FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE NUESTRAS INSTITUCIONES Y NUETRA

FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE NUESTRAS INSTITUCIONES Y NUETRA
CULTURA POLITICA. El alto costo de transacción en las instituciones como obstáculo
a la concertación en la Gestión de Cuencas Interjurisdicionales.
Ing. Agr. Erika Zain El Din
RESUMEN
En los últimos años, se han producido en Argentina múltiples conflictos sociales con un
denominador común: el deterioro de la calidad ambiental y su impacto en la calidad de
vida de los ciudadanos. Vale la pena mencionar por su actualidad y envergadura, la crisis
generada por las inundaciones en la región central del país con epicentro en la ciudad de
Santa Fe.
Los problemas ambientales, percibidos como tales por la población, pasan a convertirse
en un conflicto socio-ambiental en la medida en que un recurso y/o servicio ambiental se
encuentra involucrado, aunque sería más preciso decir que involucra a todas las partes.
Dichos conflictos pueden solucionarse por la vía agonal, negociada o concertada, o bien
por la vía polemial, vía que puede ir desde el reclamo popular en las calles hasta el
sabotaje directo de las acciones que se efectúen sobre el recurso (a nivel mundial,
ejemplos claros se presentan en los boicots al sector petrolero, las manifestaciones
antiglobalización y el sabotaje a la construcción de grandes represas)
Los conflictos socio-ambientales pueden reconocer diversas causas originarias y
coadyuvantes en su desarrollo histórico, la propuesta del presente ensayo es que en la
Argentina aún cuando existen instituciones nuevas encargadas de gestionar recursos y
servicios ambientales y tutelar derechos difusos, sus elevados costos de transacción
muchas veces determinan la adopción de la vía polemial por parte de los ciudadanos,
organizados o no, para resolver un conflicto. Generan entonces lo opuesto a lo que se
proponían, ya que la sociedad en general no cree que la vía de a concertación - al menos
la establecida institucionalmente- sea una alternativa que considere y dé solución a sus
problemas, por lo que los reclamos "ganan las calles" produciéndose cuantiosas pérdidas
económicas y sociales.
Según la bibliografía consultada, principalmente los escritos del premio Nobel de
economía en 1993 Douglas North, el marco institucional que permite transacciones a bajo
costo, es aquel que integra normas formales y limitaciones informales de cumplimiento
obligatorio. "Este argumento afirma que las partes en juego deben idear un marco
institucional para mejorar la medición y el cumplimiento obligatorio con lo que harán
posible el intercambio, aunque los costos resultantes de la transacción eleven los costos
del intercambio por encima del nivel neoclásico. Mientras mayores sean los recursos que
deban ser dedicados a la transacción con el fin de asegurar resultados de cooperación,
serán menores las utilidades provenientes del comercio según el modelo neoclásico.
Mientras más complejo sea el intercambio en tiempo y espacio, más complejas y costosas
serán las instituciones necesarias para lograr resultados de cooperación". (North, 1995)
Los costos de transacción de las instituciones encargadas de gestionar recursos y
servicios ambientales y tutelar derechos difusos asociadas a un sistema federal varían de
un país a otro. En la República Argentina, existen numerosas instituciones políticas y
jurídicas que definen limitaciones formales (desde los Ministerios hasta las Juntas de
Regantes) y también una interconexión entre instituciones y organismos que se ven
claramente involucrados al analizar una acción de intervención ambiental (por ej. un
Proyecto como el Canal Federal o la Hidrovía sobre el Paraná), que van desde los poderes
ejecutivos de cada provincia hasta numerosas Secretarías, Direcciones y Departamentos
reguladores específicos. Generalmente en temas tan divididos, y tan estrechamente
ligados, como que las obras de infraestructura dependen de obras y servicios públicos, la
distribución del agua de los departamentos de riego y el control de calidad de las
direcciones de salud... La misma telaraña institucional, se evidencia -y colapsa- ante la
ocurrencia de una catástrofe como la de Santa Fe, como punto culminante de una serie de
pequeños conflictos e instituciones que no actuaron antes frente a problemas que
impactan en el territorio de más de una provincia (el río Salado nace en Salta y se dirige
al sur recorriendo gran parte de Santiago del Estero y gran parte de Santa Fe hasta su
desembocadura en el Paraná)
En la Argentina en general y en Tucumán en particular hay numerosas instituciones
públicas que deben entender en cuestiones referidas al medio ambiente, e insuficientes
profesionales que abordan el tema legal desde diversas ópticas disciplinarias aún cuando
en los últimos 10 años han aumentado las organizaciones no gubernamentales que
demanden por este tipo de derechos. Un indicador de que a la población le interesan los
problemas ambientales y reclama por ellos es que el número de reclamos en la Defensoría
del Pueblo de la Provincia de Tucumán según datos históricos aumentó y en muchos
casos se instruyeron juicios debido a los cuales se produjo la parálisis de obras o su
continuación con gran oposición de la población local ocasionando un gran daño
económico y social. Pero en la mayoría de los casos estos reclamos no obtuvieron
respuesta alguna. El gasto total de la Defensoría es asumido por el Estado y por otro lado
es necesario considerar los costos privados (contratar los abogados, el tiempo perdido por
los ciudadanos, por ej) haciendo que la suma sea bastante mayor de lo que dicen las
estadísticas. Nadie sabe cuánto le cuestan a la sociedad estas dilaciones e indefiniciones.
Frente a este panorama, las elecciones que realicen por ejemplo las organizaciones no
gubernamentales que defiendan derechos difusos y las actividades en las que participen
estarán directamente vinculadas con los fines para los que fueron creadas y determinadas
por las oportunidades que provee el marco institucional. La elección de la vía para
resolver el conflicto y las actividades en las que participen las ONG's estarán destinadas a
lograr sus objetivos, los cuales pueden no ser maximizar la riqueza, madre del
pensamiento neoliberal. Es más: suelen estar en franca contradicción con este supuesto
conductual. El marco institucional -limitaciones formales- y la tecnología, los ingresos y
las preferencias entre otros -limitaciones informales- actuarán demarcando las
oportunidades potenciales para elegir la vía que les permita lograr sus objetivos.
Ahora bien: la vía polemial -la no concertada- puede significar una elección dentro de las
limitaciones existentes tendiente a, por ejemplo, que no se realice una obra de
infraestructura en particular o en realidad lo que puede buscarse es alterar toda la
estructura de limitaciones formales vinculadas a la toma de decisiones sobre la gestión de
un recurso estratégico como el agua. La verdad es que no lo sabemos.
Existe un conocimiento y una comprensión imperfecta de los modelos subjetivos de los
actores al hacer elecciones que involucran al medio ambiente, máxime aún cuando
parecen no responder a una conducta egoísta en el sentido que la economía neoclásica da
a este término. Se supone que una sociedad, cuando su organización político-económica
está orientada a favorecer la inversión, va en dirección del crecimiento económico. Pero
qué pasa cuando la conducta maximizadora de un grupo consiste en obstaculizar el
proyecto de inversión? Y esto en una gama que va desde que una obra directamente no se
haga de ninguna forma hasta que se haga con leves modificaciones. Una pregunta posible
es: por qué lo hacen? O puesto en otros términos: Cuál es su objetivo a maximizar?
"Las organizaciones con fuerza de negociación suficiente, usarán la política para alcanzar
sus objetivos cuando el resultado de la maximización en esa dirección excede al resultado
de invertir dentro de las limitaciones existentes". (North, 1995). Si asimilamos la política
al ejercicio de una acción directa, el reclamo público en la Plaza principal de la Ciudad,
situación bastante frecuente en los países latinoamericanos, aparece como obvio que para
un sector de la sociedad, dado que invertir dentro de las limitaciones existentes no les
permite maximizar sus objetivos.
De aquí se derivan otros varios interrogantes: cuál es el interés y la fuerza de negociación
de los actores? En qué se basa?. Usar la opción política -la acción directa- es no adoptar
la solución concertada y salir a la calle? Cuáles son las limitaciones existentes? Por qué
no invertir en ellas?
La no adopción de la vía agonal, asumiendo esta como la participación y/o el reclamo
formal en el marco de las instituciones existentes y de acuerdo a la normativa creada a tal
fin, sugiere a la par de costos de negociación (que siempre existen en mercados
imperfectos) muy altos, un conocimiento y una comprensión imperfecta del modelo
subjetivo de los actores y de ellos se traduce en un alto costo de negociación. Si negociar
es "caro", la solución es no negociar. Abordar esta cuestión desde la gestión de las
políticas públicas es importante dado que "el costo de negociación refleja el complejo
general de las instituciones -formales e informales- que constituyen la sociedad". (North,
1995)
Disminuir los costos de transacción, componente central de los costos de negociación, de
las instituciones de la democracia, significaría que los ciudadanos que muchas veces
padecen en silencio o se manifiestan con una violencia producto de la impotencia frente a
los problemas, puedan participar en la gestión de los recursos y servicios ambientales y
defender sus derechos utilizando la forma legal (el conjunto de limitaciones formales)
logrando de esta manera una justicia social creciente, que debiera ser el objetivo de
cualquier política de estado.