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El Control Preventivo del Gasto en la Provincia de Córdoba
Por Gonzalo A. Bustamante1
1- Introducción. 2- La función de control de la hacienda pública. 3- Tipos de control. 4El control preventivo del gasto. 5- La intervención preventiva en la Provincia de
Córdoba. 6- Intervención Preventiva. Ineficacia del Acto Administrativo. Procedimiento
Administrativo de Determinación de la Responsabilidad. 7- El control preventivo en la
Ley 8102 (Régimen de Municipios y Comunas). 8- Conclusión
1- Introducción.
En el presente trabajo nos proponemos repasar los principales aspectos del
control preventivo en la Provincia de Córdoba, analizando el marco normativo, los
principios que lo informan, las ventajas y desventajas del sistema.
En tal sentido, partiremos en nuestra tarea con un análisis de la evolución de los
mecanismos de control clásicos, desde la teoría de la división de poderes hasta llegar a
la función específica de control de la hacienda pública en la Provincia de Córdoba.
Por último, se examinará el régimen del control preventivo estatuido por la Ley
8102 de Municipios y Comunas, citando antecedentes jurisprudenciales en la materia.
2- La función de control de la hacienda pública.
Comenzamos nuestro trabajo señalando que ha sido el Constitucionalismo, como
movimiento político y filosófico, quien introdujo los mecanismos de control conocidos
como clásicos y sobre los cuales se construyó la teoría democrática y que abarcan un
conjunto de instrumentos generados por el Estado de Derecho, con el objetivo
fundamental de evitar el abuso de poder y asegurar las garantías de los ciudadanos.2 Así,
lo que caracteriza al Estado de Derecho es la “subordinación del ejercicio del poder a la
ley”. 3
Tales controles clásicos consisten, por una parte, en la parcialización del poder y
su distribución entre quienes lo ejercen. Esto ya lo había advertido Montesquieu, en su
obra “El espíritu de la Leyes”, dando origen de tal modo a la doctrina de la división de
poderes, distinguiendo entre los órganos que debían administrar, legislar y hacer
justicia. Esta doctrina parte del “reconocimiento de que todo órgano que ejerce poder
tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de
frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal (que
siempre es único) a diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)”.4 Y por otra
1
Director de Jurisdicción de Estudios Previos y Contrataciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia
de Córdoba.
2
Haro, Ricardo, “Constitución, Poder y Control”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Doctrina
Jurídica, Núm. 116, pág. 139, México, 2002.
3
Marienhoff, , Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 1.1, págs. 62- 64, Buenos Aires.
4
Bosch, Jorge Tristón, ¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para juzgar a la
Administración Pública?, pág. 37 y sigs., Buenos Aires, 1951 citado por Cassagne, Juan Carlos, “Derecho
Administrativo”, T. I, Ed. Lexis Nexis – Abeledo Perrot.
1
parte, el control que los destinatarios de ese poder tienen derecho a practicar sobre
quienes lo ejercen.
Karl Loewenstein, en su análisis de los sistemas de control de Estados Unidos,
clasifica los controles en intraórganos e interórganos, según se ejerzan dentro de un
poder o entre uno y otro poder, y explica que ese proceso consiste en “el interjuego de
cuatro detentadores:...electorado, parlamento, gobierno y tribunales. Mientras que el
electorado es el factor legitimador de todos los otros detentadores del poder, el
parlamento, el gobierno y los tribunales están fundamentalmente equiparados.5
Sin perjuicio de ello, no puede dejarse de advertir que en la realidad tal división
de poderes, en su forma clásica, no es absoluta y que no resulta fácil de delimitar. Por
otra parte, cabe resaltar que el Estado es uno y que en la práctica sólo se advierte una
distribución de funciones entre órganos diferentes. Al respecto, la doctrina en la
materia ha dicho que corresponde hablar mas de “separación de funciones”, que de
“separación de poderes, ya que el poder es uno solo”.6
Tales funciones del Estado pueden “clasificarse desde un punto de vista material
en: administrativa (actividad permanente, concreta, práctica e inmediata); legislativa
(actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional
(actividad que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal).
Las tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su orientación teleológica, la
realización del bien común, ya sea en forma inmediata o mediata”.7
Ahora bien, el control de la hacienda pública, no es una función que sea propia
del estado de derecho, ya que tiene su origen en las monarquías absolutas. Así se ha
señalado que “… tanto el príncipe absolutista, el dictador totalitario o el señor feudal,
que consideraban al Estado como de su total propiedad personal, tienen o tuvieron un
interés vital por prever esta clase de revisiones”8.
En el ámbito de la Provincia de Córdoba, su Constitución reconoce al Tribunal
de Cuentas, como responsable de la función de control externo y originario de la
inversión de los caudales públicos provinciales y cuyos miembros son elegidos por el
pueblo de la Provincia con representación de las minorías.9 Así se crea un organismo
independiente y con rango constitucional, legitimado por el voto popular, para que
ejerza el control de la hacienda pública. Cabe destacar que la Provincia de Córdoba, es
una de las pocas jurisdicciones en el país en que los miembros del Tribunal de Cuentas
son designados mediante la elección popular.
Groisman Enrique y Lerner Emilia, “La Responsabilización por los Controles Clásicos”, United Nation
Public Administration Network, pág. 2 y ss., en http://www.unpan.org.
6
Gordillo, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, T.
I., Parte General, pág. IX-2.
7
Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, T. I, Ed. Lexis Nexis – Abeledo Perrot, pág. 78
8
Stem, Klaus. “El tribunal de cuentas en la Constitución Federal y en las constituciones de los Estados
Federados (Länder)”, en Control financiero en la democracia, Joseph Thesing y Wilhelm Hofmeister
(comp.). Fundación Konrad Adenauer-Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo
Latinoamericano. Buenos Aires, 1995.
9
Arts. 126 y 127 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.
5
2
Así, el control que efectúa el referido Tribunal, consiste en la comprobación que
los actos de la hacienda pública se ajusten a las prescripciones de la ley. De tal modo, el
Tribunal, como organismo de control externo e independiente, debe ser el reaseguro,
ante la sociedad, de la legalidad de los actos de la Administración que disponen gastos.
El control de la hacienda pública es así una función que hace al ejercicio del poder del
Estado, y que debe apuntar fundamentalmente a la realización del bien común en la
sociedad.
3- Tipos de control.
Habiendo abordado de una manera somera el origen de la función de control,
continuaremos nuestro trabajo con algunas clasificaciones de los distintos tipos de
control. En tal sentido, los autores han elaborado algunas que nos parecen de utilidad
para el presente trabajo.10
Así, en el punto anterior, hemos mencionado la primera de ellas, la que distingue
entre control intraorgánico o interogánico, y que también es conocido como control
interno o externo, de acuerdo a que el órgano que realiza el mismo, forme parte de la
estructura interna o no del ente fiscalizado.
Otra clasificación distingue el control según la finalidad del mismo. Tal
finalidad, puede ser de oportunidad o conveniencia, esto es, cuando se califica las
ventajas de tiempo, merito o de otro carácter de los actos, o bien de legitimidad, cuando
determina si el acto se ajusta o no a derecho.
La fiscalización de los actos individualmente considerados, puede realizarse
autorizando al organismo fiscalizado a la realización del mencionado acto antes de que
éste se ejecute; aprobándolo, esto es, ratificando un acto ya realizado; o revocándolo, es
decir, extinguiéndolo o dejándolo sin efecto.
Según su forma, la fiscalización puede realizarse de oficio, esto es, cuando el
fiscalizador procede “motu propio”, o a petición de parte, cuando para actuar se requiere
la solicitud del interesado, o por mandato legal, cuando para intervenir es necesario que
se produzcan ciertas condiciones estipuladas por la ley.
Según el momento en que se realiza el control, el mismo puede ser preventivo o
previo, esto es, el que se efectúa antes del dictado del acto o de su ejecución. Tal control
puede ser administrativo (autorización), judicial (suspensión de la ejecución de un acto)
y legislativo (aprobación del presupuesto). El control puede ser además, concomitante o
permanente, que es aquel que se realiza en forma conjunta con la gestión, controlando
de manera mas o menos ininterrumpida el funcionamiento, la organización y la
actividad del ente fiscalizado. Y por último, el control puede ser a posteriori, esto es,
aquel que se efectúa después de ejecutado el acto.
Pereira Amabalon, Hugo, “Los sistemas constitucionales de Fiscalización de los Organismos
descentralizados de Uruguay”, en “Memoria y Homenaje a Gabriel Amunategui”, Universidad de Chile,
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, 1961, pág. 124 y ss.
10
3
Según la naturaleza del control, estos pueden ser controles administrativos, que
abarcan las acciones que dentro de la administración llevan adelante las distintas
instancias administrativas para verificar la sujeción a la ley. Los controles
parlamentarios, a través del dictado de leyes como la de presupuesto y el control de la
gestión gubernamental a través del pedido de informes. Control judicial sobre los
poderes legislativo y ejecutivo, que es por otra parte inherente al sistema de controles y
contrapesos, propio de la división de poderes y el control de constitucionalidad.
Finalmente, los controles de Tribunales de Cuentas y Auditorias Nacionales,
organismos de control externo, con independencia de los otros poderes y con distintos
tipos de competencias de acuerdo al diseño institucional que se adopte en cada
jurisdicción.
4- El control preventivo del gasto.
Como hemos señalado en el punto anterior, el control preventivo, es el conjunto
de actividades de contralor que se cumplen con anterioridad al dictado del acto
administrativo que dispone gastos o de la ejecución del referido acto. El control
preventivo del gasto, tiene el carácter del tal, porque evita o impide que ocurran
perjuicios al Fisco.11 La función preventiva de control externo posibilita además la
colaboración entre el órgano sujeto a control y el órgano fiscalizador, respecto a la
forma en que se va a llevar a cabo la inversión, evitando de tal modo perjuicios para la
hacienda pública. En cambio en el control a posteriori, los efectos del acto ya se han
producido y por tanto el perjuicio a la Administración consumado.
El Control Preventivo del gasto, cuenta con “ciertas particularidades: a)
Posibilita detectar el hecho irregular en el momento en que puede ser reparado sin daño
o perjuicio para el ente administrador; b) Corresponde a un órgano que funciona en
forma autónoma y externa al ente administrativo sujeto a control; c) Incide en la
legalidad del compromiso que asume la administración. En consecuencia debe
encontrarse correctamente imputado, a la correspondiente partida presupuestaria o a
créditos adicionales; d)Debe controlarse previamente, tanto a la exigibilidad del
compromiso contraído, como al pago de la obligación contraída”.12
La crítica más importante que se le ha efectuado al control preventivo del gasto
es que puede afectar la marcha de la administración y en ciertas ocasiones hacer perder
oportunidad al acto controlado. Tal fue la razón fundamental por la que un número
importante de jurisdicciones del país excluyeron tal tipo de control, incluida la Nación,
en la que se sustituyó al Tribunal de Cuentas de la Nación, por la Sindicatura General de
la Nación y la Auditoría General de la Nación, para el control interno y externo
respectivamente, habiendo mantenido el control preventivo con facultades de
observación, solo las Provincias de Córdoba, Tucumán, Tierra del Fuego, entre otras
pocas.
Por último, cabe destacar, que en la búsqueda de una solución al problema
mencionado precedentemente, algunas legislaciones han impuesto un plazo para que el
Garrido de Cárdenas Antonieta, “De los órganos de la administración pública con autonomía funcional:
la Contraloría General de la República”, Documentos del Instituto de Derecho Comparado de la
Universidad de Carabobo, Venezuela, pág. 10
12
Garrido de Cárdenas Antonieta, ob. cit. pág. 10 y ss.
11
4
organismo fiscalizador se expida, vencido el cual, sin que lo haya hecho se considera
que el acto ha sido visado de manera tácita, lo que algunos autores conocen como la
“visación ficta”. Tal solución, es la propuesta por el régimen del la Ley 8102 de
Municipios y Comunas de la Provincia de Córdoba.
5- La intervención preventiva en la Provincia de Córdoba.
La Constitución de la Provincia de Córdoba, establece en su artículo 127 inc. 2,
como atribución del Tribunal de Cuentas “el intervenir preventivamente en todos los
actos administrativos que dispongan gastos en la forma y alcances que establezca la
ley”.
Así, debemos señalar en primer lugar y de acuerdo a lo establecido por la Carta
Magna Provincial, que la mencionada intervención debe ser preventiva, esto es,
realizada antes de la ejecución del acto, y practicada sobre “actos administrativos”. En
tal sentido, Cassagne ha señalado que la noción de acto administrativo “comprende toda
declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función
materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera
efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del
acto.”13 Por su parte, la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley 5350 (T.O. Ley
6658), agrega en su art. 98 que todo acto administrativo final deberá ser motivado, y
contendrá una relación de hechos y fundamentos de derecho.
Continúa diciendo el inc. 2 del art. 127 de la Constitución Provincial que la
intervención preventiva se realizará sobre actos administrativos que dispongan gastos en
la forma y alcances que establezca la Ley. Es por ello, que el art. 19 de la Ley 7630
modificada por el art. 114 de la Ley 8836, estableció que la intervención se practicará
sobre los actos de administración de los Organismos del Estado comprendidos en la Ley
de Presupuesto General de la Provincia. De tal modo, se individualizan los organismos
sujetos a control, esto es, todos aquellos comprendidos en la Ley de Presupuesto.
Agrega el referido artículo que la intervención se practicará dentro de los diez
días de haber tomado conocimiento el Tribunal de los actos de la administración que
disponen gastos, reduciendo de tal modo el plazo para expedirse, que tenia el Tribunal,
con respecto al derogado art. 19 de la Ley 7630, que era de quince días.
Por otra parte, el vigente art. 19 de la ley 7630 delegó en el Tribunal de Cuentas
de la Provincia, la posibilidad de fijar los casos, la forma y el alcance de tal
intervención. En virtud del referido mandato legal, el Tribunal dictó la Resolución
59/04, con fecha 24 de marzo de 2004, siguiendo una redacción similar a la del
derogado art. 19 de la Ley 7630.14 Mediante la referida Resolución el Tribunal dispuso
Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Lexis Nexis – Abeledo Perrot, pág. 47.
El derogado art. 19 de la Ley 7630 establecía que la intervención se practicaría sobre “los actos que se
refieran a la Administración de los Organismos del Estado comprendidos en la Ley de Presupuesto
General de la Provincia, de acuerdo a la intervención preventiva que le reserva la Constitución Provincial
y que comprometan gastos y observarlos en cuanto contraríen o violen disposiciones legales, dentro de
los quince días de haber tomado conocimiento de ellos.
A los fines de la intervención preventiva del Tribunal de Cuentas, se entenderá por gastos, los generales
de la administración, suministros, inversiones, subsidios y otros conceptos análogos, de significativa
13
14
5
que a los fines de la intervención preventiva, se entenderá por gastos, los generales de la
administración, suministros, inversiones, subsidios y otros conceptos análogos, de
significativa importancia económica y donde los terceros o contratantes sean personas
extrañas a la Administración Pública.
Asimismo, la referida norma estableció de manera expresa los casos que quedan
excluidos del control preventivo, y que se detallan a continuación:
a) Los actos que dispongan gastos en personal y que afecten a la partida 01. Esta
hipótesis se encontraba prevista en la vieja redacción del art. 19, y fue receptada por los
Tribunos de Cuentas. El legislador optó por el control posterior de este tipo de gastos,
atento que la complejidad administrativa que implicaba la liquidación del mismo
dificultaba notoriamente el control preventivo del gasto.
b) Los actos que autoricen gastos que por razón del monto puedan efectuarse por el
procedimiento de contratación directa, “hasta índice 5 en suministros e índice 20 en
Obra Pública”. En realidad el índice 5 y 20 no existen, lo que la norma pretendió decir
es gastos hasta 5 veces el Índice 1 establecido por la Ley Normativa de Ejecución del
Presupuesto N° 5901, Texto ordenado por Ley N° 6300 y modificatorias, para
suministro y hasta 20 veces el referido índice para obra pública. Cabe aclarar que la ley
de Presupuesto vigente estableció el Índice 1 para el ejercicio 2009 en la suma de dos
mil pesos, por lo que el límite para suministro es de diez mil pesos y para obra publica
de cuarenta mil pesos. La razón de la exclusión de estos actos del control preventivo, es
por la poca significación económica que los mismos representan.
c) Los actos que autoricen contrataciones con Organismos del Estado y Sociedades de
economía mixta en las que tengan participación mayoritaria el Estado Nacional, los
Estados Provinciales o Municipales. El motivo de exclusión de estos actos se funda en
el hecho que la contratación es realizada entre organismos públicos.
d) Excepcionalmente cuando a juicio del Tribunal, en acuerdo de sus miembros,
disponga que la complejidad del Expediente demande un estudio que exceda el término
fijado por Ley para expedirse. Esta hipótesis es la única que no se encontraba prevista
en el derogado art. 19 de la Ley 7630 y consideramos que fue un desacierto su
inclusión. No obstante ello, la hipótesis prevé la ocurrencia de dos supuestos, por un
lado, el acuerdo de sus miembros, y por la otra, la complejidad de las actuaciones
demande un tiempo que exceda el que tiene el Tribunal para expedirse. Al respecto
debemos señalar que aquí entendemos que el referido plazo tiene que estar vencido, de
otro modo, no resulta de antemano posible saber cuanto demandará el estudio de tal
expediente. El fundamento último de la hipótesis de excepción es no entorpecer la
marcha de la administración, esto es, hacerle perder oportunidad al acto de
administración. De todos modos, y de una manera acertada, la referida excepción, de
importancia económica y donde los terceros o co-contratantes sean personas extrañas a la Administración
Pública.
Quedan en consecuencia excluidos del control preventivo sin perjuicio del contralor posterior.
1) Los actos que dispongan gastos en personal.
2) Los actos que autoricen gastos que por razón del monto puedan efectuarse por el procedimiento de
contratación directa.
3) Los actos que autoricen contrataciones con Organismos del Estado y Sociedades de economía mixta en
las que tenga participación mayoritaria el Estado Nacional, los Estados Provinciales o Municipalidades”.
6
acuerdo a la jurisprudencia administrativa del Tribunal, no ha sido invocada en ningún
caso.
Asimismo, mediante Resolución 41/07, de fecha 24 de mayo de 2007, el
Tribunal de Cuentas dispuso que quedan excluidos del control preventivo los actos
administrativos, que dispongan gastos en concepto de subsidios o ayudas económicas,
cuando el importe autorizado en dichos actos sea inferior a 5 veces el Índice 1
establecido por la Ley N° 5901 (T.O. Ley N° 6300). Este supuesto encuentra
fundamento, igualmente, en la poca significación económica del gasto, y apunta a no
entorpecer la gestión. Por ultimo cabe agregar que todas estas excepciones a la
intervención preventiva, lo son sin perjuicio del control posterior que realice el
Tribunal.
6- Intervención Preventiva. Ineficacia del Acto Administrativo. Procedimiento
Administrativo de Determinación de la Responsabilidad.
El Tribunal de Cuentas tiene el deber de analizar todos los actos administrativos
que dispongan gastos y observarlos en tanto contraríen o violen disposiciones legales.
Así, el art. 21 inc. 5 de la Ley 7630 dispone que ningún acto administrativo sujeto a
registro y visación del Tribunal de Cuentas podrá ser publicado en el Boletín Oficial,
notificado ni cumplido con eficacia si no se ha cumplimentado previamente con tales
requisitos de visación y registro.
Por su parte, las observaciones que efectúa el Tribunal solo pueden fundarse en
violaciones de las formas o la ley, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 21 inc. 8 de la
Ley 7630. Por tanto se ha limitado el control que realiza el Tribunal, al de legalidad de
los referidos actos de la administración. Cabe agregar al respecto, que la observación
como acto de control, constituye a su vez acto administrativo, en tanto produce efectos
jurídicos directos y participa de los elementos esenciales de éste, como competencia,
objeto forma y voluntad.15 No obstante, parte de la doctrina ha considerado que tal acto
no es recurrible, ya que existe un procedimiento especial y reglado en caso de
insistencia por parte del Poder Ejecutivo.
Por otra parte, el inc. 6 del art. 21 de la Ley 7630, dispone que en caso de
observación total o parcial del acto, el expediente respectivo deberá volver al
Organismo de origen dándose a publicidad la observación y sus fundamentos. Señala la
doctrina que “los efectos de la observación no consisten en la revocación del acto que
hace a la hacienda pública, sino que solamente paralizan su ejecutividad, perdiendo en
su consecuencia eficacia, estando excluidos de este examen la oportunidad,
conveniencia o mérito del mismo”.16
Al respecto, se ha señalado: “… desde luego, los actos de control no son necesariamente actos
administrativos, sino sólo cuando producen efectos jurídicos directos; así entonces el control se
manifiesta a veces por actos administrativos de autorización, aprobación, sanción, reparo u observación
legal, mientras que en otros casos el control se expresa a través de actos emanados de la administración
pública que no son productores de efectos jurídicos directos, tales como las consultas, la visa, el informe,
la inspección, etc.”, Gordillo, Agustin, Ob. cit. T. III, pág. II-20.
16
Regodesebes, José Rafael, “El Tribunal de Cuentas de la Nación en la doctrina de la Corte Suprema.
Una sentencia esclarecedora”, La Ley 1982-D, 467.
15
7
En el mismo sentido, se ha sostenido que “la vista y la aprobación y en general
los actos de contralor, hacen ejecutivos a los actos a los que se refieren, porque con ellos
estos últimos adquieren su eficacia y pueden ser realizados.” 17 La ejecutividad, es
sinónimo de eficiencia del acto, y no se lo debe confundir con ejecutoriedad, que
implica la posibilidad otorgada por la legislación a la administración de ejecutar por sí
misma el acto, pudiendo acudir a diversas medidas de coerción. La ejecutoriedad
implica llevar la “ejecución adelante hasta sus últimas consecuencias”.18
Por otra parte, y de acuerdo a lo dispuesto por el inc. 7 del art. 21 de la Ley
7630, en caso de observación del Decreto o Resolución pertinente, el Poder Ejecutivo,
en Acuerdo de Ministros, podrá insistir en su cumplimiento, bajo su exclusiva
responsabilidad. En jurisdicción de los Poderes Legislativo y Judicial la insistencia será
dispuesta por el Presidente de la respectiva Cámara o por el Tribunal Superior de
Justicia. En tal caso, el Tribunal de Cuentas, si mantiene la observación, registrará el
mismo y pondrá a disposición de la Legislatura los antecedentes del caso en el término
de quince días.
Por último, el art. 27 de la Ley 7630, dispone que en los casos que
correspondiere la intervención preventiva del Tribunal de Cuentas, conforme a la
legislación vigente, los agentes encargados del cumplimiento de los actos autoritativos
de gastos sólo podrán darles curso una vez visados por éste, o cuando, por haber sido
observados, mediare el respectivo acto de insistencia. Agrega la norma citada
precedentemente que, en iguales hipótesis, la Contaduría General de la Provincia no
dará curso a ningún libramiento de pago sin que el acto administrativo que autorizó el
gasto haya sido visado por el Tribunal de Cuentas o registrado en caso de insistencia.
Dentro de los cinco días hábiles siguientes a su intervención, la Contaduría General de
la Provincia deberá remitir al Tribunal de Cuentas copia autenticada de todo libramiento
de pago a los fines de su registro en la cuenta de los responsables.
Finalmente, la violación de la intervención preventiva del Tribunal de Cuentas
de los actos que dispongan gastos de acuerdo a la legislación vigente, comporta la
responsabilidad de quienes dispongan, ejecuten o intervengan en los mismos (art. 28 de
la Ley 7630). La determinación administrativa de la misma, se realizará mediante el
Procedimiento Administrativo de Determinación de Responsabilidad y el procedimiento
será ordenado por el Tribunal de Cuentas, en contra de los funcionarios y
administradores de la Provincia supuestamente responsables, cuando tales actos, hechos
u omisiones sean susceptibles de producir daño a la Hacienda Pública o a los intereses
puestos bajo la responsabilidad del Estado (art. 61 de la Ley 7630).
7- El control preventivo en la Ley 8102 (Régimen de Municipios y Comunas).
En el Régimen de Municipios y Comunas, instituido por Ley 8102, y de
conformidad al principio de autonomía que gozan los Municipios, el control de la
hacienda pública se encuentra a cargo del Tribunal de Cuentas, cuyos miembros son
designados mediante la elección directa del cuerpo electoral (art. 78 de la Ley 8102).
17
18
Zanobini, Guido, “Curso de Derecho Administrativo”, T.1, págs. 373-374,
Cassagne, Juan Carlos, ob. Cit. Pág. 231.
8
El control que efectúa el referido Tribunal, se limita al control de legalidad del
gasto. Este control debe ser en forma preventiva y a posteriori. Así, el art. 84 inc. 2 de la
Ley 8102 dispone que es atribución del Tribunal de Cuentas Visar, previo a su
cumplimiento, todos los actos administrativos del Departamento Ejecutivo, que
comprometan gastos. Por tanto y al igual que el régimen provincial, el mencionado
control se realiza sobre actos administrativos, reemitiéndonos a lo ya dicho al respecto
para el régimen provincial.
Agrega la norma que cuando se considere que aquellos contraríen o violen
disposiciones legales, deberá observarlos dentro de los cinco (5) días hábiles de haber
tomado conocimiento de ellos. Vencido dicho plazo, se tendrán por visados. De tal
modo, el régimen municipal introduce lo que es conocido en la doctrina como “visación
ficta”, esto es, vencido determinado plazo sin que el Tribunal se haya expedido, se
considera que el acto ha sido visado tácitamente. Tal sistema, tiende a contrarrestar las
críticas que ha recibido el sistema de intervención preventiva del gasto, por cuanto se
considera que éste puede llegar a afectar la marcha de la gestión al hacerle perder
oportunidad al acto de administración.
Cabe señalar además que es un error común en el que han incurrido Tribunales
de Cuentas, en considerar que la intervención preventiva a que se refiere el inc. 2 del
art. 84 de la Ley 8102, se refiere a la intervención de las órdenes de pago.19 Al respecto
ha señalado el Tribunal Superior de Justicia: “… tal postura ha provocado el error de
incluir también en dicho inciso y por tanto, en el control previo, a las órdenes de pago
desconociendo los integrantes del Tribunal de Cuentas que el legislador ha puesto en
cabeza del referido organismo otros cometidos establecidos en los incs. 3º y 4º de dicha
norma,20 en los cuales la actividad de contralor es posterior, como es la de aprobar las
órdenes de pago expedidas en legal forma u observar las ya cumplimentadas, en cuyos
supuestos … la revisión debe ser realizada con posterioridad, una vez que han sido
extendidas las órdenes de pago por parte del Departamento Ejecutivo, con la finalidad
de determinar si las emisiones de fondos cuentan con el respaldo presupuestario y
contable necesario para convalidar los pagos efectuados”.21 De tal modo, el máximo
Tribunal de Justicia ha puesto las cosas en orden, al claramente señalar que el control
sobre las órdenes de pago es a posteriori, ya que el gasto se encuentra devengado.
Continúa disponiendo el inc. 2 art. 84 de la Ley 8102, que en caso de
observaciones al Decreto correspondiente, el Departamento Ejecutivo podrá insistir, en
acuerdo de Secretarios, en su cumplimiento. Si el Tribunal de Cuentas mantiene su
observación, deberá visarla con reserva en el plazo previsto en el párrafo anterior y
pondrá al Concejo Deliberante en conocimiento del asunto.
19
El artículo 49 de la Resolución 175/07 y sus modificatorias, del Ministerio de Finanzas de la Provincia
de Córdoba, ha definido a la Orden de Pago como aquel documento contable que tiene por objeto ordenar
a la Dirección General de Tesorería y Crédito Público o al Servicio Administrativo correspondiente, el
pago de las obligaciones asumidas con terceros.
20
El artículo 84º de la Ley 8102 dispone que, entre otras, son atribuciones y deberes del Tribunal de
Cuentas: “… 3) Aprobar las órdenes de pago expedidas en legal forma; 4) Hacer observaciones en las
órdenes de pago ya cumplimentadas, si correspondiere, en cuyo caso deberá enviar copias de las mismas
al Concejo Deliberante, en un plazo no mayor de tres (3) días…”.
21
Tribunal Superior de Justicia, Fallo n°3 de fecha 01/06/2005 en autos “Tribunal de Cuentas de la
Municipalidad de los Cocos – Conflicto Interno Municipal”.
9
Por último, y al igual que en el régimen provincial, ningún acto administrativo
que comprometa un gasto será válido sin que se haya seguido el procedimiento de
intervención preventiva previsto por la ley, remitiéndonos en el particular igualmente a
lo ya dicho para el régimen provincial.
8- Conclusión
A modo de conclusión cabe citar un concepto acertado propio de la medicina,
“más vale prevenir que curar”, el que resulta plenamente aplicable a la materia bajo
análisis. Así quizás sea la virtud más importante del control preventivo el evitar
perjuicios a la administración antes que el daño se produzca y posibilitar la colaboración
entre el órgano fiscalizado y el fiscalizador, respecto de la forma en que se va a llevar a
cabo la inversión.22 Esto claro, sin dejar de advertir que la administración puede llegar a
ser afectada en su gestión, principalmente en cuanto a los plazos, si se realizan procesos
de fiscalización engorrosos, desproporcionados y sin criterio.
Todo sistema o procedimiento de control es susceptible de ser mejorado,
debiendo preservar sus virtudes y superar sus defectos. Es por ello, que resulta positivo
el acortamiento de los plazos para que el Tribunal de Cuentas de la Provincia de
Córdoba se expida, o la introducción de la visación ficta en el Régimen de Municipios
y Comunas. Cabe igualmente destacar, la importancia de la capacitación del personal
que se desempeña en estos organismos, a fin de mejorar el ejercicio de la función.
Por último, cabe reiterar que el Tribunal de Cuentas debe ser el reaseguro, ante
la sociedad, de la legalidad de los actos de la Administración que disponen gastos, lo
que constituye además una seguridad para el funcionario disponente, y que tal control
debe apuntar fundamentalmente a la realización del bien común en la sociedad.
El artículo 19 inc. i) de la Ley 7630 establece que es atribución del Tribunal de Cuentas “asesorar a los
Poderes del Estado Provincial en materia de su competencia”.
22
10