CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2011 VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2011.
Temas: ¿Tienen un potencial invalidante las violaciones al procedimiento
legislativo que se realizaron en la expedición del "Decreto Número 67,
mediante el cual se aceptaron —en los términos señalados en el propio
dictamen—, las observaciones formuladas de manera parcial al Decreto
número 47, relativo a las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley
para la venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas del
Estado de Baja California, realizadas por el Gobernador del Estado, José
Guadalupe Osuna Millán”.
I. Antecedentes.
El Municipio de Tijuana del Estado de Baja California promovió la
controversia constitucional 94/2011 en contra del Congreso, del
Gobernador y del Secretario General de Gobierno, todos del Estado
de Baja California, en contra de la expedición, sanción, promulgación,
publicación y refrendo del "Decreto Número 67, mediante el cual se
aceptan en los términos señalados en el presente dictamen, las
observaciones formuladas de manera parcial al Decreto número 47,
relativo a las reformas a los artículos 2, 17, 18 y 19 de la Ley para la
venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas del
Estado de Baja California, realizadas por el Gobernador del Estado,
José Guadalupe Osuna Millán”, publicado en el Periódico Oficial de la
entidad el 8 de julio de 2012.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2011
El municipio actor elaboró dos conceptos de invalidez en los que
esencialmente manifestó que el procedimiento legislativo se violó
porque:
a) No era válido modificar mediante una adenda, la iniciativa de ley
presentada por los diputados iniciantes, máxime que la iniciativa
original resultó improcedente y lo que realmente se aprobó fue la
propuesta contenida en la adenda.
b) Se le privó de su derecho de audiencia para opinar, discutir y
hacerse representar en los trabajos de la comisión de dictamen
legislativo, ya que la reforma versaba sobre asuntos de su
competencia municipal. Al efecto, el Congreso local le debió
anunciar, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha
de la sesión para examinar y discutir las observaciones
formuladas por el Gobernador de forma parcial al decreto
impugnado.
II. Sentencia mayoritaria.
En sesión pública de 18 de febrero de 2013, el Tribunal Pleno resolvió
por unanimidad de 11 votos declarar infundado el primer concepto de
invalidez hecho valer —relativo a la imposibilidad de modificar la
iniciativa mediante una adenda1—; sin embargo, por mayoría de 7
votos2 se resolvió que el segundo concepto de invalidez también
resultaba infundado, ya que si bien, existía una violación al
procedimiento legislativo, ésta no tenía un potencial invalidante. Sobre
1
En este tema se precisó en la sentencia que si bien existió una adenda en el procedimiento
legislativo, dicha adenda no era violatoria de las normas del procedimiento ya que el artículo 118
de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Local la contempla, pudiendo ser presentada incluso por
los diputados integrantes de la comisión de trabajos legislativos y no forzosamente los “inicialistas”,
sin que sea necesaria su presentación ante el Presidente del Congreso.
2 Votamos en contra el que suscribe y los señores Ministros Franco González Salas y Pardo
Rebolledo.
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este tema, las razones esenciales que sostienen la sentencia
mayoritaria son las siguientes:
- Al ser el trabajo en comisiones una labor de tipo técnico y
preparatorio, la no observancia de uno de los requisitos en esta
fase del procedimiento, no genera una violación en la
deliberación del asunto en el seno del Congreso. Se cita como
apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 117/2004, emitida por el
Tribunal Pleno, de rubro “PROCESO LEGISLATIVO. LOS
VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES
ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE
PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO”.
- Por estas razones, la falta de citación al ayuntamiento con la
anticipación debida de 5 días no trasciende a la aprobación de la
norma, ya que “… aunque la participación de los ayuntamientos
sea de fundamental importancia para la emisión informada del
dictamen, tal participación no trasciende a la aprobación de la
norma, porque dicho dictamen no es sino un documento de
trabajo con base en el cual se desarrollará la deliberación
pública, por lo que la influencia que pueda tener su intervención
en esa etapa no impacta en la conformación de la voluntad
parlamentaria”.
- Se citó el precedente de la controversia constitucional 19/2007 y
se precisó que no es aplicable ya que la intervención no fue en el
seno del Congreso.
Es justo en este último tema en el que difiero de la sentencia
mayoritaria.
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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 94/2011
III. Opinión y razones del disenso.
Conforme al artículo 30 de la Constitución Local y 120 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo, los ayuntamientos tienen facultad para
intervenir en los trabajos de las comisiones, debiendo ser citados con
5 días de anticipación3. Al respecto, en la sentencia mayoritaria se
reconoció que al municipio actor no se le citó con la anticipación
debida para la discusión en comisión de las observaciones
presentadas por el Gobernador, sin embargo —como ya lo precisé—,
para la sentencia mayoritaria esta situación no generó una violación
invalidante en el procedimiento legislativo.
En mi opinión, esta falta de citación constituye, sin lugar a dudas, una
violación al procedimiento legislativo con potencial invalidante, ya que
se le impidió intervenir al municipio actor en la única participación que
tiene dentro del procedimiento legislativo, siendo que al excluirlo del
mismo ello impactó en la condición democrática de la norma.
Si bien en la sentencia mayoritaria se hizo referencia al criterio del
Tribunal Pleno, contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 117/2004
de rubro “PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL
TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN
SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO
RESPECTIVO”, criterio que sostiene que la condición técnica y
“Artículo 30.- Las comisiones de dictamen legislativo anunciarán al Ejecutivo del Estado, cuando
menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión cuando hayan de discutirse un
proyecto, a fin de que pueda enviar un representante que, sin voto tome parte en los trabajos.
I.- El Poder Judicial, cuando la iniciativa se refiere a asuntos relativos a la organización,
funcionamiento y competencia del ramo de la Administración de Justicia; y
II.- Los ayuntamientos, cuando la Iniciativa se refiere a los asuntos de carácter municipal, en los
términos de esta Constitución”.
“Artículo 120.- Las Comisiones de Dictamen Legislativo respectivas anunciarán al Ejecutivo del
Estado, a los Ayuntamientos y al Poder Judicial, cuando menos con cinco días de anticipación la
fecha de la Sesión, a efecto de que concurran al desahogo de las sesiones si lo estiman
conveniente; a presentar o hacer valer sus opiniones o alegatos, tal y como lo establece el Artículo
30 de la Constitución Local; además de que el mismo procedimiento se seguirá con el Tribunal de
Justicia Electoral y el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Baja California, cuando la
iniciativa se refiera a los asuntos de carácter Electoral”.
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preparatoria de los trabajos en las comisiones no generan violaciones
con potencial invalidatorio, ya que posteriormente, en la discusión del
Pleno del Congreso los diputados de partido tendrán la oportunidad de
participar, en mi opinión, dicho criterio no resulta aplicable ya que en
este caso, la intervención que se otorga a los municipios en el
procedimiento legislativo radica en la sede de los trabajos de
comisiones y no en la discusión del Congreso.
Asimismo, en la sentencia mayoritaria se citó el precedente de la
controversia constitucional 19/20074 y se precisó que éste no resultaba
aplicable al caso ya que se trataba de un caso distinto, pues en aquél
precedente se invalidó el procedimiento legislativo porque la
participación en el procedimiento legislativo otorgada al órgano actor
era en la discusión del Pleno del Congreso, mientras que en este caso
—señala la sentencia mayoritaria— la participación se otorga sólo en
el trabajo de comisiones. En mi opinión, esta precisión no genera una
diferencia suficiente para que dicho precedente no sea aplicable, ya
que en ambos casos se excluye de participar en el procedimiento
legislativo a entidades distintas a los diputados o partidos cuya
intervención se considera necesaria cuando la norma impacta en sus
ámbitos
competenciales,
independientemente
de
la
fase
del
procedimiento legislativo en la que puedan participar —trabajo en
comisiones o discusión en el Pleno del órgano legislativo—.
De este modo, es indistinto que la exclusión del órgano facultado para
intervenir en el procedimiento legislativo sea en la discusión
parlamentaria o en los trabajos de comisiones, ya que los órganos
cuentan con una oportunidad de intervención, la que al ser restringida,
sin lugar a dudas genera una violación con potencial invalidatorio y
trascendente para el resultado de la norma.
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Fallada por unanimidad de votos de los integrantes del Tribunal Pleno en sesión pública de 16 de
febrero de 2010.
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Por las razones expresadas, no comparto las razones dadas en la
sentencia mayoritaria al analizar el segundo concepto de invalidez,
pues en mi opinión, la falta de intervención del municipio actor en el
procedimiento legislativo que dio origen a la norma, sí generó una
violación a dicho procedimiento con potencial invalidante.
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
LPRZ/RMMG.
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