imponer sanciones económicas a los organismos estatales responsables del incumplimiento;
nombrar peritos para el monitoreo de la construcción de las viviendas, así como, la realización
de inspecciones judiciales en las obras en ejecución.
A pesar de estos esfuerzos, en la actualidad, y casi 6 años después de la interposición de la
acción judicial, el GCBA aun no ha dado cabal cumplimiento a sus obligaciones. Esta situación
demuestra la necesidad de concebir nuevos mecanismos de ejecución de decisiones judiciales
favorables a los DESC, con miras a la real y concreta satisfacción de los derechos en juego.
IV.- LA ACTUACIÓN DEL GCBA.
El rol del GCABA a lo largo de este proceso de reclamación por el derecho a una vivienda digna
ha estado teñido por un permanente y sistemático incumplimiento de las obligaciones a su
cargo. Así, el gobierno local ha potenciado en todo cuanto fuera posible los mecanismos
burocráticos y dilatado los tiempos de respuesta; ha ofrecido soluciones transitorias y
fragmentadoras de la demanda grupal71 tanto a nivel judicial como extrajudicial; así como, ha
impulsado un permanente deslinde de responsabilidades entre las distintas órbitas estatales
involucradas a fin de no asumir cabalmente sus responsabilidades.
La experiencia de Villa la Dulce permite además dar cuenta de la absoluta falta de coordinación
entre dependencias gubernamentales, incluso bajo la órbita de un mismo ministerio72, al mismo
tiempo que ha evidenciado profundas desarticulaciones entre las instancias de decisión política
y las de ejecución de dichas decisiones.
70
Titular del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Nº 5, Secretaría Nº 9.
Un ejemplo de soluciones fragmentadoras ha sido la propuesta del GCBA de ubicar a todas las familias en hoteles distintos a
cargo del GCABA por un periodo de 15 días. En un primer momento las familias rechazaron la propuesta porque entendieron que
implicaba disolver su reclamo. Fue solo una vez que estuvo presentada la acción judicial que aceptaron el traslado a los hoteles.
72
A modo de ejemplo en este punto, el CELS y la Defensoría debieron ocuparse de poner en contacto en numerosas oportunidades
a lo largo del proceso al Programa de Hoteles y al Programa de alquileres del GCBA (actualmente programa conocido como
Decreto 690/06). Ambos programas dependen del Ministerio de Desarrollo Social.
71
Por ultimo, es de destacar que el palmario incumplimiento del GCABA y del IVC en la ejecución
de las obras, ha implicado que el GCBA terminara destinando por el paso del tiempo,
importantes recursos económicos al alojamiento transitorio de los vecinos, que deberían
haberse consignado de origen a la rápida y efectiva solución del problema de fondo.
V.- LA
ARTICULACIÓN ENTRE ACTORES INSTITUCIONALES Y DE LA SOCIEDAD CIVIL PARA LA
REALIZACIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA.
El caso Villa la Dulce es una experiencia emblemática de articulación entre distintos actores
estatales y de la sociedad civil alrededor de un objetivo común: la satisfacción del derecho a la
vivienda de los vecinos de Villa la Dulce. De esta manera, el CELS, la Defensoría del Pueblo de
la Ciudad, el Asesor Tutelar, la Pastoral Social y los vecinos han articulado operativa y
estratégicamente a lo largo del proceso tanto en el plano de la negociación política como en el
del diseño de la estrategia de litigio, con miras a potenciar los resultados.
Es de destacar que aún antes del desalojo, tanto el Asesor Tutelar como la Defensoria del
Pueblo habían desplegado un sinnúmero de acciones, a fin de promover y proteger los
derechos de los vecinos. Así y simplemente a modo de ejemplo, fue a partir de las gestiones de
la Defensoría del Pueblo de la Ciudad que logró conseguirse el primer predio sobre el que
planeaban construirse las viviendas. También, fue producto de la convocatoria de la Defensoria
que el CELS decidió asumir el patrocinio letrado de las familias. Al mismo tiempo, el rol del
Asesor Tutelar se ha visto marcado por el certero y permanente monitoreo de la ejecución de
las obligaciones del GCBA y del IVC en el caso, lo que lo ha llevado, a denunciar el
incumplimiento en múltiples ocasiones, a la par de los actores, y a solicitar la adopción de
medidas tendientes a la realización de los derechos en juego.
Se evidencia así una notoria diferencia con los procesos de desalojos descriptos en el acápite
anterior de este trabajo, ya que en este caso, el rol del Ministerio Publico Tutelar y de la
Defensoria del Pueblo ha sido por demás esencial para la promoción y protección de los DESC.
VI.- ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
El caso hasta aquí descripto presenta las siguientes particularidades desde una perspectiva
institucional:
 El involucramiento de importantes actores institucionales y de la sociedad civil en
permanente apoyo y asesoramiento del reclamo de los vecinos por el derecho a una vivienda
adecuada;
 La extensión en el tiempo: la reclamación se inició en el mes de julio de 2001 y todavía está
en desarrollo;
 La obtención de un acuerdo judicial en el que el Estado local se comprometió a proveer una
solución definitiva para la emergencia habitacional de los habitantes de Villa La Dulce y que
resulta innovador en términos de la incorporación de elementos asociados a estándares
internacionales sobre vivienda adecuada;
 El incumplimiento sistemático por parte del Estado de todos los compromisos y
obligaciones asumidas, tanto judicial como extrajudicialmente;
 La necesidad de diseñar estrategias eficaces con miras a superar las trabas políticas que
se imponen a los procesos de reclamación jurídica.
En este orden de ideas, tal como se destacara al comienzo de este apartado, el caso Villa la
Dulce presenta puntos de contacto y de desencuentro con la problemática de desalojos masivos
que en la actualidad atraviesa la ciudad de Buenos Aires.
Por un lado, las situaciones se asemejan en tanto y en cuanto la lectura de la problemática en
juego vuelve a resultar completamente opuesta desde la perspectiva de los poderes judiciales
actuantes. De esta manera, mientras que la Justicia Nacional se limita a desocupar predios en
resguardo de la propiedad privada amenazada, la Justicia de la ciudad asume un rol en la
protección de los derechos de las familias desalojadas. Asimismo, el caso aquí reseñado vuelve
a evidenciar la ausencia de toda articulación al interior del GCBA.
Por otro lado, esta vez, en clara oposición a las conclusiones del acápite anterior, el caso Villa
la Dulce muestra el involucramiento y la articulación de importantes actores institucionales y de
la sociedad civil en apoyo y asesoramiento permanente del reclamo por el derecho a una
vivienda digna, al tiempo que da cuenta de la recepción por parte de la justicia de la ciudad de
los estándares internacionales en la materia.
Ahora bien, a pesar de todos los esfuerzos desplegados por los vecinos, el Ministerio Publico
Tutelar, la Defensoría y las organizaciones de la sociedad civil, el caso evidencia los desafíos
pendientes en el campo de la exigibilidad judicial de los DESC: la ausencia de mecanismos
efectivos para lograr el cumplimiento de las decisiones judiciales favorables para el goce y
ejercicio de los derechos sociales.
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