Fuentes de Derecho Comunitario Europeo
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TEMA 4 .− LA GÉNESIS DE LAS NORMAS JURÍDICAS (II). LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO • Introducción. Comenzaremos diciendo que toda institución es fruto de una serie de acontecimientos históricos que reflejan a la vez las convicciones, esperanzas o inquietudes de aquellos que contribuyeron a su establecimiento. Y las comunidades europeas no son ninguna excepción. Para ver el origen de la Unión Europea nos hemos de remontar a 1929, cuando el ministro francés Briand, premio Novel de la Paz, lanzó un mensaje a los países europeos en la asamblea de la sociedad de naciones proponiendo construir Europa a partir del modelo norteamericano. Esta idea inicial no tuvo continuación, pero a partir de la II Guerra Mundial y tras sus devastadores efectos va a retomarse la idea de las comunidades europeas, siendo a partir de este momento histórico cuando nos encontramos con la génesis de la actual Unión Europea, en este período que hemos citado se siente la necesidad de crear una organización política que sea capaz de preservar y tutelar mejor los valores civiles, éticos y sociales a fin de evitar en el futuro nuevas confrontaciones bélicas. Tras la II Guerra Mundial, Europa quedo dividida lo que propiciaba enormes tensiones entre los países, de ahí que se retomara de nuevo la idea de crear una unión de estados señalando el primer ministro británico, Churchild, que el primer paso para esta reconstrucción tenía que pasar obligatoriamente con la asociaciones al menos desde el punto de vista empresarial de Francia y Alemania, grandes enemigos durante la guerra. En este contexto se creo la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), mediante el tratado de Paris de 18 de abril de 1951, acuerdo que tenía como principal objetivo poner en común los recursos de Europa en la producción de carbón y de acero sector que se consideraba básico para la transformación económica e industrial de los estados comprometidos. Esta primera comunidad la conformaron Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y los países Bajos formando lo que entonces se conoció como la Europa de los 6. Considerándose insuficiente este primer tratado, los ministros de asuntos exteriores de los países europeos, se plantearon la necesidad de extender la Unión Europea a toda la economía, lo que condujo a la firma de dos nuevos tratados, el primero constituyó la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA, Eurotón), con el objetivo primordial de promover la utilización de esta nueva energía con fines pacíficos y para el desarrollo industrial. Y el otro tratado de mayor alcance constituyo la Comunidad Económica Europea, también conocido como (CEE) mercado común con el objetivo primordial de sustituir el mercado de los estados miembros por otro común único y con las mismas características que los nacionales. Esta unión en el aspecto económico vislumbraba, en un futuro no muy lejano, una auténtica unión en el plano político y esta no se produjo de forma plena hasta el tratado de Mastricht, firmado el 7 de febrero de 1992 por los ministros de asuntos exteriores y economía de los principales países europeos. Comenzándose a hablar ya de la Unión Europea, en la que los países quedan integrados desde un punto de vista político con el objeto de tener una política exterior común, cooperar en materia de justicia y de asuntos de interior, crear una unión económica y monetaria, y todo ello con el objetivo de conseguir un desarrollo económico armónico y equilibrado entre los distintos estados miembros. • El ordenamiento comunitario europeo. Rasgos específicos. Un primer rasgo es la aplicabilidad inmediata, lo que significa que las normas de derecho comunitario se convierten una vez publicadas, y de forma automática en derecho positivo en el ordenamiento interno de los estados europeos. Pudiéndose incluso invocar por los jueces y particulares en la resolución de los conflictos sin ningún requisito especial. 1 Un segundo rasgo es la primacía del derecho comunitario sobre los nacionales, como consecuencia de este principio el derecho comunitario va a ocupar un rango jerárquicamente superior a la ley y a la norma nacional. Resultados obligados por aquellas normas, no sólo los particulares, si no también los poderes del estado. Esta afirmación nos lleva a preguntarnos si el derecho comunitario es superior al derecho interno, y la primera respuesta que nos encontramos es que las normas de derecho comunitario han de ser aplicadas de manera uniforme en el ámbito interno de todos los estados miembros, y tal uniformidad sólo puede conseguirse si ese derecho prevalece sobre el que se legisla en cada país miembro. Algunos autores (la doctrina), opinan que más que ante un problema de jerarquía normativa lo que aquí se produce es una cuestión de atribución de competencias, por razón de la materia quedando atribuidas a los órganos de la Unión Europea aquellas materias necesarias para el cumplimiento de los fines de la Unión. Tales y por ejemplo como los aspectos monetarios de seguridad exterior e interior de Europa, y reservándose los estados aquellas que sean necesarias para la salvaguarda de su soberanía e integridad. El tercer rasgo de ese derecho europeo es la creación de un sistema propio de fuentes, lo que va a dar lugar a un conjunto de órganos que a modo de instituciones van a producir derecho para el ámbito de la comunidad a través de característicos actos normativos que van a conformar conjuntamente un especial y diferenciado ordenamiento jurídico • Las fuentes de producción de normas del ordenamiento jurídico comunitario. En la actualidad nos encontramos con cinco instituciones u órganos que son las que van a llevar a cabo las funciones asignadas por los tratados que han dado origen a la Unión Europea. Y estas son: El Parlamento Europeo, El Consejo, La Comisión, El Tribunal de Justicia, y el Tribunal de Cuentas. De entre ellos el Consejo va a representar los intereses de los estados miembros, La comisión, el interés de la comunidad, el Parlamento los intereses de los pueblos de los estados, y el Tribunal de Justicia representará al estado de derecho. Como vemos el reparto de competencias entre estas cinco instituciones, principalmente entere las cuatro primeras no se corresponde con el esquema estatal heredado de Montesquier, en el que como sabemos el parlamento es el poder legislativo, el gobiernos es el poder ejecutivo, y en el que jueces y tribunales representan al poder judicial. • EL CONSEJO Pues comenzando por el Consejo diremos que lo conforman o se compone por un representante de cada estado miembro con rango de ministro, normalmente será el ministro de asuntos exteriores, el cual se encuentra facultado para comprometer al gobierno de cada estado miembro. Este Consejo, funciona o se estructura a través de una presidencia que corresponde rotatoriamente a cada estado miembro por una duración de seis meses, y también funciona en el seno de este órgano una secretaría general, como organismo que aporta el soporte logístico para su funcionamiento y que lo conforman varios centenares de funcionarios. También dentro de esta institución actúa el llamado Comité de Representantes Permanentes, que se encargará de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que este le confiere. El Consejo funciona de forma intermitente ya que se reúne cuando así lo solicite uno de sus miembros o su presidente, además este órgano tiene como atribuciones o competencias las siguientes: • Está investido de poder normativo, que ejercerá en forma de directivas y reglamentos que como hemos dicho serán de aplicación directa en los distintos estados. • Ejerce funciones que habitualmente corresponderían a un gobierno, así por ejemplo en materia de relaciones exteriores autoriza la apertura de negociaciones exteriores y expresa a través de su presidente la 2 posición de la Comunidad Europea. • Aprueba el proyecto de presupuestos para toda la Comunidad. • Será el encargado de coordinar las acciones de los estados miembros con las de la comunidad. • LA COMISIÓN Es el órgano que representa al interés común siendo por ello el más revolucionario de los que componen la Unión Europea. Lo conforman representantes de todos los países a los que se les denomina comisarios, los cuales van a ejercer sus funciones con absoluta independencia y actuarán en interés de los comisarios, con los estados a los que pertenecen será parecida a la que desarrollan los jueces y magistrados cuando imparten justicia. Por lo tanto en el desempeño del cargo no recibirán instrucciones de ningún gobierno, serán inamovibles y no desarrollarán otras tareas que sean incompatibles con el ejercicio de sus funciones. La Comisión es un órgano adegrado, lo que significa que actúa según la voluntad mayoritaria de sus miembros y en el que habrá un reparto de tareas en lo referente a la preparación y ejecución de sus decisiones, por lo que cada uno de sus miembros tiene una responsabilidad particular en uno o varios de los grandes sectores de actividad de la comunidad, así nos encontraremos comisarios de pesca, de industria, de agricultura, de relaciones exteriores, En cuanto a las atribuciones de la Comisión citaremos: • Que velará por la aplicación de las disposiciones contenidas en los tratados. • Formulará recomendaciones o emitirá dictámenes respecto a las materias igualmente comprendidas en los tratados. • Dispondrá de un poder de decisión propio y participará en la formación de los actos del Consejo y del Parlamento Europeo. • Ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas. • EL PARLAMENTO EUROPEO Tiene su cede en Estrasburgo, y representa directamente a los pueblos de los distintos estados reunidos en la Comunidad. Los representantes en el Parlamento Europeo son elegidos por sufragio universal y directo en los países miembros de acuerdo con un proceso electoral más o menos uniforme, además el acta de diputados europeos establece que ese mandato tendrá una duración de cinco años, y al igual que ocurre con nuestros diputados en Cortes, pesará sobre estas personas determinadas incompatibilidades, lo que les impedirá el desarrollo de otras funciones que no sean propias de su cargo, así por ejemplo se les prohíbe cualquier actividad mercantil o pertenecer al gobierno de cualquiera de los estados miembros. En cuanto al funcionamiento decir que existe un reglamento interno que se va a encargar de regular tanto la estructura organizativa del mismo, como los períodos de sesiones que tendrá lugar dentro de él. En este reglamento se establece la figura de un presidente y 14 vicepresidentes, además funcionarán dentro de él grupos políticos multinacionales, y comisiones permanentes para el seguimiento de asuntos concretos. En cuanto a funciones del parlamento, citaremos: • El Parlamento ejerce el control político sobre la Comisión a través de preguntas, derechos de petición e investigaciones sobre cualquier tema que sea de su competencia. • Tiene poder presupuestario lo que le permite negociar sobre el consejo, esta importante materia. • Aunque no tiene poder legislativo propio, función que queda reservada a la Comisión y al Consejo, en cambio si posee una función consultiva que desarrollada a través de informes y recomendaciones va a influir en el legislador. • EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA Se compone de 13 jueces asistidos por los abogados generales, nombrados tanto unos como otros de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros, y respecto al estatuto, igual condición de estas personas, 3 se les ha de permitir cumplir con su función con plena independencia y continuidad, siendo elegido, personalidades que ofrezcan todas las garantías requeridas para el ejercicio de las funciones _______ orales en sus respectivos países. Finalmente decir que la duración de sus cargos será de 6 años. Con respecto a sus competencias las podemos clasificar en tres categorías: • Podrán declarar en sus sentencias y resoluciones el incumplimiento, por parte de los estados miembros de sus obligaciones derivadas del derecho comunitario. • Les corresponde controlar la legalidad de los reglamentos, directivas y decisiones de los órganos comunitarios. • Serán los intérpretes del derecho comunitario, y de la validez del derecho derivado que veremos más adelante. • Las fuentes del Derecho comunitario europeo. El derecho comunitario al igual que ocurre con cualquier otro ordenamiento, se considera norma jurídica los mandatos con fuerza obligatoria y eficacia general. En un sentido amplio está formado el derecho comunitario por el conjunto de reglas coactivas propias de la comunidad europea orientadas a la integración social y económica de Europa para la consecución de los fines previstos en los tratados. El derecho europeo lo podemos dividir en tres grandes bloques normativos: • El Derecho comunitario originario: los Tratados comunitarios. El primer sustrato normativo o el origen del derecho comunitario está formado por los tratos que sirvieron para constituir las primeras comunidades europeas, y por aquellos otros que permanentemente han venido a completarlos o modificarlos. Las comunidades europeas surgieron de los siguientes tratados: ♦ Tratado de París de 18 de abril de 1951, por el que se creo la CECA (Comunidad Económica del Carbón y el Acero). ♦ Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, que dio origen a la Comunidad Económica Europea (CEE). ♦ Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, que instituyó el EURATON, que es como se conoció a la Comunidad Europea de la Energía Atómica. ♦ Acta Única Europea de 17 de febrero de 1986, fue la base u origen de la unión de países tal y como hoy conocemos a la Unión Europea. ♦ Tratado de Maastrisht de 7 de febrero de 1992, el cual superando el objetivo económico de la comunidad va a afirmar de forma explicita la vocación política de la UE., siendo este el documento más importante desde el Tratado de Roma. Este mismo tratado se autocalifica como una nueva etapa en el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa y dentro de él vamos a distinguir: ♦ Es el cambio de denominación ya que la antes C.E.E. pasa a llamarse Comunidad Europea y la aparición del concepto de ciudadanía de la Unión, con lo que se rebasa claramente el ámbito meramente económico. ♦ En este tratado se van a contener una serie de disposiciones de puesta en marcha de la moneda única, y que recientemente ha dado lugar a la implantación del Euro en todos los países de la UE., desde el 1 de enero de 2.002. ♦ Un tercer conjunto de normas se va a referir a la política exterior y a la seguridad común. ♦ Un cuarto bloque va a regular materias de cooperación en los ámbitos de justicia y de policía interior. Materialmente el derecho primario presenta cierta similitud con la Constitución de un estado, ya que en él, además de enunciarse programas de actuación, se van a establecer que órganos van a ejercer los poderes y cual es el ámbito de competencias de cada uno de ellos. El Tratado de Maastrisht, y la adhesión española al 4 mismo, significa la plena incorporación de nuestro estado a la UE., lo que significa en el plano jurídico, que es el que nos interesa: • En primer lugar, la incorporación a nuestro sistema de fuentes del derecho de un nuevo sistema de producción normativa que gozará en muchos casos de invocabilidad directa, y tendrá primacía sobre el derecho estatal. • En segundo lugar, nuestra integración en Europa va a propiciar que se incorpore a nuestro derecho todo el conjunto normativo que ya estaba vigente en la comunidad antes de nuestra adhesión. • En tercer lugar, aparecen nuevas posibilidades procesales, lo que permitirá a los poderes públicos y ciudadanos solicitar la aplicación del derecho europeo en cualquier litigio sometido a los tribunales españoles. • El Derecho comunitario derivado. El derecho derivado está compuesto por las disposiciones emanadas de las instituciones comunitarias con capacidad legislativa, señaladamente la comisión y el consejo, con el fin de ejecutar los objetivos marcados por los tratados. Son en definitiva el conjunto de fuentes que emanan de la propia comunidad no debiéndose olvidar que no estamos antes un derecho convencional o pactado, cual es el derecho primario, sino ante un derecho legislado y si se emplea el adjetivo derivado, es para indicarnos que estas normas están subordinadas a lo que se establece en los tratados, pues se van a dictar en aplicación de los mismos. El artículo 189 del Tratado de la C.E.E., establece que para el cumplimiento de sus fines y en las condiciones previstas en este tratado, el consejo y la comisión adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones, formularán recomendaciones y emitirán dictámenes. Respecto a los efectos atribuidos a esas fuentes del derecho comunitarias, este mismo artículo dispone que el reglamento tendrá un alcance general, siendo obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada estado miembro. La directiva obligará al estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos los destinatarios, y finalmente las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes. Partiendo de lo preceptuado o establecido en el artículo 189 que acabamos de citar, hemos de pasar al estudio de cada una de estas normas jurídicas comunitarias: Veremos en primer lugar el reglamento, con carácter previo hemos de señalar que el término reglamento que aquí se emplea no debemos confundirlo con el sentido que su derecho interno tiene la norma que emana de la administración para el desarrollo de ley. Si hubiéramos de buscarle un equivalente en nuestro derecho interno, este sería con la ley en sentido material. Hemos dicho del reglamento que bien un alcance general, que es obligatorio en todos sus elementos y que es directamente aplicable en cada estado miembro. De ello se deduce que el reglamento es el instrumento jurídico más completo y eficaz del que disponen tanto la Comisión como el Consejo para ejecutar los objetivos de los tratados. Es por ello que abundando en los caracteres del reglamento, vemos que en primer lugar y por ser alcance general, están dictados abstractamente, lo que significa que los destinatarios de esta norma comunitaria no están individualmente indeterminados, rasgo que lo va a diferenciar de la decisión, ya que esta sí que especifica a qué destinatarios se dirige, sea uno o varios estados miembros, o sea a una o varias personas físicas o jurídicas. Hemos dicho _____ del reglamento, en segundo lugar, que es obligatorio en todos sus elementos, lo que implica que no cabe en el reglamento algo tan típico de los tratados internacionales como es la prestación del consentimiento con formulación de reservas, lo que determina la inaplicación de determinados preceptos en los estados que las formulan. Este carácter obligatorio lo va a diferenciar de las recomendaciones y de los 5 dictámenes, que como ya hemos dicho no son vinculantes. Después de lo visto, es a través del reglamento donde se manifiesta la auténtica autoridad comunitaria, al disponer esta norma jurídica de un poder normativo completo, siendo además, y a diferencia de la directiva, la única categoría normativa para la que el tratado de la CEE prevé expresamente que se aplique de forma automática sin ninguna intervención de las autoridades nacionales, una vez que se publiquen en el diario oficial de las Comunidades Europeas (D.O.C.E.). En segundo lugar vemos la directiva, hemos dicho que la directiva acontecerá a todo estado miembro, destinatario en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales la competencia en cuanto a la forma y en cuanto a los medios para la obtención de ese resultado. De esta definición anterior podemos deducir las siguientes características: ♦ Se deja plena libertad a los estados miembros para elegir la forma y los medios con los que se dará cumplimiento a la directiva. ♦ Nos encontramos ante una fuente mediata e indirecta, ya que si bien tanto reglamento como directiva son normas jurídicas, y por tanto normativas, mientras la primera es una fuente de directa aplicación, la directiva necesita la intervención de los estados miembros para que se pueda aplicar. ♦ Requiere la intervención normativa de los estados miembros, lo que así mismo le diferencia del reglamento caracterizado por su aplicación inmediata. ♦ Sus destinatarios serán uno, varios o todos los estados miembros. Finalmente, decir que los estados deben comunicar a la comisión las medidas internas que hayan adoptado para lograr el resultado señalado en la directiva, lo que no es más que un instrumento de control de este órgano para velar por el exacto cumplimiento del derecho comunitario. En tercer lugar, vemos la decisión, el artículo 1879 dice de ella que será obligatoria en todos los elementos y para todo, sus destinatarios. De este concepto deducimos las siguientes características: ♦ La decisión no tiene alcance general ay que solo es obligatoria para sus destinatarios, lo que va a distinguir del reglamento. La decisión tiende por tanto a aplicar las reglas de los tratados a los casos particulares, asimilando de este modo al acto administrativo individual de derecho nacional, constituyendo un instrumento de ejecución del derecho comunitario. ♦ Al contrario que la directiva, y al igual que el reglamento, la decisión es obligatoria en todos sus elementos y no sólo en cuanto al resultado a alcanzar. ♦ La decisión como el reglamento y la directiva, debe ser motivada, lo que la va a diferenciar de las recomendaciones y los dictámenes. ♦ El carácter de decisión de un acto comunitario sólo lo vamos a poder deducir de aquellas comunicaciones de las instituciones comunitarias que sean vinculantes, y definitivas con respecto al interesado o interesados. Y finalmente en cuarto lugar, las recomendaciones y dictámenes, el artículo 189, dispones que no serán vinculantes, o lo que es lo mismo no tienen fuerza obligatoria, lo que nos lleva a la determinación de que al carecer de elemento coactivo, no nos encontraríamos ante fuentes del derecho en sentido estricto. En cambio, estas recomendaciones y dictámenes son instrumentos muy útiles de orientación en el comportamiento a seguir por los estados a los que se dirigen, así como a las medidas legislativas que estos deban adoptar. De la recomendación diremos que es un instrumento de acción directa, para armonizar legislaciones, represar una opinión sobre una cuestión determinada, siendo una de los instrumentos que utiliza la admisión para proveerla estrecha comunicación entre los estados. Fundamentalmente en el ámbito social. • Otras posibles fuentes. 6 El derecho complementario que conforman de tercer suministro del derecho comunitario y lo que componen un conjunto heterogéneo de fuentes a las que les une el criterio negativo de no ser ni derecho primario, no derechos derivados citaríamos aquí. La jurisprudencia, la costumbre y los principios Generales del derecho. 7
