Concesiones UCA Julio 2011.pdf

PLANIFICACIÓN ECONÓMICA EN PUERTOS
Universidad de Cádiz
San Roque 21-23 julio 2011
Inversión, contratos e incentivos en
infraestructuras portuarias
Ginés de Rus
Universidad de Las Palmas de G.C.
Universidad Carlos III de Madrid
Tres preguntas
1. Debería invertirse en el proyecto A?
2. Por qué se invierte en el proyecto A?
3. Dado que ya se ha decidido invertir en A, ¿como
puede llevarse a cabo dicho proyecto
(infraestructura, servicios, compra de bienes)?
Ley 48/2003, y modificaciones en ley 33/2010 de régimen económico y
de prestación de servicios de los puertos de interés general
• En este marco, la competitividad de nuestra economía depende,
cada vez más, de un sistema de transporte y de unos puertos
eficaces y baratos completamente integrados en el mismo, capaces
de mover mercancías de una forma rápida, fiable, económica y
segura.
• Para ello, esta ley subraya los factores o criterios de rentabilidad y
eficiencia en la explotación del dominio público portuario y apuesta
decididamente por la promoción e incremento de la participación
de la iniciativa privada en la financiación, construcción y
explotación de las instalaciones portuarias y en la prestación de
los servicios portuarios a través del otorgamiento de los
correspondientes títulos habilitantes
Responder a la tercera pregunta
Dado que ya se ha decidido invertir en A, ¿como
puede llevarse a cabo dicho proyecto:
infraestructura, servicios, compra de bienes?
•
Distintos modelos combinando:
–
–
Responsabilidad de la empresa privada con respecto a los
activos (propiedad, financiación y gestión)
Procedencia de los ingresos de la empresa privada
(usuarios o gobierno)
Elementos de la ley para conseguir los objetivos
•
El desarrollo de la competencia interportuaria, potenciando la autonomía de gestión económico-financiera de los
organismos públicos portuarios sobre los principios de autosuficiencia económica y de cobertura de costes por
trasferencia de los mismos a los usuarios bajo principios homogéneos y no discriminatorios basados en la recuperación
de los costes de explotación, los costes externos y los costes de las nuevas inversiones.
•
La potenciación de la competencia intraportuaria a través de la regulación de la prestación de los servicios portuarios
por parte de la iniciativa privada en un régimen de libertad de acceso.
•
Desarrollo del modelo concesional que favorezca la máxima rentabilización socioeconómica de este dominio público
dentro de los usos portuarios.
•
El incremento de la inversión privada en las instalaciones y equipamientos portuarios fomentada con una regulación
económica clara y estable en el tiempo, que permita la planificación financiera de esas inversiones a largo plazo.
•
La disminución de costes del sistema portuario español para mejorar la competitividad y la capacidad de inversión de
las infraestructuras al tratarse de un sistema económicamente autosuficiente.
Sector público e iniciativa privada
• Finalmente, el nuevo papel asignado a las Autoridades
Portuarias como entes reguladores supondrá en la práctica
una tendencia hacia la disminución de la financiación
pública en inversiones portuarias, y un marcado
protagonismo de la iniciativa privada en la ejecución de
obras portuarias.
• El nuevo modelo de gestión del dominio público portuario
estatal está orientado a promover la participación del
sector privado en la financiación y explotación de
instalaciones portuarias y en la prestación de servicios a
través del otorgamiento de concesiones y autorizaciones
demaniales y de concesión de obra pública.
Concesiones en puertos
• El procedimiento de otorgamiento de una concesión se
podrá iniciar a solicitud del interesado, incluyendo un
trámite de competencia de proyectos, o por concurso
convocado al efecto por la Autoridad Portuaria.
• No obstante lo previsto en el apartado anterior, la
Autoridad Portuaria podrá acordar el otorgamiento directo
de concesiones demaniales a un solicitante, cuando sean
compatibles con sus objetivos, de acuerdo con los
supuestos del art.108
Concesiones en puertos
•
•
•
•
Solicitud
Otorgamiento directo
Tramite de competencia
Concurso
Objetivos públicos para la participación privada
•
•
•
•
•
Elegir al concesionario más eficiente
Que opere y mantenga al mínimo coste
Garantizar calidad y seguridad
Inversiones en capacidad evitando elefantes blancos
Maximizar los ingresos del Estado
Conceptos: coste económico y coste contable
• Coste económico = coste de oportunidad
• Coste contable = coste de los inputs para el proyecto A
• Coste económico = coste de los inputs del proyecto A + los
beneficios perdidos por la empresa privada al ser
contratada en el sector público para el proyecto A
• Ejemplo: el proyecto A es la construcción de una
infraestructura portuaria y la empresa adjudicataria deja de
construir una carretera
Conceptos: problemas de información
•
Información incompleta
•
Información asimétrica
–
–
Riesgo moral
Selección adversa
Conceptos: incertidumbre y riesgo
• Supuesto sobre la empresa privada: maximiza beneficios
condicionado a que prefiere evitar riesgo
• Riesgo en el sector privado:
– El juego del millón: valor esperado y equivalente cierto
– Neutro y averso al riesgo. La prima de riesgo en el sector privado
• Riesgo en el sector público:
– Diversificación del riesgo
– Difusión del riesgo
– Razones para admitir aversión al riesgo (juicios ex-post de
decisiones políticas, individuos vs comités)
• Risk sharing e indexación de costes: pros y contras
Conceptos: beneficios normales
• Los beneficios son un elemento esencial en la economía de
mercado
• El sector público debe pagar al sector privado el coste
económico de realizar el proyecto
• El coste económico incluye los beneficios normales por
hacer el proyecto
• Beneficios superiores a los normales no son necesarios,
suponen un coste para los contribuyentes y una pérdida de
eficiencia por la carga del impuesto adicional
Condiciones para minimizar costes
•
Elegir al concesionario más eficiente
•
Que el ganador construya, opere y mantenga al mínimo
coste
•
Si el concesionario es averso al riesgo puede estar
dispuesto a obtener un beneficio menor a cambio de una
reducción del riesgo
•
Auditar los costes que hay que reembolsar
Tres tipos de contrato
•
Fixed-price
•
Cost-plus
•
Incentive contract
Tres tipos de contrato
•
Fixed-price
Pb
•
Cost-plus
P  c b
•
Incentive contract P   c  (1   )b
que es igual a: P  b   (c  b)
P  (1   )c
0   1
McAfee and McMillan (1986): `Bidding for contracts´, Rand Journal of Economics, 17: 326-338
Componentes en los costes que las empresas informan al gobierno
•
•
•
•
Costes esperados del proyecto (refleja diferencias en eficiencia y
en coste de oportunidad)
Variable aleatoria que refleja imprevistos (se observa después del
concurso y no claramente por el gobierno)
Esfuerzo para reducir costes (no se realiza sin los incentivos
apropiados)
Inflar costes de manera fraudulenta
El gobierno diseña el contrato para `en terminos medios´ minimizar el
pago a las empresas.
El diseño del contrato consiste básicamente en elegir el valor de α
entre 0 y 1 (α=1, todo el riesgo recae en el gobierno)
La elección del contrato: algunos trade-offs
•
•
Cuando se puede reducir la incertidumbre: indexación
Cuatro efectos:
1.
2.
3.
4.
•
El efecto competencia en la licitación
El efecto de compartir el riesgo
El efecto del riesgo moral
El efecto de inflar los costes
Como se comportan estos efectos en los 3 tipos de contrato.
La elección de α supone un trade-off: Cuanto más alto es α
mas bajo es el pago esperado del gobierno debido a 1 y 2,
pero más alto debido a 3 y 4.
Sobrecostes y calidad
•
•
•
•
El problema de los sobrecostes surge de un mal diseño del
contrato o de su mala gestión por el gobierno
En los contratos cost-plus la oferta no tiene relación con el
coste esperado por la empresa
En el fixed-price e incentive contract la posibilidad de
renegociación hace que la oferta sea menor que el coste
esperado.
La calidad es un problema en los contratos de precio-fijo
Tres tipos de contrato
Riesgo
Incentivos
costes
Incentivos
calidad
Información
Fixed-price
alto
alto
¿bajo?
bajo
Cost-plus
bajo
bajo
alto
alto
El sistema concesional de plazo fijo
T
1
( pt Qt  M t )  I

t
t 1 (1  i )
pQT  I  MT
I
Tf 
pQ  M
pQT  I  MT
Imposibilidad de equilibrio financiero
Ingresos
Costes
I + MT
pQT
I
0
Tiempo
Ingresos y costes del concesionario con
equilibrio financiero y demanda conocida
Ingresos
Costes
pQT
I + MT
I + MT =pQT
I
0
Tf
Tiempo
Equilibrio financiero en una concesión con
demanda desconocida
Ingresos
Costes
pQaT
pQeT
pQbT
a
I + MT
d
f
c
I
b
0
Ta
Tf
Tb
Tiempo
Cambios en la concesión sin rescate: modificación
del plazo concesional, canon y tasa de actividad
•
•
•
•
•
•
•
Plazo
Ampliación de objeto
Arrendar superficie
Ampliar o reducir superficie
Obras
Hipotecas, aplazamientos de pago
Dos terminales (sólo una por concurso)
Selección adversa
pi 
I i  M iT f
Ii  M iT f  I j  M jT f
QT f
Demanda alta (Qa), con probabilidad ;
Demanda baja(Qb), con probabilidad 1 – .
Qe =  Qa + (1 – ) Qb
I i  M iT f
e
i
Q Tf

I j  M jT f
e
j
Q Tf
Q ej
e
i
Q

I j  M jT f
I i  M iT f
Concesiones de plazo variable
Ingresos
Costes
Ij
Ii
0
Tej
Tej
Tiempo
Rescate en concesiones de plazo variable

pQt
I 
t
(1

i
)
t 1
T*
pQt
I 
t
(1

i
)
t 1
Licitación y adjudicación
•
•
•
•
•
Ascendente
Descendente
Primer precio en sobre cerrado
Segundo precio en sobre cerrado
Anglo-Dutch auction (Klemperer, 1998)
Licitación y adjudicación
•
•
•
•
•
•
La clave: incentivar la entrada y evitar la colusión
Información sobre el número de licitadores
Garantía de ingresos (demanda y riesgo)
Precio de salida (revelar información sobre el valor del bien)
Aversión al riesgo y primer precio en sobre cerrado
Pago mínimo y segundo precio en sobre cerrado
Colusión
Preguntas que hay que contestar para afirmar que la
colusión es posible (Waterson, 1984):
1. Es fácil repartirse el mercado?
2. Es fácil acordar el reparto?
3. Es fácil detectar el incumplimiento de algún miembro
del cártel?
4. Pueden las empresas fácil y creiblemente castigar al
desertor?
5. Pueden las empresas disuadir la entrada de externos al
cártel?
Conclusiones
• La participación privada seguirá aumentando en el
futuro inmediato
• Más iniciativa privada exige mejor sector público
• Los concursos públicos no sólo requieren de
abogados del Estado
• Puertos del Estado está afectado por el nuevo diseño
institucional