La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal de Nicaragua

La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal de Nicaragua
Resumen
Leonardo Gasparini y Daniel Artana. Octubre, 2003.
1.
Contexto macroeconómico. Luego de una fuerte desaceleración en la tasa de
crecimiento que alcanzó alrededor del 1% en el año 2002, los indicadores macroeconómicos
recientes de Nicaragua lucen más favorables. En particular, se han realizado esfuerzos en el
marco de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional para reducir la debilidad fiscal,
que ha sido recurrente en Nicaragua durante los últimos años. Este acuerdo procura reducir
el déficit fiscal y contener el incremento observado en la deuda doméstica, por medio del
control en la expansión del gasto público y de mejoras en los ingresos. La reforma tributaria
aprobada por el Congreso es un instrumento importante para lograr los objetivos fiscales
previstos en el acuerdo.
2.
El diseño del sistema tributario. Las posiciones de los expertos en finanzas
públicas se han ido acercando al diseño “ideal” de un sistema tributario para economías de
mercado. Se procura que el sistema tributario se base en un impuesto al consumo
generalizado (IVA) con pocas exenciones y alícuota uniforme; con impuestos adicionales
sólo para algunos consumos que procuran resolver problemas de contaminación o
externalidades; con un sistema de impuesto a las ganancias de las personas que mantiene
una estructura progresiva, también con pocas exenciones y deducciones para evitar que se
disipe esa progresividad y se afecte la eficiencia; y con un impuesto a las ganancias de las
sociedades con tasa uniforme alineada a la tasa marginal máxima del impuesto personal que
actúa como un sistema de retención para algunos ingresos de capital. Junto con otras
medidas de política económica, un sistema impositivo bien diseñado y administrado permite
generar los incentivos adecuados para la inversión y el crecimiento, y ayuda a mejorar la
distribución del ingreso en conjunto con las políticas de gasto social focalizado.
3.
Los impuestos en Nicaragua. El sistema tributario de Nicaragua vigente en el año
2002 distaba de ese diseño “ideal”. La tributación al consumo, que incluyendo la renta
aduanera aportaba alrededor del 80% de los recursos del gobierno central, se caracterizaba
por la multiplicidad de tratamientos de exención y la existencia de numerosos gravámenes
especiales de baja recaudación. El IVA tenía cuatro tasas impositivas, los tratamientos de
tasa cero incluían a varios productos destinados al mercado interno, existían exoneraciones
por tipo de bien y en función de quién es el comprador y la evasión era elevada (alrededor
del 35% según estimaciones del Fondo Monetario Internacional). El Impuesto Selectivo al
Consumo alcanzaba a casi 1000 productos cuando se justifica sólo para aquellos que
generan externalidades negativas (cigarrillos, bebidas alcohólicas y combustibles), y tanto la
tributación especial sobre el consumo como los aranceles a la importación estaban plagados
de exoneraciones en función de quién es el comprador, lo que dificulta enormemente la
labor de los entes recaudadores y atenta contra la equidad y la eficiencia de la economía. En
el Impuesto a la Renta existía un tratamiento general de fomento a la inversión a través de la
opción de amortización acelerada, se favorecía a las inversiones financiadas con
endeudamiento, y existían exoneraciones y tratamientos de fomento a determinados sectores
u organizaciones.
4.
La Reforma Tributaria del 2003. En ese contexto el gobierno de Nicaragua decide
modificar el sistema tributario por medio de la llamada Ley de Equidad Fiscal. Esta norma
es aprobada por el parlamento en Mayo del 2003 y entra en vigencia en el mes de Junio. La
1
Ley procuró aumentar los ingresos del gobierno para reducir la brecha fiscal, reducir
distorsiones, mejorar la transparencia y la equidad vertical y horizontal.1 Para ello, dentro de
las medidas más importantes por su impacto fiscal, se reemplazó la tasa cero en el IVA por
una exención (lo cual probablemente aumente el precio al consumidor de estos bienes), se
eliminaron algunas exoneraciones en el IVA, se redujo la dispersión en las tasas del
impuesto Selectivo al Consumo, se introdujo un impuesto a los activos que actúa como un
impuesto a la Renta mínimo, se eliminó el mecanismo de depreciación acelerada de las
inversiones y se gravó la renta financiera. El gobierno esperaba mejorar la recaudación en
733 millones de córdobas al año.
5.
Indicadores de Bienestar. Para poder analizar el impacto sobre la distribución del
ingreso de la Ley de Equidad Fiscal se contó con datos de la Encuesta de Medición de Nivel
de Vida del año 2001 que proporciona información sobre ingresos y consumo de las
familias, tanto urbanas como rurales. Esa información fue ordenada en función de dos
indicadores de bienestar: el ingreso y el consumo. El primero mira la situación de una
persona en el momento en que fue encuestada (la foto) y por ello está expuesto a problemas
de medición. En principio, es preferible contar con información sobre el patrón de ingresos
a lo largo de la vida de cada individuo. Lamentablemente, esa información no está
disponible pero puede ser aproximada mediante el consumo corriente de cada persona. La
evidencia empírica avala la hipótesis de que la gente tiende a consumir en función de lo que
estima será su ingreso permanente, suavizando los picos de ingreso mediante el ahorro. Ello
permite utilizar al consumo corriente como una aproximación mejor al flujo de ingresos de
una persona durante su vida.
6.
Perfil distributivo en Nicaragua. Los indicadores de desigualdad en la distribución
del ingreso sitúan a Nicaragua como un país de alta desigualdad tanto a nivel mundial, como
incluso dentro del contexto latinoamericano. La evolución distributiva de Nicaragua durante
la última década ha sido positiva. A diferencia con el promedio latinoamericano, la
desigualdad de ingresos no ha aumentado en la década del 90, mientras que la desigualdad
en los niveles de consumo y la pobreza han caído significativamente.
7.
Metodología utilizada. Para analizar el impacto de la Ley de Equidad Fiscal se
utilizó la metodología de “supuestos de traslación”. En cada impuesto se evalúa la
capacidad que tienen los responsables legales de trasladarlo a otros individuos. Lo habitual
en la literatura es suponer que los impuestos al consumo recaen sobre los consumidores, el
impuesto a la renta de las personas lo soporta cada individuo que paga este tributo y en el
caso del impuesto a la renta de las empresas se postulan tres alternativas de traslación: recae
plenamente sobre los inversionistas, o se traslada parcialmente a los trabajadores o
consumidores. Considerando la estimación de variación en la recaudación de cada impuesto
y en base a los supuestos de traslación mencionados se pueden obtener conclusiones
respecto del impacto distributivo de la reforma.
8.
Impacto distributivo de las reformas por tipo de impuesto.
a. IVA. En el caso del IVA la reforma es aproximadamente neutral si se utiliza
como indicador de bienestar el consumo. El índice de progresividad es de
hecho ligeramente positivo (ver cuadro 1). Existen algunos productos para
los cuales la eliminación de la tasa cero es regresiva (por ejemplo, arroz, sal,
frijoles, azúcar, café, aceite) pero otros para los cuales es progresiva (gas
butano, luz eléctrica, banano, posta de res, pescado fresco, ropa).
1
La política fiscal es equitativa en sentido vertical si los más ricos aportan una mayor proporción de su ingreso
o de su consumo que los grupos de menores recursos. La equidad horizontal implica que dos personas con
igual capacidad contributiva pagan la misma suma de impuestos.
2
Cuadro 1
Indices de progresividad
IVA
EXONERACIONES IVA
ISC
IR
TOTAL
1.4
1.7
20.2
23.7
14.3
b. Impuesto Selectivo al Consumo. La reducción en la dispersión de tasas del
ISC que produce la reforma es progresiva.
c. Impuesto a la Renta. Las reformas en el impuesto a la renta de las personas
y de las empresas, independientemente de las hipótesis de traslación que se
utilicen, son progresivas.
Cuadro 2
Distribución del consumo y la carga tributaria de la Reforma, y
presión tributaria normalizada de la Reforma
Distribución de
Quintil
1
2
3
4
5
Total
consumo
pre-Reforma
6.2
10.6
14.8
21.3
47.0
100.0
carga tributaria
de la Reforma
3.4
7.9
10.9
18.7
59.2
100.0
Presión
tributaria
normalizada
0.5
0.7
0.7
0.9
1.3
9. Impacto sobre la equidad vertical de la Ley de Equidad Fiscal. El impacto de
recaudar 733 millones de córdobas que se espera rinda la Ley de Equidad Fiscal es
ligeramente progresivo (ver cuadros 1 y 2). Por ejemplo, mientras que el quintil más
pobre consume el 6.2% del total, debe afrontar el 3.4% de la mayor carga tributaria.
En cambio, el quintil más rico que realiza el 47.1% del consumo del país, pagará el
59.2% de los mayores tributos. La última columna del cuadro 2 mide la presión
tributaria normalizada de cada quintil (la relación entre las dos variables anteriores).
Puede observarse que la misma aumenta con el nivel de consumo, demostrando la
progresividad. Esa conclusión puede reforzarse si los 733 millones de córdobas se
destinan a gasto público focalizado en las personas más pobres. Un indicador
habitual de la equidad en la distribución de un país es el coeficiente de Gini. Este
coeficiente calculado sobre la distribución del consumo equivalente se redujo entre
1998 y 2001 de 42.4 a 40.3. La ley de Equidad Fiscal lo reduciría a 39.2 si la
recaudación adicional se gasta en forma uniforme per cápita, y a un valor menor si el
gasto se focaliza más en los individuos más pobres de la sociedad.
3
10. Impacto sobre la equidad horizontal de la Ley de Equidad Fiscal. El trabajo
concluye que la Ley de Equidad Fiscal implica un movimiento hacia niveles
mayores de equidad horizontal.
11. Conclusiones. La ley de Equidad Fiscal permitirá mejorar levemente la distribución
del ingreso en Nicaragua, pero para que su efecto sea importante es necesario que
los mayores recursos se destinen a financiar gasto público social que favorezca a los
sectores de menores ingresos.
12. Sugerencias para mejorar la equidad vertical y horizontal en Nicaragua.
a. Existe un conjunto reducido de bienes con consumos muy concentrados en
los estratos pobres de la población.2 Para favorecerlos, el IVA podría estar
exento en únicamente diez productos en lugar de 49 como ahora.
Adicionalmente, la eliminación de la tasa cero es regresiva por lo menos para
cinco de estos diez productos (arroz, sal, frijoles, azúcar, café y aceite). El
impacto presupuestario de este tratamiento preferencial podría ser mínimo,
mientras que el impacto distributivo podría ser mayor que la perdida actual
de recaudación por extender la exención a los no pobres. La recomendación
es limitar la exención o dar tasa cero solamente a los diez productos.
b. Las exoneraciones y exenciones generalizadas sin un claro motivo
redistributivo implican distorsiones, inequidades horizontales y pocas o nulas
ganancias distributivas. El trabajo sugiere que la eliminación de
exoneraciones sectoriales es importante para dar transparencia al sistema
tributario, para incrementar su grado de equidad horizontal y aumentar su
poder recaudatorio. Las recomendaciones son: (i) aplicar la ley de
eliminación de exenciones y exoneraciones eliminando posibles agujeros
legislativos en su reglamentación; y (ii) fortalecer la administración tributaria
para disminuir la evasión.
c. El ejercicio ilustra la importancia de respetar los objetivos de recaudación de
La Ley de Equidad Fiscal. Dado que el incremento del grado de
progresividad de la Reforma es mínimo, la mayor parte de su impacto
redistributivo diferencial proviene de la mayor recaudación, y por ende el
mayor gasto social que permite. Si los objetivos de la Reforma no se
cumplen y la recaudación no crece, la Reforma será neutra en términos
fiscales, y por ende no constituirá un verdadero movimiento hacia la Equidad
Fiscal.
d. Las mejoras que puedan lograrse en la administración tributaria y que
permitan reducir la evasión fiscal también mejorarán la equidad horizontal y
vertical del sistema tributario de Nicaragua.
e. Finalmente, los ejercicios de este trabajo ilustran la relevancia de focalizar el
gasto. Gran parte del potencial redistributivo de la Ley de Equidad Fiscal
proviene del incremento de recaudación que puede ser direccionado a gasto
2
Tres cuartos del consumo de los extremadamente pobres en Nicaragua consiste de 11 productos (arroz,
frijoles, maíz, azúcar, tortilla, huevo, aceite, café, leche fresca, queso/crema y pollo), y la mitad de cuatro
productos básicos: arroz, frijoles, maíz y azúcar.
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público social en los sectores más carenciados de la población (educación
primaria, salud primaria, agua y saneamiento, y caminos rurales). Se requiere
entonces que el gasto incremental que permite la Reforma sea efectivamente
focalizado, reduciendo al mínimo las filtraciones, tanto en términos de
beneficiarios no pobres, como de excesivos costos administrativos y
burocráticos. La recomendación es invertir en incrementar la cobertura de
servicios públicos básicos.
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