SALA CONSTITUCIONAL - Tribunal Supremo de Justicia

SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO-PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
El 1º de noviembre de 1995, el abogado Iván Darío Badell González, en su
carácter de Fiscal General de la República, interpuso ante la Sala Plena de la extinta
Corte
Suprema
de
Justicia
RECURSO
DE
NULIDAD
POR
INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD, CONTRA LA ORDENANZA DE
IMPUESTOS SOBRE JUEGOS Y APUESTAS DEL MUNICIPIO IRIBARREN
DEL ESTADO LARA, del 19 de octubre de 1994, publicada en la Gaceta Municipal
No. 797 Extraordinaria, del Municipio Iribarren del Estado Lara, del 3 de noviembre de
1994.
El 28 de noviembre de 1995, se dio cuenta del mencionado recurso y se acordó
remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de la extinta Corte Suprema de
Justicia en Pleno.
El 12 de agosto de 1996, el Juzgado de Sustanciación de la extinta Corte
Suprema de Justicia en Pleno, admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso
interpuesto, y ordenó notificar, de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, al ciudadano Alcalde del Municipio Iribarren del
Estado Lara, y de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, al Síndico Procurador Municipal del Municipio Iribarren del
Estado Lara.
El 17 de diciembre de 1996, fueron notificados tanto el ciudadano Luis Rafael
Aldana Izea, en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Iribarren
del Estado Lara, como el ciudadano Macario González, en su carácter de Alcalde del
Municipio Iribarren del Estado Lara.
El 21 de enero de 1997, se designó como ponente al Magistrado para ese
entonces Héctor Grisanti Luciani, a los fines de que decidiera sobre la solicitud de
pronunciamiento previo realizada por el recurrente mediante la cual hizo el pedimento
de que el asunto fuese declarado como de mero derecho, y por lo tanto se procediera a
dictar sentencia definitiva obviando relación e informes.
Mediante diligencia presentada el 18 de febrero de 1997, la abogada Velma
Soltero de Ruan consignó Oficio Nº DCCA-3722 del 3 de febrero de 1997, emanado del
ciudadano Fiscal General de la República, en cual se autorizó a la referida abogada para
que interviniese hasta su total culminación en el juicio de nulidad por
inconstitucionalidad.
El 13 de marzo de 1997, la Corte en Pleno dictó decisión mediante la cual
declaró el asunto como de mero derecho, eliminando así el lapso probatorio, mas no así
la relación ni celebración del acto de informes.
El 29 de abril de 1997, la representación de la recurrente consignó en el
expediente el cartel de citación publicado en el diario El Universal el 26 de abril del
mismo año.
El 14 de mayo de 1997, luego de haberse cumplido con todos los trámites de
sustanciación, se devolvió el expediente a la Corte en Pleno, a los fines de continuar con
el procedimiento.
El 20 de mayo de 1997, se recibió el expediente en la Corte en Pleno y se
designó como ponente a la Magistrada para ese entonces Doctora Josefina Calcaño de
Temeltas, fijándose así el quinto (5°) día de despacho para el comienzo de la relación.
El 29 de mayo de 1997, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad
para que tenga lugar el acto de informes.
El 11 de junio de 1997, la abogada Velma Soltero de Ruan, en su carácter de
Fiscal del Ministerio Público ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, consignó
escrito de informes suscrito por el ciudadano Iván Darío Badell González. El 17 de
junio de 1997, se dejó constancia que no comparecieron para el acto de informes los
interesados, dejando igualmente constancia de que la representante del Fiscal General
de la República consignó su escrito de informes con antelación. El 17 de septiembre de
1997, terminó la relación de la causa y se dijo “vistos”.
El 3 de noviembre de 1998, en vista de la jubilación de la Magistrada Josefina
Calcaño de Temeltas, asumió la ponencia del presente juicio el entonces Magistrado
Hermes Harting.
En virtud de la nueva estructuración y denominación del Máximo Tribunal de la
República, el 1º de agosto de 2000, fue remitido el presente expediente al Presidente de
esta Sala Constitucional, Magistrado Iván Rincón Urdaneta. Ello en virtud de que,
según el Secretario del Tribunal Supremo en Pleno, conforme con las previsiones sobre
competencia contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
corresponde a esta Sala “el conocimiento de la materia”.
El 25 de agosto de 2000, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se
designó como ponente a quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
LA ORDENANZA IMPUGNADA
Según lo expresa el recurrente, la Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y
Apuestas del 19 de octubre de 1994, publicada en la Gaceta Municipal Nro. 797,
Extraordinaria, del Municipio Iribarren del Estado Lara, del 3 de noviembre de 1994, es
un acto de efectos generales de contenido normativo. Dicha Ordenanza establece un
conjunto de normas mediante las cuales se regulan e imponen los gravámenes sobre los
juegos y apuestas que tengan lugar en el referido Municipio.
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE NULIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD
El recurrente, en su solicitud de nulidad, argumentó lo siguiente en cuanto al
acto impugnado:
“...aunque los Municipios tienen potestad de sancionar su propio
ordenamiento jurídico, y por tanto, pueden dictar una Ordenanza en
materia de impuestos sobre juegos y apuestas, como lo hizo el Concejo
Municipal del Municipio Iribarren del Estado Lara, esta potestad tiene
sus limitaciones en el principio de la sujeción a la Constitución y a la Ley,
según el cual, sus actos no pueden contener disposiciones que colidan con
la Constitución, o que sean contrarias a las leyes dictadas por el
Congreso, o que sean materia de reserva legal. Lo cual significa –tal
como lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia-, ‘que el ejercicio de
la autoridad no puede sobrepasar los límites que el orden jurídico le
impone’; sobrepasar esos límites significaría desquiciar el sistema
jurídico sobre el cual se asienta precisamente el Poder Público’. ”
Asimismo, el recurrente alega que la Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y
Apuestas es ilegal en virtud de que está viciada en su objeto y adolece del vicio de
incompetencia, esto último al incurrir el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del
Estado Lara en usurpación de funciones.
COMPETENCIA
Observa esta Sala que en el presente caso, ha sido ejercido un recurso de nulidad
por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, contra la Ordenanza de Impuestos
sobre Juegos y Apuestas del 19 de octubre de 1994, publicada en la Gaceta Municipal
No. 797, Extraordinaria, del Municipio Iribarren del Estado Lara, del 3 de noviembre de
1994.
Ahora bien, la competencia para conocer de casos como el de autos
correspondía, de conformidad con lo establecido en los artículos 215, numeral 4 y 216
de la Constitución de 1961, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 42 numeral
3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la extinta Corte Suprema de
Justicia en Pleno.
En tal sentido, las normas constitucionales antes citadas disponían lo siguiente:
“Artículo 215. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
(Omissis)
4.
Declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales, de las
ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de
los Estados o Municipios que colidan con esta Constitución; (...)”
“Artículo 216. Las atribuciones señaladas en los ordinales 1º al 6º del
artículo anterior las ejercerá la Corte en pleno. Sus decisiones serán
tomadas por mayoría absoluta de la totalidad de sus Magistrados.
(...)”
Asimismo, el artículo 42 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, en concordancia con el artículo 43 de la misma ley,
establece como
competencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno “declarar la nulidad total
o parcial de las constituciones o leyes estadales, de las ordenanzas municipales y
demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios, que
colidan con la Constitución”.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela la situación competencial anterior fue modificada, y, por tal
motivo, los aspectos de la ley que se contradicen con lo establecido en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela quedan derogados y adaptados a lo que la
Constitución dispone. Al respecto, en sentencia número 6 dictada el 7 de marzo de
2001, por la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, se estableció lo siguiente:
“Ahora bien, en vigencia la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, se observa que tal competencia ya no es
atribuida a este Tribunal en Pleno sino que es otorgada tanto a la
jurisdicción constitucional como a la jurisdicción contenciosoadministrativa, dependiendo de la naturaleza jurídica del acto que se
impugne.
En tal sentido, procede esta Sala a analizar las competencias
atribuidas por la Constitución de 1999, tanto a la jurisdicción
constitucional como a la contencioso-administrativa a los efectos de
determinar a cuál de ellas corresponde conocer del caso planteado en
autos.
Así pues, esta Sala observa que la Constitución vigente distingue
claramente la jurisdicción constitucional de la contencioso-
administrativa, delimitando el alcance de ambas competencias en
atención al objeto de impugnación, es decir, al rango de los actos
objeto de control y no a los motivos por los cuales se impugnan.
En efecto, de conformidad con el último aparte del artículo 334
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
‘Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción
constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás
actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados
en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que
tenga rango de Ley’.
En el mismo sentido, en el artículo 336 eiusdem se establece de
forma particularizada, las competencias de la Sala Constitucional.
Igualmente, en el artículo 214 eiusdem se le otorga la competencia
para realizar el control previo de la constitucionalidad de las leyes
antes de su promulgación. Por último, la determinación de la
constitucionalidad del carácter orgánico otorgado por la Asamblea
Nacional a las leyes así calificadas, de forma previa a su promulgación
(artículo 203 eiusdem).
Con base en lo anterior, la Sala Constitucional de este Tribunal
Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 27 de enero de 2000 (Caso:
Milagros Gómez y otros), señaló que:
‘ (...) el criterio acogido por el Constituyente para definir
las competencias de la Sala Constitucional, atiende al
rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que
dichas actuaciones tienen una relación directa con la
Constitución que es el cuerpo normativo de más alta
jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de
Derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa
constitucional aludida imposibilita una eventual
interpretación que tienda a identificar las competencias de
la
Sala
Constitucional
con
los
vicios
de
inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las
actuaciones de determinados funcionarios u órganos del
Poder Público’.
Explanado lo anterior, procede este Tribunal en Pleno a
analizar las competencias atribuidas a la jurisdicción contenciosoadministrativa por la Carta Magna de 1999 y, en tal sentido, se observa
que, conforme con lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución
vigente, la jurisdicción contencioso-administrativa corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la
ley; siendo competentes los órganos de dicha jurisdicción para anular
los actos administrativos generales o particulares contrarios a derecho,
incluso por desviación de poder.
De acuerdo con lo anterior, el control legal y constitucional de
la totalidad de los actos de rango sublegal (entiéndase por tales actos,
normativos o no, los dictados en ejecución directa de una ley y en
función administrativa), son del conocimiento de la jurisdicción
contencioso-administrativa.” (Subrayado de esta Sala Constitucional)
Considera esta Sala que en virtud de su carácter de máximo intérprete de la
Constitución, debe revisar con profundidad las afirmaciones realizadas en la sentencia
parcialmente transcrita, específicamente en lo que respecta a la determinación de las
Salas u órganos judiciales que tienen el conocimiento de los asuntos que corresponden a
la jurisdicción constitucional.
En principio, se observa que, ciertamente, la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, tal como se señala en su artículo 266, elimina lo que
establecía expresamente la Constitución de 1961 en su artículo 215 en cuanto al control
concentrado de la constitucionalidad en la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno.
A tal efecto, el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela coloca a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con las
atribuciones para el control concentrado de la constitucionalidad que antes poseía la
Corte en Pleno. En cuanto a las atribuciones de la hoy denominada Sala Plena del
Tribunal Supremo de Justicia, las mismas se limitan a la decisión sobre si hay mérito o
no para el enjuiciamiento de altos funcionarios públicos (Ver numerales 2 y 3 del
artículo 266 eiusdem). En tal sentido, el artículo 266 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela establece textualmente:
“Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
1.
Ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII de esta
Constitución.
2.
Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del Presidente o
Presidenta de la República o quien haga sus veces, y en caso
afirmativo, continuar conociendo de la causa previa autorización de la
Asamblea Nacional, hasta sentencia definitiva.
3.
Declarar si hay o no mérito para el enjuiciamiento del Vicepresidente
o Vicepresidenta de la República, de los o las integrantes de la
Asamblea Nacional o del propio Tribunal Supremo de Justicia, de los
Ministros o Ministras, del Procurador o Procuradora General, del
Fiscal o Fiscala General, del Contralor o Contralora General de la
República, del Defensor o Defensora del Pueblo, los Gobernadores o
Gobernadoras, oficiales u oficialas generales y almirantes de la
Fuerza Armada Nacional y de los jefes o jefas de misiones
diplomáticas de la República y, en caso afirmativo, remitir los autos al
Fiscal o Fiscala General de la República o a quien haga sus veces, si
fuere el caso; y si el delito fuere común, continuará conociendo de la
causa hasta la sentencia definitiva.
4.
Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la
República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la
otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate
de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual
la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.
5.
Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos
administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional,
cuando sea procedente.
6.
Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y
alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley.
7.
Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean
ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior o
común a ellos en el orden jerárquico.
8.
Conocer del recurso de casación.
9.
Las demás que le atribuya la ley.
Las atribuciones señaladas en el numeral 1 serán ejercidas por la Sala
Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y
las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa.
Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas
conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley”.
Es de notar, que la norma trascrita en su numeral 1 se refiere a la jurisdicción
constitucional y, al respecto, indica que el Tribunal Supremo de Justicia ejerce la
jurisdicción constitucional sólo de conformidad con lo establecido en el Título VIII de
la Constitución. Por lo tanto, es necesario, a manera de definir el alcance de la
jurisdicción constitucional que ejerce el Tribunal Supremo de Justicia, analizar los
artículos 334, 335 y 336 contenidos en el Título VIII, normas que señalan lo referente a
la jurisdicción constitucional:
“Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de
sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la
ley, están en la obligación de asegurar la integridad de la Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra
norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales,
correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio,
decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad
de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan
rango de ley.”
“Artículo 335. El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la
supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales;
será el máximo y último intérprete de la Constitución y velará por su
uniforme interpretación y aplicación. Las interpretaciones que establezca
la Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y
principios constitucionales son vinculantes para las otras Salas del
Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República.”
“Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia:}
1.
Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos
con rango de ley de los cuerpos legislativos nacionales que colidan con
esta Constitución.
2.
Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes
estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos
deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución y que colidan con ésta.
3.
Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados
por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución.
4.
Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e
inmediata de la Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal
en ejercicio del Poder Público.
5.
Verificar, a solicitud del Presidente o Presidenta de la República o de la
Asamblea Nacional, la conformidad de la Constitución con los tratados
internacionales suscritos por la República antes de su ratificación.
6.
Revisar, en todo caso, aun de oficio, la constitucionalidad de los decretos
que declaren estados de excepción dictados por el Presidente o
Presidenta de la República.
7.
Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la
legisladora nacional, estadal o municipal, cuando haya dejado de dictar
las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de
la Constitución, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el
plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.
8.
Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y
declarar cuál de éstas debe prevalecer.
9.
Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre
cualesquiera de los órganos del Poder Público.
10. Revisar las sentencias de amparo constitucional y de control de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los
Tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley
orgánica.
11. Las demás que establezcan esta Constitución y la ley.”
El último párrafo del artículo 334 arriba trascrito señala específicamente lo
siguiente:
“Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la
nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder
Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o
que tengan rango de ley”.
Analizando la norma anterior, en primer término, esta Sala observa que en
cuanto a la jurisdicción constitucional, la misma la ejerce la Sala Constitucional en
aquellos casos que competen al Tribunal Supremo de Justicia y, en tal sentido, es
exclusivo de la Sala Constitucional el declarar la nulidad por inconstitucionalidad de las
leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público, siempre y cuando los
mismos sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan
rango de ley.
Así, específicamente, el artículo 336 del Texto Fundamental desarrolla la norma
contenida en el artículo 334 de la Constitución vigente antes referido, y al respecto
establece las atribuciones de la Sala Constitucional para ejercer el control concentrado
de la constitucionalidad, refiriéndose así a cada órgano del poder público, pero sólo en
cuanto a aquellos actos que hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución o que tengan rango de ley. En tal sentido, el artículo 336 eiusdem se
refiere a la atribución de la Sala Constitucional para ejercer el control concentrado de la
constitucionalidad de lo siguiente:
1. Leyes y actos con rango de ley dictados por la Asamblea Nacional.
2. Constituciones, actos generales ("leyes estadales", ordenanzas municipales y demás
actos) dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
Es importante notar aquí que cuando la Constitución se refiere a leyes estadales,
sólo lo hace a manera de referirse a los actos que los Estados denominan leyes, pero en
forma alguna ello implica que la Constitución considere con "rango de ley" a las leyes
estadales, lo cual como se señala más adelante, queda expresamente claro al darle
simple lectura al artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, norma que al definir el concepto de ley, en términos constitucionales,
excluye del mismo a los actos generales de los Estados denominados comúnmente
"leyes".
3. Actos con rango de ley del Ejecutivo Nacional. Aquí se refiere la norma a los
decretos leyes dictados por el Ejecutivo Nacional, por delegación, a través de ley
habilitante, de la Asamblea Nacional.
4. Actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución dictados por cualquier otro
órgano del Estado en ejercicio del Poder Público.
De lo anterior observamos, en primer término, que sólo pueden tener rango de
ley aquellos actos dictados por la Asamblea Nacional o por el Ejecutivo Nacional, con
las limitaciones respectivas. Es por ello, que cuando se trata de actos dictados por
alguno de estos dos órganos, a manera de determinar si la Sala Constitucional posee la
atribución para conocer del control concentrado de la constitucionalidad, habría que
analizar si dichos actos tienen rango de ley, o en caso de no tener rango de ley si los
mismos fueron dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
Por otra parte, se observa de las normas antes referidas que en lo que respecta a
los órganos del Poder Público Nacional, diferentes al Ejecutivo Nacional y a la
Asamblea Nacional, y los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios, el control
concentrado de la constitucionalidad de los actos emanados por ellos será atribución de
la Sala Constitucional, siempre y cuando los mismos hayan sido dictados en ejecución
directa o inmediata de la Constitución.
Observa la Sala que según el Texto Fundamental vigente, queda fuera del
control concentrado de la constitucionalidad atribuido a la Sala Constitucional los
siguientes actos:
1. Aquellos dictados por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional que no
tengan rango de ley o que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución.
2. Aquellos emanados de los demás órganos del Poder Público Nacional, que no sean
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
3. Aquellos actos emanados de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios
que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
4. Todos los actos emanados del Ejecutivo Regional y Municipal.
De conformidad con lo anterior, se observa que existen una serie de actos cuya
declaratoria de nulidad, según la nueva Constitución, no es atribución de esta Sala.
Ahora bien, si de la revisión del numeral 1 del artículo 266 de la Constitución vigente,
en concordancia con el Título VIII del Texto Fundamental, específicamente los artículos
334 y 336 eiusdem, la jurisdicción constitucional, en aquellos asuntos que competen al
Tribunal Supremo de Justicia, corresponde sólo a la Sala Constitucional, es necesario
analizar
lo
siguiente:
¿Puede
existir
un
procedimiento
de
nulidad
por
inconstitucionalidad en lo que respecta a actos diferentes a aquellos que tengan rango de
ley o que deriven directa e inmediatamente del Texto Constitucional? ¿A qué órgano
corresponde conocer de la nulidad de esos actos que escapan del control de la
constitucionalidad de la Sala Constitucional?.
Observa la Sala, por una parte, que la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela crea expresamente la jurisdicción constitucional, y que dicha jurisdicción,
según lo establece el artículo 266, es ejercida por la Sala Constitucional en aquellos
asuntos que le competen al Tribunal Supremo de Justicia. Es de notar, sin embargo, que
la Constitución expresamente, en su artículo 334, limita el conocimiento de esta Sala
sólo a aquellos procedimientos de nulidad por inconstitucionalidad de leyes y demás
actos de los órganos que ejercen el Poder Público, siempre y cuando los mismos sean
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.
Tomando en cuanto lo anterior, fue la intención del constituyente de 1999 definir
la jurisdicción constitucional y diferenciarla en forma expresa, de la jurisdicción
contencioso administrativa. Es decir, la Constitución pretendió diferenciar la
jurisdicción que conoce de los asuntos de naturaleza constitucional de aquellos de
naturaleza legal o sublegal, situación donde existía confusión antes de la entrada en
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, en
cuanto al control jurídico de los actos del Poder Público, la Constitución vigente
diferenció expresamente entre
la jurisdicción que conoce de la nulidad por
inconstitucionalidad de actos estatales (jurisdicción constitucional), de aquella que
conoce de la nulidad por ilegalidad de tales actos (jurisdicción contencioso
administrativa).
Es de notar, entonces, que cuando el artículo 266 de la Constitución establece en
su numeral 1, como atribución del Tribunal Supremo de Justicia, la jurisdicción
constitucional conforme al Título VIII del Texto Fundamental, y asimismo indica el
artículo referido en su último aparte, que dicha atribución será ejercida por la Sala
Constitucional. En tal sentido, como conclusión preliminar, la norma constitucional
expresa dos cosas: La primera es que existe una jurisdicción constitucional autónoma.
La segunda es que dicha jurisdicción constitucional, en aquello que compete al Tribunal
Supremo de Justicia, corresponde a esta Sala Constitucional.
Ahora bien, de la afirmación anterior, se concluiría como consecuencia que,
siendo atribución exclusiva de la Sala Constitucional la jurisdicción constitucional en lo
que respecta a las competencias específicas y exclusivas del Tribunal Supremo de
Justicia, la Sala Político Administrativa está excluida del conocimiento que en materia
constitucional está atribuido al Máximo Tribunal de la República. Es decir, que sólo es
atribución de la Sala Político Administrativa lo referente a la jurisdicción contencioso
administrativa mientras que en lo que respecta a la jurisdicción constitucional la misma
es atribución exclusiva de la Sala Constitucional. En tal sentido, la Sala Político
Administrativa sólo conoce en materia constitucional al ejercer el control difuso de la
constitucionalidad, atribución que poseen todos los jueces del país según lo establece el
artículo 334 del Texto Fundamental.
Sin embargo, a manera de ahondar en lo anterior, y definir aún más si la Sala
Político Administrativa posee o no atribuciones para conocer de la nulidad por
inconstitucionalidad de actos estatales, es necesario revisar las atribuciones de los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa según lo establece la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, el artículo 259 del Texto
Fundamental dispone:
“La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal
Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes
para anular los actos administrativos generales o individuales
contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago
de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados
en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la
prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa.”
Tal como se puede observar de dicha norma, la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, no le otorga expresamente a los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa la potestad para anular por inconstitucionalidad actos
administrativos. Sin embargo, tampoco lo excluye, ya que en forma amplia indica, al
igual que lo hacía el artículo 206 de la Constitución de 1961, que “los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho”. En este sentido, de la
interpretación literal de la norma no puede considerarse que excluye la nulidad de actos
administrativos generales o individuales por razones de inconstitucionalidad, ya que la
expresión “contrarios a derecho” incluye igualmente la inconstitucionalidad.
Precisamente la interpretación de dicha norma en la Constitución de 1961
conllevó a que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en su artículo 42
numerales 10, 11 y 12 estableciera atribuciones en materia de nulidad por
inconstitucionalidad de actos a la Sala Político Administrativa. Sin embargo, dicha
regulación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se hizo en forma
provisional en vista de que no existían leyes que rigieran la jurisdicción constitucional.
Al respecto, el autor Antonio Canova González considera, criterio que comparte esta
Sala, que ante la ausencia de leyes que regulen la jurisdicción contenciosoadministrativa y la constitucional, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
sirvió para llenar ese vacío. Dicha ley, excediendo lo que en principio sería su materia,
contempló una serie de disposiciones relacionadas con la determinación de las
competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la jurisdicción
constitucional, estableciendo los procedimientos a seguir. “A pesar de los méritos que
indudablemente tiene la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en ella se
incurrió en grandes errores, siendo el de mayor trascendencia (...) el no haber
precisado y delimitado de una buena manera el ámbito de competencia de la
jurisdicción constitucional y la contencioso-administrativa que, como se verá, han sido
confundidas y fusionadas durante nuestra historia. Esa ley, en lugar de buscar la
solución del problema, ha sido, en los actuales momentos, gran responsable de la
mezcolanza referida que ha conducido a una verdadera desnaturalización de cada una
de esas vías de control jurisdiccional” (Antonio Canova González. Reflexiones para la
reforma del sistema contencioso administrativo venezolano. Editorial Sherwood,
Caracas, 1998, p. 93-94).
De conformidad con lo anterior, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
en los numerales 10, 11 y 12 del artículo 42, atribuyó competencias a la Sala Político
Administrativa, para conocer de lo que denominó nulidad por “inconstitucionalidad” de
ciertos actos estatales. En tal sentido, los numerales 10, 11 y 12 del artículo referido
establecen, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, como atribuciones de la Sala
Político Administrativa las siguientes:
“10.- Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos
individuales del Poder Ejecutivo Nacional;
11.- Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de
inconstitucionalidad, de los actos de los órganos del Poder Público, en los
casos no previstos en los ordinales 3º, 4º y 6º del artículo 215 de la
Constitución;
12.- Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos
generales o individuales del Consejo Supremo Electoral o de otros
órganos del Estado de igual jerarquía a nivel nacional.”
Tomando en cuenta lo anterior, observa la Sala que la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia reguló la jurisdicción constitucional del Máximo Tribunal de la
República, dividiendo el conocimiento de los asuntos que consideró de naturaleza
constitucional entre la Corte en Pleno y la Sala Político Administrativa.
Ahora bien, es indudable que la nulidad por inconstitucionalidad de actos
estatales corresponde a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, es necesario
responder las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los actos que pueden ser objeto de
control concentrado de la constitucionalidad, es decir, cuáles actos estatales pueden ser
objeto de un procedimiento de nulidad por inconstitucionalidad? ¿Existe algún ente u
órgano judicial que comparta el control concentrado de la constitucionalidad con la Sala
Constitucional?.
Como se señaló previamente, el artículo 334 excluye específicamente a la Sala
Constitucional del conocimiento de los actos que no tengan rango de ley o que no hayan
sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Por su parte, el
artículo 266 de la Carta Magna dispone que es atribución del Tribunal Supremo de
Justicia ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII de la Constitución,
y en cuanto a este Título VIII, a que hace referencia la norma, es necesario mencionar el
artículo 334 el cual dispone que corresponde “exclusivamente” a esta Sala, “como
jurisdicción constitucional” conocer de los procedimientos de nulidad por
inconstitucionalidad de leyes y demás actos emanados de los órganos que ejercen el
Poder Público, sólo en aquellos casos que dichas leyes o actos hayan sido dictados “en
ejecución directa e inmediata” de la Constitución “o que tengan rango de ley”.
En tal sentido, el artículo 336 de la Constitución al definir las atribuciones de la
Sala Constitucional, hace referencia al conocimiento de esta Sala sobre los
procedimientos de nulidad por inconstitucionalidad de los actos emanados por
diferentes órganos, pero en todo caso utilizando un criterio formal para determinar dicha
atribución, es decir es la naturaleza del acto la que define la atribución de esta Sala para
conocer de nulidad por inconstitucionalidad y no el órgano que lo dicte, confusión que
existía en cuanto a la interpretación de la Constitución de 1961 y que, en consecuencia,
fue reflejada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
De conformidad con lo expuesto, el autor español Alberto Arce Janáriz afirma
en relación a la diferencia entre la jurisdicción constitucional y la contencioso
administrativa que “el confín entre ambas jurisdicciones radica en la diferencia entre la
constitucionalidad
directa,
enjuiciable
por
la
jurisdicción
constitucional,
y
constitucionalidad indirecta, verificable por la jurisdicción contencioso administrativa”
(Alberto Arce Janáriz. “Jurisdicción constitucional y jurisdicción contenciosoadministrativa en la jurisprudencia de conflictos de competencia” en Revista Española
de Derecho Administrativo N° 70, abril-junio, 1991). En los mismos términos Antonio
Canova González, establece la diferencia entre los actos de naturaleza constitucional
y aquellos que no poseen dicha naturaleza, es decir, los de naturaleza sublegal. Según
este autor, los actos de naturaleza constitucional son sólo aquellos que tienen rango de
ley o que son dictados en ejecución directa de la Constitución, es decir que no poseen
rango sublegal. Con base en dicho criterio, el autor mencionado indica que la diferencia
entre las atribuciones de la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción
constitucional se encuentra, precisamente, en que esta última conoce de la nulidad de
los actos de naturaleza constitucional mientras que la primera de aquellos de rango
sublegal. Por ello, según Canova González, sólo es del conocimiento de la jurisdicción
constitucional la nulidad de los actos de naturaleza constitucional. (V. Antonio Canova
González. Ob cit., p. 128-135).
Tomando en cuenta lo anterior, esta Sala considera que efectivamente fue la
intención del constituyente de la Constitución vigente
diferenciar la jurisdicción
constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa, fundamentando dicha
división jurisdiccional en un criterio formal del acto objeto de nulidad o anulación. Al
respecto, el Texto Fundamental reserva exclusivamente a la jurisdicción constitucional
el verdadero control concentrado de la constitucionalidad, el cual evidentemente, sólo
procede en relación con aquellos actos de naturaleza constitucional y no puede proceder
con relación a los actos que no han sido dictados en ejecución directa e inmediata de la
Constitución, sino en ejecución de una ley. En otros términos, como es lógico, la
nulidad por inconstitucionalidad procede sólo contra actos de naturaleza constitucional
mientras que la nulidad por ilegalidad procede contra actos de naturaleza sublegal o
inferior.
Por lo anterior, esta Sala considera que es atribución exclusiva de la jurisdicción
constitucional el conocimiento de aquellos actos de naturaleza constitucional, mientras
que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de
aquellos actos que no sean de naturaleza constitucional, es decir, de aquellos actos que
no tengan rango de ley o que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de
la Constitución, y así se declara.
La Sala observa que pueden existir procedimientos de nulidad por
inconstitucionalidad de actos de naturaleza sublegal en casos de que el acto se dicte, por
ejemplo, obviando derechos o garantías constitucionales. En estos casos, el criterio
aplicable es el mismo anterior. Es decir, en virtud de que no forma parte de la
jurisdicción constitucional la declaratoria de nulidad de actos sublegales, corresponde
entonces a la jurisdicción contencioso- administrativa conocer de los procedimientos de
nulidad por inconstitucionalidad de actos sublegales, y en tal sentido, la determinación
del órgano que debe conocer de cada caso dependerá de la competencia establecida en
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
De lo expuesto, se concluye igualmente que el control concentrado de la
constitucionalidad de los actos del Poder Público lo posee, en forma exclusiva, la Sala
Constitucional, y dicho control concentrado de la constitucionalidad sólo se refiere a los
actos de naturaleza constitucional, es decir aquellos actos con rango de ley o dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución, y así se declara.
Ahora bien, el criterio de esta Sala antes expuesto lo que intenta es profundizar
en el criterio que fue preliminarmente establecido en la sentencia de esta Sala del 4 de
abril de 2000 (caso: Instituto Autónomo Municipal de Chacao), ratificada por sentencia
de esta Sala N° 730 del 18 de julio de 2000 (caso: Jeffre García), en la cual se
estableció lo siguiente:
La Constitución vigente distingue claramente la jurisdicción
constitucional de la contencioso-administrativa, delimitando el alcance de
ambas competencias en atención al objeto de impugnación, es decir, al
rango de los actos objeto de control y no a los motivos por los cuales se
impugnan.
En efecto, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
‘Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad
de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga
rango de Ley’.
Asimismo, en el artículo 336 eiusdem se establecen de forma
particularizada las competencias de esta Sala. Igualmente, en el artículo
214 eiusdem se le otorga la competencia para realizar el control previo de
la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación. Y por último,
la determinación de la constitucionalidad del carácter orgánico otorgado
por la Asamblea Nacional a las leyes así calificadas, de forma previa a su
promulgación (artículo 203 eiusdem). En tal sentido, esta Sala
Constitucional ha señalado que:
‘el criterio acogido por el Constituyente para definir las
competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las
actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una
relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta
jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho
contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludida
imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las
competencias de la Sala Constitucional con los vicios de
inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de
determinados funcionarios u órganos del Poder Público” (Sentencia de
fecha 27 de enero de 2000, caso: Milagros Gómez y otros).
De esta forma, la Sala Constitucional, en el ejercicio de la
jurisdicción constitucional, conoce de los recursos de nulidad interpuestos
contra los actos realizados en ejecución directa de la Constitución o que
tengan forma de ley. De allí que, en el caso de autos, al tratarse el
reglamento impugnado de un acto de rango sublegal, esta Sala
Constitucional carece de competencia para controlar su conformidad a
Derecho, ya que tal competencia corresponde a la
jurisdicción
contencioso administrativa. Así se decide.
Señalado lo anterior, debe esta Sala determinar el tribunal
competente para conocer de la acción de nulidad ejercida contra un
Reglamento y una Resolución emanados de un ente estadal.
En tal sentido se observa que, conforme a lo estipulado en el
artículo 259 de la Constitución vigente, la jurisdicción contencioso
administrativa le corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
demás tribunales que determine la ley; siendo competentes los órganos de
esta jurisdicción, para anular los actos administrativos generales o
particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.
De acuerdo con lo anterior, el control legal y constitucional de la
totalidad de los actos de rango sublegal (entendiendo por tales actos,
normativos o no, los dictados en ejecución directa de una ley y en función
administrativa), son del conocimiento del contencioso-administrativo. De
esta forma, la Constitución de 1999, en el ordinal 5 del artículo 266,
estableció:
‘Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
(...)
5.Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás
actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional,
cuando sea procedente”.
(...)
La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala
Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las
contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las
demás atribuciones serán ejercidas por las diversas salas conforme a lo
previsto por esta Constitución y la ley’.
De manera que la nueva Constitución atribuye a la Sala Político
Administrativa el conocimiento de las acciones de nulidad de reglamentos,
con independencia de que los vicios lo sean por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad. Sin embargo, la Constitución de 1999,
en concordancia con las competencias acordadas a la Sala Político
Administrativa por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, limita
esta competencia para controlar la actividad reglamentaria del Poder
Ejecutivo Nacional, y nada dice sobre la actividad de este tipo emanada de
las entidades estadales o municipales, supuesto sobre el cual versa el caso
de autos.
Ahora bien, observa esta Sala que el artículo 181 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia establece:
‘Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción
contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan
atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad
contra los actos administrativos de efectos generales o particulares,
emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si
son impugnados por razones de ilegalidad.
Cuando la acción o el recurso se funde en razones de
inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte
Suprema de Justicia.
En la tramitación de dichos juicios los Tribunales Superiores
aplicarán en sus casos, las normas establecidas en las Secciones Segunda,
Tercera y Cuarta del Capítulo II, Título V, de esta Ley.
Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artículo, podrá
interponerse apelación dentro del término de cinco días, para ante la
Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo a que se refiere el artículo
184 de esta Ley’ (Destacado de la Sala).
De acuerdo con la norma antes transcrita, los tribunales superiores
con competencia en materia contencioso administrativo son los
competentes para conocer de los actos generales o particulares de rango
sublegal emanados de las autoridades estadales y municipales; sin
embargo, limitan tal conocimiento a violaciones de Ley, y las violaciones
constitucionales corresponderían a la Sala Político Administrativa de este
Alto Tribunal.
Con anterioridad, la jurisprudencia de la Sala Político
Administrativa, como cúspide de la jurisdicción contenciosoadministrativa, al interpretar esta norma en relación con el artículo 206 de
la Constitución de 1961 (que hoy corresponde al 259 de la Constitución de
1999), había considerado lo siguiente:
‘(..) por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales
de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular
los actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone no
sólo el control de la ley sino, evidentemente, el de la Constitución, la
disposición contenida en el último párrafo del artículo 181 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -donde se establece que cuando
en los recursos de anulación que corresponda conocer originalmente a los
tribunales superiores y a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo se alegaren razones de inconstitucionalidad la competencia
será de la Corte Suprema de Justicia- debe ser interpretada de la forma
más restrictiva posible, es decir, que sólo y exclusivamente cuando el
fundamento del recurso de anulación sean violaciones directas y exclusivas
de la Constitución se debe remitir el expediente a la Sala (...)’ (Sentencia
de la Sala Político Administrativa del 22 de mayo de 1996, caso: Reyes
José Hernández).
Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el
artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz
de la Constitución, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que
la nueva Constitución delimitó claramente -como fuera señalado- la
competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al
rango de los actos administrativos y no al motivo de la impugnación.
En efecto, el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a
todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para
anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a
derecho. Dentro de dichos órganos corresponde -según surge de la norma
transcrita precedentemente- a los Juzgados Superiores con competencia en
lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de
las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o recurso se
funden en razones de inconstitucionalidad caso en que el Tribunal
declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia.
Ahora bien, considera esta Sala Constitucional que el primer aparte
del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia al
impedir a los Juzgados Superiores con competencia en lo contenciosoadministrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos
(generales o particulares), cuando se aleguen vicios de
inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la
Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo
contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales
o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a
dudas- tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad.
Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado
artículo 181 se aparta de la verdadera intención del legislador al regular
temporalmente la jurisdicción contencioso-administrativa que era, por una
parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala Político
Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por la
otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen
controversias entre éstos y los entes estadales y municipales.
De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por
mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso
administrativa son competentes para anular actos administrativos por
contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición
contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces
contrario a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad
prevista en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de
determinar la competencia en el caso de autos, el primer aparte del
artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser
inconstitucional al enfrentar de manera incontestable la disposición
establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Constitución, en
cuanto sustrae a los tribunales contencioso administrativos distintos a la
Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo la competencia que
le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de
los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho”.
(Subrayado de la Sala)
Ahora bien, en virtud de lo explanado en esta decisión es necesario
complementar y aclarar lo establecido en la sentencia de esta Sala del 25 de mayo de
2001 (caso: Instituto Autónomo de Policía Municipal), en la cual se dispuso lo
siguiente:
“la jurisdicción constitucional para el control concentrado está
compartida en Venezuela entre la Sala Constitucional y la Sala Político
Administrativa; pues, esta última también conoce de la
inconstitucionalidad de los actos de los órganos estadales en ejercicio del
poder público que no respondan a la aplicación directa e inmediata de la
Constitución. Sin embargo, la estructura constitucional conduce a que la
jurisdicción constitucional, ejercida por la Sala Político Administrativa,
esté supeditada en cuanto a las interpretaciones constitucionales, a las
emitidas –con efecto vinculante- por la Sala Constitucional.
El control concentrado de la Sala Constitucional, no consiste en el
conocimiento de la constitucionalidad de toda norma pública (normas
generales) y de todos los actos del poder público, ya que la Sala Político
Administrativa ejerce un control mediato de la inconstitucionalidad,
motivo por el cual el artículo 336 de la vigente Constitución, se refiere con
respecto a la competencia de la Sala Constitucionalidad, a actos de los
órganos estadales en ejecución directa e inmediata de la Constitución.
Esta Sala en esta oportunidad debe aclarar lo afirmado en la sentencia citada, y
en tal sentido, adaptar, sin posibilidades equívocas de interpretación, dicho criterio a
aquel establecido por esta Sala desde la sentencia del 4 de abril de 2000 antes señalada.
En tal sentido, no es cierto que la Sala Político Administrativa comparta el control
concentrado de la constitucionalidad, tal como se señaló en la sentencia del 25 de mayo
de 2001, sino que dicha Sala conoce de la nulidad de aquellos actos sublegales cuya
anulación o nulidad le compete según la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
incluyendo la nulidad por inconstitucionalidad, sin embargo, en forma alguna la Sala
Político Administrativa conoce de la nulidad de actos de naturaleza constitucional cuyo
control concentrado reside en forma exclusiva en la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, y así se declara.
Por otra parte, igualmente es necesario aclarar la sentencia del 25 de mayo de
2001 antes citada, en cuanto a la afirmación que allí se señaló en los siguientes
términos:
“(Omissis)
El artículo 336 eiusdem, aclara la enumeración del artículo 334 en su
tercer parágrafo, y considera leyes:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Las nacionales emanadas de la Asamblea Nacional (numeral 1);
Actos con rango de ley, emanados de la Asamblea Nacional
numeral 2);
Constituciones Estadales (numeral 2);
Leyes Estadales (numeral 2);
Ordenanzas Municipales (numeral 2)”
Actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional (numeral
3).”
No es cierto que puedan considerarse leyes, aquellos actos estatales que escapen
del concepto de ley que establece la Constitución en su artículo 202 (con la excepción
contenida en el último aparte del artículo 203), en los siguientes términos:
“Artículo 202. La ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional
como cuerpo legislador. Las leyes que reúnan sistemáticamente las normas
relativas a determinada materia se podrán denominar códigos.”
En tal sentido, en términos constitucionales y a los efectos de definir el acto
“ley” objeto de control concentrado de la constitucionalidad, sólo pueden considerarse
leyes: 1.- los actos sancionados por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador; y 2.los decretos leyes dictados por el Presidente de la República por delegación de la
Asamblea Nacional mediante ley habilitante, de conformidad con el último aparte del
artículo 203 de la Constitución; aunque en un sentido amplio se designe ley a cualquier
cuerpo normativo, tal como se dijo en el fallo del 25 de mayo de 2001.
De conformidad con lo expuesto en la presente decisión, lo cual debe
considerarse como una interpretación vinculante de la Constitución, obligatoria para
todos los tribunales del país, incluyendo las demás Salas del Máximo Tribunal de la
República, cuando la acción o recurso se funde en razones de inconstitucionalidad los
tribunales declinarán su competencia en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia sólo en el caso que se trate de la declaratoria de nulidad de una ley, o de un acto
del Poder Público dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Es decir,
que los procedimientos de nulidad o anulación que se refieran a actos que no hayan sido
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución deberán seguirse como
procedimientos contencioso administrativos regulados en la actualidad y en forma
provisional por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mientras no se dicte la
ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, y así se decide.
Sentado lo anterior, procede esta Sala a establecer la naturaleza jurídica de la
Ordenanza impugnada a los fines de determinar si el conocimiento del recurso
interpuesto, corresponde a la jurisdicción constitucional o la jurisdicción contenciosoadministrativa.
En primer término, la Ordenanza cuya nulidad por inconstitucionalidad se
solicita no es ley en los términos de la Constitución. A pesar de que en cierta doctrina y
jurisprudencia, incluso de esta Sala, se ha afirmado que las Ordenanzas Municipales o
leyes estadales son leyes locales o regionales, tal como se señaló con anterioridad, para
los efectos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, una “ley
estadal” no es ley en términos constitucionales. Por ello, en cuanto al rango de la
Ordenanza objeto de la presente decisión la misma no puede considerarse como ley en
los términos de lo establecido en el artículo 334 de la Constitución varias veces citado,
y así se declara.
Con respecto a si la Ordenanza se dictó o no en ejecución directa e inmediata de
la Constitución, esta Sala observa que la propia Exposición de Motivos de dicha
normativa establece lo siguiente:
“(...) Las ordenanzas como instrumentos legales constituyen la vía que
tienen los Municipios para ejercer el poder tributario delegado por el Poder
Nacional y en este sentido es la propia Ley Orgánica de Régimen Municipal
que determina la posibilidad de gravar los juegos y apuestas al hacer
referencia a ellos en el ordinal 1º de su artículo 113. (...)” (Subrayado de la
Sala)
En ese sentido, se observa que el acto impugnado en el presente caso, es la
Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y Apuestas del 19 de octubre de 1994, publicada
en la Gaceta Municipal No. 797, Extraordinaria, del Municipio Iribarren del Estado
Lara, del 3 de noviembre de 1994. Dicha Ordenanza fue dictada, como su propia
Exposición de Motivos lo indica, en ejecución de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, y particularmente en ejecución de lo que establece el ordinal 1° del artículo
113 de dicha normativa. Es entonces expreso en el propio texto del acto impugnado, que
el mismo no fue dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, así se
declara.
Siendo entonces el acto impugnado de rango sublegal el mismo carece de
naturaleza constitucional, y en consecuencia escapa de la jurisdicción constitucional en
los términos expuestos en esta decisión, por lo que esta Sala es incompetente para
conocer del presente procedimiento, y así se decide.
Ahora bien, en el presente caso se trata de la impugnación de un acto general
“ley estadal” emanado del Concejo del Municipio Iribarren del Estado Lara. Según el
numeral 4 del artículo 215 de la Constitución de 1961 en concordancia con el numeral 3
del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, era competencia de
la Corte en Pleno el conocimiento de dicho procedimiento. Sin embargo, según la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la atribución para conocer de
esos actos cuando sean de naturaleza sublegal, como se explicó anterioridad, no
corresponde al conocimiento de la Sala Constitucional. Asimismo, de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela se eliminó la referencia expresa que existía
sobre el conocimiento del Máximo Tribunal en cuanto a los procedimientos de nulidad
o anulación contra esos actos.
En virtud de no existir una ley que regule la jurisdicción contencioso
administrativa y la jurisdicción constitucional, la situación es notablemente confusa al
intentar adaptar lo establecido en el Texto Fundamental vigente a la única normativa
que regula dichos procedimientos, es decir, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
Así las cosas, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia otorga
competencias a la Sala Político Administrativa para conocer de ciertos actos dictados en
ejecución directa e inmediata de la Constitución (numerales 10, 11 y 12 del artículo 42),
lo que en la actualidad es inaplicable en virtud de que el único ente que conoce de este
tipo de actos es la Sala Constitucional. Por otra parte, la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia establece expresamente en su numeral 3 del artículo 42 antes
citado, que es atribución del Máximo Tribunal de la República en Pleno “declarar la
nulidad total o parcial de las constituciones o leyes estadales, de las ordenanzas
municipales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los Estados o
Municipios, que colidan con la Constitución” (Subrayado de la Sala). De conformidad
con esta última norma, sólo conoce la Corte en Pleno de los actos dictados por dichos
órganos siempre y cuando coliden con la Constitución. Es decir, que coliden en forma
directa con la Constitución, lo que no aplica sino para los actos de naturaleza
constitucional y no de naturaleza sublegal.
Ahora bien, el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
dispone:
“Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contenciosoadministrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida
competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus
respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad
contra los actos administrativos de efectos generales o particulares,
emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción,
sin son impugnados por razones de ilegalidad. (...)”
En estos términos, no es el Tribunal Supremo de Justicia sino los tribunales
superiores en lo contencioso-administrativo los que, según la nueva Constitución y
según la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, deben conocer de las acciones o
recursos de nulidad contra los actos administrativos generales o particulares de rango
sublegal emanados de las autoridades estadales o municipales, cuando sean impugnados
por razones de ilegalidad.
¿Qué sucede entonces en casos como el presente de impugnación por
inconstitucionalidad de actos de naturaleza sublegal?. En virtud de la no existencia de
una ley de la jurisdicción constitucional que así lo defina, en forma provisoria, esta Sala
considera que la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal debe conocer de
las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de aquellos actos de naturaleza
sublegal, y así se declara.
Por lo tanto, en el caso objeto de la presente decisión, donde se accionó la
nulidad de la Ordenanza de Impuestos Sobre Juegos y Apuestas del Municipio Iribarren
del Estado Lara del 19 de octubre de 1994, la cual viene a ser un acto de rango sublegal,
el competente para conocer es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, y así se decide.
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
se DECLARA INCOMPETENTE a los fines de conocer de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad e ilegalidad intentada por el abogado Iván Darío Badell González,
actuando en su carácter de Fiscal General de la República, contra la Ordenanza de
Impuestos sobre Juegos y Apuestas del 19 de octubre de 1994, publicada en la Gaceta
Municipal No. 797, Extraordinaria, del Municipio Iribarren del Estado Lara, del 3 de
noviembre de 1994; y ORDENA remitir el expediente a la brevedad a la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para que conozca del presente
procedimiento en el estado en que se encuentra.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de
Justicia, en la Sala Constitucional, en Caracas, a los 23 días del mes de NOVIEMBRE
de dos mil uno. Años:191° de la Independencia y 142° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
IVAN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Ponente
Los Magistrados,
JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. N°: 00-2517
JECR/