CONCEPTO NUMERO 2596 DE 2001 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47 y 74 (parciales) de la Ley 100 de 1993, "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Bogotá, D.C., junio 29 de 2001 Señores MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL E. S. D. REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 47 y 74 (parciales) de la Ley 100 de 1993, "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones". Actor: RAFAEL ALBERTO BOTERO BARRERA Magistrado Sustanciador: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Expediente D-3531 Concepto No. 2596 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Ley Fundamental, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1, instauró ante esa Corporación el ciudadano RAFAEL ALBERTO BOTERO BARRERA, en contra de las normas que establecen como uno de los requisitos para el cónyuge o la compañera o compañero permanente para adquirir la pensión de sobrevivencia por muerte del pensionado, el de haber hecho vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez. 1. Planteamientos de la demanda. Para el demandante, los apartes demandados de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, cuyo contenido es idéntico, contradicen los artículos 13, 46, 48, 53 y 83 de la Constitución Política. Considera que al negarse la pensión de sobrevivientes al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstites del pensionado causante, por no haber hecho vida marital con éste antes o al momento de haber adquirido la condición de pensionado, contiene una presunción de que dicha relación está basada únicamente en el interés de beneficiarse de la pensión en un futuro cercano y que el pensionando ya tiene cumplida su expectativa de vida, lo cual no sólo resulta contrario al principio de la buena fe, sino que desconoce el derecho a la seguridad social de quienes han constituido un lazo y afecto con el pensionado y establece un trato discriminatorio respecto de los mismos frente al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstites del pensionado causante de la pensión de sobrevivientes, que han hecho vida marital y conviven con éste antes o en el momento en que aquel hubiere cumplido los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o invalidez. 2. El problema jurídico a resolver Corresponde establecer si el requisito que fijó el legislador para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, al exigir que al momento de cumplir los requisitos para ésta se estuviese haciendo vida marital, es contraria a los valores y principios que inspiran la Constitución. 3. El derecho a la seguridad social El artículo 48 de la Ley Fundamental, señala que el servicio público de la Seguridad Social, tiene un carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. El artículo 2o. de la Ley 100 de 1993, define los principios de universalidad y solidaridad en los siguientes términos: - Universalidad.- Es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación en todas las etapas de su vida; - Solidaridad.- Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil". La Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. El Sistema General de Pensiones forma parte del Sistema de Seguridad Social Integral. El objeto de aquél es el de garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que en él se determinan, así como el propender por la ampliación progresiva de la cobertura para los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones (artículo 10 de la Ley 100 de 1993). Siendo el objeto de la seguridad social garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, para obtener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, le corresponde precaver el cubrimiento de las necesidades futuras que amenacen la digna subsistencia del trabajador o de su familia, ante circunstancias tales como la vejez, la invalidez, la enfermedad o la muerte. En el Sistema General de Pensiones hay dos regímenes solidarios excluyentes, pero que coexisten. Ellos son: a) El régimen solidario de prima media con prestación definida, del cual forma parte el artículo 47, parcialmente acusado; y b) El régimen de ahorro individual con solidaridad, del cual forma parte el artículo 74, parcialmente acusado. A los afiliados se otorga la posibilidad de elegir entre cualquiera de los dos regímenes, conforme a la conveniencia de cada situación particular. Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tiene en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, al ISS o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio. 4. La libertad de configuración legal del legislador y la pensión de sobrevivientes La denominada "pensión de sobrevivientes" es una especie contenida dentro del género de los derechos de previsión social, cuya finalidad consiste en proteger a la familia del trabajador o del pensionado, según el caso, de las necesidades generadas por su muerte. Por tanto, el legislador ha establecido que tienen derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que el causante fallecido hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: -a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; -b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte (artículo 46 de la Ley 100 de 1993). 2. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o por invalidez por riesgo común, que fallezca (artículo 46 de la Ley 100 de 1993). Es, a este evento, al que alude el inciso segundo de los artículos 47 y 74 parcialmente acusados, cuyos contenidos normativos son idénticos. Para acceder a la pensión de sobrevivientes en los términos en ellos señalados, los beneficiarios deben cumplir los siguientes requisitos: "a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. "En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; (se subraya el texto objeto de acusación). "b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; "c) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste; "d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. Se tiene entonces, que en caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, pueden acceder a dicha prestación, en forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, cuando se cumplan los siguientes requisitos: 1. Que conviva con el pensionado al momento de su muerte. 2. Que haya hecho vida marital desde el momento en que el fallecido tuvo derecho a la pensión. 3. Que haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido. Conforme a lo dispuesto por esa Corporación en la Sentencia C-389 de 1996, el tercer requisito, puede ser reemplazado por la condición alterna de haber procreado o adoptado uno o más hijos con el pensionado fallecido, para que se proceda al pago de la prestación. Corresponde entonces al Ministerio Público analizar, si el requisito que se impone al cónyuge, a la compañera o compañero permanente supérstite de acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante, por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, desconoce el derecho a la seguridad social, a la igualdad, y al principio de la buena fe, o por el contrario se ajusta a la Constitución. 5. La Inconstitucionalidad del contenido de la expresiones acusadas contenidas en el inciso segundo del literal a) de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993 Si bien la Corte Constitucional ha sostenido que en principio no encuentra ninguna objeción a que para acceder a la pensión de sobrevivientes, el legislador establezca mayores exigencias que la simple convivencia al momento de la muerte del causante, por cuanto la pensión de sobrevivientes es una institución donde el legislador tiene una amplia libertad de configuración y por cuanto además de esa manera se persigue una finalidad legítima, tal como muestra la propia regulación legal que se hace en el artículo 47, en donde la pensión de sobrevivientes es asignada, según diferentes reglas a distintos beneficiarios y en ese orden de ideas, el evitar convivencias de última hora, la ley protege los derechos de otros posibles beneficiarios de la sustitución pensional. (Cfr. Sentencias C-389 de 1996 y C-081 de 1999). No obstante lo anterior, puede afirmarse que la Corte no ha efectuado un examen de constitucionalidad del requisito que contiene las expresiones acusadas, que impone al cónyuge, o a la compañera o compañero permanente supérstite la obligación de haber hecho vida marital desde el momento en que el fallecido tuvo derecho a la pensión, como si lo hizo del requisito que exige la convivencia con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte y teniendo en cuenta que los requisitos complementarios que establezca el legislador en ejercicio de la libertad de configuración legal deben estar dentro de los límites de la razonabilidad, se procederá a su verificación. La pensión de sobrevivientes, es una prestación social que se encamina a proteger a las personas que dependían económicamente del jubilado fallecido o de quien tenía derecho a esa prestación. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a sustituir a la persona pensionada o con derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de impedir que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja el otro no se vea obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales y cuente con los recursos económicos indispensables para satisfacer sus necesidades. (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-190 de 1993 y C- 081 de 1999). También ha dicho la Corte que es la convivencia afectiva al momento de la muerte del titular de la pensión, el hecho que legitima la sustitución pensional, por que el literal a) del artículo cuestionado acoge un criterio real o material. El artículo 13 de la Constitución Política, establece: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación, por razones de sexo, raza, origen nacional o familia, lengua, religión, opinión política o filosófica. "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados. "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que con ellas se cometan". El derecho a la igualdad es un derecho fundamental de cuyo respeto depende la dignidad y la realización de la persona humana. Tal como lo ha señalado esa Alta Corporación: "Aunque el artículo 13 constitucional prohíbe la discriminación, sin embargo autoriza y justifica el trato diferenciado, cuando éste, y los supuestos de hecho que dan lugar a él, están provistos de una justificación objetiva y razonable, la cual debe ser apreciada según la finalidad y los efectos del tratamiento diferenciado. Pero además de este elemento, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue. En consecuencia, los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad.(Corte Constitucional, Sentencia C-067 de 1999). El legislador en desarrollo del artículo 48 Superior, dictó la Ley 100 de 1993 y en ejercicio de la libertad de configuración legal para la que constitucionalmente estaba facultado señaló unos requisitos para que los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes puedan acceder a dicha prestación. Tales requisitos deben atender a la finalidad de la misma. De otra parte, el deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. Al regular la pensión de sobrevivientes cuando el causante es un pensionado ya sea por vejez o invalidez, se busca proteger a las personas que dependían económicamente del pensionado fallecido, o por lo menos hacer menos gravosa la situación de quienes tiene derecho a esa prestación, en especial la del cónyuge o la compañera o compañero supérstite a quien se le reconoce dicha prestación en forma vitalicia. Para la Vista Fiscal, el requisito de que "el cónyuge o la compañera o compañero supérstite debe haber hecho vida marital desde el momento en que el fallecido tuvo derecho a la pensión" no vulnera el principio de la buena fe, por cuanto tal como lo ha señalado esa Corporación Sentencia C-296 de 1995- éste se predica de las actuaciones de los ciudadanos frente al cumplimiento de las leyes, no de la creación de normas generales y abstractas, y por lo mismo, cuando una norma general y abstracta parte del supuesto de la posible desviación de una conducta y, en esta dirección, impone restricciones a la libertad individual, no vulnera el principio de la buena fe. Sin embargo, el Ministerio Público observa que no existe ningún vínculo de racionalidad y proporcionalidad para que se niegue a tales beneficiarios ese derecho de forma apriori y terminante, sólo por el hecho de haber comenzado su vida marital con el fallecido después de que éste hubiera tenido derecho a la pensión, sin que se considere cual fue realmente su tiempo de convivencia, el apoyo y los cuidados que el mismo brindó al causante. Si bien es cierto que las mayores exigencias impuestas por el legislador tienden a evitar convivencias de última hora para acceder a la sustitución pensional de quien está a punto de fallecer, con la finalidad de proteger los derechos de otros posibles beneficiarios de la misma, como son los señalados en los demás literales de los artículos 47 y 74 objeto de impugnación, también es cierto que en aras de proteger a ese grupo de posibles beneficiarios, la misma exigencia desconoce y vulnera los derechos de otro grupo poblacional, como son el cónyuge, compañero o compañera permanente del pensionado fallecido, a los que se les excluye del derecho de acceder a la referida prestación social, solamente porque su convivencia se inició después de que el fallecido tuvo derecho a la pensión, dejando de lado cualquier otra consideración como podría ser que se hubiera tenido una verdadera convivencia afectiva y que el móvil de la misma no fue el de acceder a la sustitución pensional. Nótese, además, que conforme a la literalidad de la norma ni siquiera exige que al iniciarse la relación marital el causante tenga el status de pensionado. Cabe agregar, que la misma Ley 100 de 1993, previó un régimen de transición, donde las edades exigidas están muy lejos de que se pueda considerar que todos los pensionados en virtud del mismo están en sus últimos días y que la evolución de la expectativa de vida de los colombianos es cada vez mayor como se deduce también del parágrafo 5o. del artículo 33 ibídem, como tampoco se puede considerar esto respecto de los pensionados por invalidez, donde el factor de la edad, ni la cercanía a su deceso, son las que la originan. Piénsese en el caso de una persona que a la edad-------De conformidad con las consideraciones anteriores realizadas, se solicitará a la Honorable Corte Constitucional que declare inconstitucionales las expresiones demandadas, contenidas en el inciso segundo del literal a) de los del artículo 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, por resultar contrarias a los artículos 13 y 48 de la Constitución Política. 6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte declarar INCONSTITUCIONALES, las expresiones "por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez", contenidas en el inciso segundo del literal a) de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993. Señores Magistrados, EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON Procurador General de la Nación SPTB/S.ROMERO/ncdem.