COOPERACION JUDICIAL EN LA PERSECUCION DE DELITOS Y

COOPERACION REGIONAL
PARA LOS PAISES ANDINOS
SG/CPLC/III/dt 7
4 de junio de 2010
A.6.2
TALLER LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN
LA REGION ANDINA Y TERCERA REUNION DEL
COMITÉ EJECUTIVO ANDINO DEL PLAN DE
LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
17 y 18 de junio de 2010
Lima - Perú
COOPERACIÓN JUDICIAL EN LA PERSECUCIÓN DE DELITOS
Y LA RECUPERACIÓN DE ACTIVOS EN LA COMUNIDAD
ANDINA DE NACIONES:
SITUACIÓN ACTUAL Y PROPUESTAS EN EL MARCO DE LA
INTEGRACIÓN REGIONAL
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Cooperación Judicial en la Persecución de Delitos y la Recuperación de
Activos en la Comunidad Andina de Naciones:
Situación Actual y Propuestas en el marco de la Integración Regional
1.
Introducción
El informe tiene como objetivo central proponer una agenda que permita establecer
posibles mecanismos de cooperación judicial penal entre los países Andinos (más
precisamente, procedimiento de extradición y recuperación de activos), teniendo
como marco referencial la Decisión 668 que aprueba el “Plan Andino de lucha
contra la Corrupción” y el proceso de integración Andino iniciado con el Acuerdo de
Cartagena.
Para lograr este propósito desarrolla tres partes. La primera, desarrolla el marco
teórico que guiará las reflexiones posteriores, justificará la importancia de la
cooperación judicial penal internacional en el mundo contemporáneo y precisará el
marco legal internacional que influye la cooperación judicial penal entre los Estados
miembros de la Comunidad Andina. En esta sección se hace también una breve
referencia a la legislación interna de cada país en lo referido a la cooperación
judicial penal, aunque en el reporte ha privilegiado el enfoque en los procesos y el
análisis antes que en la descripción normativa. La segunda parte del trabajo, analiza
la situación actual de la cooperación judicial en materia de corrupción entre los
países Andinos. En esta sección se discuten aspectos relacionados con las normas,
procedimientos y funcionamiento de las instancias gubernamentales encargadas de
tramitar casos de extradición. Al reflejar las experiencias de distintos funcionarios
públicos, permite establecer algunas de las características internas de dichos
procedimiento, así como los ámbitos que consideramos aún quedan por desarrollar.
La tercera parte aborda las experiencias de integración en materia de cooperación
judicial internacional en otras experiencias de integración: proceso del UNASUR,
proceso de la SICA y el proceso europeo. Esta revisión permite concluir
identificando mecanismos utilizados en el marco de dichos procesos de integración
que sirvan de insumo para la discusión sobre el futuro de la cooperación judicial en
el marco de la Comunidad Andina.
2.
Metodología
Conforme a los términos de referencia, la realización del informe ha significado
elaborar un análisis jurídico y bibliográfico de experiencias de cooperación judicial
en el marco de procesos de integración; así como entrevistas con expertos,
funcionarios públicos y magistrados en los Países Miembros para conocer la
situación actual de la cooperación judicial en materia de corrupción entre los países
andinos y recolectar información relevante. Junto con el análisis de los diferentes
-2-
textos, documentos y tratados, se realizó un trabajo de investigación cualitativa en
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, donde se llevaron a cabo reuniones con los
Ministerios de Relaciones Exteriores, Fiscalías Nacionales, ministerios de
transparencia y lucha contra la corrupción, entre otras instituciones. 1 La información
recogida permite una evaluación comparada de la situación en los cuatro países
miembros. Sin embargo, pudo corroborarse que no existe estadística comparable
entre los cuatro países miembros; bien por la diferencia de parámetros, bien por la
ausencia de una recopilación sistemática. En muchos casos, los datos han sido
proporcionados de manera oral.
3.
Cooperación
Problemática.
Internacional,
Cooperación
Judicial
e
Integración:
Esta sección tiene por objetivo clarificar algunas nociones básicas sobre
cooperación internacional, explicar su relevancia, y describir su contexto actual en el
marco global. Asimismo, la sección analiza la relación que existe entre integración y
supranacionalidad, y las bases legales que sustentan la cooperación entre los
Países Miembros de la Comunidad Andina.
Una de las características de esta sección es exponer en qué medida la
cooperación internacional ha significado un avance cualitativo en la forma de
enfrentar los problemas modernos. De manera particular señala cómo la
cooperación judicial internacional en materia penal encuentra su fundamento no sólo
en el respecto a los derechos fundamentales, sino en evitar que uno de los Estados
se conviertan en un área de impunidad para los delincuentes por el mero hecho de
encontrarse en su territorio cuando están acusados por otro Estado.
4.
Marco Legal Internacional
Esta sección tiene como objetivo realizar una revisión del marco legal internacional
anticorrupción y de los conceptos de cooperación judicial penal internacional que
resulten relevante para el estudio. La consultoría tiene como referente central a la
Decisión 668 (Plan Andino de Lucha contra la Corrupción) cuyo mandato es
promover la cooperación entre los Países Miembros para enfrentar la corrupción.
Específicamente, en sus artículos 3.3, 3.5 y 7.2, la Decisión 668 establece la
necesidad de simplificar los trámites de extradición y de coordinar los esfuerzos de
recuperación de activos producto de la corrupción. Asimismo, en esta parte se
explica la relevancia de que los Países Miembros también se encuentren bajo el
ámbito de la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Trasnacional (Convención de Palermo) cuyo objetivo es promover la
1
En Bolivia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio; en Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Fiscalía General de la Nación, Unidad de Inteligencia Financiera y Programa Presidencial de Lucha contra la
Corrupción; en Ecuador, Ministerio de Relaciones Exteriores, Fiscalía, Secretaría y Unidad de Inteligencia
Financiera; en Perú, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia y Fiscalía General de la Nación.
-3-
implementación de la convención en el marco de organizaciones de integración
regional de las que formen parte. Como consecuencia de ello, los Países Miembros
se han comprometido a fortalecer las medidas tendientes a cumplir con la
Convención de Palermo en el marco de la Comunidad Andina.
Seguidamente, esta sección explica las consecuencias de que los Países Miembros
sean firmantes de instrumentos como la Convención de Naciones Unidas contra la
Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción, la Convención
Interamericana de Cooperación Judicial Internacional, la Convención Interamericana
sobre Asistencia Mutua en Materia Penal, y la Convención Interamericana sobre
Extradición. Dichos instrumentos, junto con organizaciones como Transparencia
Internacional y acuerdos de OECD referidos a sobornos internacionales (del cual los
Estados andinos no son partes pero sí resultan relevantes para la acción de
empresas de estados de la OECD que operan en ellos), deben ser entendidos
dentro del contexto de sensibilización al tema de la corrupción en la esfera
internacional desde mediados de la década de 1990. Junto a ello, como vemos en la
siguiente sección, el trabajo sugiere que los propios Países Miembros han
experimentado –en distintos grados– fenómenos internos (narcotráfico; corrupción;
lavado de activos, etc.) que han llevado a un mayor desarrollo e internacionalización
de sus instituciones en materia penal.
5.
Situación de los Países Miembros
En esta parte del reporte se hace un análisis de la situación actual de los países
miembros en materia de cooperación judicial penal con especial énfasis en el tema
corrupción. Si bien es difícil establecer una línea base que pruebe fehacientemente
la siguiente percepción, la investigación de campo mostró una importante
internacionalización de la justicia penal en los cuatro países andinos, aunque con
mayor claridad en Colombia y Perú en ese orden. En general, las entrevistas
muestran que existe en la región una sensibilización sobre la importancia de la
cooperación judicial internacional en materia penal en comparación con su
relevancia en los tempranos años noventa. Existe cierto consenso entre los
entrevistados de que, si bien falta mucho por avanzar, los cambios en los países
miembros en este aspecto han sido sustanciales en relativamente poco tiempo y
que buena parte de ese impulso obedece a dos procesos.
En primer lugar, las convenciones internacionales y regionales en materia de
corrupción, cooperación judicial y contra el crimen organizado y lavado de activos,
especialmente la Convención de Palermo, han reforzado estas tendencias. De
conformidad con lo requerido en algunos de estos tratados, existen ya autoridades
centrales en cada país encargadas de impulsar y coordinar los pedidos de
cooperación judicial internacional en materia de corrupción. En los casos de
Colombia y Perú estas autoridades centrales, como veremos, son ya las impulsoras
institucionales de los procesos de cooperación.
-4-
Por otro lado, las propias circunstancias históricas de los países fueron, en distintos
momentos, catalizadores para la internacionalización de sus sistemas judiciales. En
el caso de Colombia, se evidencia el desarrollo de un sistema de cooperación
internacional nacido a partir de los constantes pedidos de extradición, rastreo de
bienes, investigaciones conjuntas, etc. vinculados con el narcotráfico.2 En el caso
del Perú, los procesos que se siguieron a miembros del gobierno de Alberto Fujimori
resultaron en un importante grado de especialización en las distintas instancias
estatales implicadas en los procesos de extradición.3 En el caso de Ecuador, existe
alguna experiencia vinculada con los procesos a propietarios de bancos a fines de
los años noventa. Por su lado, la creación del Ministerio de Transparencia y Lucha
contra la Corrupción en Bolivia ha suscitado un creciente interés por estos temas.
Otro factor relevante del trabajo de campo, ha sido constatar que, si bien diversas
personas entrevistadas coincidieron en señalar que la legislación no es el obstáculo
principal para mejorar la cooperación judicial entre estados, sí se mencionaron dos
aspectos en los que la legislación interna de los países necesita ser revisada. En
primer lugar, se recogió la preocupación de tipos penales distintos, no siempre
coherentes entre sí, lo cual hace difícil cumplir con el requisito de doble
incriminación. En ese sentido, se recomendó se desarrollen mecanismos que
permitan conocer la legislación penal de los estados miembros y así facilitar los
procesos de extradición. Por otro lado, en términos generales los entrevistados
coincidieron en que los tratados bilaterales de cooperación van pasando a un
segundo plano (aunque siguen siendo importantes) luego de la entrada en vigencia
de las Convenciones Interamericanas de Cooperación Judicial Internacional,
Asistencia Mutua en Materia Penal, y Extradición, así como la Convención de
Palermo. Ello porque dichos instrumentos permiten coordinar ciertos temas entre
autoridades centrales sin seguir los procedimientos exigidos en los tratados.
Hasta el momento existen tres hallazgos relevantes producto del trabajo de campo
que pueden servir a la Comunidad Andina para proponer medidas que colaboren a
2
César Moyano Bonilla, La extradición con los Estados Unidos y el derecho interno colombiano (Santafé de
Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1997); Luis Guillermo Giraldo, Extradición, nudo gordiano o
corredizo? (Santafé de Bogotá: Editorial Jurídica de Colombia, 1997); Pedro Pablo Camargo, La extradición
(Santafé de Bogotá: Editorial Leyer, c.1996); José Joaquín Caicedo Perdomo, Régimen jurídico de la extradición
(Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1986); Claudia Salcedo García, La extradición por narcotráfico en Colombia
(Bogota: Uniandes, 1988); y Fabio Rincón, Extradición para legos y especialistas: La extradición:: comentarios,
apuntaciones, notas y documentos sobre el tratado (Bogotá : Marchar, 1984). Las discusiones sobre la
legitimidad de la extradición de los narcotraficantes en Colombia también motivo un número de tesis de grado al
interior de las facultades de derecho, tal como lo evidencian las encontradas para la Pontificia Universidad
Javeriana: José Fernando Cortés Mejía, “Legitimidad de la extradición en Colombia” Tesis de Abogado, 1993;
Rómulo Perdomo Bonnells, “La extradición : ámbito de validez temporal,” Tesis Abogado, 1989; y Diana Clavijo
Rosania, “Extradición y narcotráfico,” Tesis de Abogado, 1988.
3 Ver, por ejemplo, Daniel Cerna, “El caso de Alberto Fujimori: un fallo con muchas fallas” Diálogo con la
jurisprudencia 107 (agosto 2007) o Carlos Rivera Paz, “La sentencia del juez Alvarez: la extradición que se
vuelve absolución,” Diálogo con la jurisprudencia 107 (agosto 2007).
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superar algunos de los problemas identificados. El primero ha sido constatar que la
cooperación judicial en materia de corrupción entre países andinos es escasa, no
necesariamente por ausencia de voluntad de las partes (que sí cooperan en otros
aspectos, como por ejemplo entre Unidades de Inteligencia Financiera, o en
aspectos migratorios), sino por los casi nulos procesos penales por corrupción que
involucren a dos de nuestros países (en general este escasa actividad se observa
en todo tipo de delitos). El grueso de la actividad en materia anticorrupción de los
países andinos se realiza en los países donde puede encontrarse los activos
sustraídos o donde se refugian los prófugos de la justicia. Si bien es comprensible la
poca actividad en materia de corrupción, sí sorprende que no exista una mayor
actividad de cooperación judicial en general. Como precisamos en el reporte, esta
baja actividad no debe hacer que el tema se considere irrelevante. El proceso actual
de globalización hace pensar que estos casos serán mucho más comunes entre
países fronterizos, si es que no nos encontramos ya ante una cifra negra de
actividad criminal fronteriza que no estamos reconociendo. La Comunidad Andina,
reconociendo esta problemática, ha impulsado una serie de decisiones que lidian
con la delincuencia trasnacional: la Decisión 552 (tráfico ilícito de armas pequeñas
y ligeras), Decisión 587 (trata de personas), decisión 588 (tráfico ilícito de bienes
culturales). Asimismo, viene coordinando actividades para mejorar las
coordinaciones entre las instituciones encargados de la lucha contra el delito en los
países miembros.
El segundo hallazgo ha sido identificar en qué medida las distintas entidades
involucradas en procesos de extradición coadyuvan a la cooperación judicial entre
Estados a través de mecanismos no previstos en las legislaciones. Un ejemplo de
ello es la revisión que se realiza de los expedientes de extradición antes de pasar a
las instancias decisorias. En ese sentido, las fiscalías de Perú y Ecuador, por
ejemplo, coincidieron en señalar que estaban en permanente coordinación con los
jueces para asegurarse que los expedienten pasen cumpliendo con todas las
formalidades y requerimientos del caso. La Corte Suprema del Perú, por ejemplo, ha
creado un Centro de Asistencia Técnica en cooperación internacional que busca
superar las deficiencias detectadas en años anteriores en la tramitación de pedidos
de cooperación. En el caso colombiano una eficiente y profesional Dirección de
Asuntos Internacionales de la Fiscalía realiza esta labor similar. Por otro lado, se
constató que existe colaboración entre las instituciones judiciales de los países
miembros –que incluso incluye acuerdos institucionales específicos– por vía
electrónica. Esto permite ir adelantando trámites hasta la llegada formal de los
pedidos. La voluntad por establecer mecanismos de colaboración hace que muchas
veces existan acuerdos para llevar a cabo expulsiones/deportaciones expeditivas en
casos de delincuentes peligrosos. Una práctica usual entre las autoridades
ecuatorianas y colombianas, según se señaló en las entrevistas, ha sido facilitar la
expulsión hacia el país vecino de delincuentes requisitoriados, utilizando como base
la legal la posesión de documentación falta o calidad inmigratoria irregular. Para un
funcionario de la Fiscalía de Ecuador este mecanismo ha sido sumamente útil,
-6-
considerando que existen una gran cantidad de expedientes que aguardan
sentencia.
En tercer lugar, se han identificado algunas áreas donde puede mejorar la
cooperación dentro del marco normativo actual de los países miembros. Un análisis
del tratamiento dado a la corrupción permite establecer al menos dos aspectos que
requieren atención por la Comunidad Andina al abordar este tema. Se trata de una
revisión general de las concordancias entre los tipos penales y la necesidad de
capacitar a los operadores de justicia a cargo de las extradiciones y los pedidos de
cooperación judicial tal como ha sido sugerido en las conclusiones de la Primera
Reunión de Expertos en lucha contra el delito en la Comunidad Andina. Esta
información es provechosa para plantear reformas en la cooperación judicial de
todos los delitos y no solo en aquellos relativos a la corrupción. Adicionalmente se
han identificado posibles áreas de cooperación judicial fuera de la esfera de
corrupción tales como juicios de alimentos en fronteras, etc.
6.
Experiencias de integración
Esta sección del informe se inicia analizando experiencias de integración
comparadas en materia de cooperación judicial internacional. Para ello se realiza un
extensivo análisis de las decisiones adoptadas e implementadas en los procesos de
integración de otras comunidades de Estados soberanos. Las tres preocupaciones
centrales de este análisis serán: (i) determinar el contexto jurídico en el que las
decisiones de cooperación judicial se han adoptado (específicamente, si han
significado una cesión de competencia a una estructura supranacional); (ii) cuáles
son las características formales y materiales de estas decisiones y los mecanismos
que adoptan; y, (iii) los elementos más importantes que pudieran informar al proceso
andino de integración.
En todos los procesos de integración analizados (MERCOSUR, SICA, Unión
Europea) la cooperación judicial forma parte de las competencias gubernamentales,
donde no existe sesión de competencias a un órgano supranacional. Sin embargo,
esto no ha impedido la adopción de iniciativas comunes concediéndose mutuamente
asistencia judicial, en base a instrumentos específicos que agilizan trámites y
procedimientos.
Los procesos de integración tienen tres grados para avanzar en relación a la
cooperación judicial en materia penal. El primer grado se refiere a actividades de
colaboración simple que no implican ningún trastorno al derecho fundamental de
una persona o sus bienes. El segundo grado se refiere a medidas que afectan los
bienes de las personas (rastreo y recuperación de activos, por ejemplo). El tercer
grado se refiere a aquellas medidas que afectan la libertad personal (extradición, por
ejemplo).
-7-
La importancia de la cooperación judicial internacional, específicamente en materia
penal, ha tenido un mayor desarrollo en Europa, sobre todo por el carácter
constitutivo que tiene a nivel institucional esta cooperación, denominada el “tercer
pilar” de la integración. Salvo en el caso Europeo, los otros procesos de integración
no han avanzado en iguales niveles de cooperación judicial frente a la persecución
de delitos trasnacionales graves. Específicamente, en relación al lavado de activos y
la recuperación de los mismos, solo la UE parece ser el referente obligado.
En la actualidad, sin embargo, todas estas experiencias han implementando (UE,
CARICOM, SICA) o están por implementar (MERCOSUR), medidas relativas al
tercer grado (es decir, que afectan a la libertad personal, como la extradición o la
entrega). Es importante ver cómo, a diferencia de los dos primeros grados,
pareciera existir consenso en que si se trata de medidas de tercer grado de
cooperación, la disminución de la participación de órganos ejecutivos es
indispensable, al punto de facilitar el proceso (SICA) o desaparecer por completo
(UE).
Otro aspecto importante es que las experiencias integradoras en el mundo
demuestran que no es necesario que exista la doble incriminación para establecer
mecanismos de cooperación. No cabe duda que esta conclusión no merece
reflexión en relación a los dos primeros grados de cooperación judicial. Sin
embargo, en el caso del tercer grado de cooperación, será necesario evaluar la
situación de manera preferente a fin de considerar si es una opción interesante para
el caso de la Comunidad Andina.
Asimismo, otra lección de esta revisión es que en los últimos años se está
produciendo un tránsito en los procesos de integración de medidas de extradición, a
su simplificación y, ahora, a su reemplazo por medidas donde el factor político del
proceso desaparece (órdenes de detención comunes). A este proceso ha aportado
especialmente la Unión Europea con su Orden de Detención y Entrega Europea, la
que está demostrando éxitos relativos. Esta orden se caracteriza, entre otras cosas,
por el impulso del “principio de reconocimiento mutuo” de las decisiones judiciales;
por la desaparición de la arbitrariedad política de su proceso; por la superación del
principio de doble incriminación; por diseñar un proceso simplificado, entre otros
aspectos.
7.
Conclusiones y recomendaciones
El estudio evidencia la pertinencia de debatir la adopción de una Decisión Andina en
materia de detención y entrega de procesados, complementada con una decisión
sobre asistencia judicial que incorpore medidas de primer y segundo grado. Dichas
medidas deben establecer mecanismos de coordinación para agilizar los pedidos de
extradición al evitar errores en la tipificación del delito, cumplimiento de los
requisitos y otros detalles sobre la preparación de las solicitudes. Para ello es
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necesario, por un lado, establecer las equivalencias de los delitos vinculados con la
corrupción en cada país a fin de evitar pedidos mal fundamentados, así como
redactar cartillas de entrenamiento.
Por otro lado, parece necesario promover la concentración de competencias en
temas de cooperación internacional en una unidad especializada, una autoridad
central, que evite la superposición de funciones y concentre la información en temas
de cooperación judicial penal. Los modelos colombiano y peruano han apostado por
este modelo en el marco de adopción de modelos procesales orales, mientras que
en Ecuador y Bolivia se observa más instituciones participando en esto procesos lo
cual a veces puede dificultar la cooperación.
Dentro de esta misma línea, es imprescindible estudiar dos fenómenos que han
emergido de la investigación. El primero es la forma en que vienen operando los
mecanismos de expulsión de procesados por requisitos migratorios; ello debido a
que se trata de una actuación que, en la práctica, estaría evitando lo que en
apariencia es un engorroso procedimiento. El segundo son las necesidades de
cooperación judicial vinculadas a la vida de las comunidades de frontera. En ese
sentido, por ejemplo, personas que han cometido delitos menores como falta de
pago de alimentos estarían evadiendo la justicia con sólo cruzar la frontera.
El informe, entonces, deja planteadas algunas alternativas tanto en lo inmediato
como en el marco de un proceso de mayor integración, sobre las oportunidades y
posibilidades que se abren a la CAN en el tema de la cooperación judicial penal. Se
espera que estos productos sirvan para diseñar, en el marco de la normativa andina,
mecanismos que puedan facilitar la cooperación judicial en general en relación a la
persecución de delitos internacionales y la recuperación de activos.
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