El financiamiento para el desarrollo, una mirada desde América Latina

Seminário Internacional
El Financiamiento para el Desarrollo
Uma Mirada desde América Latina
La movilización de recursos internos
JOSÉ ROBERTO R. AFONSO
Nueva Sociedad y Fundación Friedrich Ebert
Buenos Aires, 3 y 4 de noviembre de 2008
Objecto de atención:
Papel de sistemas tributário y fiscal sob
perspectiva de efectos sobre:
- la distribución de la renda y consumo;
- el nível de ahorro interno;
- el capacidade de investimento estatal.
Question:
? qual papel del sistema tributário (existente y
desejado) para incrementar la capacidade de
investimento visando uno desenvolvimento más
equilibrado y sustentável?
BONANZA
El siglo XXI trajo un ciclo de rápida e intensa
expansión económica, empujada por la aceleración
del crecimiento mundial y el consecuente
incremento de los precios de los commodities.
En un primer momento, el incremento de los
ingresos públicos mejoró los resultados fiscales: el
superávit se elevó y la deuda se redujo, lo que luego
permitió una expansión del gasto, desde los
programas sociales hasta las inversiones en
infraestructura.
La bonanza externa se transformó en una bonanza
económica, fiscal y social.
BONZANA FISCAL – AMERICA LATINA
Fuente: Carlos Mussi, CEPAL, Estudio Económico 2007/2008
Formación de Capital Comparada
F orm ación b rut a de ca p it al en dis tin ta s re gion es. 199 0-20 07
( En porcenta jes del PIB)
40 .0
19 90 -9 4
1 99 5- 99
20 0 0-0 3
2 0 04 -0 7
35 .0
30 .0
25 .0
20 .0
15 .0
10 .0
5 .0
0 .0
A sia Or ie nta l y
P acífico
E u ro pa y A sia
Cen tra l
A mé rica La tin a O ri en te Me di o y
Á fri ca
S u bsa ha ri an a
y e l Ca rib e
Áfr ica
sep ten trio n al
A sia M eri di on al
Fu en te : E la bo raci ón p rop ia so br e la b ase de B an co Mu nd ial, ba se d e da tos W o rld De vel opm en t In dicato rs (WDI).
Fuente: JUAN PABLO JIMENEZ (2008)
Inversiónes en America Latina
Inversión pública y privada en infraestructura y Déficit Primario del Gobierno Central
(En porcentajes del PIB)
7
3.5
6
3.0
2.5
4
3
2.0
2
1.5
1
0
1.0
Déficit primario del GC
Inv ersión en Infraestruc tura
5
-1
0.5
-2
0.0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Invers ión pública
Invers ión privada
Participación de los ingresos de inversión extranjera directa en la formación bruta de
-3
capital fijo, 1970–2006
2004 2006
(En porcentajes)
Déficit primario
30
Nota Los datos de inversión privada corresponden a montos comprometidos en infraestructura.
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales.
25
%
20
15
10
5
0
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
Fuente: UNCTAD, World Investment Report 2007
2002
2006
TEMPESTAD
Pero el origen de la bonanza (el sector externo)
es también el que provoca la tempestad: la
desaceleración de la economía del primer
mundo y las fuertes turbulencias financieras
internacionales que se viven hoy constituyen un
peligro de una moderación e incluso de una
inversión del ciclo de crecimiento.
Escenario macro menos favorable…
• Si las reformas sólo avanzan en las crisis, el cambio en el
escenario externo puede impulsar nueva ola de reformas.
• Sistemas tributarios y fiscales están mucho mejor que antes
de la ola anterior de reformas:
• permite arriesgar más en el diseño de los instrumentos tributarios, como al
fortalecer competencias tributarias subnacionales y disminuir
paulatinamente dependencia de las transferencias, y exigir más
inversiones en las administraciones hacendarias
• importa desarrollar y diseminar instrumentos para enfrentar mayor
volatilidad de la economía y de los flujos fiscales
• Será otro el foco por cambios:
• mayor presión será interna y política, en vez del consenso venido del
exterior: por más transparencia, equidad tributaria y eficiencia en la
gestión
• ineludible aumentar el espacio para gobiernos locales y mantener políticas
sociales activas, que exigirá rediseñar gasto y gestión en las áreas sociales
8
DESAFÍO POLÍTICAS ECONOMICAS Y SOCIALES
20
15
10
5
0
9
19 8
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
19
97
96
19
95
19
19
94
93
19
92
19
19
91
-5
19
Tasa de variación anual (%)
¿CÓMO AFRONTAR EL CICLO?
Variación annual del Producto Interno Bruto
Variación anual del Gasto público social total
Fuente: Carlos Mussi, CEPAL, Panorama Social 2007
NUEVAS REFORMAS
Hoy es necesario avanzar en nuevas reformas
(por ejemplo, en el campo tributario y de la
seguridad social) y, al mismo tiempo, para
consolidar los avances sociales, será necesario
mejorar la calidad del gasto.
En esta agenda transformadora, repensar
los modelos de financiamiento y de gasto
público resulta crucial.
• DESAFÍOS FISCALES
¿La mejoría del escenario fiscal fue sólo advino por el
incremento de los ingresos o también hubo mejoría de gasto
y gestión fiscal?
¿El reciente y generalizado aumento de la razón tributos/PIB
resultó más de reformas tributarias de las décadas pasadas
(que enfatizaron el IVA), o la elasticidad-ingreso explica la
mayor parte?
¿Las reformas tributarias fueron retardadas, o aún
abandonadas, ante de la bonanza fiscal?
Ante la ineludible (aunque imprecisa) reversión de la fase
expansionista del ciclo, ¿la necesaria prudencia se limita a
las reglas fiscales (fondos de estabilización, inversiones vs.
gasto, límites al gasto/deuda), o demanda nuevos cambios
tributarios?
11
GASTO SOCIAL
Se ha registrado un importante avance del gasto
social en simultáneo con una bonanza (se explica
por aumentos en la carga tributaria más que por
una mayor participación en el Presupuesto).
Sin embargo, el gasto social de varios países de la
región sigue siendo insuficiente para atender las
demandas y los derechos de la población.
Las políticas sociales no deben ser tratadas de
modo aislado de la política económica. No basta
con crear y expandir programas de transferencia de
renta; es preciso también universalizar la
educación y la salud y generar nuevos empleos para
fortalecer la cohesión social.
GASTO SOCIAL LATINO - global
Gasto social total (% del PIB)
35
30
25
20
28,7
Pro med io reg io n al
2004-2005: 15,9%
2002-2003: 15,8%
22,0
19,4 18,6
17,7 17,5
13,4 13,1
11,7 11,6
15
10,8 10,2 9,9
10
9,4
Pro med io reg io n al 19908,9
8,0
7,9
5
0
1990-1991
1998-1999
2000-2001
2002-2003
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2007
2004-2005
7,1
6,3 6,3
5,6
GASTO SOCIAL LATINO: crecimiento
18,0
3.0
15,9
16,0
14,0
12,9
12,0
10,0
1.71
6,97
8,0
1.
6,0
3,29
4,0
5,26
0.3
4,29
3,39
3,06
1,28
2,0
1,21
0,0
Gasto social total
Gasto en educación
Gasto en salud
Gasto en seguridad y asistencia
Gasto en vivienda y otros
social
1990-1991
1992-1993
1994-1995
1996-1997
1998-1999
2000-2001
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2007
2002-2003
2004-2005
IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL GASTO
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2007
REFORMA TRIBUTARIA
La búsqueda de equidad puede convertirse
en central para una reforma tributaria en América
Latina. La recaudación todavía es baja, atender las
obligaciones tributarias genera altos costos y
resulta muy complejo (compliance), el sistema
continúa siendo ineficiente para las empresas (no
competitivo) e inequitativo para las familias
(regresivo).
Desafíos para la tributación latina
Reforma tributaria incompleta en la región:
o
aún bajo nivel de recaudación con elevada complejidad y costos indirectos
o
ineficiente para empresas (anti-competitivo) y prejudicial para familias (regresivo)
Desigualdad compromete diseño e implantación del sistema:
o
difícil elevar IR con tratamiento especial de ganancias financieras, clase media limitada
y ricos con ganancias en el exterior o vía empresas
o
difícil elevar impuesto sobre mayoría de viviendas precarias, sobre mansiones urbanas
y sobre los latifundios rurales poseídos por la élite, inclusive la élite política
o
difícil identificar y tributar adecuadamente actividades en expansión, como comercio
electrónico, servicios profesionales, agricultura, microempresas e actividades
informales
Necesario ambiente político para nuevos cambios:
17
o
profundizar avances institucionales ya observados, con: transparencia (balances,
renuncia...); mayor participación y responsabilidad del poder legislativo;
modernización del cobro y gestión (informatización como medio y financiaciones
externas como fomento)
o
conciliar administraciones débiles y dependientes “de pragmatismo” recaudador
(métodos de presunción de base, sustitución de contribuyentes , regímenes
simplificados, e impuesto transitorio de transacciones financieras) con modernización
del diseño y de la gestión
DESAFÍONS PARA INGRESOS
TRIBUTÁRIOS
PRESIÓN TRIBUTÁRIA COMPARADA:
OCDE y AMÉRICA LATINA, 2004
Ingresos
Ingreso tributario
Impuesto al valor Agregado
Impuesto a la renta
empresarial
personal
Seguridad social
Otros
% del producto interno bruto
OCDE
ALatina Diferencia
35,9
20,2
15,7
6,7
5,8
0,9
12,5
3,8
8,7
3,4
2,6
0,8
9,1
1,2
7,9
9,3
2,8
6,5
7,4
7,8
-0,4
Fuente: elaborado a partir de (Barreix y Roca, 2007: 137).
%
relativa
78%
16%
229%
31%
658%
232%
-5%
Composición de la Carga Tributaria
Ingresos en 2005 (en % del PIB)
Estructura tributaria (del total de ingresos)
impuestos sobre la renta o ingresos
contribuiciones para la seguridad social
impuestos sobre la propriedad
impuestos sobre bienes y servicios
impuestos sobre comercio exterior
impuestos a las transaciones financieras y de capital
ingresos no tributarios
otros impuestos
* Incluye ingresos no tributarios
Elaboración propia, a partir de estatísticas del CIAT.
Nota: Datos para Brasil ajustados en el gráfico (por nueva serie del PIB)
Brasil
33,17
21%
19%
3%
43%
1%
5%
0%
8%
Argentina
30,47
18%
11%
4%
38%
10%
7%
7%
5%
México
16,87
27%
0%
0%
26%
2%
0%
43%
2%
CIAT
19,50
31%
14%
5%
36%
6%
2%
n/a
6%*
Evolución de la Recaudación y sus Determinantes
Brasil
Carga Tributária (en % del PIB):
en 2000
en 2005
variacion
Tipo de impuesto (del total de la variacion):
impuestos sobre la renta o ingresos
física
jurídica
otros
contribuiciones para la seguridad social
impuestos sobre la propriedad
impuestos sobre bienes y servicios
generales
IVA
Otros
selectivos
impuestos sobre comercio exterior
impuestos a las transaciones financieras y de capital
ingresos no tributarios
otros impuestos
Argentina
México
CIAT
29,8
33,2
3,34
25,5
30,5
5,00
15,8
16,9
1,06
17,7
19,5
1,80
45%
7%
36%
2%
22%
3%
36%
35%
60%
-10%
1%
-9%
5%
0%
-2%
30%
12%
21%
-3%
1%
-3%
4%
13%
5%
8%
-9%
48%
36%
-11%
-5%
-11%
14%
153%
-178%
0%
0%
-51%
33%
33%
0%
-84%
-26%
0%
186%
3%
33%
-28%
50%
11%
0%
17%
28%
44%
0%
0%
-6%
-6%
6%
n/a
22%*
* Incluye ingresos no tributarios
Elaboración propia, a partir de estadísticas del CIAT. Datos para Brasil ajustados por nueva serie del PIB.
COMENTARIOS FINALES
Es difícil pedir moderación macroeconómica y
prudencia fiscal a gobiernos que, después de
años, pudieron comenzar a enfrentar las demandas
económicas y sociales reprimidas.
Existe hoy una mayor madurez en la gestión de la
política económica en la región y las políticas sociales
se han consolidado a punto tal que han reducido el
supuesto conflicto entre lo social y lo económico.
Sin embargo, es preciso reflexionar más y
cuestionarse mejor el papel reservado al Estado en
esa nueva trayectoria de desarrollo.