ISBN 978-970-734-184-5

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Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ISBN 978-970-734-184-5
ISBN 978-970-734-184-x
D.R., ® Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República, 2007
Se prohíbe la reproducción total o parcial de este documento por cualquier medio sin previo y expreso
consentimiento de la Oficina de la Presidencia de la República Mexicana a cualquier persona y actividad que
sean ajenas a la misma.
Plan Nacional de Desarrollo
Índice
Mensaje del Presidente
Introducción
Desarrollo Humano Sustentable
De la Visión México 2030 al Plan Nacional de Desarrollo
Objetivos nacionales
Estrategia integral de política pública
Antecedentes
Descripción de los cinco ejes
Estado de Derecho
1.1 Certeza jurídica
1.2 Procuración e impartición de justicia
1.3 Información e inteligencia
1.4 Crimen organizado
1.5 Confianza en las instituciones públicas
1.6 Cultura de la legalidad
1.7 Derechos humanos
Seguridad nacional
1.8 Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio
1.9 Seguridad fronteriza
1.10 Cooperación internacional
Seguridad pública
1.11 Prevención del delito
1.12 Cuerpos policíacos
1.13 Participación ciudadana
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos 81
Economía y finanzas públicas
2.1 Política hacendaria para la competitividad
2.2 Sistema financiero eficiente
2.3 Sistema nacional de pensiones
2.4 Promoción del empleo y paz laboral
Productividad y competitividad
2.5 Promoción de la productividad y la competitividad
2.6 Pequeñas y medianas empresas
2.7 Sector rural
2.8 Turismo
2.9 Desarrollo regional integral
Infraestructura para el desarrollo
2.10 Telecomunicaciones y transportes
2.11 Energía, electricidad e hidrocarburos
2.12 Sector hidráulico
2.13 Construcción y vivienda
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 3. Igualdad de oportunidades
3.1 Superación de la pobreza
Desarrollo integral
3.2 Salud
3.3 Transformación educativa
Grupos prioritarios
3.4 Pueblos indígenas
3.5 Igualdad entre mujeres y hombres
3.6 Grupos vulnerables
3.7 Familia, niños y jóvenes
Cultura y esparcimiento
3.8 Cultura, arte, deporte y recreación
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
4.1 Agua
4.2 Bosques y selvas
4.3 Biodiversidad
Protección del medio ambiente
4.4 Gestión y justicia en materia ambiental
4.5 Ordenamiento ecológico
4.6 Cambio climático
4.7 Residuos sólidos y peligrosos
Conocimiento y cultura para la sustentabilidad ambiental
4.8 Investigación científica ambiental con compromiso social
4.9 Educación y cultura ambiental
Eje 5. Democracia efectiva y política exterior responsable
Democracia efectiva
5.1 Fortalecimiento de la democracia
5.2 Modernización del sistema político
5.3 Participación ciudadana
5.4 Eficacia y eficiencia gubernamental
5.5 Transparencia y rendición de cuentas
Política exterior responsable
5.6 La política exterior, palanca del desarrollo nacional
5.7 México en la construcción del orden mundial
5.8 Diversificar la agenda de la política exterior
5.9 Mexicanos en el exterior y migración
De cara al futuro
Anexos
Programas para instrumentar el Plan Nacional de Desarrollo
Resultados de la Consulta Ciudadana para el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Mensaje del Presidente Felipe Calderón Hinojosa
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece una estrategia clara y viable para
avanzar en la transformación de México sobre bases sólidas, realistas y, sobre todo,
responsables.
Está estructurado en cinco ejes rectores:
1. Estado de Derecho y seguridad.
2. Economía competitiva y generadora de empleos.
3. Igualdad de oportunidades.
4. Sustentabilidad ambiental.
5. Democracia efectiva y política exterior responsable.
Este Plan asume como premisa básica la búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable;
esto es, del proceso permanente de ampliación de capacidades y libertades que permita a
todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las
generaciones futuras.
Hoy tenemos la oportunidad histórica de impulsar el Desarrollo Humano Sustentable como
motor de la transformación de México en el largo plazo y, al mismo tiempo, como un
instrumento para que los mexicanos mejoren sus condiciones de vida.
La elaboración de este Plan estuvo sustentado en gran medida en la perspectiva del futuro
que queremos los mexicanos a la vuelta de 23 años, de acuerdo con lo establecido en el
proyecto Visión México 2030.
Los objetivos nacionales, las estrategias generales y las prioridades de desarrollo
plasmados en este Plan han sido diseñados de manera congruente con las propuestas
vertidas en el ejercicio de prospectiva.
Visión 2030 es una apuesta común por un Desarrollo Humano Sustentable, una descripción
del México deseable y posible por encima de las diferencias. La imagen del país en el que
deseamos vivir dentro de 23 años da sentido y contenido a las acciones que como gobierno
y como sociedad emprendemos a partir de ahora.
Pretende fomentar un cambio de actitud frente al porvenir y detonar un ejercicio de
planeación y prospectiva que amplíe nuestros horizontes de desarrollo.
Se trata de un referente, una guía, un anhelo compartido y a la vez un punto de partida para
alcanzar el desarrollo integral de la nación. Existe el firme propósito de que los logros que
consigamos los mexicanos en los próximos seis años nos acerquen al país que queremos
heredar a las nuevas generaciones.
Para el Gobierno de la República es fundamental tomar decisiones pensando no sólo en el
presente de los mexicanos, sino también en su futuro. La única forma de afrontar con éxito
el porvenir es actuar con eficacia hoy.
Para la elaboración de este Plan, el conocimiento de las aspiraciones de los ciudadanos ha
sido decisivo. Esto, con el fin de ir de lo general a lo particular en el diseño de instituciones,
estrategias, programas y proyectos gubernamentales previstos en el Plan Nacional de
Desarrollo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Al tomar como referente la Visión México 2030, el Plan Nacional de Desarrollo constituye la
fase inicial de un proyecto para lograr la transformación de nuestro país con vistas al futuro.
Es el primer paso para poner a México en la ruta del Desarrollo Humano Sustentable.
Es tiempo de asumir que la superación de los retos del siglo XXI y la construcción del país
que queremos son una responsabilidad colectiva.
México está inmerso en un proceso de transformaciones que no puede ni debe detenerse.
La consolidación democrática del país está abriendo paso a una etapa de modernidad en
diversas áreas de nuestra vida económica, política y social.
Como nunca antes, el destino de nuestra nación dependerá de lo que los mexicanos
hagamos o dejemos de hacer. Enfrentamos retos nacionales y globales que exigen
respuestas inmediatas y eficaces.
No podemos dejar para después la atención de desafíos como los que representa la
sociedad del conocimiento, la competitividad del mundo, el calentamiento global, el crimen
organizado y la equidad de género.
No debemos evadir la atención de problemas tan apremiantes como la inseguridad, la
pobreza, la desigualdad, el analfabetismo, la falta de oportunidades educativas, la
mortalidad materna y la infantil, la insuficiente generación de empleo, los rezagos en el
campo y la pérdida de recursos naturales, entre otros.
Éstas son tareas que comprometen y convocan al Poder Ejecutivo, pero también al
Congreso de la Unión, a las legislaturas de los estados, al Poder Judicial, a los gobiernos
estatales y municipales, a los partidos políticos, al sector privado, a la academia, a las
organizaciones sociales y a los ciudadanos.
En esta etapa democrática del país, el mayor reto que tenemos los actores políticos,
económicos y sociales es otorgar soluciones de fondo –soluciones duraderas y definitivas– a
los problemas que enfrentan los mexicanos.
Compartimos el desafío de construir una nación de justicia y de leyes, de bienestar y
progreso, de libertad y democracia. Ello exige no sólo sumar esfuerzos, voluntades y
recursos, sino además acrecentar la confianza en nosotros mismos.
Si queremos superar los retos del siglo XXI, necesitamos trabajar juntos en el marco del
Plan Nacional de Desarrollo y hacer cambios profundos en la estructura del país. Sólo así
romperemos las inercias que frenan nuestro desarrollo, aceleraremos el paso y cumpliremos
las metas que nos propongamos.
El Desarrollo Humano Sustentable nos da la oportunidad de avanzar con una perspectiva
integral de beneficio para las personas, las familias y las comunidades.
Para lograrlo, los actores políticos tenemos el deber de entendernos y la responsabilidad de
construir los acuerdos que el país necesita. En suma, compartimos el reto de poner la
política al servicio de la sociedad.
El interés superior de la nación debe estar por encima de cualquier interés partidista,
económico o de grupo. Es momento de hacer de la política el verdadero sustento de nuestro
sistema democrático.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
La generación de mexicanos de hoy tenemos la energía, la capacidad, y el talento para
conducir a México al futuro. Podemos construir un país distinto y mejor al que nos ha tocado
vivir. Poseemos los recursos para lograrlo. Contamos con una posición geopolítica
estratégica para cumplir nuestros objetivos. Tenemos los liderazgos para dar el giro que nos
coloque en la trayectoria correcta.
El Plan Nacional de Desarrollo marca el rumbo a seguir para abrir cauces al porvenir que
queremos, para que los ciudadanos tomemos las riendas de nuestro propio destino. Lo hace
apoyado en las normas y valores de la democracia. Sus guías son la libertad, la legalidad, la
pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder.
En nuestra gente está la mayor riqueza del país, está el aliento vital de nuestra democracia.
En los millones de mexicanos que no se doblegan ante las adversidades. En los millones de
trabajadores que laboran de sol a sol para sacar adelante a su familia. En los millones de
mujeres que asumen con valentía y entereza el rol de jefas de familia. En los millones de
niños y jóvenes que se esfuerzan todos los días por prepararse y continuar sus estudios.
Se está forjando una generación de mexicanas y mexicanos libres de complejos, de tabúes,
de miedos y de prejuicios. Se está abriendo paso una generación de ciudadanos con una
mentalidad ganadora.
En cumplimiento con lo dispuesto en el Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como por lo previsto en los Artículos 4 y 20 de la Ley de Planeación,
el gobierno federal presenta el Plan Nacional de Desarrollo que habrá de regir nuestras
acciones en los próximos seis años. Este Plan es resultado de un auténtico proceso de
deliberación, democrático, plural e incluyente, que recoge las inquietudes y necesidades de
todos los sectores de la sociedad.
Asimismo, conforme a lo establecido en los Artículos 5 y 21 de la Ley de Planeación, el
Ejecutivo a mi cargo remite este Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 al Honorable
Congreso de la Unión para los efectos previstos en la Ley.
Introducción
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se presenta, en cumplimiento al Artículo 26 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se ha elaborado de acuerdo a lo
establecido en la Ley de Planeación.
Este Plan Nacional de Desarrollo tiene como finalidad establecer los objetivos nacionales,
las estrategias y las prioridades que durante la presente Administración deberán regir la
acción del gobierno, de tal forma que ésta tenga un rumbo y una dirección clara. Representa
el compromiso que el Gobierno Federal establece con los ciudadanos y que permitirá, por lo
tanto, la rendición de cuentas, que es condición indispensable para un bueno gobierno. El
Plan establece los objetivos y estrategias nacionales que serán la base para los programas
sectoriales, especiales, institucionales y regionales que emanan de éste.
Elaboración del Plan
De acuerdo al art. 12 de la Ley de Planeación, se establece el Sistema Nacional de
Planeación Democrática, que contempla la consulta a diversos grupos sociales como
fundamento para la elaboración de este Plan.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En apego a ello se realizó un proceso de consulta en la que participaron ciudadanos,
legisladores, partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, pueblos y comunidades
indígenas, gobiernos municipales y estatales, entre otros, quienes, a través de distintas vías
expresaron sus opiniones para la planeación del desarrollo del país.
La consulta se llevó a cabo mediante mesas de diálogo con integrantes de diferentes
comisiones de la Cámara de Diputados y del Senado de la República; mesas de diálogo con
los partidos políticos; reuniones de trabajo con especialistas; consultas realizadas por la
Comisión Nacional del Desarrollo de los Pueblos Indígenas en comunidades y pueblos
indígenas; foros de consulta popular realizados por las secretarias de Estado y por diversas
entidades del Gobierno Federal; y la consulta ciudadana realizada por la Oficina de la
Presidencia de la República a través de un centro de atención telefónica, el envío y
recepción de formas de consulta a través del Servicio Postal Mexicano, un sitio de internet y
la recepción de documentos y propuestas enviadas a las oficinas de la Presidencia por
diferentes medios.
Las propuestas, ideas, expectativas, opiniones, preocupaciones y sugerencias expresadas
por los ciudadanos participantes en esta consulta han sido uno de los elementos
fundamentales en la elaboración de este Plan Nacional de Desarrollo.
Es preciso destacar que 51,997 personas participaron a través de 205 foros de consulta
popular entre ellas 4,334 miembros de comunidades indígenas en foros realizados en 57
comunidades; 79,921 participaron individualmente enviando sus opiniones y propuestas por
distintas vías. Además de la información recabada directamente en los diálogos realizados
con legisladores y partidos políticos, se recibieron 41 documentos de propuestas por parte
de los mismos.
Una descripción más específica del proceso y los resultados aparece en el anexo de este
documento.
Estructura del Plan
En el primer capítulo de este documento se define el Desarrollo Humano Sustentable como
premisa básica para el desarrollo integral del país, así como los objetivos y las prioridades
nacionales que habrán de regir la presente Administración. La segunda parte, consta de
cinco capítulos que corresponden a los cinco ejes de política pública de este Plan:
1. Estado de Derecho y seguridad.
2. Economía competitiva y generadora de empleos
3. Igualdad de oportunidades
4. Sustentabilidad ambiental
5. Democracia efectiva y política exterior responsable
En cada uno de estos ejes se presenta información relevante de la situación del país en el
aspecto correspondiente y a partir de ello se establecen sus respectivos objetivos y
estrategias.
Como se explicará más adelante, este Plan propone una estrategia integral donde estos
cinco ejes están estrechamente relacionados. Dada esta interrelación de estrategias,
implícita en un enfoque de este tipo, se observará que entre los distintos ejes hay
estrategias que se comparten. Dicho de otra forma, a lo largo de los cinco ejes el lector
encontrará estrategias similares, que aunque específicamente hacen referencia al tema
central del eje, se refieren a aspectos que se repiten a lo largo de los capítulos.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Desarrollo Humano Sustentable
En el Siglo XXI, México enfrenta desafíos importantes. La constante evolución del entorno
mundial y el cambio tecnológico acelerado implican nuevos retos y oportunidades. A partir
de nuestra riqueza histórica y cultural, enfrentamos el desafío de hacer realidad el anhelo de
muchos mexicanos ante las profundas transformaciones que vivimos: un México más justo y
más equitativo, competitivo y generador de empleos, democrático y proyectado al mundo,
donde cada uno de los mexicanos seamos protagonistas del desarrollo y donde sus
beneficios lleguen a todos los que formamos parte de esta nación.
El Desarrollo Humano Sustentable, como principio rector del Plan Nacional de Desarrollo
asume que “el propósito del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos
puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las
generaciones presentes y futuras”1.
El Plan Nacional de Desarrollo considera a la persona, sus derechos y la ampliación de sus
capacidades como la columna vertebral para la toma de decisiones y la definición de las
políticas públicas.
Se propone al Desarrollo Humano Sustentable como visión transformadora de México en el
futuro, y al mismo tiempo como derecho de todos los mexicanos de hoy donde sea que
estos radiquen.
Ello significa asegurar para los mexicanos de hoy la satisfacción de sus necesidades
fundamentales como la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y la protección a sus
derechos humanos. Significa también que las oportunidades para las generaciones actuales
y futuras puedan ampliarse, y que el desarrollo de hoy no comprometa el de las siguientes
generaciones.
Significa que es necesario que la economía crezca a un mayor ritmo y sea capaz de generar
los empleos que México y los mexicanos demandamos. Una política económica sólida, en
las condiciones que ha heredado nuestro país, no sería suficiente para propiciar el
desarrollo armónico y pleno de la sociedad, por lo que debe complementarse con una
estrategia eficaz de superación de la pobreza y la marginación.
La estrategia integral propuesta en este Plan, basada en cinco grandes ejes de acción,
permitirá avanzar hacia el Desarrollo Humano Sustentable. El Estado de Derecho y la
seguridad son indispensables para que los ciudadanos puedan disfrutar del fruto de su
esfuerzo y se genere además un ambiente propicio para la inversión. Una mayor
competitividad de la economía nacional también contribuirá al incremento de la inversión y a
una mayor creación de empleos que permitan a los individuos elevar sus niveles de
bienestar económico.
La igualdad de oportunidades educativas, profesionales y de salud son necesarias para que
todos los mexicanos puedan vivir mejor y participar plenamente en las actividades
productivas. Para que el desarrollo planteado sea sustentable, requiere la protección del
patrimonio natural del país y el compromiso con el bienestar de las generaciones futuras.
Por otra parte, la gobernabilidad democrática es premisa básica para que el país se
beneficie de la riqueza de su pluralidad y se alcancen los acuerdos necesarios para
transformar la realidad y promover el desarrollo nacional. Por último, una política exterior
responsable y activa será la base para afrontar los desafíos y aprovechar las ventajas que
brinda el entorno globalizado en que vivimos.
1
PNUD (1994, septiembre). Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 1994. Una nueva forma de
cooperación para el desarrollo. Disponible en: http://indh.pnud.org.co/files/rec/nuevaformacooperacion1994.pdf
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Los problemas sociales, políticos y económicos de nuestro país están íntimamente
relacionados. Por ello, los grandes grupos de políticas públicas propuestos en este Plan son
complementarios para resolver los problemas de pobreza, marginación y falta de
oportunidades en todos los ámbitos. En la ejecución de este Plan, se utilizarán todos los
instrumentos del Estado para avanzar simultáneamente en los cinco ejes de acción, y para
alcanzar el Desarrollo Humano Sustentable que queremos para los mexicanos de hoy y los
de las nuevas generaciones por venir.
De la Visión México 2030 al Plan Nacional de Desarrollo
La Visión México 2030 expresa una voluntad colectiva de cambio, que es factible y cuyo
propósito es alcanzar el Desarrollo Humano Sustentable. Una imagen de país a la vuelta de
23 años permite enfocar la acción conjunta de todos los mexicanos, marca un propósito
común, un sueño compartido, un punto de arribo que sólo es posible alcanzar con el
esfuerzo de todos.
Para hacer realidad esta visión de futuro es fundamental que México realice los ajustes y
cambios que necesita a fin de encaminarse en la trayectoria correcta. En este sentido,
resulta primordial que los resultados que se obtengan en los próximos seis años respondan
al México que quieren los ciudadanos en el año 2030.
Por eso, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se imprime un enfoque de largo plazo
a los objetivos nacionales, las estrategias generales y las prioridades de desarrollo. Con ello,
se busca que al final de esta Administración, en el año 2012, el país avance en tiempo y
forma hacia el porvenir que los mexicanos visualizan.
Un requisito indispensable para cumplir los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo es
contar con el compromiso y la colaboración de todos. Se requiere la participación
corresponsable de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; de los gobiernos federal,
estatales y municipales; de los partidos políticos, las organizaciones sociales y los
sindicatos; del sector privado, el educativo y, sobre todo, de los ciudadanos.
Para hacer realidad esta Visión México 2030 y atender a las prioridades nacionales, el Plan
Nacional de Desarrollo propone el cumplimiento de los siguientes objetivos nacionales:
Objetivos nacionales
1. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia y la
soberanía del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia.
2. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y
afianzar una sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su
integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armónica.
3. Alcanzar un crecimiento económico sostenido más acelerado y generar los empleos
formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en
pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su calidad de vida.
4. Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios
accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la
inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de
condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro,
pequeñas y medianas.
5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de
capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y
tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente
adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
6. Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en
la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y
justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de
discriminación.
7. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud
sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida política, cultural,
económica y social de sus comunidades y del país.
8. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los
mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la
riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin
comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.
9. Consolidar un régimen democrático, a través del acuerdo y el diálogo entre los Poderes
de la Unión, los órdenes de gobierno, los partidos políticos y los ciudadanos, que se
traduzca en condiciones efectivas para que los mexicanos puedan prosperar con su propio
esfuerzo y esté fundamentado en valores como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la
honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder.
10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado para impulsar el desarrollo nacional
y proyectar los intereses de México en el exterior, con base en la fuerza de su identidad
nacional y su cultura; y asumiendo su responsabilidad como promotor del progreso y de la
convivencia pacífica entre las naciones.
Visión México 2030
Hacia el 2030, los mexicanos vemos a México como un país de leyes, donde nuestras
familias y nuestro patrimonio están seguros, y podemos ejercer sin restricciones
nuestras libertades y derechos; un país con una economía altamente competitiva que
crece de manera dinámica y sostenida, generando empleos suficientes y bien
remunerados; un país con igualdad de oportunidades para todos, donde los
mexicanos ejercen plenamente sus derechos sociales y la pobreza se ha erradicado;
un país con un desarrollo sustentable en el que existe una cultura de respeto y
conservación del medio ambiente; una nación plenamente democrática en donde los
gobernantes rinden cuentas claras a los ciudadanos, en el que los actores políticos
trabajan de forma corresponsable y construyen acuerdos para impulsar el desarrollo
permanente del país; una nación que ha consolidado una relación madura y equitativa
con América del Norte, y que ejerce un liderazgo en América Latina.
Estrategia integral de política pública
En primer lugar, este Plan Nacional de Desarrollo plantea una estrategia integral de política
pública al reconocer que los retos que enfrenta nuestro país son multidimensionales.
Avanzar en sólo algunos ámbitos de acción, descuidando la necesaria complementariedad
entre las políticas públicas, es una estrategia condenada a un desarrollo desequilibrado e
insuficiente.
Garantizar la igualdad de oportunidades requiere que los individuos puedan contar con
capacidades plenas. Es preciso lograr condiciones de salud básicas para que exista
una verdadera calidad de vida. Aún más, sólo teniendo condiciones básicas de salud, las
personas en situación más vulnerable podrán aprovechar los sistemas de educación y de
empleo. Es necesario, en forma concomitante, lograr una educación de calidad,
enriquecedora en valores, relevante para el mundo productivo en todos los niveles de
formación y que cada vez alcance a más mexicanos.
La transformación social requiere de una transformación económica profunda. En efecto,
sólo el crecimiento económico, la competitividad de la economía y el fortalecimiento de las
capacidades fiscales del Estado harán posible la provisión adecuada de programas sociales
de desarrollo humano. Ello se logrará en un entorno económico en el que se multipliquen las
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
oportunidades de empleo remunerado y productivo para un número cada vez mayor de
mexicanos.
En segundo lugar, el Desarrollo Humano Sustentable establece puntualmente que la
igualdad de oportunidades y la fortaleza del sistema económico no se traducirán en armonía
social si no se logra también la transformación política del país. Ella precisa de la
consolidación de la democracia y el logro de un genuino Estado de Derecho, en el que la
democracia suponga el ejercicio de la libertad política con responsabilidad social. En otras
palabras, las instituciones de la República deben fortalecerse mediante una genuina y
responsable participación de los ciudadanos en todos los asuntos de la vida pública y
mediante diversas formas de organización social y política. Ello permitirá que, a partir del
cumplimiento del Estado de Derecho, la democracia sea no sólo un sistema de
representación política, sino una forma de vida para todos. El desarrollo humano ha de
fundamentarse en un orden político en el que existan incentivos para que los partidos
generen los acuerdos necesarios que exigen las reformas y legislaciones de un país
atractivo a la inversión interna y externa, todo ello a partir de una cultura de responsabilidad.
Se trata de un orden en el que las fuerzas políticas acuerden leyes orientadas a la
transparencia y a la rendición de cuentas. Se trata de sustentar la democracia en la
República como logro político del orden social, para conseguir que el bien común sea una
realidad para más mexicanos.
En tercer lugar, el Desarrollo Humano Sustentable también procura el desarrollo de manera
integral, pues plantea el fortalecimiento de la comunidad familiar como eje de una política
que, a su vez, en forma sustantiva, promueva la formación y la realización de las personas.
El desarrollo humano tiene como premisa fundamental el proceso formativo de capacidades
para la vida que se da en la familia. Éste es el punto de partida de cualquier forma de
solidaridad social y de toda capacidad afectiva, moral y profesional.
La nación se hace más fuerte cada vez que las familias se fortalecen, formando personas
más aptas, más responsables y más generosas para enfrentar los retos de la vida. Es por
ello que el desarrollo humano ha de apoyarse en políticas que de manera transversal
contribuyan a la fortaleza de las familias en el orden de la salud, la alimentación, la
educación, la vivienda, la cultura y el deporte.
Finalmente, el Desarrollo Humano Sustentable promueve la modernización integral de
México porque permitirá que las generaciones futuras puedan beneficiarse del medio
ambiente gracias a las acciones responsables del mexicano de hoy para emplearlo y
preservarlo. No lograremos respetar ni conservar los recursos naturales de nuestro país, ni
la extraordinaria biodiversidad de nuestro entorno ecológico si no transformamos
significativamente la cultura ambiental de nuestra sociedad.
Es, pues, necesario que toda política pública que se diseñe e instrumente en nuestro país
incluya de manera efectiva el elemento ecológico para que se propicie un medio ambiente
sano en todo el territorio, así como el equilibrio de las reservas de la biosfera con que
contamos. Sólo de esa manera lograremos que las políticas de hoy aseguren el sustento
ecológico del mañana.
En suma, el Plan Nacional de Desarrollo postula al Desarrollo Humano Sustentable para que
el proyecto de nación sea viable y su destino, promisorio; postula que sólo puede
concretarse como proceso social continuo para cada persona, en cada familia y en cada
comunidad de México.
Es sustentable a lo largo y ancho de nuestro país porque propone una relación integral entre
los tres órdenes de gobierno, con énfasis en promover el desarrollo de regiones que no se
han visto beneficiadas en la misma medida por los cambios que se han realizado en el
entorno nacional e internacional.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Es sustentable en el tiempo porque exige que, en el presente y en el futuro, la solidaridad de
los mexicanos se refleje en un desarrollo decisivo e incluyente de todos y cada uno de los
grupos sociales.
El Desarrollo Humano Sustentable parte del principio de que el bien común es producto del
esfuerzo solidario de los integrantes de la sociedad y del apoyo del Estado, siempre que el
objeto de la acción pública sea propiciar el perfeccionamiento de las capacidades humanas,
así como su realización libre y responsable.
Antecedentes
Desde hace por lo menos tres décadas, los mexicanos han librado una lucha por el cambio
político y social. A lo largo de estos años, la ciudadanía ha ejercido la libertad de sufragio,
sujetando el sistema de partidos políticos a la disciplina del voto efectivo. Al mismo tiempo,
los ciudadanos se han esforzado por ejercer y hacer cumplir sus derechos ante un entorno
social cambiante y difícil.
Los mexicanos han sabido enfrentar una etapa de duros embates en la vida económica. Ello
ha tenido consecuencias determinantes en la evolución de una compleja estructura social,
inmersa en el funcionamiento de instituciones viejas y nuevas, y de un orden político cada
vez más libre y plural. Es gracias a la libertad y pluralidad políticas alcanzadas en el México
de hoy, junto con la transparencia y la rendición de cuentas, que la sociedad y el Gobierno
tienen la oportunidad de avanzar en la perspectiva integral del Desarrollo Humano
Sustentable. Es importante entender este momento de nuestra historia a la luz de lo que
pasó en México durante casi un tercio de siglo de difíciles y complicadas condiciones de
vida y de profunda transformación económica.
Aproximadamente a principios de los años setenta, la economía, que durante varias
décadas había registrado altas tasas de crecimiento y estabilidad de precios, empezó a
encontrar los límites propios de un sistema económico protegido. Por años, habrían de
vivirse las dificultades de una economía sometida a desequilibrios que se originaron en el
exterior, tras vertiginosos cambios ocurridos en los mercados de bienes energéticos y de
capitales.
La abundancia de divisas por exportación petrolera con que contó el país en los años que
precedieron a la crisis de 1982 tuvo un impacto limitado en la creación de infraestructura
para el desarrollo o en una base sustentable de programas sociales. En cambio, en un
entorno de crédito internacional abundante, el país se endeudó significativamente, lo cual
agravó nuestra vulnerabilidad y nos llevó, junto con otros factores asociados a los
desequilibrios de la balanza de pagos, a crisis económicas recurrentes.
Por más de una década, los mexicanos vieron caer el poder adquisitivo de sus salarios.
Muchas familias vieron canceladas sus posibilidades de movilidad social; otras retrocedieron
a la subsistencia precaria y emigraron a los Estados Unidos, o se incorporaron al sector
informal, que presentaba un crecimiento acelerado en las ciudades. Muchas más
simplemente se vieron atrapadas en el círculo vicioso de la pobreza en sus regiones de
origen, comúnmente apartadas y aisladas de los centros urbanos. La esperanza de una vida
mejor se desvanecía para la mayor parte de los mexicanos. El desarrollo económico que se
había procurado tenía límites claros en su falta de sustentabilidad financiera y en su
estructuraeconómica poco competitiva.
En este contexto, en México prevaleció una visión de corto plazo en materia ambiental; se
descuidó, por tanto, el equilibrio del medio ambiente y se explotaron en forma irracional
diversos recursos como el agua, los bosques, las selvas y el petróleo. En las ciudades y en
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
las cuencas acuíferas se desecharon residuos tóxicos, mientras que se llegó a altos niveles
de contaminación del aire en unos cuantos años.
Si bien es cierto que en la década de los ochenta el Gobierno Federal estaba plenamente
consciente de que muchos mexicanos carecían de servicios básicos, y de que no estaban
protegidos bajo seguridad social alguna, también lo es que ha tomado lustros construir un
sector de servicios públicos que beneficie a la población desfavorecida que no es
derechohabiente. A pesar de que las políticas sociales de fines de los años ochenta y
principios de los noventa no siempre obedecieron a criterios adecuados de focalización, o
simplemente los criterios de provisión de los programas no alcanzaron a la verdadera
población objetivo, debemos reconocer que a lo largo de la segunda mitad del siglo veinte
se lograron avances importantes en la cobertura y calidad de los servicios de educación,
salud, alimentación e infraestructura básica.
No menos importantes han sido, tras cada crisis entre 1982 y 1994, los límites al desarrollo
humano en la esfera de las familias mexicanas, que han luchado entre la subsistencia y el
acceso a oportunidades precarias de formación y realización. Se distinguen dos efectos
sobre la vida familiar de la mayor parte de la población: primero, las condiciones de vida
conducentes al desarrollo de las capacidades de los integrantes de la familia sólo se
deterioraron más en cada nuevo embate inflacionario y recesivo; segundo, muchas familias
se vieron obligadas a incrementar el número de perceptores de ingreso para salir adelante,
aunque ello significara interrumpir la educación de niños y jóvenes. En cualquier caso, el
desarrollo humano de la mayoría de los mexicanos, desde el núcleo familiar, se vio
severamente limitado.
Las crisis económicas recurrentes, que se expresaron en fuertes devaluaciones y/o en
caídas importantes del producto interno bruto, cancelaron las posibilidades de una vida
mejor a varias generaciones de ciudadanos. Dicho proceso limitó drásticamente los
espacios de formación y realización personales en las esferas de la educación, el trabajo y
la puesta en marcha de negocios pequeños y medianos, por mencionar sólo algunos de los
ámbitos más relevantes del desarrollo humano.
Sin embargo, a pesar de las circunstancias difíciles que las crisis económicas han
representado para el bienestar de las familias y para el desarrollo del sector productivo, los
mexicanos una y otra vez hemos superado estos retos.
Debemos reconocer que, a lo largo de estos años, también surgió una participación decidida
de diversos actores sociales y políticos que estuvieron comprometidos con un cambio de
rumbo para el país. En la última década, y en diferentes frentes de la acción pública, se hizo
un esfuerzo considerable para que los programas sociales llegaran a más mexicanos y a
muchas comunidades pequeñas y remotas.
También es importante destacar que los mexicanos, a pesar de los problemas enfrentados,
hemos sido capaces de conservar un conjunto de valores que nos han fortalecido a lo a
largo del tiempo. Aun y cuando la estructura familiar ha evolucionado y responde a
necesidades y tendencias muy distintas de las de décadas anteriores, ésta sigue siendo
valorada como el espacio de convivencia, formación y crecimiento de las personas. A pesar
de las crisis, la solidaridad entre los mexicanos en miles de comunidades del país ha sido un
rasgo distintivo de nuestra vida y una de las fortalezas para salir adelante. Los mexicanos
conservamos una riqueza cultural e histórica que nos enorgullece, y cuyas raíces siguen
siendo fundamentales en la vida de individuos y comunidades.
Somos un pueblo orgulloso de nuestro pasado y abierto al mundo. Somos una nación con
profundas raíces históricas que se manifiestan de muchas formas en el acontecer cotidiano.
Somos una nueva generación de mexicanos, con un pasado que da sentido a nuestra
proyección hacia el futuro. Somos un país con un inmenso capital en recursos naturales.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Somos, a fin de cuentas, una nación que, ante los retos de la globalización y los cambios en
el mundo, cuenta con todo lo necesario para alcanzar un mejor y más alto nivel de desarrollo
que nos permita elevar la calidad de vida y tener una economía competitiva y generadora de
empleos, sin perder nuestra esencia cultural y nuestro patrimonio social y natural.
México tiene ante sí un horizonte diferente al que tenía hace tan sólo una década o un
lustro. Los mexicanos vivimos día con día un proceso de cambio que, lejos de agotarse, da
visos de alcanzar mayores alturas de transformación propiamente humana, social e
institucional. Las transformaciones sociales y políticas no deben detener su marcha o
siquiera ver disminuida su intensidad. Al contrario, el cambio de México en el siglo XXI debe
ampliarse y profundizarse.
El reto de los mexicanos no es otro que el de modernizar la vida de la nación en todas sus
áreas para construir un país próspero, justo y plenamente democrático. Se trata de lograr la
seguridad de todos los mexicanos y de su patrimonio; de abrir paso a una sociedad que, en
absoluta libertad, deje atrás cualquier complejo o prejuicio y entierre de una buena vez la
confrontación y la recriminación entre conciudadanos. Se trata de superar de forma definitiva
los obstáculos para crear más oportunidades de formación educativa, así como más y
mejores empleos. Se trata de crear en el país las oportunidades para que el talento de un
número cada vez mayor de mexicanos florezca en nuestra sociedad y alcance el máximo de
su realización.
Es necesario actuar decisivamente para enfocar el proceso de cambio de nuestro país hacia
objetivos claros y metas definidas que unan a todos los mexicanos en un propósito común
de superación nacional.
Dirigir nuestras acciones hacia el Desarrollo Humano Sustentable implica apoyar y confiar
en las personas, respetando sus derechos y ampliando el espacio de sus capacidades.
Propondremos para ello un conjunto de políticas diseñadas para coadyuvar a que cada
mexicano pueda ser dueño de su propio destino, y que propicie a su vez el
engrandecimiento del destino de su comunidad.
El Desarrollo Humano Sustentable parte del reconocimiento y la protección de los derechos
universales. Al hacerlo, busca consolidar tanto la democracia como la justicia, dando
vigencia y nuevo sentido a la libertad de cada mexicano, dando dimensión real a la
responsabilidad que compartimos todos respecto a nuestra sociedad. Postula igualmente
que México es un integrante destacado dentro de una comunidad internacional que se
esfuerza por lograr mejores niveles de vida para las personas. De tal suerte, asume un
compromiso claro con los objetivos de desarrollo establecidos por la Organización de las
Naciones Unidas.
Descripción de los cinco ejes
Los ejes de política pública sobre los que se articula este Plan Nacional de Desarrollo
establecen acciones transversales que comprenden los ámbitos económico, social, político y
ambiental, y que componen un proyecto integral en virtud del cual cada acción contribuye a
sustentar las condiciones bajo las cuales se logran los objetivos nacionales.
Este Plan, partiendo de un diagnóstico de nuestra realidad, articula un conjunto de objetivos
y estrategias en torno a cinco ejes:
1. Estado de Derecho y seguridad.
2. Economía competitiva y generadora de empleos.
3. Igualdad de oportunidades.
4. Sustentabilidad ambiental.
5. Democracia efectiva y política exterior responsable.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Cada eje establece el camino para actuar sobre un amplio capítulo de vida de la nación. Es
por ello que este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que la actuación de toda la sociedad
y el Gobierno es necesaria para lograr el Desarrollo Humano Sustentable. Aún más, es
responsabilidad del Gobierno actuar para promover la participación de la sociedad en las
tareas que implican estos ejes de política pública. De tal suerte, el Gobierno propone un plan
de acción conjunta respecto a la sociedad y, al hacerlo, acepta un compromiso indeclinable.
El primer eje de este Plan Nacional de Desarrollo se refiere al Estado de Derecho y la
seguridad. Una premisa fundamental de la interacción social estriba en que las personas
necesitan garantías de seguridad para su Desarrollo Humano Sustentable.
De otra manera, las personas no podrían actuar y desarrollarse en forma libre y segura. En
definitiva, los mexicanos deben contar con la tranquilidad de que, en el futuro, no perderán
los logros que son frutos de su esfuerzo.
El Gobierno es el primer obligado a cumplir y hacer cumplir la ley de modo que exista un
auténtico Estado de Derecho en México. Sólo garantizando que la vida, el patrimonio, las
libertades y los derechos de todos los mexicanos están debidamente protegidos se proveerá
de una base firme para el desarrollo óptimo de las capacidades de la población. Se
requerirá, de igual forma, que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones legales.
Es crucial advertir que la vigencia de las leyes es absolutamente necesaria,
independientemente de que en determinados casos requieran ser modificadas o
reformadas. De esta primera obligación del Gobierno parte la vigencia, en sí misma, del
Estado de Derecho como un todo. Cumplida esta condición, podrá plantearse la reforma a la
ley de acuerdo con los términos que planteen los ciudadanos y los actores políticos en
general, o lo que dicte el interés superior de la nación dentro del marco de la división de
poderes.
La función del Gobierno debe ser ejemplar para la ciudadanía. Si éste se compromete
claramente con el cumplimiento de la ley, entonces se generarán los incentivos correctos
para que los ciudadanos ordenen su convivencia. De tal suerte, ha de generarse un círculo
virtuoso entre vigencia cabal de la ley y una convivencia social ordenada, pacífica y propia
para el desarrollo de la participación social y política.
Sólo en un orden social de tales características es que la libertad y la responsabilidad de
todos se encontrarán cada vez más vinculadas, apoyándose la una en la otra. Sólo de esta
forma es que se respetará la integridad física y el patrimonio de las familias, así como el
libre tránsito de personas, bienes, servicios y capitales. En correspondencia con lo anterior,
la ciudadanía sabe y confía en un marco legal que es respaldado por instituciones
imparciales y sólidas.
Claramente, el Estado de Derecho logra que los procesos sociales en todos los ámbitos de
la vida se desenvuelvan con eficacia. Ejemplo de ello son las actividades y los procesos que
tienen lugar en la esfera económica: cuando se cumple el principio de certidumbre sobre los
derechos de propiedad, toda la actividad económica se beneficia, ya que los actores
económicos tienen incentivos a emprender e invertir.
La seguridad pública y el Estado de Derecho forman un binomio esencial para hacer
realidad el Desarrollo Humano Sustentable. El Gobierno debe ser capaz de sancionar con
objetividad e imparcialidad a quienes no respeten las disposiciones contenidas en la ley, a
fin de garantizar la seguridad de todos los mexicanos. Es la propia ciudadanía la que
proporciona información clave sobre la manifestación pública del fenómeno delictivo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Bajo esa inteligencia, este plan propone integrar la participación de la ciudadanía al sistema
de seguridad.
Una primera perspectiva para el avance de la seguridad consiste en aplicar el principio de
prevención.
En efecto, en la medida en que se establezcan condiciones de vida digna para más
mexicanos y se protejan los derechos del ciudadano, la prevención del crimen avanzará
considerablemente, al tiempo que se consolidará el goce pleno de los derechos y las
libertades individuales.
Una segunda perspectiva supone combatir y sancionar activamente la comisión de delitos
mediante la mejora de los instrumentos con que cuentan las policías, los ministerios públicos
y los peritos investigadores, así como la capacidad del sistema penitenciario. Es necesario
establecer convenios de colaboración a nivel intranacional e internacional con la finalidad de
mejorar el combate al crimen organizado, particularmente el tráfico de drogas, de personas y
de mercancía, delitos que afectan considerablemente al desarrollo humano.
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
El segundo eje se relaciona con el desempeño de nuestra economía, en el sentido de lograr
mayores niveles de competitividad y de generar más y mejores empleos para la población,
lo que es fundamental para el Desarrollo Humano Sustentable. Del alcance de este objetivo
depende que los individuos cuenten en nuestro país con mayores capacidades, y que
México se inserte eficazmente en la economía global, a través de mayores niveles de
competitividad y de un mercado interno cada vez más vigoroso.
El crecimiento económico resulta de la interacción de varios elementos como: las
instituciones, la población, los recursos naturales, la dotación de capital físico, las
capacidades de los ciudadanos, la competencia, la infraestructura y la tecnología
disponibles. Para que el desarrollo sea sustentable, la sociedad debe invertir
suficientemente en todos estos factores del sistema económico y social.
La sustentabilidad de una economía que crece a tasas elevadas se encuentra en la
inversión en activos físicos y en las capacidades de la población, así como en el crecimiento
de la productividad. Cabe enfatizar que la inversión en educación y salud tiene alta
rentabilidad social y contribuye significativamente al crecimiento económico.
Como lo demuestra nuestro devenir económico en las últimas décadas, la estabilidad
macroeconómica es fundamental para generar inversión.
Bajos niveles de tasas de interés, inflación, endeudamiento y orden en las finanzas públicas
son indispensables para que sea posible traducir la actividad económica en fuentes de
empleo.
Debido a la transición demográfica, el aumento de la población en edad de trabajar
representa una gran oportunidad. Es necesario elevar la competitividad y lograr mayores
niveles de inversión en diferentes ámbitos que nos permitan crear los empleos que demanda
este sector de la población. Ello redundará en un círculo virtuoso de mayor ahorro e
inversión relacionado con el ciclo de vida, ya que son los individuos en edad de trabajar los
que realizan el mayor ahorro.
Según establece este Plan, sólo aprovechando esta situación con la debida oportunidad
podremos mantener una vida digna que enfrente adecuadamente el reto que representa un
incremento de la proporción de la población en edades avanzadas. Es evidente que el
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
llamado bono demográfico, que disfrutaremos por unos años más, debe aprovecharse como
palanca para el desarrollo.
Una estructura eficiente de derechos de propiedad es condición necesaria para una
economía vigorosa. Por ello es indispensable que las leyes, normas y reglamentaciones que
afectan de distintas maneras la actividad económica estén diseñadas para fomentar la
productividad en México. Es igualmente necesario que exista la certeza de que la
normatividad correspondiente será aplicada por igual a todos los ciudadanos, sin excepción.
La delimitación clara de la participación económica del Estado, la garantía por parte de las
autoridades regulatorias de que el terreno de juego es parejo para todos los actores, así
como la acción expedita y efectiva del Gobierno para atender, dentro del ámbito de sus
atribuciones, cuestiones de la actividad económica de los particulares, son elementos
fundamentales de un entorno de competencia sana y conducente a la inversión y a la
actividad emprendedora en todos los niveles. En ese ámbito, es clave el papel del Estado
para garantizar la competencia económica. La competencia se traduce en menores precios
de los insumos y de los bienes finales, contribuyendo a un mayor nivel de ingreso de las
familias.
La infraestructura constituye un insumo fundamental para la actividad económica de un país.
Esta es un determinante esencial del acceso a los mercados, del costo de los insumos y de
los bienes finales. Asimismo, existen sectores que, por su importancia en el ámbito de
desarrollo regional y de generación de empleos, son fundamentales, como el sector
primario, las pequeñas y medianas empresas, la vivienda y el sector turismo.
Finalmente, hay que mencionar que el sistema financiero tiene un papel básico como
interfase para el ahorro y los proyectos de los emprendedores mexicanos. El proceso
mediante el cual se logra canalizar recursos a proyectos innovadores y se reducen costos
de transacción entre agentes económicos es otra forma de sustentabilidad del sistema
económico.
Este Plan considera estratégico establecer condiciones para que México se inserte en la
vanguardia tecnológica. Ello es esencial para promover el desarrollo integral del país de
forma sustentable. Las nuevas tecnologías han abierto oportunidades enormes de
mejoramiento personal mediante mayor acceso a la información, han llevado a avances
médicos significativos, permiten mayor eficiencia en los procesos tanto productivos como
gubernamentales, y han permitido una mayor producción de bienes y servicios empleando
nuevos métodos de producción en todos los sectores de la actividad económica. No
aprovechar las nuevas tecnologías ni contribuir al desarrollo de las mismas, no sólo
implicaría dejar de lado una fuente significativa de avance estructural, sino que repercutiría
en una pérdida de competitividad de la economía mexicana.
Eje 3. Igualdad de oportunidades
El tercer eje del Plan Nacional de Desarrollo está relacionado con la igualdad de
oportunidades. Cada mexicano, sin importar su lugar de origen y el ingreso de sus padres,
debe tener acceso a genuinas oportunidades de formación y de realización. Esa es la
esencia de la igualdad de oportunidades y sólo mediante ella puede verificarse la ampliación
de capacidades y el mejoramiento de las condiciones de vida de aquellos que más lo
requieren. El Desarrollo Humano Sustentable encuentra en dichos procesos la base
personal, familiar y comunitaria de su realización social.
Uno de los grandes retos a los que se enfrenta una estrategia integral de desarrollo en un
país como México es eliminar el determinismo representado para muchos por sus
condiciones al nacer. Es decir, las políticas públicas en materia social deben responder al
problema de la pobreza como un proceso transgeneracional. La ruptura de este ciclo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
constituye el punto de inflexión que se busca mediante el esfuerzo de política pública que
propone este Plan.
Lo anterior es aún más claro cuando reconocemos que las desigualdades sociales son una
realidad ancestral en México: uno de cada cinco mexicanos no tiene asegurada la
alimentación de cada día. El hecho de que en nuestro país subsista una estructura
económica y social, en donde gran parte de la riqueza está en manos de unos cuantos,
expresa crudamente la inaccesibilidad de los beneficios del desarrollo para una gran
mayoría de la población, y es la realidad a la que el Estado deberá responder con acciones
que aseguren la igualdad de oportunidades. Ello entonces deberá llevar a que los beneficios
de una economía competitiva y generadora de empleos sean disfrutados y compartidos por
un grupo mucho mayor de mexicanos.
Ante ello, es necesario que podamos garantizar el acceso a los servicios básicos para que
todos los mexicanos tengan una vida digna. Esto supone que todos puedan tener acceso al
agua, a una alimentación suficiente, a la salud y la educación, a la vivienda digna, a la
recreación y a todos aquellos servicios que constituyan el bienestar de las personas y de las
comunidades.
La igualdad de oportunidades requiere de una planeación territorial que garantice un
desarrollo equilibrado. De igual manera, es necesario que cada mexicano tenga certeza
sobre la propiedad de la tierra y encuentre, consecuentemente, oportunidades para tener
una vida digna.
Una pieza importante de la ecuación social la constituye el logro de una educación de
calidad. Ésta formará el talento necesario para elevar el desarrollo de la persona y a su vez
promoverá el crecimiento económico.
Una educación de calidad debe formar a los alumnos con los niveles de destrezas,
habilidades, conocimientos y técnicas que demanda el mercado de trabajo. Debe también
promover la capacidad de manejar afectos y emociones, y ser formadora en valores. De
esta manera, los niños y los jóvenes tendrán una formación y una fortaleza personal que les
permita enfrentar y no caer en los problemas de fenómenos como las drogas, las adicciones
y la cultura de la violencia.
Se trata de formar ciudadanos perseverantes, éticos y con capacidades suficientes para
integrarse al mercado de trabajo y para participar libre y responsablemente en nuestra
democracia mediante el cultivo de valores como la libertad, la justicia y la capacidad de
diálogo.
Finalmente, una mayor igualdad de oportunidades tiene que ver también con políticas que
permitan a una mayor parte de la población urbana insertarse con éxito a la vida económica
y social de las ciudades en los años por venir. En efecto, los patrones de crecimiento y de la
migración implican que la proporción de población urbana continuará incrementándose,
así como lo ha hecho en el pasado, tanto en nuestro país, como en otras naciones, a lo
largo del proceso de desarrollo. Para garantizar que ésto suceda de manera ordenada y sin
dislocaciones sociales se requiere de una coordinación efectiva entre el Gobierno Federal,
las entidades federativas y los municipios.
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
Los recursos naturales son la base de la sobrevivencia y la vida digna de las personas. Es
por ello que la sustentabilidad de los ecosistemas es básica para una estrategia integral de
desarrollo humano. En primer término, una administración responsable e inteligente de
nuestros recursos naturales es el punto de partida para contar con políticas públicas que
efectivamente promuevan la sustentabilidad del medio ambiente. Al mejorar las condiciones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
actuales de vida de la población mediante el uso racional de los recursos naturales,
aseguraremos el patrimonio de las generaciones futuras.
La variedad de ecosistemas que coexisten en el territorio nacional alberga una biodiversidad
única en el planeta. Es necesario reconocer que la depredación del medio ambiente en
México ha sido extremadamente grave en términos de su profundidad y consecuencias
sobre las condiciones de vida y las posibilidades de verdadero desarrollo del país.
Este Plan Nacional de Desarrollo propone que un primer elemento en el nivel de las políticas
públicas para preservar el medio ambiente sea la transversalidad. Ésta es imprescindible
para que una efectiva coordinación interinstitucional, así como una verdadera integración
entre sectores de gobierno, permitan llegar a producir resultados cuantificables.
El objetivo de detener el deterioro del medio ambiente no significa que se dejen de
aprovechar los recursos naturales, sino que éstos se utilicen de mejor manera. Avanzar en
esa dirección supone que se realicen análisis de impacto ambiental y que se invierta
significativamente en investigación y desarrollo de ciencia y tecnología. Mediante esta nueva
disponibilidad tecnológica se logrará que con lo mismos recursos humanos, naturales y de
capital se logre una mayor productividad.
Para que México logre una verdadera sustentabilidad ambiental es necesario que se concilie
el medio ambiente con otras dos grandes áreas de sustentabilidad del desarrollo humano.
Éstas son la productividad y la competitividad de la economía como un todo. Existen varias
formas de lograr esa conciliación: una de ellas es la realización de proyectos productivos
que se vinculen a la restitución de áreas naturales como las forestales, que impliquen pagos
de servicios ambientales y que permitan detener la pérdida de fuentes acuíferas, así como el
avance de la desertificación de nuestro territorio.
Otras acciones que propone este Plan Nacional de Desarrollo bajo esta perspectiva tienen
que ver con la valuación económica de los recursos naturales, los apoyos económicos a los
dueños de bosques y selvas, el manejo racional del agua, el control efectivo de los incendios
forestales y la promoción del ecoturismo.
Finalmente, este Plan Nacional de Desarrollo establece que la sustentabilidad ambiental
exige que México se sume con toda eficacia y con toda responsabilidad a los esfuerzos
internacionales por evitar que el planeta llegue a sufrir dislocaciones ambientales sin
remedio, como el calentamiento global. El desarrollo humano sustentable exige que nuestro
país, junto con las naciones del mundo, comparta plenamente el principio de que los
recursos naturales y la estabilidad climática representan un bien público para toda la
humanidad, ya que no se puede excluir a nadie de su disfrute en ningún momento, y por lo
mismo han de ser preservados con toda efectividad.
Eje 5. Democracia efectiva y política exterior responsable
Un último eje de política pública que propone este Plan Nacional de Desarrollo es el que
abarca las acciones en materia de democracia efectiva y política exterior. Es preciso
garantizar que los mexicanos vivan la democracia no sólo como procedimiento, sino también
como forma de vida. También es necesaria una política exterior que, tanto en sus
definiciones como en sus posiciones activas, logre posicionar a México como un auténtico
promotor del desarrollo humano.
Es fundamental que la realidad tangible del sufragio efectivo en la vida de los mexicanos
pase a constituir una democracia efectiva, de modo que se reduzca la brecha que separa a
los ciudadanos y a sus representantes. Dicho de otra forma, aunque es sano y necesario
que la política nacional muestre la participación de los partidos y las organizaciones
políticas, México debe pasar ya a la ciudadanización de la política. Sólo verificando esa
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
condición de nuestra vida política se promueve la rendición de cuentas, el diálogo y la
formación de acuerdos. Lo anterior fortalecerá, en forma sustantiva, a la joven democracia
mexicana.
Es imprescindible no perder de vista que, aunque las políticas públicas y las instituciones
obedezcan a diseños y a programas novedosos, sólo un fortalecimiento de la vida
democrática que vitalice la participación de la sociedad en los asuntos públicos y en la
esfera política ampliamente considerada, logrará promover el verdadero desarrollo.
Este Plan propone que el ejercicio consciente de una ciudadanía participativa debe
corresponderse con una política exterior responsable, definida y activa que procure el
desarrollo humano de los mexicanos y de otros pueblos. Al mismo tiempo, es necesario que
México aproveche al máximo las ventajas que se derivan de tratados internacionales
suscritos en diversas materias.
En primer término, una política exterior definida y activa debe ir más allá de los tratados
comerciales. Actualmente, un fenómeno de enorme relevancia entre las naciones es el que
tiene que ver no sólo con el intercambio de bienes y servicios, sino con el que apunta
directamente al flujo de personas por distintas razones.
De este último tema se desprende una nueva agenda que es fundamental entender a la luz
de la lógica que describen las relaciones internacionales hoy día. El intenso proceso de
migración de personas, que pasan por todo tipo de peligros y vicisitudes para llegar a su
destino allende las fronteras mexicanas, es un enorme reto para nuestra política exterior.
Es por ello que nuestra política exterior debe esgrimir decididamente la defensa de los
derechos de todas las personas, independientemente de su estatus migratorio. El desarrollo
de los mexicanos, involucrados en cualquier actividad legítima y en pleno uso de sus
libertades, ha de ser correspondido con el mismo planteamiento respecto de otros pueblos.
Este Plan articulará estrategias y acciones específicas en la búsqueda de defender y
promover el interés nacional, definido como el interés de todos los mexicanos, y considerará
el desarrollo humano de los pueblos como principio congruente y como postura estratégica
de la política de México en el ámbito internacional.
Sin embargo, la política exterior no debe de circunscribirse solo a la migración. La política
exterior debe contemplar un contexto internacional tan complejo como el nacional. Para
hacer frente a la multiplicidad de temas en el ámbito internacional, la política exterior de
nuestro país atenderá en todo momento la prioridad de la cooperación internacional y estará
regida por el principio de la promoción de la paz entre las naciones.
Como se apuntó anteriormente, la estrategia integral propuesta en este Plan está basada en
grandes objetivos nacionales y ejes de acción que guiarán la actuación de la Administración
Pública Federal durante el periodo 2007-2012. Su ejecución, y la de los programas
sectoriales y anuales que de este Plan se deriven, se llevará a cabo de acuerdo con las
bases de organización establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. Asimismo, las responsabilidades de ejecución corresponden a cada una de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, conforme a sus respectivas
competencias que la misma ley y demás disposiciones jurídicas aplicables determinen.
En el caso de programas que impliquen la concurrencia de diversas dependencias y
entidades, las responsabilidades de ejecución serán compartidas a través de los diferentes
gabinetes en que se ha organizado el despacho de asuntos competencia del Ejecutivo
Federal. También existirá una responsabilidad compartida con los otros Poderes de la
Unión, en aquellos programas que requieran la concurrencia y coordinación con otros
órdenes de gobierno.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Los recursos que serán asignados para el logro de los objetivos nacionales, siguiendo las
estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contenidos en este
Plan, estarán determinados, en cumplimiento de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, por los ingresos de que el sector público federal disponga a lo
largo de esta Administración.
A este respecto, el documento Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa
de Ley de Ingresos de la Federación y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal de 2007, contiene un capítulo sobre las perspectivas de las finanzas públicas
para el periodo 2007-2012. En éste se presenta la evolución esperada de los ingresos y
gastos del sector público para el periodo referido, indicando los niveles de gasto a asignar a
los diferentes programas que darán cumplimiento a los contenidos de este Plan. Sin
embargo, es pertinente aclarar que la evolución esperada es consistente con un escenario
inercial en el cual no se contemplan aún las medidas propuestas en el presente Plan.
Las proyecciones de recursos tendrán ajustes anualmente de acuerdo con la evolución
puntual que tenga la economía mexicana, que por su naturaleza es imposible prever de
manera exacta. Asimismo, las proyecciones también se actualizarán en la medida que se
materialicen las acciones propuestas en este Plan y las que propongan otros actores como
los partidos políticos, los otros poderes federales, los gobiernos locales y la sociedad en su
conjunto. Dichos ajustes, en su caso, tendrán que reflejarse en las estrategias y prioridades
para el logro de los objetivos nacionales contenidos en el Plan.
El progreso de toda nación se funda en la justicia efectiva que brinda el Estado de Derecho.
El desarrollo humano precisa del respeto irrestricto de la ley, porque es mediante su
aplicación que las personas pueden acceder a mejores oportunidades de vida, participar
libre y responsablemente de la democracia y disfrutar de una vida y un patrimonio seguros.
Ningún Estado democrático puede lograrse sin la plena vigencia de la legalidad.
Además de ser un elemento fundamental en la convivencia armónica de la sociedad, el
respeto a la ley constituye un elemento determinante para el desarrollo del país. La vigencia
plena del Estado de Derecho favorece el crecimiento económico, pues disminuye costos de
transacción y, en general, mejora las posibilidades de atraer las inversiones necesarias para
la creación de empleos de calidad. A su vez, esto permite elevar el nivel de vida de los
ciudadanos y contribuye a reducir la brecha de desigualdad, lo que es indispensable para
alcanzar un desarrollo de la población de manera sostenida.
La vigencia del Estado de Derecho depende, fundamentalmente, de la confianza de la
ciudadanía en su gobierno y en las leyes que lo rigen. Para ello es indispensable una
actuación íntegra y transparente de la autoridad, que brinde a los ciudadanos la certidumbre
de que cuentan, en todo momento, con instituciones que garantizarán el respeto a sus
derechos mediante la aplicación de la ley. Es también obligación del Estado promover la
adecuación del marco legal para que éste sea justo y responda a la realidad nacional, de
manera tal que la ciudadanía esté convencida de que su interés está mejor protegido dentro
de la legalidad que al margen de ella.
México ha dado pasos importantes para la consolidación de un auténtico régimen de
libertades producto de la democracia, pero queda aún pendiente la enorme tarea de
garantizar a todos los mexicanos la misma seguridad en sus personas y en sus bienes.
También es imperativo garantizar el acceso efectivo a la justicia y que ésta se aplique a
todos por igual. Ello resulta indispensable para la consolidación de una verdadera cultura de
la legalidad que norme la conducta de los ciudadanos y forme parte integral de la vida
cotidiana.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
La sociedad quiere un México en el que haya leyes modernas, suficientes, claras y sencillas
que normen de manera efectiva todos los ámbitos de la vida nacional, quieren que la ley se
cumpla y se haga cumplir. En suma, la sociedad exige un Estado democrático de derecho,
con una sólida cultura de la legalidad, con certeza jurídica y seguridad para todos.
En ese sentido, es necesario impulsar la consolidación de una administración ética y eficaz,
transparente y responsable, que sea transparente y rinda cuentas, que combata y castigue
la arbitrariedad, la corrupción y la impunidad, que siga abriendo espacios a la participación
ciudadana y amplíe los espacios de escrutinio social.
Es inaplazable fomentar la cultura de la legalidad entre los mexicanos, garantizar el apego
de los servidores públicos a la ley y sancionar a quienes no lo hagan.
Hoy es tiempo de responder al histórico reclamo de los mexicanos por una justicia real y
expedita. Para ello se debe impulsar una reforma que fortalezca los cimientos del Estado de
Derecho, que permita ampliar el impacto social del Poder Judicial, mejorando sus
respuestas a las demandas de los ciudadanos y aumentando la eficiencia y eficacia de
todas las instituciones involucradas en el sistema de justicia.
El Gobierno de la República reitera el compromiso de trabajar estrechamente con la
sociedad, así como con los poderes Legislativo y Judicial para que se respeten de manera
absoluta los derechos humanos, y sean debidamente tutelados por la legislación.
En este primer eje de política pública, el Plan Nacional de Desarrollo establece objetivos y
estrategias para garantizar la plena vigencia del Estado de Derecho, lo que es necesario
para proteger cabalmente la integridad y los derechos de las personas, así como para
propiciar un clima de orden y paz para el desarrollo integral de México.
Estado de Derecho
Diagnóstico
La impunidad, la corrupción y la simulación han sido obstáculos para el desarrollo del país a
lo largo de su historia. Esta distorsión que, entre otras cosas, ha derivado en ocasiones en
un ejercicio discrecional del poder, ha generado desconfianza en la sociedad respecto a las
instituciones de gobierno y a la actuación de las autoridades.
La Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2005 revela que el 59%
de la población percibe que las leyes en México se utilizan para defender los intereses de
gente poderosa (33%) o como una simple excusa para cometer arbitrariedades (26%)1.
Igualmente grave es la desconfianza que prevalece entre la ciudadanía. De acuerdo con el
estudio de Latinobarómetro, en México sólo el 28% de los ciudadanos piensa que se puede
confiar en la mayoría de las personas2; otras encuestas sitúan esta cifra en alrededor
del15%3. Este clima de desconfianza es preocupante, pues la predisposición negativa sobre
el comportamiento de los demás inhibe la formación de redes ciudadanas y de capital social
indispensables para articular e implementar soluciones a los problemas de la esfera pública.
1
Secretaría de Gobernación. (2005). Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas.
Corporación
Latinobarómetro.
(2006).
Informe
Latinobarómetro.
Disponible
en:
www.latinobarometro.org. Resultado con base en la pregunta: “Diría usted que se puede confiar en la mayoría de
las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás?” Margen de error +/3%.
3
ITAM. (2005). Encuesta nacional sobre filantropía y sociedad civil. Disponible en:
wwwwwwwww.filantropia.itam.mx/enafi/enafi.html Resultado con base en la pregunta “Cree usted que se puede
confiar o no en la mayoría de las personas?” 15%: se puede confiar en la mayoría de las personas (margen de
error +/- 3.5%). SEGOB. (2005). Encuesta nacional sobre cultura política y prácticas ciudadanas. Disponible en:
wwwwwwwww.segob.gob.mx/encup Resultado con base en la pregunta “¿Qué tanto puede confiar en las demás
personas?” 16%: se puede confiar mucho (margen de error +/- 1.4%).
2
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
De acuerdo con Transparencia Internacional, en su Índice de Percepción de la Corrupción
2006, México está ubicado en el lugar 70 de un total de 163 países, con una calificación de
3.3 en una escala de 0 a 10. De acuerdo a este índice, la percepción de la sociedad sobre la
falta de transparencia del gobierno no ha mejorado durante los últimos diez años. Esto da
cuenta de la necesidad de incrementar decididamente las medidas anticorrupción para
revertir con hechos esta imagen negativa y superar en 2012, al menos, el valor medio de
esta escala.
Por otra parte, el Gobierno de la República reconoce que en el país existen lagunas en la
legislación que abren espacios al abuso y a la violación de los derechos fundamentales. La
impunidad, la corrupción y la violación de los derechos humanos son prácticas lesivas que
no sólo merman el Estado de Derecho, sino que han impedido que la legalidad sea un
verdadero instrumento para que nuestro país avance en materia de equidad social, justicia,
seguridad y progreso económico.
Se requiere cohesión en los esfuerzos y persistencia en las acciones para revertir estas
tendencias nocivas, así como la articulación de las medidas y reformas necesarias para
garantizar la plena probidad en el ejercicio del poder y el apego a la legalidad en los
ciudadanos.
Por otro lado, es necesario que el sistema jurídico responda a las realidades sociales,
económicas y políticas del país. En particular, se requiere fortalecer la persecución del delito
y la impartición de justicia, brindando al Poder Judicial mejores elementos para hacer más
eficiente su labor, al introducir factores de equilibrio entre los poderes de la Unión y cerrar
definitivamente espacios a la discrecionalidad.
El sistema de procuración e impartición de justicia se ha ido modernizando a través de los
años, principalmente en lo referente a la independencia del Poder Judicial. Permanecen, sin
embargo, graves rezagos que limitan la eficacia con que se desempeña, y que se traducen
en una mayor desconfianza de los ciudadanos frente a las instituciones encargadas de
protegerlos.
La percepción de la población a la respuesta de la autoridad ante la denuncia de delitos del
fuero común se ha deteriorado a través del tiempo. La Encuesta Nacional Sobre Inseguridad
Urbana4 señala que una de cada cinco víctimas denuncia el delito. Asimismo, revela que la
no-denuncia ocurre principalmente por la baja eficacia que percibe la población del sistema
de justicia.
De acuerdo con un estudio especializado, las procuradurías de justicia en México se
encuentran entre las instituciones de menor prestigio ante los ciudadanos, lo cual está
relacionado con las cifras de efectividad: de cada 100 averiguaciones previas que se
levantan, sólo en 23 se concluyen las investigaciones; de éstas 23, menos de 12 se
consignan ante un juez, y sólo en 3 de estos casos se dicta sentencia5.
Todo esto se refleja en el incremento de los niveles de impunidad y de inseguridad, así
como en la disminución de los niveles de confianza del ciudadano, que ante la comisión de
un delito que afecte a su integridad, asume que el responsable no será sancionado por la
autoridad.
4
Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad. (2006). Encuesta Nacional sobre Seguridad
Urbana. Disponible en: wwwwwwwww.icesi.org, Información levantada en el 2005 y publicada en el 2006.
5
Zepeda Lecuona, Guillermo. (2003). Ineficiencia al servicio de la impunidad: las organizaciones de
procuración de justicia en México. En J. Bailey y J. Chabat, comps. Crimen transnacional y seguridad pública:
desafíos para México y EUA. México.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Otro aspecto destacable con respecto al problema del marco jurídico es el relativo al
Sistema Penitenciario Federal. La ausencia de un marco constitucional y legal adecuado se
manifiesta en muchos casos en el abuso de la prisión preventiva de reos en proceso de
sentencia, así como la ausencia de métodos y procedimientos legales para operar
eficazmente un sistema retributivo de penas. En los centros penitenciarios del país hay un
número importante de internos cuyos casos todavía están en proceso.
Las consecuencias de este problema son un sistema carcelario que en muchos casos, lejos
de ofrecer un espacio de detención digno y respetuoso de los derechos humanos, son
lugares de corrupción e incluso centros de operación del crimen organizado.
El narcotráfico es una de las manifestaciones más lesivas de la delincuencia organizada, no
sólo por los altos niveles de violencia que implica, sino también por la amenaza que
representa a la salud física, emocional y moral de un importante número de mexicanos. De
acuerdo con la última Encuesta Nacional de Adicciones6, del total de la población del país
entre los 12 y 65 años de edad, el 5.03% ha consumido drogas alguna vez en su vida, lo
que equivale a más de tres y medio millones de personas.
Es probable que dicho número subestime la magnitud de la población que se ha visto
afectada por este problema, sobre todo considerando las acciones de los narcotraficantes
en colonias, parques y escuelas para inducir a más niños, jóvenes y adultos al consumo de
las drogas. El número de adictos a alguna droga o al alcohol en el país se ha incrementado
dramáticamente en los últimos años. Nadie duda del gran daño y deterioro social que
genera no sólo el tráfico, sino también el consumo de drogas en México.
Junto a los altos niveles de violencia y fragmentación social que genera, el narcotráfico es
una industria de alto valor económico. Ello simplemente convierte a la producción y
distribución de narcóticos en un negocio muy rentable para quienes están involucrados.
Ante ello, el Estado mexicano no puede ni debe renunciar a combatir este problema con
todos los recursos a su alcance.
Una modalidad reciente para la comercialización de drogas es el narcomenudeo. Este
método implica atomizar los puntos de venta y el contacto directo con los consumidores. El
narcotráfico busca diversificar los canales de distribución y ampliar el número potencial de
adictos, además de invadir espacios públicos como escuelas, parques y lugares de recreo.
La desarticulación de bandas dedicadas al narcotráfico muestra un incremento importante
en años recientes, según la información proporcionada por la Procuraduría General de la
República. Este proceso se debe a la labor de inteligencia que se desarrolla en la PGR y
otras instancias encargadas del combate al narcotráfico, al intercambio de información con
las distintas policías del país y del mundo, así como a la elaboración de currículas
criminales, lo que ha facilitado el reconocimiento de los delincuentes.
La información especializada en la materia no fluye con la facilidad que debería entre las
instituciones que la requieren. Actualmente los diversos sistemas y bases de datos que
conforman el Sistema Único de Información Criminal del Sistema Nacional de Seguridad
Pública carecen de interconexión y de metodologías para el uso y explotación de la
información necesaria para hacer frente al problema de la inseguridad. Eliminar duplicidades
e ineficacias en el tema es una prioridad para el objetivo de garantizar la seguridad.
6
Consejo Nacional contra las Adicciones. (2002). Encuesta Nacional de Adicciones. Disponible en:
http://wwwwwwwww.conadic.gob.mx/interior/descargas/investigacion_y_estadistica/observ_mex/obs2003_II.pdf
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
La modernización de los instrumentos con los que se cuenta para hacer efectivo el respeto a
la ley y a los derechos de víctimas y delincuentes es impostergable.
1.1 Certeza jurídica
Un sistema jurídico con principios y planteamientos ambiguos o anacrónicos, que derivan en
situaciones como la discrecionalidad de funcionarios en la toma de decisiones o en
procedimientos largos y complejos, impacta negativamente en los niveles de certeza
jurídica, es decir, en la certidumbre de los ciudadanos de que las leyes se cumplen.
Lo anterior genera no sólo espacios propicios para la corrupción y la búsqueda de
beneficios, sino la falta de atención social a la legalidad al generar una percepción de
aplicación selectiva de la ley. Ello, a su vez, se traduce en obstáculos para el desarrollo
nacional. La certeza jurídica, a pesar de los diversos esfuerzos realizados en el pasado,
dista de ser óptima.
Resulta entonces fundamental que el Gobierno Federal establezca estándares que permitan
no sólo fomentar la certeza jurídica, sino hacer predecible la aplicación de la ley mediante
estrategias que incidan en la reducción de la discrecionalidad de la autoridad administrativa
judicial, fortalezcan al Poder Judicial, incrementen la calidad del sistema de justicia y del
ejercicio profesional de los abogados y, en general, eleven la confianza ciudadana en las
instituciones y fomenten una cultura de la legalidad.
OBJETIVO 1
Garantizar la certeza jurídica y predictibilidad en la aplicación de la ley para
toda la población.
ESTRATEGIA 1.1 Reducir la discrecionalidad de las autoridades administrativas y judiciales
en la aplicación de las normas.
El fundamento básico para que haya certeza jurídica y sea predecible la aplicación de la ley
radica en que los ciudadanos tengan la seguridad de que la norma se hará cumplir y en que
éstos conozcan los criterios básicos bajo los cuales se aplicará. Esto implica que ni la
autoridad administrativa ni la judicial puedan hacer distinciones en atención a cuestiones
personales, políticas o económicas. Para ello se propondrán reformas sustantivas y
procesales, algunas de ellas mencionadas más adelante.
OBJETIVO 2
Garantizar el acceso de todos los ciudadanos a un sistema de justicia eficaz.
ESTRATEGIA 2.1 Hacer más eficiente y fortalecer la organización, funcionamiento,
profesionalización, eficacia y transparencia de la defensoría de oficio, así como extender su
cobertura.
Las personas que menos recursos económicos poseen son quienes en muchas ocasiones
más resienten el peso de una mala defensa o representación legal, ante la imposibilidad de
pagar honorarios a un abogado particular. Esto los sitúa en desventaja en la defensa de sus
intereses y derechos. El Estado tiene la responsabilidad de defender y representar a
quienes se encuentran en tales condiciones, bajo principios de excelencia, profesionalismo,
eficacia y honradez. Por ello, se fortalecerá y extenderá la cobertura de la defensoría de
oficio en su organización, funcionamiento y presencia para que, en las diversas ramas
procesales, se responda a los propósitos de una verdadera justicia. Asimismo, se trabajará
en la profesionalización de los servidores públicos encargados de prestar este servicio y en
la actualización del marco jurídico que regula su función.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 2.2 Combatir la corrupción a lo largo de todo el proceso de impartición de
justicia, para ofrecer condiciones equitativas en la resolución de disputas.
Una de las múltiples consecuencias negativas de la corrupción es que impide el acceso de
todas las personas a la protección de la ley en condiciones de igualdad. A lo largo del
proceso de impartición de justicia, hay espacios de discrecionalidad en los que las personas
ofrecen o se ven obligadas a dar sobornos para conseguir sus fines, dañando la confianza
en nuestras instituciones y condicionando para quién la ley es aplicable o no. Es necesario
erradicar estas prácticas para avanzar en el acceso real y efectivo a la justicia.
OBJETIVO 3
Garantizar la protección a los derechos de propiedad.
Uno de los pilares del desarrollo de un país y de la seguridad de los ciudadanos es la
protección a los derechos de propiedad. La ley debe garantizar a las personas, familias,
comunidades y empresas que las posesiones que han obtenido legítimamente no habrán de
perderse, sino que podrán ser aprovechadas en su propio beneficio.
ESTRATEGIA 3.1 Mejorar la regulación que protege los derechos de propiedad.
Se efectuará una mejora normativa y se adoptarán nuevos estándares que aseguren un
irrestricto respeto a los derechos de propiedad.
Lo anterior incluye materias como la expropiación, la tenencia de la tierra, la propiedad
intelectual, el cumplimiento de contratos, así como los registros públicos de la propiedad y
del comercio.
La modernización y homologación de los registros públicos de la propiedad y los catastros
municipales y rurales, así como la obligatoriedad de registrar públicamente las propiedades
inmuebles, son fundamentales para ofrecer la certidumbre jurídica que necesitan las familias
en aspectos tan relevantes como potenciar el valor de su patrimonio, garantizar que pueda
ser heredado o se pueda transmitir su dominio sin conflicto y acceder a fuentes formales de
financiamiento que pueda apoyar su mejor calidad de vida.
ESTRATEGIA 3.2 Proteger la propiedad intelectual.
Un delito extendido es la violación a los derechos de propiedad intelectual mediante la
piratería. Esto desincentiva la innovación y destruye la motivación de emprendedores
actuales y potenciales. Se harán cumplir las leyes nacionales y los acuerdos internacionales
en la protección de los derechos de autor y de las patentes, mediante aseguramientos de
mercancía y acciones de carácter preventivo en las aduanas, para impedir el ingreso de
productos ilegales al país.
1.2 Procuración e impartición de justicia
México necesita leyes que ayuden a perseguir y encarcelar a los delincuentes, para que los
encargados de hacer valer el Estado de Derecho actúen con firmeza y con honradez, sin
permitir que ningún acto ilícito quede en la impunidad. Es impostergable la modernización
del sistema de seguridad pública, de procuración e impartición de justicia mediante
instituciones más eficientes y leyes más adecuadas.
OBJETIVO 4
Modernizar el sistema de justicia penal encaminado a lograr un marco
normativo que garantice justicia pronta y eficaz.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Distintos componentes integran el proceso de transformación que requiere nuestro sistema
penal. Entre los principales elementos está el cambio de un sistema inquisitorio a uno
acusatorio mediante el establecimiento de la oralidad en juicios penales y el mejoramiento
de las competencias técnico-operativas de las agencias del ministerio público,
principalmente en los procesos de averiguación previa e integración de expedientes.
ESTRATEGIA 4.1 Hacer más eficientes los sistemas y procedimientos utilizados por los
ministerios públicos, así como fortalecer la investigación ministerial y policial para elevar el
nivel de eficacia en la integración de la averiguación previa.
La procuración de justicia requiere de ministerios públicos profesionales, honestos, con
procedimientos claros y eficaces. Bajo esta lógica, se impulsará la capacitación y
especialización de los agentes y sus auxiliares, de acuerdo con estándares internacionales.
Asimismo, se establecerán controles de confianza para monitorear la ética y la calidad con
la que se desempeñan.
La iniciativa de reforma constitucional que presentó el Ejecutivo recientemente, busca
redefinir a la policía como un órgano corresponsable de la investigación penal para que esté
facultada para recibir denuncias, recabar evidencias físicas y datos relacionados con los
hechos posiblemente delictivos. Esta redistribución de facultades entre los órganos
responsables tiene como objetivo propiciar una investigación más científica, objetiva y
profesional, que jurídicamente seguiría a cargo del Ministerio Público, pero que contaría con
la participación autónoma, en términos técnicos y funcionales, de la policía.
ESTRATEGIA 4.2 Establecer más y mejores instrumentos para la impartición de justicia en
los delitos asociados con la delincuencia organizada.
El reto que implica el crecimiento y expansión del crimen organizado exige que las leyes e
instrumentos con que cuenta el Estado para combatirlo se adecuen a la realidad. Entre otras
cosas, se implementarán nuevas medidas de investigación y redistribución de las facultades
entre los órganos judiciales y el Ministerio Público, para que el sistema de procuración e
impartición de justicia pueda perseguir y sancionar con mayor eficacia a la delincuencia
organizada.
La propuesta de reforma al sistema penal prevé como herramientas especiales en materia
de investigaciones de la delincuencia organizada las órdenes de arraigo, cateos e
intervenciones de comunicaciones privadas, que durante la investigación podrán ser
autorizadas por el Ministerio Público, de tal forma que estos instrumentos puedan ser
utilizados de manera oportuna. También se propone el establecimiento de un mecanismo de
control posterior, para que sea el juez quien, de manera oficiosa, revise la legalidad de las
intervenciones y los cateos.
Asimismo, se promoverá que las conductas tipificadas como delincuencia organizada sean
consideradas siempre graves, para que den lugar a prisión preventiva.
ESTRATEGIA 4.3 Garantizar mejores condiciones para la presentación de denuncias a las
víctimas de los delitos.
En la medida en que no se garantizan los derechos de quienes resultan afectados por la
delincuencia, específicamente el resguardo de su identidad cuando denuncian, se inhibe la
necesaria participación de la ciudadanía en la prevención y combate a la delincuencia. En la
red de telecomunicaciones para las instituciones de seguridad, conocida como Plataforma
México, se introducirá una línea especializada para la recepción de denuncias anónimas. En
un ambiente de inseguridad y desconfianza como el que ahora se vive, la denuncia anónima
constituye un aliciente para la colaboración de la ciudadanía en el combate a la
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
delincuencia. Tan importante como recibir las denuncias, desde luego, será tener un sistema
eficiente de seguimiento y atención oportuna de las mismas.
Es una obligación del Estado proteger a las víctimas y, desde luego, garantizar las mejores
condiciones para los ciudadanos que pueden declarar en los casos más delicados, más
relevantes y más peligrosos. Para ello se ha propuesto establecer la reserva de los datos de
las personas que denuncian hechos relacionados con el crimen organizado.
ESTRATEGIA 4.4 Promover la implementación gradual de juicios orales.
La impartición de justicia en México se da a través de un proceso lento, ineficiente e
impersonal basado en la integración de expedientes escritos que daña los intereses y
derechos tanto de quien comete un delito como de quien lo padece.
La oralidad en los juicios ofrece a las partes la oportunidad de tener audiencias directas con
los jueces para conocer, presentar o contradecir las pruebas y argumentos del caso. Esto
reduce significativamente la duración de un litigio y con ello, su costo, que muchas veces es
determinante en la decisión de presentar o no una denuncia. Asimismo, se reducen los
espacios de opacidad en los que pueden ocurrir actos de corrupción o discrecionalidad, lo
que fortalece la confianza de los ciudadanos en las instituciones y en actores encargados de
la aplicación de la ley.
ESTRATEGIA 4.5 Impulsar reformas procesales para hacer más expedita la aplicación de la
justicia.
Actualmente, los términos y plazos procesales, así como el número de instancias por las
que se puede pasar durante un litigio, hace muy tardada la impartición de justicia, lo cual
genera incertidumbre en los ciudadanos. Por lo tanto, se propondrán reformas que permitan
agilizar los tiempos de resolución de controversias ante los órganos jurisdiccionales. La
adopción de juicios orales y de mecanismos alternativos de resolución de conflictos estan
asociados a esta estrategia.
Otro mecanismo propuesto es que la prueba confesional se rinda con toda la información
sobre sus consecuencias, de manera libre y ante una autoridad judicial que garantice el
pleno respeto a los derechos fundamentales. Mediante un examen judicial sobre la
veracidad y legalidad del reconocimiento de responsabilidad, se podrá impartir justicia con
mayor celeridad.
ESTRATEGIA 4.6 Fomentar la reducción de litigios mediante la implementación de medios
alternativos de resolución de conflictos.
Los litigios representan un costo económico y social elevado para el Estado, así como para
los particulares. Para reducirlos, se promoverán y adoptarán medios alternativos para
solución de controversias como eje toral del sistema de justicia en general, que permitirán
además crear una conciencia y una actitud de diálogo y conciliación, más que de
confrontación, entre la sociedad. En muchos casos, estos métodos resultan más apropiados,
para los fines de la justicia, que la imposición de una pena de prisión, al resarcir al agraviado
el pleno goce de sus derechos y reconstruir el orden social quebrantado por medio de la
restitución y no de la represión.
Estos mecanismos permiten que el Estado centre sus capacidades institucionales en la
persecución de aquellos delitos que verdaderamente atentan contra el orden y la paz
públicos. De manera paralela, sirven para despresurizar el sistema judicial, cuya saturación
es un claro obstáculo para la impartición de justicia pronta y expedita.
ESTRATEGIA 4.7 Promover el Código Penal Único.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En México contamos con un código penal y un código procesal penal por cada entidad
federativa, más el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales. Tal
diversidad legislativa resulta en contradicciones y vacíos legales que abren espacios para la
impunidad.
Por ello, la iniciativa de reforma al sistema de justicia penal presentada por el Ejecutivo
propone la unificación legislativa, tanto en la tipificación de las conductas delictivas y sus
penas, como en los procedimientos para su persecución, investigación y ejecución. La
adopción de tipos penales únicos para todo el país impacta positivamente en la certeza
jurídica.
La soberanía de los estados y la vigencia del federalismo no se verán violentadas, pues la
ley determinará las competencias correspondientes y la facultad de organizar las
instituciones de procuración y administración de justicia se mantendrá como una facultad
reservada a las entidades federativas.
OBJETIVO 5
Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva.
Es necesario que la sociedad tenga la certeza de que, ante la comisión de un delito, por
menor que éste sea, se impondrá una sanción proporcional a la conducta. Vivir en medio de
la violencia, ver como natural la impune comisión de los delitos no debe ser parte de la
cotidianidad. Si no se hace valer la ley a través de instrumentos eficaces, los potenciales
delincuentes perciben que el riesgo de recibir una represalia es muy bajo, y la decisión de
cometer un acto ilícito se vuelve menos costosa, lo que aumenta los niveles de criminalidad.
ESTRATEGIA 5.1 Fortalecer la coordinación y cooperación entre los tres órdenes de
gobierno para combatir la delincuencia.
Por mucho, la mayor incidencia de delitos corresponde a los del orden común, cuya
prevención y castigo están a cargo de las autoridades locales. Vigorosamente, y con un
sentido de urgencia, se compartirán esfuerzos con los gobiernos de los estados y los
municipios en el marco de los organismos que para ello existen.
Esta estrategia de corresponsabilidad será la clave para enfrentar con eficacia y
contundencia a la criminalidad. En el marco de un auténtico federalismo, se deberá
establecer una colaboración intensa entre los órdenes de gobierno para dar al Sistema
Nacional de Seguridad Pública la dimensión y proyección que motivaron su creación.
Por tanto, se establecerán mecanismos de coordinación efectiva con las autoridades de las
entidades federativas y de los municipios.
Todo ello se realizará con absoluto respeto a las atribuciones de cada orden de gobierno,
focalizando los esfuerzos para restablecer la seguridad pública en todo el país y fortalecer la
presencia del Estado en las ciudades y poblaciones donde existe mayor inseguridad.
El Sistema Nacional de Seguridad Pública se consolidará como una instancia articuladora y
unificadora de todas las autoridades, del Gobierno Federal, de estados y municipios, en su
esfuerzo conjunto para combatir a la criminalidad.
Los esfuerzos y acciones que el gobierno realice en materia de seguridad, además de
reducir los índices de delincuencia, deben verse reflejados en la percepción de la ciudadania
sobre la seguridad, de modo que en 2012 la mayoría de la población declare que se siente
segura en su comunidad.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 5.2 Asegurar la transparencia y rendición de cuentas de las autoridades
encargadas del combate a la delincuencia.
En materia de impunidad debe ponerse especial cuidado para que los delincuentes que son
capturados no compren su libertad mediante sobornos, y que las investigaciones que estén
en curso no se detengan por negociaciones ilícitas.
ESTRATEGIA 5.3 Enfocar el sistema de procuración de justicia en favor de la víctima,
garantizando en todo momento la protección de su integridad, dignidad e identidad.
Además de la eficacia y honestidad de las instituciones públicas, sin la participación
comprometida de los denunciantes no se podrán abatir los niveles de impunidad. Se deben
ofrecer nuevas garantías a la integridad y a la seguridad de las víctimas de un delito y
acabar con su situación de franca indefensión.
En pocas ocasiones la víctima tiene oportunidad de que se le resarza el daño o de contar
con garantías que la hagan partícipe de una justicia a la que tiene derecho. Esta situación
debe revertirse. También es necesario que las víctimas puedan actuar en los procesos
penales y defenderse contra resoluciones que pudieran lesionar sus intereses.
Se buscará la simplificación de los mecanismos para la presentación de denuncias y
querellas en cuanto a tiempos, trámites, requisitos y documentación.
Se implementarán medidas cautelares para salvaguardar los derechos de las víctimas
durante el proceso penal. Si bien estas medidas ya son parte del ordenamiento jurídico, es
indispensable ampliarlas para proteger a la sociedad y evitarle un perjuicio mayor. Se
propone privilegiar la aplicación del arraigo, la prohibición de salir de una demarcación
territorial, la prohibición de acercarse a una o varias personas, la restitución provisional de
los derechos de las víctimas y ofendidos, la vigilancia a cargo de determinadas personas o
instituciones, el aseguramiento de instrumentos, objetos y productos del delito, la protección
de la integridad física y moral de las víctimas u ofendidos, los actos para garantizar la
reparación del daño y la caución para proteger los derechos de las víctimas.
Para garantizar la legalidad en la aplicación de estas medidas, se otorgarán facultades a un
órgano jurisdiccional, cuyas características principales serán la independencia, la
imparcialidad, la legalidad y la objetividad en sus decisiones.
ESTRATEGIA 5.4 Combatir y sancionar con mayor severidad la violencia de género.
En México aún existe una cultura que discrimina a la mujer y que favorece el entorno de
acoso y de violencia que padecen millones de mujeres. En el marco de la aplicación de la
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se promoverá una
cultura de respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. Asimismo, se pondrán en
operación programas de sensibilización y capacitación dirigidos a policías, médicos,
ministerios públicos y jueces, y a todo el personal encargado de las labores de protección y
atención a las mujeres que sufren de violencia en todas sus manifestaciones.
Con esta ley, se harán valer compromisos internacionales signados por México a través de
ordenamientos como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (también conocida como Belém do Pará), y la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer.
OBJETIVO 6
Fortalecer el sistema penitenciario para garantizar que se haga respetar la ley
y se apoye la readaptación social de manera eficaz.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 6.1 Modernizar el sistema penitenciario.
Se recuperará el sentido original de los centros penitenciarios como instancias de control de
presuntos responsables y sentenciados. Se invertirá en la infraestructura necesaria para
asegurar que los centros penitenciarios cuenten con la tecnología que garantice la seguridad
al interior de los mismos.
Se establecerá tanto la figura de juez de ejecución de sentencia, como la reorganización
estructural y territorial de los centros penitenciarios, vía el Sistema Nacional de Seguridad
Pública. Asimismo, se adoptarán lineamientos y metodologías operativas para el traslado de
reos y su separación de acuerdo con su perfil criminológico y peligrosidad. Se generará
inteligencia de orden criminal a partir de una efectiva vigilancia de los internos. Se
promoverán también los convenios necesarios para que los sentenciados cumplan sus
penas en centros penitenciarios de otro fuero, pues actualmente los sentenciados del orden
común pueden compurgar sus penas en centros federales, pero no a la inversa.
Frecuentemente se olvida que junto con el castigo por la comisión de delitos, la confinación
en penales debe tener el propósito de propiciar en los reos la recuperación de valores
éticos, su formación integral y su reintegración a la sociedad una vez cumplida la pena.
Resulta necesario el compromiso de los tres órdenes de gobierno para trabajar de manera
coordinada en el perfeccionamiento de los mecanismos de readaptación y rehabilitación de
los delincuentes.
ESTRATEGIA 6.2 Combatir la corrupción al interior de los centros de readaptación social.
Se combatirá la corrupción en las instalaciones penitenciarias federales y locales, para
terminar con los privilegios que disfrutan algunos de los reclusos y que van en perjuicio del
resto. Se reforzará la vigilancia para detectar y eliminar los mecanismos mediante los cuales
los criminales continúan operando sus redes de delincuencia desde el interior de los centros
penitenciarios. Esto incluye vigilar el comportamiento del personal encargado de la
seguridad, para castigar a quienes se corrompen y facilitan la operación delictiva intramuros.
En el caso de la delincuencia organizada, se propone que se exceptúe el derecho
consistente en solicitar que la pena se compurgue cerca del domicilio del reo, lo que
responde a la necesidad de que los miembros de grupos de crimen organizado sean
recluidos en centros penitenciarios que cuenten con la seguridad y las instalaciones
necesarias para la protección de su integridad y para la disminución de los riesgos de fuga o
violencia interna.
ESTRATEGIA 6.3 Reconstruir los mecanismos de caución y readaptación social.
La sobrepoblación en los centros de reclusión es un obstáculo para la aplicación de la ley en
su interior y para garantizar condiciones dignas a los reclusos. Además de las estrategias
encaminadas a reducir el tiempo necesario para dictar sentencia, se diseñará y aplicará un
nuevo esquema de prisión preventiva, y se facultará al juez para imponer medidas
cautelares durante el desarrollo del proceso. Se analizará la pertinencia de medidas
alternativas como la vigilancia electrónica, el arraigo territorial, la caución, la vigilancia a
cargo de determinada gente o instituciones, y el sometimiento a instituciones de educación,
entre otras.
1.3. Información e inteligencia
Ante el reto de preservar la seguridad del país, se requiere articular un sistema de
homologación de información para el intercambio, en tiempo real, de datos de audio, video y
texto sobre el crimen, estadísticas delictivas y registro del personal de seguridad pública.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Lamentablemente, en México aún no se cuenta con sistemas homologados a lo largo del
territorio nacional y entre los distintos órdenes de gobierno.
El intercambio fluido y oportuno de información entre los cuerpos de policía es indispensable
para una eficaz prevención del delito y una adecuada coordinación de esfuerzos en su
combate. Interrelacionar e interconectar los sistemas de información y de
telecomunicaciones de las corporaciones policiales en los tres órdenes de gobierno, para
generar métodos uniformes de actuación, información, reporte y archivo localizados en
bases de datos de acceso común, facilitará las investigaciones, operativos conjuntos y
generación de inteligencia policial compartida.
OBJETIVO 7
Establecer mecanismos y procesos que permitan conocer sistemáticamente
las características y patrones del fenómeno delictivo en México, y aseguren la
disponibilidad de información confiable y oportuna.
ESTRATEGIA 7.1 Desarrollar e implementar sistemas de información y comunicaciones de
alta tecnología para el combate a la delincuencia.
Se consolidará el Sistema Único de Información Criminal para concentrar y compartir datos
relevantes del fenómeno delictivo en bases de datos completas y eficaces, como los
registros de automóviles y armas, perfiles de delincuentes y sus modos de operación. Se
desarrollará también una red de interconexión que permita la transmisión de datos, voz e
imagen para que esta información pueda compartirse oportunamente. Ello será clave para
integrar a los gobiernos federal, estatal y municipal en un solo frente en la lucha contra la
delincuencia. Será muy importante disponer de sistemas de comunicación avanzados con
plataformas tecnológicas compatibles. Igualmente importante será el compromiso por parte
de las autoridades de los tres órdenes del gobierno para actualizar permanentemente las
bases de datos de inteligencia policial.
ESTRATEGIA 7.2 Generar, fortalecer y coordinar los sistemas de inteligencia en el
Gobierno Federal
Las herramientas tecnológicas que se desarrollarán en materia de información, serán base
para que las diferentes instituciones avancen en su labor de generar inteligencia. El
Gobierno Federal promoverá el fortalecimiento de los centros y sistemas de inteligencia para
que apoyen la profesionalización de la investigación en el combate a la delincuencia y el
crimen organizado, así como en la mejora de la averiguación previa del proceso penal.
1.4. Crimen organizado
No se debe permitir que ningún estado de la República sea rehén del narcotráfico, del
crimen organizado o de la delincuencia. Una de las manifestaciones más violentas de la
delincuencia organizada la representan los cárteles del narcotráfico, los cuales a través de
una estrategia de posicionamiento dejaron de ser transportadores de droga hacia los
Estados Unidos para convertirse en líderes de estas operaciones. Estos grupos han dejado
de considerar a México como un país de tránsito, buscando transformarlo en un país
consumidor. El narcotráfico genera inseguridad y violencia, degrada el tejido social, lastima
la integridad de las personas y pone en riesgo la salud física y mental del activo más valioso
que tiene México: los niños y los jóvenes. Como manifestación de la delincuencia
organizada, el narcotráfico desafía al Estado y se convierte en una fuerte amenaza para la
seguridad nacional.
Los recursos producto del narcotráfico dan a las bandas criminales un poder enorme para la
adquisición de distintas formas de transporte, armas de alto poder y sistemas avanzados de
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
comunicación, así como equipamiento que con gran frecuencia supera al de los cuerpos
policíacos encargados de combatirlos y de prevenir los delitos asociados a dicha actividad.
Por eso es necesaria la colaboración de las Fuerzas Armadas en esta lucha.
OBJETIVO 8
Recuperar la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social
mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del
crimen organizado.
ESTRATEGIA 8.1 Aplicar la fuerza del Estado, en el marco de la ley, para recuperar los
espacios que han sido secuestrados por las bandas de narcotraficantes y otras
organizaciones delictivas.
El Gobierno está determinado a reducir los espacios en que se mueven los criminales,
localizar y posteriormente eliminar los plantíos de enervantes e interceptar cargamentos de
droga por tierra, mar y aire. Se destinarán los recursos necesarios para modernizar la
Fuerza Aérea Mexicana y la Fuerza Aeronaval de la Armada de México, en particular para
poner a su alcance los avances de la tecnología, de la información y de la digitalización.
Mediante ésta y otras medidas se buscará apoyar la labor de las Fuerzas Armadas en sus
labores como garantes de la seguridad interior del país, y específicamente en el combate al
crimen organizado.
ESTRATEGIA 8.2 Implementar una política integral que coordine esfuerzos y recursos de
los tres órdenes de gobierno para el combate al narcomenudeo.
Cada delincuente que se captura, cada sembradío que se erradica, cada red de
narcomenudeo que se desintegra es una posibilidad más de desarrollo para los jóvenes de
México. Se implementarán operativos permanentes en coordinación con los tres órdenes de
gobierno, para asegurar a distribuidores de droga al menudeo, así como un sistema de
inteligencia para combatir la existencia de centros de distribución de drogas y laboratorios
clandestinos.
ESTRATEGIA 8.3 Alcanzar y consolidar estándares internacionales en materia de
prevención y combate al lavado de dinero de procedencia ilícita.
La capacidad económica del crimen organizado es uno de sus principales apoyos para
evadir la acción de la justicia. Una de las estrategias más efectivas en la lucha contra esta
perniciosa actividad es la que se orienta a golpearla en su abastecimiento de recursos
económicos. Se intensificarán las acciones específicas en contra del lavado de dinero en
México.
ESTRATEGIA 8.4 Desarticulación de cadenas delictivas mediante la destrucción de los
nodos de creación de valor.
Se propiciará la desarticulación de organizaciones criminales atendiendo a la naturaleza
económica de sus actividades mediante la destrucción de los elementos que les permiten
generar riquezas ilícitas y afianzarse en el territorio mexicano.
1.5 Confianza en las instituciones públicas
La corrupción y la ineficacia de las instituciones generan impunidad y lesionan la credibilidad
y la confianza ciudadana en el gobierno. Toda actuación de la autoridad fuera del orden
legal lesiona los derechos ciudadanos, ya sea por el abuso en el ejercicio del poder público,
o bien, por la omisión en la aplicación de la ley.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
México necesita que sus ciudadanos confíen plenamente en el sistema jurídico y en el
desempeño de las instituciones de justicia y de gobierno. Ello es fundamental para reforzar
la alianza entre el gobierno y la sociedad en la lucha contra la impunidad y la corrupción.
OBJETIVO 9
Generalizar la confianza de los habitantes en las instituciones públicas,
particularmente en las de seguridad pública, procuración e impartición de
justicia.
ESTRATEGIA 9.1 Impulsar la vigencia de leyes modernas, suficientes, claras y sencillas en
todos los ámbitos de la actividad nacional.
El marco jurídico vigente debe mejorarse a efecto de permitir el desarrollo de la sociedad,
por la vía del respeto, la armonía y la productividad.
Adicionalmente urge su transformación como punto de partida para recuperar la confianza
social, ya que la ciudadanía sólo cambiará su percepción si advierte que las leyes se
modernizan en su favor.
Para alcanzar este objetivo, el Gobierno Federal impulsará las reformas necesarias para dar
certeza, claridad y agilidad a los procedimientos que los particulares tramitan ante las
instancias de la Administración Pública Federal.
ESTRATEGIA 9.2 Transparentar los procesos de operación de los servicios públicos que
reciben los ciudadanos.
Al ser éste el nivel más directo de interacción entre ciudadanos y gobierno, debe ser el que
brinde resultados más claros en materia de transparencia. Se identificarán los trámites en
los que más frecuentemente se dan sobornos o se paga por la ayuda de un intermediario, y
se implementarán mecanismos de monitoreo y asesoría a los ciudadanos para que todas las
personas reciban servicios de calidad sin distinción alguna y sin espacio para la corrupción.
Sólo de esta forma podrá recuperarse verdaderamente la confianza ciudadana en la acción
gubernamental.
ESTRATEGIA 9.3 Fortalecer los mecanismos de comunicación con la ciudadanía y difundir
de manera oportuna la información pública gubernamental.
La expedición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, y la consecuente creación del Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública, el IFAI, han representado un gran paso adelante en la consolidación de nuestra
democracia, y han cerrado espacios paulatinamente a la cultura de opacidad y arbitrariedad
que prevalecía hasta hace pocos años. Sin embargo, los avances son insuficientes pues,
por parte del gobierno, aún hay que expedir normas reglamentarias y verificar la debida
observancia de la referida Ley de Transparencia. Por el lado de los ciudadanos, no se ha
ejercido plenamente este derecho a la información. Para tales efectos, se intensificarán los
procesos de sistematización y apertura de la información pública gubernamental, a fin de
que los ciudadanos conozcan el quehacer gubernamental en ejercicio de su garantía a la
información.
El compromiso es no sólo responder a las solicitudes de acceso a la información. Es
necesario también emprender acciones para dar a conocer aquélla que sea de interés
general, mediante campañas de difusión y divulgación, que sean ajenas a intereses
personales o partidistas.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 9.4 Promover la identidad institucional, el valor del servicio público y la ética
profesional de los servidores públicos.
Se fortalecerá la profesionalización de los servidores públicos para que además de los
conocimientos y la ética necesarios, tengan un claro compromiso institucional de servicio
que garantice la atención adecuada de los ciudadanos.
Se promoverá el valor del servicio público como una función que antepone los intereses de
la comunidad a los intereses particulares y personales. Se trabajará en el mejoramiento del
diseño curricular de la función pública, para garantizar que ingresen a ésta únicamente
aquellos candidatos que, además de las competencias profesionales, demuestren su
probidad y guíen sus acciones estrictamente en el marco de la legalidad.
ESTRATEGIA 9.5 Reforzar los procesos y mecanismos necesarios para que, sin excepción,
los servidores públicos cumplan la ley.
Existe plena conciencia de que algunos servidores públicos aprovechan su función para
buscar beneficios indebidos. Las prácticas del nepotismo, “amiguismo” y “compadrazgo”
permiten mantener en el servicio público a personas que carecen del perfil necesario para
desempeñar los cargos que les son asignados. Se procederá con equidad y con toda
firmeza, para impedir estas prácticas a través de la consolidación del servicio de carrera, de
mejorar los procesos de selección de servidores públicos de confianza y de la construcción
de acuerdos con los organismos gremiales de los trabajadores sindicalizados.
ESTRATEGIA 9.6 Coordinar y establecer mecanismos para la transparencia y la rendición
de cuentas de los gobiernos estatales y municipales en el ejercicio de los recursos
federales.
Crear los mecanismos y propiciar las reformas legales necesarias para que tanto las
administraciones estatales como las municipales estén obligadas a explicar puntualmente
cómo invierten los recursos que reciben por parte de la Federación y cuál es su impacto en
términos sociales.
OBJETIVO 10
Combatir a la corrupción de forma frontal.
ESTRATEGIA 10.1 Promover una cultura anti-corrupción.
El Gobierno Federal implementará todos los programas, estrategias y acciones necesarias,
coordinándose con las instancias internacionales y nacionales, públicas, privadas y sociales
que quieran apoyar la campaña en favor de la honestidad en el servicio público. Es
imperativo que la transparencia se vuelva parte integrante de la cultura cívica, es decir, que
forme parte esencial de las actitudes y comportamientos de empresarios, sociedad civil,
partidos políticos, organizaciones sindicales, servidores públicos y ciudadanos en general.
La cultura de la transparencia debe fomentarse desde la familia y en el ámbito educativo
para impulsar la formación de una ética en los niños y jóvenes.
ESTRATEGIA 10.2 Difundir las sanciones que se aplican a los servidores públicos que
incurren en comportamientos ilícitos, para activar los mecanismos de sanción social.
Uno de los beneficios de la transparencia gubernamental es la difusión de los casos en que
las autoridades responsables de la sanción de las malas prácticas de los servidores públicos
efectivamente castigaron alguna conducta ilícita o delictiva, de manera que la ciudadanía
conozca las acciones de la administración pública para inhibir la corrupción.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Por disposición de la ley, no todas las sanciones incluyen la destitución del servidor público,
por lo cual los empleados sancionados pueden seguir laborando en ocasiones protegidos
por el propio marco jurídico o sus organismos gremiales. Se ampliará la difusión de las
sanciones administrativas y penales que las autoridades competentes impongan a los malos
servidores públicos, como ejercicio de rendición de cuentas y estrategia disuasoria de
nuevas conductas ilícitas.
ESTRATEGIA 10.3 Reducir los trámites burocráticos con la finalidad de abatir la
discrecionalidad.
Según Transparencia Mexicana, en su Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
2005-2006, los hogares mexicanos que declararon haber pagado sobornos o “mordidas”,
gastaron en promedio 177 pesos cada uno, lo que implica poco más de 19 mil millones de
pesos anuales en pérdidas para las familias, por lo que es innegable la necesidad de
fortalecer los sistemas de control y rendición de cuentas para inhibir actos de corrupción y
mejorar los servicios públicos.
Los procedimientos administrativos, que incluyen multitud de trámites a realizar por los
particulares, son confusos y en ocasiones los ciudadanos tienen que realizarlos en oficinas
diversas y alejadas unas de otras. Esto implica altos costos para el interesado, motivo por el
cual se propicia la corrupción y la improductividad, por la pérdida de miles de horas hombre.
La existencia de procedimientos complejos abre espacio para intermediarios que simplifican
los procesos a cambio de una remuneración económica. Es por esto que se ampliarán los
programas de simplificación administrativa y mejora regulatoria en toda la administración
pública, procurando que los cambios tengan un impacto directo en el combate a la
discrecionalidad, la arbitrariedad o la corrupción.
ESTRATEGIA 10.4 Consolidar el esquema de trabajo de los órganos internos de control
para disminuir los riesgos de corrupción y opacidad en el sector público.
Los órganos de inspección, verificación y control no han consolidado los objetivos anticorrupción que se les han asignado, ya que no han desarrollado de manera suficiente su
capacidad para prevenir conductas irregulares y orientar a los servidores públicos para
reducir las faltas por ignorancia. Ciertamente, los citados órganos no tienen, en ocasiones,
los recursos suficientes para el eficaz desempeño de su función. Por ello se deben buscar
las mejores prácticas para un óptimo aprovechamiento de los recursos y expandir su
actividad a los aspectos sustantivos de la operación de las dependencias y entidades de la
administración.
Al mismo tiempo, debe consolidarse un sistema preventivo de actos de corrupción en los
propios órganos de control, situación previsible si se considera la relevancia de sus
funciones y su presencia en todos los ámbitos del quehacer gubernamental. De esta forma,
deberá instrumentarse un procedimiento riguroso de rotación de los titulares de las áreas
correspondientes.
ESTRATEGIA 10.5 Fortalecer los sistemas de prevención, supervisión y control de la
corrupción.
El costo de la corrupción existente en el país es muy alto, tanto en términos económicos
como en el daño que causa a los valores y principios éticos de las personas y las
instituciones.
Es correcta la apreciación ciudadana respecto de la corrupción que subsiste en una
proporción significativa de la actividad pública y privada.
Lo anterior se entiende si se advierte que los mecanismos e instancias de control existentes
no están orientados a detectar específicamente prácticas de corrupción, y se abocan
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
primordialmente a verificar el cumplimiento estricto de la normatividad. Los mecanismos que
permitirían controlar y mejorar sistemáticamente los procesos de trabajo y organizacionales
para transparentar y hacer eficiente la prestación de los servicios públicos son deficientes,
además de que subsiste el enfoque correctivo, lo que sigue ocasionando grandes pérdidas
de recursos.
El Gobierno Federal no sólo continuará con mayor rigor los sistemas preventivos y
correctivos que han mostrado su eficiencia, sino que se ampliarán las estrategias y acciones
para abatir los índices de corrupción y generalizar el apego a la legalidad en el ejercicio del
servicio público. Asimismo, propiciará la colaboración de la ciudadanía para evitar y, en su
caso, sancionar las conductas ilegales.
ESTRATEGIA 10.6 Crear y mejorar mecanismos que faciliten la denuncia pública de los
funcionarios que incurran en prácticas ilícitas.
Aun cuando la participación ciudadana se ha incrementado por medio de mecanismos como
los sistemas de quejas y denuncias, éstos han sido insuficientes y limitados para atender
debidamente los intereses de la población.
Se facilitará a la ciudadanía la formulación de quejas, denuncias e inconformidades por
medios directos y electrónicos, e incluso de forma anónima, otorgándole seguridad y, en su
caso, protección personal a los testigos que permitan la sanción de servidores públicos
corruptos.
Las facilidades que el Gobierno Federal dará a la ciudadanía para la formulación de quejas,
denuncias e inconformidades, también incluirán estímulos materiales y reconocimientos
cuando se aporten las pruebas suficientes para la sanción de los responsables.
1.6 Cultura de la legalidad
El Estado de Derecho de un país se sustenta, antes que nada, en el arraigo que tenga la
cultura de la legalidad en la sociedad. El respeto a la ley es un valor que se debe fomentar
en la conciencia de los individuos desde el nivel más elemental de convivencia social y
fortalecer a lo largo de las diferentes etapas de la vida. Si la idea del Estado de Derecho no
se traduce en un sistema normativo de cuya aplicación se deriven beneficios o costos
tangibles, es difícil que la propia cultura de la legalidad llegue a permear en la conciencia de
las personas y de las comunidades.
Para los ciudadanos, la cultura de la legalidad significa llevar a cabo el estricto cumplimiento
de las obligaciones que la ley les impone para garantizar la convivencia social y, por otra
parte, que el ejercicio de sus derechos se realice en apego a las disposiciones legales.
Además, la cultura de la legalidad también impone a los gobernados el deber de exigir a las
autoridades el cumplimiento puntual de la ley; esto es, denunciar las irregularidades, abusos
y actos ilícitos.
OBJETIVO 11
Fomentar el desarrollo de una cultura de la legalidad.
ESTRATEGIA 11.1 Reforzar el diseño e impartición de programas educativos para la
población, orientados a reforzar la cultura cívica, el apego a la legalidad y el conocimiento
del derecho.
La frecuencia y gravedad de las violaciones a la ley han minado los valores de
responsabilidad social y civismo entre la ciudadanía.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Lo más lamentable es que este abandono del principio de apego a la ley, afecta la
conciencia de niños y jóvenes acerca de los valores esenciales de la convivencia humana, lo
cual pone en riesgo la esperanza de una real vigencia del Estado de Derecho en los años
por venir.
Por eso, se emprenderán acciones decididas para recuperar y fortalecer la enseñanza del
civismo, la historia nacional y el derecho en la educación de la niñez y la juventud.
Asimismo, se convocará a las familias, las organizaciones civiles, laborales, gremiales y
religiosas, los partidos políticos, y especialmente a los medios de comunicación, a
emprender y respaldar una campaña permanente de revalorización de la cultura de la
legalidad, de la que el Gobierno de la República habrá de ser el más resuelto impulsor.
ESTRATEGIA 11.2 Promover una mayor profesionalización de los abogados.
Se estima que cualquier proyecto de mejora sustantiva y procesal del actual orden jurídico
debe pasar forzosamente por la mejora en la educación y ética de los profesionales del
derecho, tanto al servicio de los particulares como del gobierno. Por lo tanto, se adoptarán
estándares que permitan la profesionalización de los abogados, como la colegiación
obligatoria y el seguimiento de códigos de ética y de conducta, entre otros.
Un gobierno que pretende garantizar una irrestricta aplicación de la ley necesita de
profesionales del derecho con la mejor formación posible y con un estricto apego a códigos
de conducta ética. Se determinarán estándares mínimos para la selección y capacitación de
los abogados que integran la Administración Pública Federal centralizada y descentralizada.
1.7. Derechos humanos
México participa en el objetivo universal de difundir y proteger el pleno goce de los derechos
humanos. Por eso ha promovido la creación de organismos que se encargan de velar por
ellos, tanto en el orden federal como en los estados de la República. Sin embargo, es claro
que el verdadero avance en materia de derechos humanos supone un proceso social
complejo.
Asegurar el respeto a los derechos humanos constituye una tarea que no solamente implica
la restitución en el goce de tales derechos, sino desarrollar esquemas mediante los cuales
sea posible prevenir su violación.
Ello requiere, en consecuencia, tomar medidas contundentes para avanzar con celeridad
hacia los estándares internacionales en la materia.
OBJETIVO 12
Asegurar el respeto irrestricto a los derechos humanos y pugnar por su
promoción y defensa.
ESTRATEGIA 12.1 Actualizar el marco normativo para responder a las demandas y
necesidades de una sociedad cada vez más preocupada por el respeto a los derechos
fundamentales de los individuos.
El Gobierno de la República reafirma su compromiso de trabajar estrechamente con los
grupos sociales y el Poder Legislativo para que se reconozcan en la legislación los derechos
humanos en su connotación más amplia y contemporánea.
También es necesario establecer los mecanismos para hacer efectivo el respeto a los
instrumentos internacionales.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 12.2 Establecer un programa en la Administración Pública Federal para
fortalecer el respeto a los derechos humanos.
Se debe asegurar el respeto a los derechos humanos en toda la Administración Pública
Federal, a través de acciones preventivas de capacitación y concientización de los
servidores públicos, así como del establecimiento de medidas punitivas en contra de
quienes incurran en prácticas violatorias a los derechos humanos, por ejemplo, la
discriminación en la prestación de servicios públicos.
Se identificarán las violaciones recurrentes a los derechos humanos por parte de los
servidores públicos, así como a las autoridades menos sensibles a las recomendaciones,
con el fin de priorizar las acciones de las dependencias en este sentido.
ESTRATEGIA 12.3 Priorizar la atención de grupos vulnerables para prevenir la violación de
sus derechos humanos.
Modificar el enfoque de las políticas públicas para la defensa de los derechos humanos,
superando la visión que pretende únicamente restituir el goce de los mismos, para privilegiar
un enfoque preventivo de la violación de estos derechos. Esta nueva orientación resulta
particularmente importante en el caso de miembros de grupos vulnerables como son los
niños, los adultos mayores, los discapacitados, los enfermos y cualquier otro grupo social
que, por sus características, se encuentre expuesto a la violación de sus derechos
humanos.
ESTRATEGIA 12.4 Promover campañas para difundir el alcance de los derechos humanos,
de manera que todos los ciudadanos los conozcan y exijan su respeto.
Realizar campañas informativas que den a conocer los derechos fundamentales y
prevengan a la población acerca de los actos que constituyen una violación a los mismos,
así como los mecanismos y órganos existentes para su denuncia y sanción.
Estas campañas harán hincapié en la no discriminación, el respeto y la aceptación de la
diversidad, así como la tolerancia y la pluralidad.
Seguridad nacional
Diagnóstico
Salvaguardar la integridad del territorio y preservar la soberanía de la nación es objetivo y
obligación irrenunciable del Estado mexicano. La larga lucha por erigirnos en una nación
libre, en una nación de derecho no puede entenderse sin las Fuerzas Armadas.
México ha depositado en las instituciones militares la enorme responsabilidad y el gran
privilegio de ser garantes de la seguridad, de la soberanía nacional y de la protección de los
intereses de la nación. Los retos que hoy enfrenta el país son grandes y exigen la entrega
de quienes tienen el honor y la gran responsabilidad de servir al pueblo de México.
Las Fuerzas Armadas representan una de las instituciones más admiradas y respetadas por
los ciudadanos. Son también una fuerza para la estabilidad y el progreso de México.
Defienden y salvaguardan los valores supremos de la patria: la paz, la unidad, la justicia, la
seguridad, la libertad y la soberanía. En mediciones sistemáticas sobre confianza en las
instituciones, las Fuerzas Armadas han sido calificadas muy positivamente de manera
permanente.
La credibilidad que se ha ganado se refleja en el respaldo ciudadano a su intervención en la
lucha contra el narcotráfico. Casi el 90% de la población está de acuerdo en que el ejército
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
tome parte en esta batalla . Actualmente, la economía de los cárteles se ha visto afectada
por los cambios estructurales en el mercado internacional de las drogas, lo que explica, en
parte, el reciente aumento de la violencia relacionada con el narcotráfico. Dada esta
coyuntura, recuperar la normalidad en el respeto a la ley y la convivencia social ordenada,
requiere que el Estado emplee los recursos con los que cuenta para combatir al narcotráfico,
y la participación de las Fuerzas Armadas es uno de los más valiosos.
Sin embargo, la confianza ciudadana necesita resultados claros para consolidarse.
Estas instituciones deben responder, dentro del marco de sus facultades, a su compromiso
como garantes de la seguridad nacional, defensa del territorio y, en materia de combate al
narcotráfico, con pleno apego a los derechos humanos.
Una condición fundamental en la política de seguridad nacional consiste en garantizar el
orden y la legalidad de los flujos migratorios, comerciales o de cualquier tipo, en los más de
4,300 kilómetros que abarcan nuestras fronteras.
Las tendencias a nivel global en las últimas décadas indican un creciente dinamismo en el
desplazamiento de bienes, servicios y personas a lo largo de la geografía del orbe, y por la
aparición de nuevas tendencias sociales que representan
presión para las franjas fronterizas de México. Esto ha propiciado que estas zonas se
conviertan en un escenario de transgresiones a la ley, y en un amplio campo de acción para
el crimen organizado nacional e internacional.
En la frontera sur, los flujos migratorios indocumentados son una constante, lo que
representa un mercado de ganancias enorme para los traficantes de personas. Durante el
año 2006 se aseguraron a más de 182 mil extranjeros
sin documentación en todo el país, de los cuales el 62% se localizó en los estados de
Chiapas
y Tabasco . Asimismo, existe en la región la presencia de pandillas delictivas juveniles y
cárteles del narcotráfico que, aprovechando la extensión y porosidad de la frontera, generan
violencia e inseguridad.
A los problemas de traficantes de personas, en la frontera norte se agregan con intensidad
las organizaciones criminales del narcotráfico y el contrabando de armas. La mayor parte de
las armas que circulan en el país de manera ilegal ingresan por la frontera con Estados
Unidos.
Entre 2001 y 2006, en la seguridad de la frontera norte se emplearon más de 1,900
miembros del ejército al año, mientras más de 1,700 se ubicaron en la frontera sur
anualmente. Desafortunadamente, esto no ha sido suficiente para evitar que los límites
territoriales se vean violados por el contrabando
y el narcotráfico.
1.8. Defensa de la soberanía y de la integridad del territorio
Garantizar la integridad del territorio nacional es fundamental para el progreso de México.
Las fronteras, mares y costas del país no deben ser una ruta para la acción de los
criminales. No se debe permitir que el territorio nacional sea utilizado para consumar
acciones que atentan contra la vida, la salud, la integridad física y el patrimonio de los
mexicanos.
Por otro lado, la conformación geológica del territorio y las condiciones climáticas de las
distintas regiones, así como los fenómenos naturales como terremotos, tormentas, ciclones,
inundaciones e incendios forestales representan un riesgo permanente a la seguridad de la
pobla8
�����www����������������������Parametría.
(2007).
Febrero. Disponible en: www.parametria.com.mx : 89% de acuerdo en que utilice al Ejército
para combatir al narcotráfico en México (margen de error +/- 2.8%); Demotecnia.
(2007). Disponible en: www.demotecnia.com, 88% sí al Ejército para combatir al narcotráfico
(margen de error +/- 3.2%).
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
7 Consulta Mitofsky. (2007). Confianza en las instituciones, febrero. Disponible en:
www.consulta.com.mx (margen de error +/- 4%)
6969
ción. Se trabajará para minimizar la vulnerabilidad de la población ante estos fenómenos.
OBJETIVO 13
Garantizar la seguridad nacional y preservar la integridad física y el patrimonio de los
mexicanos por encima
de cualquier otro interés.
ESTRATEGIA 13.1 Fortalecer las capacidades de las Fuerzas Armadas mediante la
actualización,
el adiestramiento y la modernización de su equipamiento a fin de garantizar el resguardo
efectivo del territorio y mares nacionales,
las fronteras terrestres y marítimas, los recursos naturales, el espacio aéreo y las
instalaciones estratégicas.
Como ya se ha hecho desde el principio de este gobierno, se brindará apoyo a las Fuerzas
Armadas para disminuir cualquier rezago salarial, de equipamiento, tecnológico y de
capacitación que pudiera minar su capacidad de respuesta en el cumplimiento de sus
misiones. La solvencia económica del crimen organizado le permite acceder
al mercado negro de armas y a la compra de información, entre otras cosas. Hoy la tarea es
impedir que las Fuerzas del Estado sean rebasadas
en este aspecto.
ESTRATEGIA 13.2 En el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, fortalecer la
concurrencia de las Fuerzas Armadas y de los gobiernos estatales y municipales en la
preparación,
ejecución y conducción de los planes de auxilio correspondientes.
En corresponsabilidad con los gobiernos locales, el Gobierno Federal seguirá dando
prioridad a los programas del Sistema Nacional
de Protección Civil, como el Plan DN-III y el Plan Marina, entre otros, para acudir con la
mayor celeridad a los lugares azotados por las fuerzas de la naturaleza. Se revisarán
cuidadosamente
los procedimientos para asignar los recursos del FONDEN a las autoridades
correspondientes y la entrega de apoyos a la población con la agilidad que esta materia
requiere.
Se trata de una esfera en la que se debe acabar con cualquier forma de burocratismo
que obstaculice la ayuda a la que por ley tienen derecho los ciudadanos afectados por estos
fenómenos. De forma complementaria,
se mejorará el registro y la divulgación oportuna de información sobre los fenómenos
meteorológicos, con el fin de alertar a la población
y evitar la pérdida de vidas humanas.
1.9. Seguridad fronteriza
Se atenderá especialmente el reordenamiento
de las fronteras para hacer de estas regiones lugares más prósperos y más seguros.
Las fronteras deben ser puertas para el desarrollo, no para la delincuencia.
La situación en la frontera sur requiere
especial atención, ya que el menor desarrollo económico en esa región crea situaciones
proclives a la comisión de actos
ilícitos. Se buscará que esta zona sea un ejemplo de cumplimiento de la ley, al tiempo que
se respeten íntegramente los derechos humanos de todos.
9 ����������www�Instituto Nacional de Migración. (2006). Estadísticas
migratorias
2006.
Disponible
en:
www.inami.gob.mx/paginas/estadisticas/enedic06/aseguramientos.mht
7 0 | M éxico
OBJETIVO 14
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Salvaguardar la seguridad en las fronteras, así como la integridad y el respeto a los
derechos humanos tanto de los habitantes de estas zonas, como de los migrantes.
ESTRATEGIA 14.1 Integrar unidades mixtas de policía compuestas por la Policía Federal
Preventiva
y las policías fronterizas y estatales, para que, con el apoyo de las Fuerzas Armadas,
garanticen
la seguridad de los mexicanos y de todos los habitantes de la región fronteriza.
La problemática de las fronteras en materia de seguridad requiere de la acción coordinada
de los diferentes cuerpos policíacos que operan en la zona, para tener una cobertura más
amplia de vigilancia y mayor capacidad de respuesta, y eliminar
duplicidades. Las estrategias de seguridad fronteriza se deben enfocar a la protección de los
migrantes y de la población de estas zonas, que está expuesta a grupos de contrabandistas
y traficantes de personas y de drogas.
ESTRATEGIA 14.2 Crear canales para el intercambio
de información y de estrategias en materia de seguridad fronteriza.
Con los países vecinos del norte y del sur se trabajará conjuntamente para afinar
mecanismos
de intercambio de información que permitan controlar adecuadamente el tránsito de
personas entre un país y otro, para proteger
los derechos de los migrantes y, al mismo tiempo, para cerrar el paso a la delincuencia y el
terrorismo internacionales.
1.10. Cooperación internacional
La seguridad, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada son temas que
adquieren
cada vez más relevancia en la agenda de los países. México mantendrá su disposición
a la cooperación con otros países para el impulso a la seguridad, privilegiando en todo
momento el respeto al derecho internacional, la libre determinación de los pueblos y la
soberanía
de los estados.
OBJETIVO 15
Fortalecer la cooperación internacional
para contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de seguridad y defensa de la
soberanía.
ESTRATEGIA 15.1 Promover la cooperación internacional para hacer frente a la
delincuencia
organizada, con pleno respeto a la soberanía, la integridad territorial y la igualdad
jurídica de los estados.
La seguridad de las naciones es vulnerada
por el constante tráfico de armas, drogas y personas, así como por quienes expresan
mediante la violencia sus desacuerdos ideológicos.
Siendo la seguridad un valor que debe ser procurado sin descanso, el Estado mexicano
privilegiará la colaboración con otras naciones en esta materia.
ESTRATEGIA 15.2 Promover esfuerzos de colaboración
e intercambio de información para
71
combatir al tráfico y consumo de drogas con los países que tienen una alta demanda de
estupefacientes.
Por mucho tiempo, la lucha internacional contra el narcotráfico ha privilegiado la represión
de su producción y transporte, con un enfoque dirigido principalmente a los países donde se
producen las drogas. La creciente vitalidad de las organizaciones internacionales de
narcotraficantes
y su arrojo para enfrentar incluso al poder de los Estados ponen en evidencia que la
estrategia
ha sido insuficiente. Hace falta intensificar el combate contra el tráfico y consumo de drogas
en los países que tienen más demanda. La ubicación fronteriza de México con el mercado
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
más grande de drogas ilícitas del mundo incrementa el valor estratégico del territorio para el
crimen organizado.
Al tiempo que México reitera su compromiso de seguir cumpliendo la parte que le
corresponde, impulsará el fortalecimiento al combate del tráfico
de estupefacientes mediante la participación responsable de los países involucrados en toda
la cadena, desde la producción hasta el consumo. El intercambio de información será parte
esencial de este esquema de cooperación.
ESTRATEGIA 15.3 Establecer acuerdos de colaboración
en materia de combate al tráfico de armas con los países de origen.
La delincuencia organizada se distingue por tener a su alcance equipo y armamento
sofisticados
para llevar a cabo sus fines. De ahí la importancia de trabajar, en el marco del derecho
internacional, en el establecimiento de mecanismos de cooperación para controlar la
producción, circulación y venta de armas en los países fabricantes
En cuanto a la responsabilidad de México, se debe integrar un padrón confiable y
actualizado
de armas de fuego en el país, disminuir el número de artefactos provenientes del
contrabando
y retirarlos de circulación. Esto implica transparentar el registro de armas del gobierno y
crear una normatividad que comprometa a las autoridades estatales a facilitar la inspección
de armamento. Asimismo, se requiere la coordinación entre los tres órdenes de gobierno
para que la población entregue armas provenientes
del mercado negro e instrumentar un programa permanente para la destrucción inmediata
de equipo decomisado.
ESTRATEGIA 15.4 Promover y aplicar instrumentos
jurídicos internacionales sobre la trata y el tráfico de personas.
El traslado ilegal de personas a través de las fronteras, la contratación no reglamentada, la
prostitución, la pederastia y la pornografía infantil
han dado lugar a modernas versiones de la esclavitud y la deshumanización, a partir de
7 2 | M éxico
las cuales grupos de delincuentes ponen en peligro la seguridad y la integridad de los seres
humanos. La convicción de los ciudadanos por el respeto a los derechos y libertades de las
personas impulsa a nuestra política exterior a seguir abriendo espacios de colaboración
entre las naciones para compartir esfuerzos en este sentido.
ESTRATEGIA 15.5 Establecer programas en coordinación
con otros países para atender el problema de las pandillas delictivas trasnacionales.
El crecimiento de las pandillas delictivas en zonas fronterizas, como el caso de los llamados
“maras”, debe atenderse mediante acciones de inteligencia, en coordinación con las
autoridades de la región centroamericana. Se creará un registro
de los integrantes de estas organizaciones que hayan estado en prisión, y se implementarán
políticas
públicas preventivas en centros educativos y comunidades para evitar que surjan más
adeptos o imitadores de estos grupos.
ESTRATEGIA 15.6 Promover la armonización entre la legislación nacional y los tratados
internacionales
firmados por México, de manera que puedan ser aplicados eficazmente para el combate
a la delincuencia organizada.
El acatamiento del derecho internacional es el instrumento por excelencia para procurar la
convivencia armónica de las naciones y la unión de esfuerzos para superar desafíos
comunes. Por eso México seguirá inscribiendo su lucha contra el narcotráfico, la corrupción
y el crimen organizado
en el marco de los tratados internacionales. El Gobierno Federal pondrá especial empeño en
alinear la legislación nacional a los tratados internacionales de que México es parte, para
contribuir con mayor eficacia en la lucha contra
los transgresores del derecho y del orden.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 15.7 Fortalecer los mecanismos en materia de extradición, a fin de eliminar
lagunas jurídicas y espacios de impunidad para quienes infrinjan la ley.
El territorio nacional no será un refugio para quienes delinquen en otros países, ni se
tolerará que quienes son perseguidos por la justicia mexicana se escondan en el extranjero.
El recurso legal de la extradición será aplicado para asegurar que la justicia se aplique,
sin importar las fronteras entre países.
Seguridad pública
Diagnóstico
El primer deber del Estado, e incluso la justificación misma que el Estado tiene para
reservarse el monopolio de la fuerza,
73
es salvaguardar la seguridad y la integridad de los ciudadanos.
La ley y las instituciones no pueden quedar rebasadas por el fenómeno delictivo. Es deber
del Gobierno Federal actuar eficazmente y sin titubeos
para brindar la seguridad que demandan los mexicanos.
Durante muchos años, la falta de seguridad ha minado, hasta un punto verdaderamente
preocupante,
la calidad de vida de los mexicanos y la capacidad de desarrollo del país.
La Encuesta Nacional sobre Inseguridad Urbana10 publicada en 2006 reportó que, en
promedio, uno de cada cuatro habitantes de las ciudades ha sido víctima de por lo menos
algún delito durante su vida. En este sentido,
la percepción de la ciudadanía muestra que más del 50% de la población encuestada
considera que la criminalidad ha afectado su calidad de vida.
En la última década, el mercado de la seguridad
privada creció aproximadamente un 400%11. La inseguridad ha hecho que prolifere la
contratación de servicios privados de protección en industrias, hotelería, comercios,
escuelas, centros hospitalarios
y transporte de mercancías y valores.
Se mejorará sustancialmente la calidad de la seguridad pública iniciando con la
modernización y fortalecimiento de los cuerpos policiales.
Aunque cada vez se aplican más los procesos
de control de confianza en los cuerpos policiales, aún no es una práctica generalizada en el
país y no hay criterios homogéneos en la selección, el ingreso la promoción y la
permanencia
de los policías.
Pese a que existen sistemas de profesionalización
diseñados con estrategias específicas para combatir la corrupción, depurar y dignificar a las
corporaciones policiales, las encuestas aplicadas
a los ciudadanos indican que el 81% de los encuestados considera que en la policía existe
corrupción12.
En México existen alrededor de 350 mil elementos de policía que forman parte de 1,661
corporaciones en los tres órdenes de gobierno. El 89.3% de los cuerpos policiales
preventivos a nivel nacional pertenecen a los ámbitos estatales y municipales, y son los que
tienen mayor contacto ciudadano. En tanto, la policía de investigación representa apenas el
10.7%, con 37 mil 493 efectivos a nivel nacional.
Con la creación de la Policía Federal Preventiva
(PFP) en 1999 y de la Agencia Federal de Investigación (AFI) en 2000, el nivel académico
requerido para ingresar a los cuerpos policiales federales es de bachillerato y licenciatura
respectivamente Sin embargo, en otros cuerpos policíacos el requerimiento es menor.
Los esfuerzos en materia de capacitación
han sido dispersos. Esto refleja la falta de una política integral de profesionalización de los
cuerpos policiales y la heterogeneidad de criterios en la aplicación del proceso de su
formación. Un factor que inhibe el servicio de carrera es el sistema de salarios y de
compensaciones,
que muestra una alta varianza en los distintos estados del país
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En cuanto a la tecnología disponible en estas instituciones, debemos mencionar que
10 ���������������Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad.
(2006). Encuesta Nacional sobre Inseguridad Urbana. Disponible en: www.icesi.org.mx
12 ��������www�México Unido Contra la Delincuencia A.C. Disponible en:
www.mexicounido.org
11 ������Sistema Nacional de Seguridad Pública. (2007).
7474 | M éxico
la red nacional de telecomunicaciones no opera de manera integral por carencias de
interconexión y porque no existe un proceso de uniformidad tecnológica que haga
compatibles las distintas plataformas
que soportan a las diversas bases de datos de las corporaciones policiales de los tres
niveles de gobierno. Esto se traduce en incapacidad para consultar,
investigar, analizar y producir información y conocimiento útil a la función policial.
En consecuencia, la tecnología que es vital
para el trabajo policial no ha sido explotada adecuada o suficientemente, y por lo tanto el
trabajo conjunto se dificulta por la carencia de información confiable y oportuna.
En materia de coordinación entre los tres órdenes
de gobierno, es necesario que la concurrencia de facultades constitucionales en lo que se
refiere a la seguridad pública deje de mirarse con recelo, temiendo por el respeto de las
soberanías estatales
y de las autonomías municipales, pues sólo la actuación conjunta potenciará las
capacidades del Estado para prevenir y combatir el delito.
1.11 Prevención del delito
La política preventiva es parte sustancial del combate
contra el crimen. Por esto es necesario dar impulso a programas y acciones integrales a
nivel nacional, regional, estatal, municipal y delegacional,
a fin de evitar que haya más mexicanos que se conviertan en delincuentes, que sufran
violación
a su integridad y su patrimonio o que queden atrapados por el consumo de drogas.
La función de la prevención social consiste en eliminar los problemas que puedan llevar a un
joven a delinquir. En la medida en que se vayan abriendo mejores y más eficaces
oportunidades
para la educación, la capacitación y el empleo, y se extiendan entre la población los valores
de respeto a la legalidad y el derecho, habrá de ser menos frecuente la tentación de buscar
beneficios económicos fuera de la ley, o de procurar la justicia por propia mano.
OBJETIVO 16
Fomentar un mayor nivel de desarrollo y mejores condiciones de vida que prevengan
conductas delictivas en las comunidades y espacios urbanos, y que garanticen
a toda la población el goce de sus derechos y libertades.
El riesgo de integrarse a una pandilla o de caer en la delincuencia es agravado por un
entorno de violencia, desintegración familiar,
criminalidad y falta de oportunidades de desarrollo. La vinculación entre la política social y
las estrategias en materia de seguridad
es una herramienta fundamental en la prevención del delito. Los programas que
implementan la Secretaría de Educación Pública,
la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Salud tienen un gran impacto en la
seguridad pública, pues contribuyen a reconstruir el tejido social, a elevar la calidad de vida
de las comunidades y a ofrecer alternativas
de esparcimiento y desarrollo para los niños y jóvenes. Las siguientes estrategias requieren
de la concurrencia de esfuerzos a nivel federal y local de las diferentes deP
lan Nacional de Desarrollo | 7575
pendencias para tener un mayor impacto en la prevención del delito.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 16.1 Fortalecer la cultura de legalidad
y el combate al narcotráfico y al narcomenudeo a través del fortalecimiento del tejido social.
Es necesaria la participación de la sociedad en su conjunto, para defender la integridad
familiar
amenazada por el crimen y las adicciones. En materia de adicciones, se intensificarán las
acciones en el sistema educativo para generar conciencia mediante el conocimiento de los
efectos perniciosos de las drogas en la salud física y mental de quienes las consumen. Se
emprenderán
también campañas de difusión para la población en general en el mismo sentido. Se
mejorarán las oportunidades de rehabilitación para quienes deciden alejarse de las
adicciones, y se brindará información oportuna a las familias y comunidades para que sepan
cómo ayudar a un adicto a superar su condición.
ESTRATEGIA 16.2 Establecer mecanismos de coordinación con la sociedad civil para
rescatar
los espacios públicos y garantizar que sean espacios para los ciudadanos.
Se redoblarán esfuerzos para la detección anticipada de grupos proclives al delito y se
llevarán a cabo programas educativos y medidas
de prevención entre la población. Todo ello se hará para inhibir la formación de pandillas
que se dediquen a delinquir y a invadir los espacios públicos.
Los espacios públicos deben ser para los ciudadanos y no para los delincuentes. Los
criminales deben ser aprehendidos y consignados
para que haya tranquilidad en los hogares, las calles, las plazas, en las escuelas, en los
centros de trabajo y en donde viven las familias. De esta manera, se fomenta también
la convivencia comunitaria, que ayuda a crear redes y generar capital social.
ESTRATEGIA 16.3 Reforzar la seguridad y la cultura de prevención en las escuelas, con la
participación de maestros, padres de familia y la comunidad, a fin de lograr escuelas
seguras sin la amenaza de las drogas, priorizando las escuelas ubicadas en las zonas de
mayor índice delictivo.
Esta estrategia tendrá la operación de los Consejos Escolares de Participación Social como
el órgano estratégico articulador de la acción de profesores, alumnos y padres de familia. A
través de talleres sobre prevención del delito, se capacitará a las maestras y a los maestros,
así como a los padres de familia para que tengan los conocimientos y habilidades
7676 | M éxico
necesarios para enfrentar el problema de las adicciones.
Se empezará por las escuelas ubicadas en las zonas de mayor índice delictivo.
Adicionalmente, se van a distribuir materiales
de capacitación y de información, para que la sociedad en su conjunto participe en la
construcción
de un entorno seguro en la escuela. Las acciones se vincularán a la difusión educativa sobre
la centralidad de los valores humanos, la ética, el diálogo, la tolerancia y la honestidad; con
todo ello se fomentará la cultura de la legalidad,
de la denuncia y de la participación social.
ESTRATEGIA 16.4 Fortalecer las capacidades
de las dependencias responsables de la aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos.
El tráfico ilegal de armas es una actividad
delictiva que se ha incrementado. La vinculación que tiene con el narcotráfico, las
actividades con recursos de procedencia ilícita y la corrupción, entre otros delitos, demanda
la aplicación de medidas conjuntas,
coherentes, objetivas e integrales para hacerle frente, y garantizar a la sociedad un entorno
que les dé tranquilidad.
Para ello, se modernizarán y mejorarán los procedimientos en la aplicación de la Ley
Federal de Armas de Fuego y Explosivos, que permitan a las dependencias responsables de
su aplicación tener mayor control y regulación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de armas de fuego, municiones, explosivos, sustancias químicas peligrosas y artificios
pirotécnicos dentro del país.
1.12 Cuerpos policíacos
La falta de resultados contundentes y el fenómeno
de la corrupción han arrojado como saldo la desconfianza y el descrédito ciudadano en los
policías, ministerios públicos, peritos y autoridades del sistema de justicia penal.
Actualmente, a pesar de la existencia de más de mil corporaciones de policía en todo el
país, incluidas las federales, estatales y municipales, la falta de coordinación y unidad
de mando, así como las asimetrías en sus salarios, requisitos de ingreso, procedimientos
de reclutamiento y selección, hacen que la sociedad no pueda tener confianza en la
efectividad de la actuación policíaca y que,
7777
simultáneamente, la delincuencia encuentre espacios
sociales propicios de acción.
Aunque entre las más de 1,600 corporaciones
de policía que funcionan en el país sin duda existen numerosos oficiales comprometidos
y entregados al deber de servir y proteger a la ciudadanía, la eficacia de la policía se ha
visto minada por la corrupción, la insuficiente preparación de sus integrantes, la infiltración y
la amenaza de la delincuencia organizada, así como por la dispersión de esfuerzos y los
recursos
limitados de que disponen las corporaciones para cumplir su importante labor. El propósito
es que todas las policías en México cumplan con estándares unificados que las hagan
confiables a los ojos de la ciudadanía.
OBJETIVO 17
Desarrollar un cuerpo policial único
a nivel federal, que se conduzca éticamente, que esté capacitado, que rinda cuentas y
garantice los derechos humanos.
ESTRATEGIA 17.1 Establecer un mando único policial que abra y mantenga un canal de
información
eficiente, y que facilite la coordinación y colaboración entre todas las corporaciones de
policía del país.
La coordinación insuficiente entre los cuerpos
de policía federales, estatales y municipales es aprovechada por los delincuentes para
escapar de la acción de la justicia, movilizándose por el territorio nacional. Por ello se
constituirá una coordinación
central de todas las policías del país, con funciones de autoridad, para conformar un frente
único contra la delincuencia.
ESTRATEGIA 17.2 Modernizar y homologar los sistemas de administración y supervisión
del personal de los cuerpos policíacos.
Se definirán criterios homogéneos para la administración del personal policiaco en las
diferentes etapas de su desarrollo profesional, para lo cual se propone la creación de un
Sistema
Nacional de Desarrollo Policial. Con ello se regulará el ingreso, selección, permanencia,
profesionalización, promoción, remoción, separación, sanción y reconocimiento de sus
miembros. Se pondrá especial atención en el perfil de quienes ingresan a los cuerpos de
policía, para detectar a quienes carecen de espíritu de servicio, preparación suficiente y
valores éticos. Es necesario, sobre todo, para impedir la infiltración de delincuentes y el
reclutamiento de elementos viciados que por su comportamiento hayan sido expulsados de
otras corporaciones.
ESTRATEGIA 17.3 Desarrollar sistemas efectivos de formación y entrenamiento del
personal de la policía.
La sociedad necesita contar con policías altamente capacitados para enfrentar con éxito a la
delincuencia. El combate eficaz al crimen exige un trabajo minucioso y detallado
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de policías, investigadores y peritos. Cada acción de la delincuencia debe ser combatida de
manera profesional y especializada, desde la prevención hasta la disuasión,
sometimien7878
| M éxico
to y confinamiento de los criminales, mirando siempre por el respeto a los derechos
humanos.
A partir de programas piloto y en coordinación
interinstitucional y entre los tres órdenes de gobierno, se buscará uniformar las distintas
capacitaciones
que hoy reciben los policías mexicanos en labores de resguardo, vigilancia, periciales y de
inteligencia para todas las corporaciones.
ESTRATEGIA 17.4 Promover la revalorización social del trabajo de los cuerpos de
seguridad pública.
El desprestigio de los cuerpos policíacos impide
la colaboración con la sociedad y dificulta la formación de una identidad institucional que los
fortalezca. Con base en resultados, los ciudadanos
deben sentir que no se encuentran solos ante la delincuencia, que las instituciones y el
gobierno están, precisamente, para respaldarlos; que los policías, los marinos y los soldados
cumplen
eficazmente con el deber de protegerlos.
A través de la depuración y profesionalización
de los cuerpos policíacos se avanzará en el combate a la corrupción y en la construcción de
un proyecto de vida y desarrollo profesional que dignifique su labor ante la sociedad.
ESTRATEGIA 17.5 Dotar a los cuerpos policíacos con mejor equipo y con una plataforma
tecnológica
actualizada.
Se destinarán mayores recursos para el equipamiento
y capacitación de las policías y para desarrollar la infraestructura necesaria para realizar
sus labores. Asimismo, se fortalecerán las relaciones de cooperación técnica e intercambio
de información con otros países y organismos internacionales
en cuanto a capacitación de la policía investigadora y servidores públicos, así como en
técnicas y tecnología utilizada para la investigación de delitos. Esto con el propósito de
adaptar y aplicar los modelos más útiles.
1.13. Participación ciudadana
El principio del combate al delito es la detección
temprana de la criminalidad por parte de la sociedad.
Se impulsará la participación ciudadana
como el fundamento para consolidar una verdadera cultura de legalidad que impacte
positivamente en la prevención del delito.
OBJETIVO 18
Fomentar la participación ciudadana
en la prevención y combate del delito.
ESTRATEGIA 18.1 Consolidar la cultura de la denuncia entre la sociedad.
Entre los instrumentos primordiales que tiene la ciudadanía para contribuir en el combate
a la delincuencia están el rechazo social a la ilegalidad y, de manera más directa, la
presentación de denuncias. Los esfuerzos realizados para proteger los derechos de las
víctimas y hacer más eficiente la procuración
e impartición de justicia, deben verse capitalizados en un incremento significativo
en el número de denuncias presentadas. Se promoverá la cultura de la denuncia y la
corresponsabilidad el compromiso ciudadano con las instituciones.
7979
ESTRATEGIA 18.2 Crear canales para la participación
ciudadana en materia de prevención y combate del delito.
Se dará un impulso renovado a la participación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ciudadana en el diseño y puesta en marcha de políticas en materia de seguridad y
procuración de justicia. Se instrumentarán programas
que fortalezcan los Consejos Ciudadanos de Seguridad Pública y propicien la formación de
nuevos lazos de colaboración entre la autoridad y la sociedad civil; así como la participación
de ésta en el diseño, planeación y supervisión de políticas
integrales y medidas concretas en materia de seguridad y justicia, bajo criterios nacionales,
estatales, regionales y comunitarios, que además, estén alineados con las necesidades y
demandas de la sociedad.
De manera paralela, se promoverá la cultura
de la denuncia, de manera que los esfuerzos realizados para proteger los derechos de las
víctimas
y hacer más eficiente la procuración e impartición de justicia, tengan como respuesta de los
ciudadanos, un incremento significativo en el número de denuncias presentadas.
ESTRATEGIA 18.3 Garantizar el escrutinio, el seguimiento y la evaluación de las
instituciones y cuerpos de seguridad pública y justicia.
Se evaluará la actuación y el desempeño de la autoridad policial, con base en indicadores
capaces
de generar condiciones de credibilidad y confianza en la sociedad civil, de manera que los
ciudadanos tengan parámetros claros para calificar
los resultados obtenidos y señalar las áreas donde no sean satisfactorios.
Plan Nacional de Desarrollo | 81
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
8
2 | México
83
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
La finalidad de la política económica de la presente
Administración será lograr un crecimiento sostenido más acelerado y generar los empleos
formales que permitan mejorar la calidad de vida de todos los mexicanos. Mejorar las
condiciones
de vida y las oportunidades de todos, especialmente de aquellos que viven en la pobreza,
es un imperativo social. La insuficiencia de recursos económicos y la marginación impiden
satisfacer las necesidades básicas y limitan la participación plena de los ciudadanos en los
ámbitos político, social, económico y cultural. Sin oportunidades de empleo y de
participación plena en la marcha económica del país, no es posible alcanzar un desarrollo
humano integral. La creación de empleos favorece la estabilidad, la seguridad pública y la
interacción social respetuosa
de los derechos de los demás. Al mismo tiempo, el crecimiento económico debe darse sin
sacrificar los recursos naturales, respetando al medio ambiente y sin comprometer el
bienestar
de generaciones futuras.
La estrategia integral propuesta en este Plan, basada en cinco grandes objetivos y ejes de
acción, busca alcanzar un mejor desempeño económico. Cada eje de acción del Plan está
interrelacionado
con el crecimiento y el empleo. El fortalecimiento del Estado de Derecho y de la seguridad
pública permitirá que los ciudadanos disfruten con tranquilidad de los resultados de su
esfuerzo. Una economía nacional más competitiva brindará mejores condiciones para las
inversiones y la creación de empleos que permitan a los individuos alcanzar un mayor
nivel de bienestar económico. La igualdad de oportunidades educativas, profesionales y de
salud es necesaria para que todos los mexicanos puedan participar plenamente en las
actividades productivas. La estrategia de desarrollo económico cuidará el acervo natural
del país y con ello evitará comprometer el bienestar de generaciones futuras. La estrategia
de desarrollo requiere también de una gobernabilidad democrática que permita la
convivencia de todos, de forma que se den resultados positivos para transformar la realidad
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
económica del país. Finalmente, una política exterior responsable permitirá al país
aprovechar las ventajas que brinda el entorno global para alcanzar mayores niveles de
crecimiento
y bienestar.
Los problemas sociales, políticos y económicos del país están íntimamente relacionados.
Por ello, los grandes grupos de
8484
| México
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
políticas públicas propuestos en este Plan son complementarios para contribuir a la
superación de los retos en materia de pobreza, marginación y falta de oportunidades en
todos los ámbitos. De progresar en todos los frentes, se podrá crear un círculo virtuoso: el
mayor crecimiento económico
generará mejores oportunidades de empleo y mayor desarrollo humano, mientras que los
avances en el desarrollo social incrementarán la productividad de las personas. Asimismo, la
reducción de la pobreza y la creación de oportunidades
contribuirán a una mayor participación y estabilidad política y social así como respeto por el
medio ambiente. Por ello, se utilizarán todos los instrumentos del Estado, avanzando
simultáneamente
en los cinco ejes de acción definidos en este Plan, con el fin de promover un crecimiento
económico sostenido y más acelerado, una elevada creación de empleos, y un desarrollo
humano pleno para todos los mexicanos.
Diagnóstico
En los últimos años, el crecimiento promedio de la economía mexicana ha sido insuficiente
para abatir los rezagos económicos y sociales a la velocidad
deseada. Ante esta situación es necesario generar nuevas condiciones para lograr que el
producto
y el empleo tengan un crecimiento mayor al observado durante las últimas dos décadas.
Como resultado de los esfuerzos para fortalecer la economía
del país esperamos lograr un crecimiento anual del PIB del 5% al final del sexenio.
En ausencia de cambios importantes, el crecimiento de la economía mexicana será, en
promedio, de alrededor de 3.5 % por año, lo que implica un incremento per cápita cercano a
2.4%. De mantenerse esta situación, tomaría
30 años duplicar el nivel de ingreso por habitante. Una comparación con países como Chile,
China, Corea del Sur y Singapur deja claro que se puede acelerar el crecimiento
económico a partir de la implementación de políticas públicas adecuadas. Al mismo tiempo,
la competencia internacional implica
que se necesitan acciones decididas para mantener la competitividad: la pasividad sólo
Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial, abril de 2007, FMI.
Producto Interno Bruto Per Cápita (Índice 1980=100)
*/El cambio 2005-2006 corresponde a la nueva metodología del Foro Económico Mundial
Fuente: Foro Económico Mundial.
Posicionamiento de Competitividad del Foro Económico Mundial (Posición, 1= más alta)
Plan Nacional de Desarrollo | 8585
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
llevaría a un mayor rezago. Las estrategias delineadas
en este Plan buscan un crecimiento del PIB per cápita de por lo menos 20% de 2006 al
2012.
Para crecer a una tasa mayor, el país necesita
incrementar la inversión y la productividad. En México, el crecimiento de la productividad
durante los últimos 45 años ha sido la mitad del observado en Chile y una cuarta parte del
observado
en Corea del Sur, Irlanda y Singapur. Asimismo, la inversión en México ha sido
sustancialmente menor a la registrada en estos tres países durante el mismo lapso, y a la
experimentada en Chile en los últimos quince años, cuando ese país alcanzó
un mayor crecimiento.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
El diagnóstico anterior indica que, dada la prioridad de contar con una economía que se
encuentre, en 2012, entre las treinta más competitivas del mundo de acuerdo al Foro
Económico Mundial, con mayor crecimiento y capacidad para generar empleos, es
imperativo
seguir una estrategia en tres vertientes:
• Inversión en capital físico: fomentar
una mayor inversión física, para lo cual se requieren condiciones económicas más
competitivas. Las políticas públicas serán conducentes a aumentar la rentabilidad de los
proyectos, reducir los costos de producción en territorio nacional promover la inversión en
infraestructura, y limitar el riesgo al que están sujetas las inversiones.
• Capacidades de las personas: la mejora
en la cobertura y la calidad de los servicios de salud y educación y el combate a la
marginación
son los elementos que permitirán a más mexicanos contar con un trabajo redituable
y emprender proyectos más ambiciosos, ampliando su abanico de oportunidades
productivas.
• Crecimiento elevado de la productividad:
para alcanzar un mayor crecimiento de la productividad se requiere una mayor competencia
económica y condiciones más favorables para la adopción y el desarrollo tecnológico. La
competencia económica crea incentivos para la innovación por parte de las empresas,
reduce los costos de los insumos
y los productos finales, incrementa la
Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial.
1/ PIB entre mano de obra empleada. * Los datos para México llegan hasta 2006.
Crecimiento Anual Promedio de la Productividad 1/
Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial. * Los datos para México llegan hasta
2006.
8686 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
competitividad de la economía y mejora la distribución
del ingreso. Por su parte, la adopción y desarrollo de nuevas tecnologías permite producir
nuevos bienes y servicios, incursionar en mercados internacionales y desarrollar procesos
más eficientes. Esto redituará en una mayor producción
y en ingresos más elevados.
Inversión en capital físico
Al incrementar la inversión se promoverá una mayor
tasa de crecimiento económico y una creación de empleos más dinámica. Para ello, se
necesita que los proyectos sean más rentables, que estén sujetos a menores riesgos, y que
se disponga de recursos
para realizarlos. Es pertinente aclarar que, en la actualidad, la mayor restricción consiste en
que la rentabilidad de la inversión es insuficiente, debido en parte a factores que elevan los
costos de producción en el país. La situación es diferente
a la de hace seis años, cuando la ausencia de recursos era una limitante sustancial. Hoy en
día, si bien no todos cuentan con acceso adecuado al financiamiento, la disponibilidad de
recursos para la inversión se ha incrementado de manera importante. Por ello, es imperativo
proceder con acciones para contribuir a elevar la rentabilidad de las inversiones y reducir el
riesgo de los proyectos
productivos. También se debe continuar con la profundización del sistema financiero, para
que toda la población tenga acceso a los recursos que les permitan participar en las
actividades económicas.
Rentabilidad y riesgo de la inversión
La mejor forma de incrementar la rentabilidad de la inversión en toda la economía es
reduciendo los costos. Ello hace a las empresas mexicanas
más competitivas y asegura una mayor oferta de bienes a menores precios, con lo que las
familias mexicanas también se benefician.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
A menor riesgo, menor es el retorno requerido por los inversionistas para realizar un
proyecto. Un riesgo más bajo contribuye positivamente al nivel de inversión ya que, en un
ambiente de competencia, un riesgo más bajo se traduce en menores precios. Las
estrategias orientadas a alcanzar una mayor rentabilidad y reducir el riesgo de la inversión
se instrumentarán con base en los siguientes lineamientos:
• Fortalecer el Estado de Derecho y la seguridad pública, garantizando certidumbre
legal y jurídica a las personas y a la propiedad. La incertidumbre legal y jurídica es un
obstáculo importante para las actividades empresariales: abre la posibilidad
de que se cambien las reglas del juego y pone en duda que se respeten la propiedad, los
contratos y cualquier tipo de convenios. De igual forma, la ausencia
de seguridad pública hace dudar a los individuos sobre la capacidad misma de disfrutar del
producto de su esfuerzo. Por ello, las oportunidades de inversión existentes
se podrán aprovechar plenamente con derechos de propiedad bien definidos
y a través del respeto a los contratos, la certidumbre jurídica y la mejora de los niveles de
seguridad.
• Mantener la estabilidad macroeconómica
y fortalecer las finanzas públicas. La
8787
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
incertidumbre macroeconómica y financiera
es otra fuente importante de riesgo. Fluctuaciones extremas de la producción, la inflación,
las tasas de interés y el tipo de cambio pueden poner en duda la viabilidad
de cualquier proyecto. Al respecto, la vulnerabilidad que aún existe en las finanzas
públicas derivada de la volatilidad de los ingresos petroleros implica que todavía existen
acciones importantes por realizar en este ámbito.
• Promover la competencia. La competencia
económica permite que se reduzcan los precios de los insumos y facilita que los
consumidores tengan acceso a más bienes a menores costos, incrementando el bienestar
material de las familias.
• Simplificación administrativa y regulatoria. Por un lado, es necesario reducir los costos de
transacción a los que se enfrentan las personas para llevar a cabo todas sus actividades,
incluyendo avances adicionales en la facilidad de abrir un negocio y en el registro de la
propiedad. Por otro lado, la regulación gubernamental debe evolucionar para permitir
mayor innovación, ingreso a nuevos mercados y el desarrollo de nuevas actividades.
• Simplificación y estabilidad tributaria. Aunque
las tasas de los impuestos directos en México se han reducido de forma importante,
la complejidad para cumplir con las obligaciones fiscales colocan al país en seria desventaja
con respecto a otras naciones. Asimismo, las modificaciones continuas en las disposiciones
fiscales son una fuente importante de incertidumbre. Por tanto, es necesario establecer un
régimen tributario
competitivo, sencillo y estable.
• Fomentar la productividad en las relaciones
laborales. Esto es clave para una mayor creación de empleos formales y para hacer frente a
la creciente competencia
mundial. De esta forma se generará una mayor demanda de trabajo en el sector
formal de la economía, derivada de un crecimiento dinámico que se traduzca en mayores
ingresos de los trabajadores.
• Promover la inversión en infraestructura, ya que se trata de un factor fundamental en la
determinación de los costos de logística,
así como para contar con una oferta competitiva, suficiente y oportuna de los insumos
necesarios para la producción. De ahí la necesidad de impulsar una mayor inversión
pública y privada en el sector.
• Continuar con la apertura comercial así como reducir el costo y los trámites de las
operaciones de comercio exterior. Esto permitirá la obtención de insumos a menores
precios, así como un menor costo para los exportadores mexicanos.
• Asegurar una mayor y mejor intermediación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
financiera para incrementar la disponibilidad de recursos crediticios para la producción. Esto
se logrará promoviendo mayor competencia en el sector, fortaleciendo el marco legal e
impulsando una política activa de la banca de desarrollo.
8888 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
• Facilitar el manejo de riesgo. Será necesario
incentivar el desarrollo de nuevos instrumentos financieros que permitan a las personas y
empresas diversificar y reasignar sus riesgos.
• Transformar a las empresas públicas para hacerlas más eficientes y, de esta forma,
obtener menores costos de producción de insumos estratégicos.
• Diversificar las fuentes de crecimiento de la economía mexicana. Para reducir la
vulnerabilidad
de la economía mexicana a las fluctuaciones de la economía de los Estados
Unidos, y asegurar un crecimiento más balanceado, es necesario continuar con políticas
que contribuyan al crecimiento de la demanda interna, en particular de las pequeñas
y medianas empresas, los sectores de vivienda, servicios, turismo y agropecuario
y del consumo doméstico.
Disponibilidad de recursos
La disponibilidad agregada de recursos no es la restricción inmediata más importante para la
inversión. Prueba de ello es que el ahorro interno
se ha incrementado sustancialmente y ha sustituido al ahorro externo en un contexto de
niveles de riesgo país y tasas de interés domésticas
y externas ubicadas en mínimos históricos. Al mismo tiempo que la inversión extranjera
directa
se ha mantenido en niveles elevados, se ha dado un fenómeno de desendeudamiento neto
con el exterior. Finalmente, el ahorro financiero y el crédito al sector privado han mostrado
una recuperación importante en los últimos años. Sin embargo, es necesario sostener el
dinamismo de la inversión para asegurar que en el futuro existan los recursos suficientes y
que todos los sectores de la población y de la actividad productiva cuenten con un acceso
adecuado a los servicios financieros. Por lo anterior, es necesario continuar mejorando las
condiciones
de acceso y oferta de servicios financieros para las pequeñas y medianas empresas, las
familias de menores recursos, el sector agropecuario,
y los proyectos de infraestructura.
Fuente: INEGI.
Ahorro, Inversión y Déficit en Cuenta Corriente
Fuente: Banco de México y JPMorgan
Cetes 364 días y Riesgo País
8989
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
Mediante la aprobación por el Congreso de la Unión de la reforma del sistema de pensiones
de los trabajadores al servicio del Estado, se ha dado un primer paso que tendrá un efecto
significativo
sobre el nivel de ahorro y la disponibilidad de recursos financieros. Además se necesitarán
estrategias complementarias que se instrumentarán
con base en los siguientes lineamientos:
• Garantizar finanzas públicas sanas, ya que de no ser así se reducirían los recursos
disponibles
para la inversión de las empresas y el crédito a las familias, incluyendo el de vivienda.
• Contar con un sistema financiero profundo y eficiente, que otorgue un retorno apropiado
a los ahorradores, atienda a los sectores que no cuentan con un acceso adecuado, y
desarrolle nuevos productos y servicios. Elementos
claves de la estrategia son la mayor competencia de los servicios financieros y el
fortalecimiento de la banca de desarrollo.
En conclusión, la estrategia de reducir costos y riesgo, así como incrementar la
disponibilidad de recursos, es fundamental para aumentar la viabilidad
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de los proyectos de inversión y el crecimiento económico. Los efectos sobre el bienestar son
dobles: el mayor crecimiento se traduce en más empleos y mejores salarios, mientras que
los menores
costos y una mayor competencia hacen que se reduzcan los precios para los consumidores
y se mejore la distribución del ingreso.
Capacidades de las personas
La ampliación de las capacidades de los individuos contribuye directamente al crecimiento,
al bienestar
y al desarrollo social. A su vez, promover la igualdad de oportunidades es un imperativo
social. Sólo así será posible lograr que más mexicanos
tengan una vida digna y satisfactoria. Por ello, el apoyo del Estado se centrará en combatir
directamente la pobreza y en facilitar que los individuos desarrollen sus capacidades para
que mejoren sus condiciones de vida mediante un esfuerzo compartido. Para participar
plenamente
en las actividades productivas los ciudadanos deben contar con un nivel mínimo de
bienestar. Una educación de calidad y equitativa facilita a los individuos que su esfuerzo se
traduzca en mayores ingresos y les permite una mayor libertad
de elección. Sin lugar a dudas, la salud es también una condición necesaria para una vida
satisfactoria, personal y profesionalmente.
El diagnóstico sobre los problemas y limitantes existentes en la ampliación de capacidades,
así como las políticas a seguir para promover la igualdad de oportunidades se describen en
mayor detalle en la siguiente sección del Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, es
relevante enfatizar que las acciones
para mejorar las condiciones sociales son parte de una estrategia integral que permitirá
a la economía mexicana incrementar su competitividad y con ello llevar a una mayor
creación de empleos y oportunidades.
Crecimiento elevado de la productividad
El nivel de adopción y desarrollo de tecnología
depende, entre otros factores, de la rentabilidad de los proyectos de inversión y
9 0 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
del nivel educativo de las personas. Sólo tiene
sentido adquirir la maquinaria y equipo más avanzados si puede recuperarse la inversión y
ésta puede ser utilizada por individuos suficientemente
capacitados y flexibles. Asimismo, para desarrollar nuevas tecnologías es necesario contar
con científicos e ingenieros capaces de descubrir lo nunca antes imaginado. La adquisición
y desarrollo de la tecnología de punta permite a las empresas mantener su competitividad
tanto a nivel nacional como internacional.
Además de las acciones necesarias para lograr
una mayor rentabilidad de la inversión e incrementar el nivel de educación, es necesario
seguir estrategias y líneas de política específicas para promover el avance tecnológico. Las
estrategias
orientadas a alcanzar un mayor nivel de desarrollo científico y tecnológico se instrumentarán
con base en los siguientes lineamientos:
• Continuar con el proceso de apertura comercial
y atracción de inversión extranjera directa. Aranceles más bajos permiten adquirir
maquinaria y equipo avanzados a menores costos, mientras que la inversión extranjera
directa transfiere al país aquellas tecnologías que no están a la venta. Dado que tomará
tiempo alcanzar niveles de innovación
propia comparables con los de los países más industrializados, la adopción de tecnologías
avanzadas es un primer paso para cerrar esta brecha.
• Proveer de un mayor apoyo directo a la investigación
en ciencia y tecnología para el descubrimiento de nuevas ideas, así como garantizar una
adecuada propiedad intelectual,
dado el valor elevado de las ideas nuevas en un entorno propicio.
• Crear un vínculo estrecho entre el sector
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
público, la academia y el sector empresarial. Sólo así podrán plasmarse exitosamente los
nuevos conocimientos
en procesos productivos. Cabe notar que, en muchos países, el sector privado juega un
papel tanto o más importante que el sector público en el desarrollo y aplicación de nuevas
ideas.
• Facilitar el financiamiento de las actividades
de ciencia, innovación y tecnología. Para ello no basta el financiamiento
público. Un elemento clave es el desarrollo de nuevas opciones
de financiamiento con recursos privados que permitan la creación de nuevas empresas, así
como permitir la adquisición, adaptación y desarrollo
de nuevas tecnologías.
Economía y finanzas públicas
2.1 Política hacendaria para la competitividad
La sección anterior describe las prioridades para incrementar la competitividad de la
economía nacional, detonar el crecimiento sostenido y la creación de empleos. A
continuación
se describen con mayor detalle los objetivos y las estrategias a seguir para lograr el fin
último de la política económica:
la promoción de un desarrollo humano integral y sustentable.
91
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
Una política fiscal responsable y eficiente, y el manejo adecuado de la deuda son
componentes
medulares de la estrategia de desarrollo. Sólo así puede mantenerse la estabilidad y
asegurarse
que los recursos públicos se obtengan de la manera más justa y eficiente posible, y que se
asignen de manera correcta para maximizar su impacto social.
Aún cuando las finanzas públicas se han manejado
de forma prudente durante los últimos años, éstas continúan enfrentando retos importantes.
Por décadas, México ha registrado una baja recaudación fiscal como proporción del
producto
interno bruto en comparación con países con un grado de desarrollo similar, a pesar de que
en algunos periodos se han observado elevadas
tasas impositivas.
Asimismo, los ingresos petroleros constituyen
parte importante de los ingresos presupuestarios totales, lo cual implica que los ingresos del
sector público están sujetos a un elevado grado de incertidumbre. El empleo de fondos de
estabilización permite suavizar el gasto frente a fluctuaciones en los precios internacionales
de los hidrocarburos, pero es necesario complementar los mismos mediante fuentes más
estables de ingresos. Asimismo, el proceso de declinación del campo de Cantarell
representa un reto importante para las finanzas públicas y el sector energético. Aún cuando
se espera que el agotamiento de este importante yacimiento sea compensado con el
desarrollo de nuevos campos, es previsible que los costos de extracción se incrementen,
llevando a menores márgenes de la explotación del hidrocarburo.
Por el lado del gasto público, los requerimientos
en los próximos años son considerables. Es necesario incrementar los recursos destinados
a mejorar los servicios de educación y salud asociados a la transición demográfica y a la
cambiante estructura de los asentamientos humanos, al gasto social para el abatimiento de
la pobreza y el desarrollo
de capacidades a la inversión pública, especialmente en infraestructura, a la seguridad,
la mejoría de los servicios públicos, la
Fuente: Government Financial Statistics, FMI, (2004); Revenue Statistics OECD 2006 y
SHCP.
Datos para México al 2006
Ingresos Tributarios (% del PIB)
Fuente: SHCP
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Estructura de los Ingresos del Gobierno Federal
(Porcentaje del total)
9 2 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
protección al medio ambiente y para el apoyo a los fondos de pensiones de los trabajadores.
Se requiere de un cambio hacendario en todos
los órdenes para hacer frente a la volatilidad en los ingresos públicos, la reducida
recaudación, las necesidades de erogaciones y el objetivo de mantener la estabilidad
macroeconómica, la cual es condición necesaria para el crecimiento económico
y el desarrollo sustentable.
Un primer paso para reforzar las finanzas públicas es la reforma del sistema de pensiones
de los trabajadores al servicio del Estado. Asimismo,
la reforma asegura la solvencia de las pensiones de los nuevos trabajadores, facilita el
desarrollo de los mercados financieros y la movilidad de los trabajadores entre el sector
público y privado. Sin embargo, los ahorros sustantivos derivados de esta primera acción
deben complementarse con una agenda integral
de reforma de las finanzas públicas.
OBJETIVO 1
Contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el
desarrollo en un entorno de estabilidad económica.
Para lograr una política fiscal responsable y eficiente que promueva el desarrollo se
implementarán
cinco estrategias:
ESTRATEGIA 1.1 Mejorar la administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo
en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal.
La recaudación tributaria se ve dificultada por un padrón de contribuyentes aún incompleto
e insuficientemente actualizado. En el proceso se pueden destacar los siguientes factores:
elevados costos de cumplimiento para el contribuyente, tanto en tiempo como en dinero; un
marco legal complejo, que dificulta
tanto el cumplimiento del contribuyente como el control de la autoridad; información no
integrada y esquemas de fiscalización aún en desarrollo; y un comercio exterior muy
dinámico
en que la globalización, la innovación tecnológica y la creciente diversidad de productos
representan mayor complejidad para el control aduanero.
93
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
Para facilitar el cumplimiento voluntario, reducir la evasión a niveles similares a los de
países desarrollados, así como para limitar el contrabando y la informalidad, las líneas de
política
serán las siguientes:
o Continuar con las mejoras en la operación tributaria
en todos sus ámbitos, incluyendo en infraestructura, en procesos y en el personal.
o Impulsar modificaciones en el marco jurídico
que faciliten el cumplimiento mediante reglas claras y permanentes y contribuyan al combate
a la evasión, el contrabando y la informalidad eliminando canales de elusión y
racionalizando los gastos fiscales.
o Estrechar los lazos de colaboración con los gobiernos locales, a fin de presentar
un frente común a la informalidad, compartiendo información de registros y bases de datos,
mejorando los esquemas de colaboración administrativa en todos los aspectos, y
construyendo una cultura contributiva entre los ciudadanos que potencie
el efecto de las diversas iniciativas de las autoridades fiscales.
ESTRATEGIA 1.2 Establecer una estructura tributaria
eficiente, equitativa y promotora de la competitividad, permitiendo encontrar fuentes
alternativas de ingresos, así como hacer frente a las necesidades de gasto en desarrollo
social y económico que tiene el país.
El sistema fiscal mexicano debe cumplir con las siguientes características:
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
o La eficiencia económica, reduciendo en lo posible el costo que los impuestos tienen sobre
el bienestar y las decisiones de las familias y la iniciativa privada.
o La simplificación de los impuestos, limitando
los costos administrativos del sistema fiscal y promoviendo el cumplimiento
de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes.
o La flexibilidad del sistema, brindando la capacidad
de ajustarse rápida y adecuadamente a cambios en las condiciones económicas.
o La transparencia, fomentando un diseño para la fácil y rápida identificación de las
obligaciones fiscales, tanto para los contribuyentes
como para las autoridades.
o La equidad, dando un mismo trato fiscal a personas físicas y morales que están en
condiciones económicas semejantes.
Por ello, el objetivo de la política tributaria
del país será contar con los instrumentos más flexibles y neutrales posibles, capaces de
ajustarse a las necesidades de recursos con efectividad y que respondan a condiciones de
equidad y proporcionalidad.
En la actualidad, el sistema tributario está lejos de contar con las características descritas
anteriormente. En varios impuestos
existe un tratamiento especial a ciertos sectores, y un gran número de exenciones.
Asimismo, la complejidad en el pago de los impuestos, derivada de las diferentes
exenciones
y tratamientos especiales, dificulta a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones,
estimula la elusión y la evasión fiscal y eleva considerablemente los gastos de la
administración del sistema tributario.
9494 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
Debido a lo anterior, es necesario adoptar una política tributaria que facilite el cumplimiento,
promueva la equidad y la eficiencia, e incremente la competitividad del país. Para ello, se
seguirán estas líneas:
o Establecer tasas impositivas comparables a las que prevalecen en los países que
compiten con México en los mercados internacionales, permitiendo una integración más
exitosa de la economía mexicana a los mercados financieros
y a los mercados de bienes y servicios globales.
o Simplificar el sistema tributario, facilitando el cumplimiento, reduciendo la capacidad de
evasión y elusión fiscal, y llevando a mayor
equidad.
o Desarrollar instrumentos tributarios para promover una mayor inversión productiva, sin
distorsionar el costo del capital en el presente
contexto de competitividad global.
o Privilegiar al gasto público, antes que al sistema
tributario, como el instrumento para otorgar apoyo a diferentes grupos de la población
y sectores económicos.
o Orientar el apoyo mediante instrumentos focalizados que permitan incidir directamente
sobre el bienestar de la población con mayores necesidades a través de la dotación de
educación, salud y atención a grupos vulnerables,
así como enfocar las actividades de fomento en aquellos sectores altamente creadores de
empleo.
ESTRATEGIA 1.3 Garantizar una mayor transparencia
y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma
eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico
El Gobierno Federal buscará que el uso eficiente de los recursos públicos incentive el
desarrollo económico, contribuya a mejorar la distribución del ingreso y genere mayores
beneficios
a la sociedad. Por ello, la política de gasto público para el periodo 2007-2012 garantizará
que el uso de los recursos en todos los órdenes de gobierno se realice con criterios de
legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
control y rendición de cuentas.
Ello permitirá destinar mayores recursos al desarrollo social, inversión en infraestructura
y seguridad pública.
Para estar en posibilidad de responder satisfactoriamente a esos retos, se adoptarán las
siguientes líneas:
o Mejorar la calidad del gasto público mediante un Presupuesto Basado en Resultados y un
permanente Sistema de Evaluación del Desempeño en toda la Administración Pública
Federal, incorporando
paulatinamente el gasto federalizado. Los resultados de las evaluaciones
deberán incorporarse al proceso de toma de decisiones y retroalimentar el propio ciclo
presupuestario.
o Incrementar el gasto social y en infraestructura.
El Sistema de Evaluación del Desempeño permitirá canalizar más recursos
a los programas que brinden mayor bienestar social, contribuyan a la creaP
lan Nacional de Desarrollo | 9595
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ción de empleos y al combate a la pobreza. Adicionalmente, se destinarán recursos para
impulsar mayor inversión en infraestructura carretera, hidráulica, energética, turística, de
educación y salud.
o Fortalecer la planeación, coordinación y asignación
de recursos en proyectos de inversión de alta rentabilidad social y económica. Se
establecerán mejores mecanismos para seleccionar
y determinar prioridades en los proyectos de inversión en infraestructura, sectores
económicos y regiones del país, impulsando
criterios estrictos de rentabilidad socio-económica y maximizando el impacto de los
proyectos en el desarrollo nacional.
o Reforzar la rendición de cuentas y la transparencia
promoviendo que la cuenta pública y la correspondiente fiscalización se realice de forma
más oportuna y con mayor eficiencia y eficacia. Asimismo, se adoptarán políticas de
rendición de cuentas con un enfoque por resultados que contribuyan a transparentar la
mejora en la provisión de bienes y servicios
para la sociedad.
ESTRATEGIA 1.4 Restablecer sobre bases más firmes la relación fiscal entre el Gobierno
Federal y las entidades federativas.
La naturaleza y conformación del pacto fiscal
en un sistema federalista es de fundamental importancia para la estabilidad
macroeconómica y para sentar las bases de un crecimiento equilibrado
que se traduzca en metas de desarrollo social para alcanzar una mejor calidad de vida y
combatir la pobreza y la marginación. Adicionalmente,
en el pacto fiscal entre órdenes de gobierno, se reflejan los valores y ejes rectores
del federalismo. Su adecuación debe surgir siempre, por su naturaleza, del consenso
y diálogo entre sus integrantes, reflejando las preferencias de los ciudadanos y ajustándose
a las realidades políticas, económicas y sociales del país, tanto a nivel federal, estatal y
municipal.
México debe entrar a una nueva etapa
de federalismo fiscal basada en una mayor corresponsabilidad entre los tres órdenes de
gobierno
para la consecución de una política fiscal moderna, responsable, de innovación en la
provisión
de servicios y de una mayor rendición de cuentas. El objetivo es que el país cuente con
unas nuevas bases federalistas sólidas, que se fundamenten en la realidad nacional actual y
fortalezcan, así, el pacto federal.
Para que México cuente con un federalismo
fiscal asentado sobre bases más firmes se seguirán los siguientes lineamientos:
o Redefinir el pacto fiscal en una labor conjunta
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
con los estados y municipios, las instituciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
y la sociedad en su conjunto. Un nuevo pacto fiscal debe ser responsable, preservando el
equilibrio de las finanzas públicas federales y debe ser redistributivo, reconociendo que el
desarrollo
nacional será mayor conforme se reduzcan las grandes desigualdades regionales,
locales e individuales.
o En cuanto a las transferencias federales, se propondrá que las participaciones fe9696
| M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
derales se encuentren más asociadas a los incrementos recaudatorios de las entidades. Por
el lado de las aportaciones federales, se sugerirá su relación con indicadores de necesidad
en los sectores específicos de cada fondo de aportaciones, y con mejores resultados
en los sectores apoyados.
o Se buscará transparentar la ejecución del gasto en los tres órdenes de gobierno, así como
avanzar en la armonización de la contabilidad gubernamental de las haciendas
públicas.
o Se planteará dotar de nuevas potestades tributarias
a los gobiernos locales mediante un nuevo pacto fiscal federalista que reconozca
su madurez institucional. Los estados y municipios deben contar con instrumentos fiscales
flexibles poder lograr incrementar sus ingresos propios, permitiéndoles ajustar
sus ingresos a sus necesidades de gasto, decididas a su vez por las preferencias y
demandas de sus ciudadanos y sus circunstancias
locales.
ESTRATEGIA 1.5 Administrar de forma responsable
la deuda pública para consolidar la estabilidad macroeconómica, reducir el costo financiero y
promover el desarrollo de los mercados
financieros.
La disciplina fiscal y una administración responsable y cautelosa de la deuda pública han
permitido la mejora significativa en la situación financiera del sector público durante los
últimos años. Se han disminuido los pasivos del sector público como proporción del PIB,
mejorando la composición de la deuda a favor de fuentes internas de financiamiento y
desarrollando un mercado de deuda local de largo plazo. Esto se ha traducido en una mayor
estabilidad
macroeconómica y financiera.
Sin embargo, se debe continuar fortaleciendo
la situación financiera del sector público, mejorando las condiciones de financiamiento
que éste enfrenta. Para desarrollar esta estrategia, se adoptarán los siguientes lineamientos:
o Satisfacer las necesidades de financiamiento
del Gobierno Federal al menor costo posible, al mismo tiempo que se asegura la sana
evolución de las finanzas públicas y el desarrollo de los mercados financieros nacionales.
o Administrar de forma eficiente y cuidadosa
los pasivos públicos para asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera.
o En el ámbito interno, promover la liquidez
y eficiencia de los mercados de deuda en pesos, limitando los riesgos de las finanzas
públicas ante perturbaciones en los mercados nacionales e internacionales.
o Fomentar el desarrollo de nuevos productos
que aumenten las posibilidades de acceso de la población al sistema financiero
y con ello mejoren su bienestar.
o En lo que se refiere a la política de deuda
externa, se promoverá una presencia regular en los mercados financieros internacionales
que mantenga el acceso a los mismos y que garantice una diversificaP
lan Nacional de Desarrollo | 9797
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ción adecuada de los pasivos públicos y mantenga el acceso a los mercados financieros
internacionales. Esto permitirá contar con un vehículo eficiente para acceder al ahorro
extranjero en condiciones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
competitivas y, a la vez, que la presencia del sector público en los mercados
financieros globales pueda ser utilizada como referencia para las transacciones
por parte del sector privado. La intención es que la deuda externa se mantenga como una
valiosa fuente alterna
de financiamiento y que México aproveche su buena reputación en los mercados
internacionales de capital.
2.2 Sistema financiero eficiente
Una economía con un sistema financiero eficiente cuenta con una mayor capacidad de
crecimiento,1 ya que, entre otras cosas, facilita la canalización de recursos hacia proyectos
productivos. Más importante aun es el impacto que puede tener la inclusión de todos los
estratos de la población en el proceso
de desarrollo económico, permitiendo un ahorro bien remunerado, el acceso al crédito y la
posibilidad de enfrentar con éxito los diferentes
riesgos.
En un sistema financiero eficiente, el financiamiento se asigna a los mejores proyectos,
sin importar su tamaño. También abre la posibilidad de acceder a créditos para la
educación, lo que mejorará las capacidades
e igualará las oportunidades de
Fuente: SHCP.
Deuda Pública del Gobierno Federal
Fuente: SHCP.
Saldo Histórico de los
Requerimientos Financieros del Sector Público
Fuente: Banxico
Madurez Promedio de los Valores Gubernamentales
1 La evidencia internacional muestra que contar con un sistema financiero similar al de otros
países que tienen niveles de desarrollo similares al de México llevaría a un incremento en la
tasa de crecimiento anual de largo plazo de entre uno y dos puntos porcentuales.
9898 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
aquellos individuos que se encuentran en condiciones
económicas desfavorables. Un ejemplo claro del impacto positivo que tiene el financiamiento
sobre las condiciones de vida de las familias es la mejora en el equipamiento de los hogares
asociado con la reciente recuperación del crédito en México.
Como resultado de la crisis económica y financiera
de finales de 1994, el Gobierno Federal se enfocó principalmente a construir un marco de
regulación prudencial que reestableciera la operación y garantizara la solidez y solvencia del
sistema financiero. Esta visión, junto con el ambiente de estabilidad macroeconómica de los
últimos años, ha hecho posible que al día de hoy el sistema financiero mexicano se ubique
como una industria más sólida y solvente que opera bajo prácticas sanas.
Una vez alcanzada la solvencia del sistema, en los últimos años el sistema financiero
mexicano
ha logrado altas tasas de crecimiento. Por ejemplo, el crédito total al sector privado se
incrementó
en 258,608 millones de pesos en los últimos doce meses.
Pese a lo anterior, el nivel de intermediación financiera en México es bajo al compararlo con
los niveles alcanzados en otros países con un grado de desarrollo similar. Por ello, es
imprescindible continuar
el proceso de modernización del sistema para alcanzar niveles de intermediación
adecuados. Esto es evidente en los segmentos de financiamiento a las pequeñas y
medianas empresas (PyMEs) y a infraestructura, los cuales se han mantenido relativamente
estables en los últimos años.
La carencia de recursos en estos sectores deteriora significativamente el desarrollo
reFuente:
ENIGH 2005.
Número de cuartos de los hogares por Quintil de Ingreso
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Fuente: ENIGH 2005
Hogares con Computadora por Quintil de Ingreso
9999
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
gional, ya que las empresas pequeñas son la fuente primordial de empleo en las zonas más
pobres y la falta de infraestructura inhibe la inversión en zonas apartadas limitando su
crecimiento
económico.
La falta de penetración del sistema financiero
también es patente por el gran número de familias que no tienen acceso a este tipo de
instrumentos, ya sea para depositar sus ahorros
o bien para obtener créditos o seguros. Hay que recordar que las familias de menores
ingresos
son también las más vulnerables, debido a la fragilidad de sus ingresos y a que éstos y su
patrimonio suelen afectarse más por eventos climáticos extremos. Contar con instrumentos
financieros diseñados para las necesidades de estos segmentos desatendidos de la
población conlleva a mejoras en el bienestar, la equidad e incluso el crecimiento económico.
OBJETIVO 2
Democratizar el sistema financiero
sin poner en riesgo la solvencia del sistema en su conjunto, fortaleciendo
el papel del sector como detonador del crecimiento, la equidad
y el desarrollo de la economía nacional.
Para lograr este objetivo se desarrollarán cuatro estrategias generales:
ESTRATEGIA 2.1 Fortalecer la protección de los derechos de propiedad, el gobierno
corporativo y reducir los costos de transacción que encarecen e inhiben el desarrollo de los
mercados financieros.
Esta estrategia contribuirá a proteger los ahorros de los mexicanos y a que un mayor
número
de personas y empresas sean sujetos de crédito. La falta de certidumbre jurídica en la
recuperación de los financiamientos, ya sea por medio de créditos directos o instrumentos
financieros,
genera resultados como una menor oferta de recursos crediticios, mayores tasas de interés
y racionamiento. Debe recordarse que la mayor parte, cerca del 90 %, de los recursos
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Comisión Nacional Bancaria y de
Valores.
Crédito al Sector Privado
Fuente: Banco de México
Ahorro Financiero 2000 - 2006
1 00 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
con que se financian los préstamos otorgados por las instituciones financieras son propiedad
de los ahorradores que les confiaron su administración y custodia. Asimismo, deben
fortalecerse los registros
públicos de la propiedad con objeto de contar con un sistema de garantías que funcione con
certidumbre
y eficiencia.
ESTRATEGIA 2.2 Promover la competencia en el sector financiero a través de la entrada de
nuevos
participantes, la promoción de una mayor diversidad de productos, vehículos y servicios
financieros, enfatizando la información y la transparencia como medios para que los
usuarios
de la banca puedan tomar decisiones con toda la información necesaria, así como la
promoción de la educación financiera de los segmentos de la población que han accedido
más recientemente a los servicios bancarios.
Los beneficios que se derivan de un mercado competitivo son diversos: menores costos,
mejores servicios y mayor cobertura. Por ello, es necesario facilitar la entrada de
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Fuente: Banco Mundial; A new database on Financial Development and Structure;
Thorsten Beck, Asli Demirguc-Kunt y Ross Eric Levine; y CNBV.
Crédito Bancario al Sector Privado/PIB
Nota: La información de México corresponde al cierre de 2006.
1 01
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
nuevos participantes, así como ampliar las operaciones
de los existentes. Al contar con mayor número y diversidad de instituciones se logrará
facilitar a la población el acceso a nuevos servicios
y atender las necesidades de un mayor universo de la población.
Asimismo, se requiere la generación de nuevos instrumentos que contribuyan a canalizar
los recursos financieros a proyectos productivos a través del mercado de valores. Esto
permitirá democratizar el acceso a recursos
financieros, incrementar la rentabilidad de los portafolios y reducir el riesgo para todos los
inversionistas.
La educación financiera y la transparencia en la información son componentes clave para
promover la competencia. Así, las personas pueden
comparar diferentes productos y precios, escogiendo aquellos que mejor reflejen sus
necesidades
bajo las mejores condiciones. Lo anterior inducirá a los intermediarios financieros a ajustar
las condiciones de sus productos para competir por una base más exigente de usuarios.
La competencia llevará a que los intermediarios
financieros busquen nuevas oportunidades de negocios, lo cual se traducirá en una mayor
atención a aquellas familias, regiones y sectores de actividad que hoy en día cuentan con
acceso limitado a los recursos financieros.
Una mayor competencia también permitirá
que el costo de envío de remesas continúe reduciéndose y favorecerá la introducción de
instrumentos que faciliten su empleo para el financiamiento del desarrollo de las regiones
receptoras
a través de inversión productiva.
ESTRATEGIA 2.3 Promover una regulación que mantenga la solidez del sistema y evite
nuevas crisis financieras.
Al incrementarse el número de participantes
en el sector, resulta más importante contar con una regulación que evite las crisis
financieras y provea incentivos para la disciplina. Como parte de esta estrategia se
promoverá e impulsará el sano desarrollo del sector financiero popular a través del
fortalecimiento
del marco regulatorio y prudencial que lo rige, con objeto de que un sector cada vez más
grande de la población cuente con acceso a los servicios financieros.
ESTRATEGIA 2.4 Enfocar las acciones de la Banca de Desarrollo a la atención de la
población en sectores prioritarios que se encuentran desatendidos por el sector financiero
privado.
Entre 2000 y 2006 se concluyó el saneamiento
financiero de los bancos de desarrollo, con un esfuerzo encaminado a preservar el capital de
las instituciones, a modernizar la operación del Sistema Público de Fomento y
1 02 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
a generar productos que cubrieran las necesidades
identificadas en ese momento. Asimismo, se crearon instituciones nuevas que se han
enfocado
claramente en su población objetivo como la Sociedad Hipotecaria Federal y la Financiera
Rural. Sin embargo, en algunas instituciones es necesario identificar más claramente a la
población
objetivo y promover el eventual tránsito de los nuevos sujetos de crédito al sector financiero
privado. A la banca de desarrollo corresponderá conducir el incremento en el crédito hacia
sectores
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
estratégicos que aún tienen acceso limitado al financiamiento: las PyMEs, la infraestructura,
la vivienda a individuos de bajos ingresos y los productores rurales de ingresos medios y
bajos.
Asimismo, se potenciarán los flujos de crédito
mediante la liberación de los recursos que hoy se canalizan a población con acceso al
mercado financiero. Esto se hará a través de esquemas tales como la bursatilización y el
financiamiento,
mismo que impulsa la banca de desarrollo a través de esquemas de seguros de crédito y
garantías financieras que operan con intermediarios
financieros privados.
2.3 Sistema nacional de pensiones
En materia de pensiones y seguridad social es necesario incrementar la cobertura y crear un
sistema más equitativo. Existen cerca de 3 millones de trabajadores afiliados a sistemas de
pensiones públicos de reparto --es decir, sistemas en los que los trabajadores en activo
financian con sus ingresos las pensiones de los trabajadores retirados-- que no cuentan con
portabilidad
entre ellos ni con los sistemas de pensiones basados en cuentas individuales. Como
consecuencia, aquellos trabajadores que cambian de empleador antes de cumplir
con un cierto número de años laborados pierden por completo sus beneficios pensionarios
y de atención médica. Un sistema de este tipo genera grandes inequidades, ya que
trabajadores con carreras laborales largas, pero en diferentes sistemas pensionarios, no son
sujetos de los beneficios y quedan completamente desprotegidos.
Para enfrentar estas carencias se buscará consolidar un sistema nacional de pensiones.
Este sistema se irá construyendo mediante la incorporación de trabajadores independientes
y la transformación de los sistemas de reparto públicos en sistemas de cuentas individuales
con portabilidad entre los sistemas ya reformados.
La reciente reforma a la Ley del ISSSTE contribuye de manera importante a esta estrategia,
al lograr la portabilidad entre los dos sistemas pensionarios más grandes del país, el que se
refiere a los trabajadores al servicio del Estado y el de los trabajadores del sector privado.
Cabe notar que adicionalmente contribuye a la estabilidad de las finanzas públicas y al
incremento
del ahorro financiero del país.
Junto con la reforma a la Ley del ISSSTE, en abril de este año, se aprobó una reforma a la
Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Esta reforma busca mejorar la operación de dicho sistema al promover la competencia entre
las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), y así incrementar los renP
lan Nacional de Desarrollo | 1 03
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
dimientos y disminuir las comisiones para que los trabajadores alcancen pensiones más
altas. La reforma contribuye a consolidar un sistema nacional de pensiones porque facilita la
comparación
de beneficios netos obtenidos por las diferentes AFORES y ordena las prácticas poco sanas
de competencia entre agentes promotores.
Adicionalmente se ha trabajado para incrementar la rentabilidad potencial de los fondos
administrados mediante la flexibilización
del régimen de inversión.
OBJETIVO 3
Consolidar un sistema nacional de pensiones más equitativo y con mayor cobertura.
Para lograr este objetivo, además de la reforma al sistema de pensiones del ISSSTE
concluida en los primeros meses de la presente Administración, la agenda se enfocará en
dos estrategias generales:
ESTRATEGIA 3.1 Reforzar el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR).
Un sistema de pensiones basado en cuentas individuales da certidumbre y propiedad al
trabajador
respecto de sus beneficios pensionarios. Al ligar la pensión a los recursos mantenidos en la
cuenta individual es fundamental que la inversión de éstos siempre esté orientada hacia la
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
obtención de mayor rendimiento, a la vez que se garantice su seguridad. Para lograr esto,
se continuará monitoreando
al sistema para garantizar que la reciente reforma cumpla con el cometido planteado de
mejorar
la pensión que recibirán los trabajadores a su retiro. Al avanzar en esta dirección resultará
más atractivo para los trabajadores pertenecientes
a otros sistemas la transformación a un régimen de cuentas individuales que les dé el
derecho de mantener sus recursos ahorrados si deciden cambiar de trabajo. Lo mismo
aplicaría
al incentivar la inscripción de trabajadores independientes al sistema.
ESTRATEGIA 3.2 Contribuir a la transformación
de los sistemas pensionarios de reparto que existen en la actualidad.
Los primeros pasos para la construcción de un sistema nacional de pensiones consisten
en hacer compatibles los diversos sistemas públicos que coexisten actualmente y que no
reconocen la antigüedad de los trabajadores en sistemas diferentes al propio. Esta
estructura
no solo resulta injusta e inequitativa, sino que genera fricciones muy importantes en el
mercado laboral. Al ir transformando los distintos planes de pensiones, incorporándolos
al sistema hoy formado por el ISSSTE y el IMSS, se dará una mayor movilidad laboral.
Al considerar el incremento que se dará en el ahorro financiero por esta vía y la demanda
por instrumentos financieros que esto implica, resulta crucial el desarrollo de proyectos
productivos y de instrumentos financieros
para lograr que estos recursos sean canalizados a financiar proyectos prioritarios, tales
como de infraestructura, de vivienda y de PyMEs. De esta forma, las acciones mencionadas
anteriormente en materia del mercado de valores complementarán a las estrategias
1 04 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
en materia de seguridad social y sistemas de pensiones.
2.4 Promoción del empleo y la paz laboral
En un mundo globalizado, el Estado debe promover
las condiciones necesarias para la inclusión de un México competitivo en el nuevo orden
económico mundial. Por lo anterior, se debe generar
una economía cada vez más competitiva para atraer las inversiones que, en consecuencia,
se traducirán en empleos formales, dignos y con la previsión y seguridad social requeridas.
En 2006, 19.2 millones de personas laboraban
en condiciones de informalidad. Durante este sexenio se buscara promover condiciones
para la creción de empleos formales con el objetivo
de llegar en 2012 a crear, al menos, 800,000 empleos formales al año.
Es preciso fomentar esquemas de productividad
y competitividad, así como modernizar las relaciones laborales para hacer de éstas un
vehículo
eficaz y no un obstáculo para la instalación y permanencia de nuevas industrias y negocios.
De igual forma, se deben generar las condiciones que faciliten el acceso de la población
activa a los mercados laborales.
Asimismo, es necesario procurar, conjuntamente
con el sector empresarial, la inclusión en el mercado laboral de los grupos sociales
vulnerables
y mejorar sus condiciones de trabajo.
Todo lo anterior sólo será posible al preservar
la paz laboral a partir de un adecuado equilibrio entre los factores de la producción que, al
tiempo de fomentar la transparencia y la libertad sindical, asegure el pleno respeto de los
derechos individuales y colectivos de los trabajadores, plasmados en el artículo 123 de la
Constitución en constante búsqueda de la justicia social.
Es por ello que la política laboral de esta Administración sustentará su actuación en la
promoción, la conciliación y la legalidad, como ejes rectores.
OBJETIVO 4
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Promover las políticas de Estado y generar las condiciones en el mercado laboral que
incentiven la creación de empleos de alta calidad en el sector formal.
Para lograr este objetivo es necesario implementar
las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 4.1 Promover las políticas de Estado que fomenten la productividad en las
relaciones laborales y la competitividad de la economía nacional, a fin de atraer inversiones
y generar empleos formales y de calidad.
La estrategia anterior se encontrará sustentada
en las siguientes líneas de política:
o A nivel nacional, se coordinarán todos los programas de apoyo al empleo y capacitación
a través del Servicio Nacional de Empleo y se facilitará la posibilidad de colocación en el
mercado laboral de los participantes.
o Implementar programas que faciliten el ingreso de los trabajadores y sus familias
1 05
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
a la sociedad de la información y del conocimiento,
mediante esquemas de crédito y capacitación para el uso eficiente de las tecnologías de la
información y la comunicación.
o Crear un portal del empleo en el que, a través de internet, se reúna toda la información en
el tema laboral para el uso de buscadores de empleo, empresas, gobiernos e
investigadores.
Será éste un instrumento permanente, único y virtual que facilitará el encuentro entre la
oferta y la demanda de trabajo a nivel nacional para los sectores público y privado.
o Para la creación de empleos será esencial promover el diálogo entre los sectores laboral
y empresarial, a fin de definir estrategias y líneas de acción que impulsen la generación
de empleos y la productividad.
o Propiciar la transparencia en la información a fin de facilitar la libertad sindical a través de
la publicación y actualización de los documentos de carácter público que obren en poder de
las autoridades federales del trabajo.
ESTRATEGIA 4.2 Fomentar la equidad e inclusión
laboral y consolidar la previsión social, a través de la creación de condiciones para el trabajo
digno, bien remunerado, con capacitación, seguridad y salud.
La anterior estrategia se sustentará en desarrollar
políticas y adecuar la normatividad para la no discriminación e igualdad de oportunidades de
las personas, así como los criterios, políticas y normas que sigue la Procuraduría Federal de
la Defensa del Trabajo, a fin de consolidarla como un instrumento auténtico y confiable para
la defensa de los derechos laborales.
Asimismo, se otorgará atención prioritaria
a grupos en situación de vulnerabilidad a partir de políticas focalizadas, particularmente
en materia del trabajo temporal en el campo de grupos migratorios.
Finalmente, se establecerá como una de las principales prioridades de la política laboral la
prevención de riesgos de trabajo, mediante la elaboración e instrumentación de una política
pública de seguridad y salud en el trabajo.
ESTRATEGIA 4.3 Incentivar la entrada de jóvenes
al mercado laboral formal.
Esta estrategia se apoyará en programas y acciones que incentiven a los empleadores a
crear nuevos puestos de trabajo para los jóvenes
que ingresan al mercado laboral formal. El Programa de Primer Empleo, que se puso en
marcha al inicio de la Administración, forma
parte de esta estrategia.
ESTRATEGIA 4.4 Conservar la paz laboral y promover el equilibrio entre los sectores
laboral
y empresarial a través de la legalidad, la conciliación y el diálogo en las revisiones
contractuales,
salariales y conflictos laborales.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Esto requiere fortalecer la conciliación entre los sectores laboral y empresarial y procurar la
tramitación de las demandas laborales,
con procedimientos más ágiles, transparentes y expeditos.
1 06 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ESTRATEGIA 4.5 Modernizar el marco normativo
laboral para promover la productividad y competitividad laboral, garantizando los derechos
de los trabajadores.
Promover y vigilar el estricto cumplimiento de la normatividad laboral e impulsar su
actualización
a fin de promover la productividad en las relaciones laborales, la competitividad de la
economía en su conjunto, la oferta de empleo formal y con dignidad, y la salvaguarda de los
derechos fundamentales de los trabajadores, señaladamente
el de la contratación colectiva del trabajo, la autonomía y libertad sindical y el derecho
de huelga.
Productividad y competitividad
2.5 Promoción de la productividad
y la competitividad
Una economía competitiva se caracteriza por altas tasas de crecimiento económico y de
creación
de empleos bien remunerados. Para que en los próximos años se incremente la
competitividad
del país, es necesario generar condiciones que aseguren un clima de negocios favorable y
que permitan a los consumidores acceder a bienes y servicios bajo condiciones de mayor
equidad. Entre los principales factores que determinan la competitividad se encuentran la
productividad de la mano de obra, que depende en buena medida
de la tecnología empleada, la eficiencia de los mercados, del marco regulatorio, así como de
la disponibilidad de una infraestructura moderna.
Como punto de partida, debe señalarse que actualmente los costos para la operación de un
negocio en el país son muy elevados. Por ejemplo, el estudio El Costo de Hacer Negocios
en México 2007, elaborado por el Banco Mundial, señala que se requiere en promedio 36
días y nueve trámites para abrir una empresa
en el país, principalmente notariales, de registro público y para la obtención de los permisos
de los gobiernos municipales. En promedio, los costos de apertura representan cerca de
20% del PIB per cápita, lo cual contrasta,
por ejemplo, con niveles de entre el 10 y el 13% en Brasil. A esto se le deben sumar los
costos derivados de las deficiencias en la infraestructura logística y los costos elevados de
diversos insumos.
Elevados costos para realizar transacciones,
incertidumbres en los contratos y en los derechos de propiedad física e intelectual,
problemas de seguridad pública, e infraestructura
insuficiente son algunos de los elementos que perjudican a la competitividad en cualquier
contexto, pero que se vuelven aún más restrictivos en un entorno global en el que otros
países persiguen agendas activas
de políticas públicas destinadas a aliviar todas estás trabas para la actividad productiva.
Por tanto, es necesario adoptar acciones enérgicas en la materia para asegurar que se
aproveche el potencial del país en todos los ámbitos de la actividad económica.
OBJETIVO 5
Potenciar la productividad y competitividad de la economía mexicana para lograr un
creP
lan Nacional de Desarrollo | 1 07
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
cimiento económico sostenido y acelerar la creación de empleos.
La mejora regulatoria, el combate a los monopolios
y la promoción de una política de competencia son estrategias que contribuyen a reducir los
costos de las empresas, lo que contribuye
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
a una mayor competitividad, crecimiento y generación de empleos. Por ello, para aumentar
la productividad y competitividad de la economía,
se implementarán cinco estrategias:
ESTRATEGIA 5.1 Integrar una agenda nacional para la competitividad que involucre a los
tres Poderes de la Unión, los tres órdenes de gobierno
y al sector privado, con objeto de suscitar el compromiso de los diversos actores políticos y
sociales con objeto de realizar las reformas necesarias
y traducirlas en resultados tangibles a corto y mediano plazo.
ESTRATEGIA 5.2 Diseñar agendas sectoriales para la competitividad de sectores
económicos de alto valor agregado y contenido tecnológico, y de sectores precursores, así
como la reconversión
de sectores tradicionales, a fin de generar empleos mejor remunerados.
Es importante que se establezca una diferenciación
de los programas del Gobierno Federal por regiones, además de establecer clusters
regionales (grupos de empresas agrupadas geográficamente para alcanzar ventajas
competitivas)
y promover la integración de cadenas productivas locales y regionales sin perder de vista a
las cadenas de consumidores.
Se deberá promover el escalamiento de la producción hacia manufacturas de alto valor
agregado como son: automotriz, electrónica,
autopartes, entre otras, y la reconversión de industria básica como son: textil-vestido, cuerocalzado, juguetes, entre otros, además de diseñar agendas de trabajo para la competitividad
sectorial.
ESTRATEGIA 5.3 Disminuir los costos para la apertura y operación de los negocios a través
de la mejora regulatoria.
Mejorar la regulación y hacerla más expedita
mediante la ampliación de los Sistemas de Apertura Rápida de Empresas (SARES) en los
municipios del país, reduciendo trámites y agilizando los tiempos de respuesta en la
apertura de negocios.
ESTRATEGIA 5.4 Fomentar condiciones de competencia económica y libre concurrencia,
así como combatir a los monopolios.
A fin de generar las condiciones que aseguren
un clima de negocios favorable y que los consumidores tengan la facilidad de acceder
a los bienes y servicios bajo condiciones de equidad, es necesario llevar a cabo acciones
encaminadas a eliminar distorsiones en materia de competencia que permitan erradicar las
prácticas
desleales, fomenten la normalización de productos y servicios y que generen una cultura de
consumo inteligente en donde los consumidores
resulten los principales beneficiados.
Asimismo, se debe contar con una regulación
eficiente que fomente la competitividad de las empresas y de los sectores, provocan1
08 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
do un impacto positivo sobre el crecimiento económico y el bienestar social, para lo cual es
necesario impulsar una reforma regulatoria en sus vertientes administrativa y legislativa.
ESTRATEGIA 5.5 Profundizar y facilitar los procesos
de investigación científica, adopción e innovación tecnológica para incrementar la
productividad
de la economía nacional.
El desarrollo científico, la adopción y la innovación tecnológica constituyen una de las
principales fuerzas motrices del crecimiento económico y del bienestar material de las
sociedades
modernas. Las empresas innovan para mantener su posición competitiva y para evitar
perder participación en el mercado a manos de otros competidores. En México, el sector
ciencia y tecnología está integrado por las instituciones del sector público, las instituciones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de educación superior que forman posgraduados y realizan investigación, y las empresas
que invierten en desarrollo tecnológico e innovación.
Un indicador de referencia internacional que mide el esfuerzo de un país en este sector es la
inversión en Investigación y Desarrollo Experimental
(IDE)2 respecto al PIB. En México, este indicador pasó de 0.37% en 2000 a 0.46 % en 2006.
El sector público financia el 53% de la inversión total y el sector privado, el restante 47%.
Es importante tener presente que continúa ampliándose la brecha de la inversión entre los
países desarrollados y los emergentes. El conjunto de países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) invirtieron en IDE 2.23% del PIB en 2000 y
2.26% en 2004; los países de la Unión Europea pasaron de 1.77% a 1.81% los Estados
Unidos de 2.74% a 2.68% en el mismo lapso, lo que significa que este grupo de países
incrementó o mantuvo la inversión en este rubro con la misma tasa de crecimiento que su
PIB. En cuanto a los países emergentes, China invirtió 0.90% en 2000 y 1.23% en 2004;
Corea 2.39% y 2.85%, y Brasil 1.0% y 0.97% para los mismos años3. Mientras que desde
los años setenta algunos de estos países han incrementado su inversión
en IDE a tasas anuales superiores al 20%, México lo hizo a una tasa anual de 12% en el
periodo 2000-2006.
Para instrumentar esta estrategia mediante
el programa correspondiente es necesario adoptar las siguientes líneas de política:
o Establecer políticas de Estado a corto, mediano y largo plazo que permitan fortalecer la
cadena educación, ciencia básica y aplicada, tecnología e innovación
buscando generar condiciones para un desarrollo constante y una mejora en las condiciones
de vida de los mexicanos. Un componente esencial es la articulación
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, estableciendo un vínculo más estrecho entre
los centros educativos y de investigación y el sector productivo, de forma que los recursos
tengan el mayor impacto posible sobre la competitividad de la economía. Ello también
contribuirá a definir de manera más clara las prioridades
en materia de investigación.
2 Se refiere a la inversión pública y privada en investigación y desarrollo experimental
realizada en el país. No incluye el estímulo fiscal a la investigación y desarrollo
experimental.
1 09
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
o Fomentar un mayor financiamiento de la ciencia básica y aplicada, la tecnología y la
innovación.
Para ello es fundamental identificar mecanismos de financiamiento adicionales, que además
sean independientes de la asignación
directa de recursos fiscales que año con año hace el Ejecutivo Federal y el Congreso
de la Unión, incluyendo mayores recursos provenientes de las empresas.
o Evaluar la aplicación de los recursos públicos que se invertirán en la formación de
recursos
humanos de alta calidad (científicos y tecnólogos), y en las tareas de investigación científica,
innovación y desarrollo tecnológico,
de tal manera que se canalicen a áreas prioritarias para el país con el objetivo de que
tengan el mayor impacto social y económico
posible.
o Descentralización de las actividades científicas,
tecnológicas y de innovación con el objeto de contribuir al desarrollo regional, al estudio de
las necesidades locales, y al desarrollo y diseño de tecnologías adecuadas para potenciar la
producción en las diferentes
regiones del país.
o Mayor inversión en infraestructura científica,
tecnológica y de innovación. Para ello es necesario desarrollar las fuentes de financiamiento
mencionadas, así como desarrollar la agenda activa de mayor inversión en infraestructura
que se detalla más adelante.
De esta manera se dará impulso al desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
tecnológico que México requiere para ser, en 2012, el líder de América Latina en este rubro
según
el Foro Económico Mundial, por encima de Chile, Costa Rica y Jamaica, que actualmente
nos superan.
ESTRATEGIA 5.6 Aprovechar el entorno internacional
para potenciar el desarrollo de la economía mexicana.
Para elevar el potencial de crecimiento de la economía mexicana y su productividad, es
esencial continuar con el proceso de apertura,
como ha sido demostrado por las ventajas
Inversión en Investigación y Desarrollo Experimental
Fuente:CONACyT
Gasto en Investigación y Desarrollo Experimental
1 10 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
que han derivado otros países de su inserción ordenada en la globalización. El comercio
internacional
permite un mayor acceso para los productos mexicanos en otros mercados, y favorece la
entrada de bienes de capital e insumos en términos más económicos. La inversión
extranjera directa lleva a la generación de empleos y permite una transferencia
de tecnología de punta.
En materia de comercio internacional, aún existen barreras que limitan el intercambio
internacional
de bienes y servicios. Además, las disparidades en las disposiciones de los distintos
acuerdos comerciales del país y los trámites excesivos incrementan los costos de
transacción
en las operaciones de comercio exterior y dificultan la operación aduanera.
Por su parte, las inconsistencias arancelarias
limitan la inversión en diversos sectores al propiciar, entre otros problemas, que los insumos
para producir ciertas mercancías se importen con un arancel más alto que el que se aplica al
producto final.
Con base en lo anterior, la estrategia se implementará
con base en los siguientes lineamientos:
o Fortalecer el proceso de integración de México
en la economía mundial mediante, entre otras medidas, el impulso al desarrollo de un
sistema de comercio multilateral más sólido que favorezca el mayor intercambio de bienes
y servicios a través de una participación más activa en el proceso de negociación de la
Ronda de Doha para el Desarrollo; impulsando
los trabajos corrientes emanados de los distintos comités de la Organización Mundial de
Comercio (OMC) y mejorando la participación en los trabajos desarrollados
en la OCDE y en el Mecanismo de Cooperación Asia-Pacífico (APEC).
o Emprender un esfuerzo integral de mejora en los trámites y procedimientos en materia
de comercio exterior y reducir los costos de la operación aduanera, así como corregir las
incongruencias arancelarias.
o Mejorar el aprovechamiento de los tratados de libre comercio que México ha suscrito
mediante una mayor difusión de las oportunidades
de comercio e inversión. También se administrará y vigilará el cumplimiento de los tratados y
acuerdos comerciales en vigor, actualizándolos y profundizándolos para mejorar su
aprovechamiento.
o Promover la convergencia de los tratados de libre comercio, así como de las agendas
de competitividad y cooperación.
o Llevar las negociaciones de los Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de las
Inversiones para dar seguridad jurídica a las inversiones de los países signatarios y así
lograr una mayor captación de flujos
de inversión.
o Instrumentar políticas para promover la facilitación comercial, el desarrollo de
manufacturas
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y servicios de alto valor agregado.
o Promover reformas que detonen la atracción de inversiones, mediante instrumentos
modernos de promoción y regulación de la actividad económica.
o Concentrar todos los esfuerzos del Gobierno Federal en materia de promoción de
exportaciones
así como de atracción de inversión
1 11
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
extranjera directa con la finalidad de hacer más eficientes las operaciones en la materia.
2.6 Pequeñas y medianas empresas
A pesar de que se han conseguido avances importantes
es necesario continuar con una política integral de apoyo para el desarrollo de las micro,
pequeñas y medianas empresas (MIPyMEs); con énfasis en las de menor tamaño, con el
propósito de establecer las condiciones que contribuyan a su creación, desarrollo y
consolidación.
Con base en información del Instituto Nacional
de Estadística Geografía e Informática (INEGI), se estima que las MIPyMEs constituyen el
99% del total de unidades económicas del país, representan alrededor del 50% del PIB y
contribuyen
a generar más del 70% de los empleos en México. Dado lo anterior, es fundamental
fortalecer
a las MIPyMEs como parte de la estrategia para aumentar los niveles de productividad del
país y generar empleos.
Cabe notar que, si bien los diferentes costos de hacer negocios afectan a todas las
empresas, son particularmente onerosos para las micro, pequeñas y medianas empresas.
Mientras que el mismo costo administrativo puede ser una proporción muy reducida de los
ingresos de una empresa de gran envergadura, puede implicar que una cantidad elevada de
las ventas de una pequeña empresa tenga que destinarse a cubrir costos de transacción.
La dimensión misma de las MIPyMEs lleva a que se presente una problemática similar con
respecto a otros de los aspectos productivos mencionados
en este documento. Al contar con una menor cantidad de colateral y tener un historial
crediticio más limitado, es más difícil el acceso a financiamiento para las empresas de
menor tamaño.
Problemas en infraestructura pueden ser resueltos directa o indirectamente por las
empresas
grandes mediante la reubicación territorial o la auto-provisión de algunos bienes y servicios,
lo cual es permitido por su escala. Las MIPyMEs carecen de semejantes opciones.
Asimismo, están
sujetas a mayor riesgo, ya que su ámbito de acción predominantemente local implica que
tienen una mayor sensibilidad a las condiciones en la región específica donde estén
ubicadas.
Por tanto, si bien las diferentes estrategias
que se describen en este documento tienen como objeto promover el crecimiento en todos
los sectores y para todos los grupos productivos, su impacto será mayor sobre las empresas
de menor tamaño. Sin embargo, dada la problemática particular del sector y su importancia
en la actividad económica agregada y en la generación de empleos es necesario adoptar
una agenda de política orientada especialmente al mismo.
OBJETIVO 6
Promover la creación, desarrollo
y consolidación de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMEs).
Las estrategias generales para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas
empresas, serán:
1 12 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ESTRATEGIA 6.1 Favorecer el aumento de la productividad de las MIPyMEs e incrementar
el desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de productos acorde con sus necesidades.
La atención de las MIPyMEs debe centrar su propuesta en la creación de una política de
desarrollo
empresarial basada en cinco segmentos: El primero incluye a emprendedores, mujeres y
hombres que se encuentran en proceso de creación
y desarrollo de una empresa; el segundo está compuesto por las microempresas
tradicionales; el tercer segmento contempla a las pequeñas y medianas empresas; el cuarto
incluye al grupo de MIPyMEs que tienen un mayor dinamismo en su crecimiento y en la
generación de empleos respecto
del promedio; y el quinto esta conformado por aquellas empresas establecidas en el país
que, por su posición en el mercado, vertebran las cadenas productivas. Estos segmentos
recibirán atención del Gobierno Federal a través de cinco estrategias: financiamiento,
comercialización, capacitación y consultoría, gestión e innovación y desarrollo tecnológico.
Adicionalmente, se apoyará el desarrollo de proyectos productivos y empresas sociales,
que generen empleos y que permitan a los mexicanos tener un ingreso digno y mejores
niveles de vida.
El incremento gradual en la escala de operación
es parte del proceso que le permitirá a las MIPyMEs asegurar su rentabilidad y ser exitosas
en su proceso de desarrollo. En muchas ocasiones ello implicará incursionar en nuevos
mercados, lo cual requiere de una información suficiente sobre las condiciones y los precios
en los mismos.
ESTRATEGIA 6.2 Consolidar los esquemas de apoyo a las MIPyMEs en una sola instancia.
El apoyo a las MIPyMEs se ha llevado a cabo con una gran diversidad de programas que ha
derivado en una dispersión de esfuerzos
y recursos, así como en una multiplicidad de estrategias diversas, no necesariamente
compatibles entre sí. Esto hace necesario revisar
la oferta institucional y reestructurar los esquemas de apoyos, estableciendo mecanismos
de coordinación que permitan generar sinergias y conduzcan a un mayor impacto de la
política con menores costos de operación. Para ello, el esquema de apoyo a las MIPyMEs
se consolidará en una sola instancia que coordine
los programas de apoyo integral a estas empresas, de acuerdo con su tamaño y potencial,
que sea referente a nivel internacional y que permita impulsar efectivamente a las empresas
y a los emprendedores con proyectos viables que favorezcan la generación de empleos.
En este sentido, se agilizará la entrega de los recursos para apoyar a las MIPyMEs.
ESTRATEGIA 6.3 Impulsar el desarrollo de proveedores, elevando el porcentaje de
integración
de los insumos nacionales en los productos elaborados en México y consolidando
cadenas productivas que permitan una mayor generación de valor agregado en la
producción de bienes que se comercian internacionalmente.
Con ello se busca seguir una política integral
de desarrollo de sectores que resultan estratégicos por su contribución a la geneP
lan Nacional de Desarrollo | 1 13
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ración de valor agregado y el nivel de empleo formal bien remunerado y, la promoción del
desarrollo
regional equilibrado.
ESTRATEGIA 6.4 Revisar y ajustar los programas
actuales de apoyo para que permitan lograr un escalamiento de la producción hacia
manufacturas
y servicios de alto valor agregado.
Para ello es clave complementar el apoyo directo con recursos financieros mediante un
servicio conducente a mayor capacitación y habilidad
administrativa, y programas de asesoría y consultoría que faciliten la expansión de las
empresas, la adopción de nuevas prácticas de producción y de las tecnologías más
avanzadas.
2.7 Sector Rural
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
El Sector Agropecuario y Pesquero es estratégico
y prioritario para el desarrollo del país porque, además de ofrecer los alimentos que
consumen
las familias mexicanas y proveer materias primas para las industrias manufacturera y de
transformación, se ha convertido en un importante
generador de divisas al mantener un gran dinamismo exportador. En éste vive la cuarta
parte de los mexicanos, y a pesar de los avances en la reducción de la pobreza alimentaria
durante
los años recientes en este sector, persiste aun esta condición en un segmento relevante de
la población rural.
El PIB agroalimentario aumentó durante el periodo 2000-2006 a un ritmo anual del 2.4 %, lo
cual duplica al crecimiento de la población (1.2 %) durante el mismo lapso. La producción
agroalimentaria de esos años fue 16.6% mayor
a la observada entre 1994 y el año 2000 y 31.8% a la de 1989 y 1994. Mientras que el PIB
agropecuario y pesquero aumentó a una tasa anual (2.5%) superior a las alcanzadas en los
dos sexenios previos, para colocarse 13.7% y 24.7% por encima del valor generado en esos
periodos.
En 2006, el comercio agroalimentario y pesquero de México con el mundo alcanzó 29 mil
millones de dólares, cifra 2.5 veces superior
a la registrada en 1994. Con ello, el déficit en la balanza agroalimentaria y pesquera paso de
60.9% en 1994 a 15.3%4 en el 2006.
Aun así, el sector agropecuario y pesquero,
en lo general, continúa siendo el de menor productividad, ya que éste representa sólo una
cuarta parte de la del sector industrial
y menos de una quinta parte de la del sector servicios.
La pobreza rural, así como la cantidad de familias que continúan ligadas a la producción
primaria hace que sea necesario continuar con apoyos al sector para que mejore su
productividad
y promueva su sustentabilidad. Adicionalmente se presentan otros problemas como la
migración, el envejecimiento de los titulares de derechos agrarios y la falta de incentivos
económicos, para permanecer en sus comunidades de origen provocan la pérdida de capital
humano y social, debilitando el tejido
social en el campo.
El deterioro de suelos y aguas que son utilizados en las actividades agropecuarias y
pesqueras continúa. Cada año se pierden alDe
acuerdo a la diferencia entre exportaciones menos importaciones y su relación con la
exportaciones, en porcentaje.
4
1 14 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
rededor de 260 mil hectáreas de bosque, las principales cuencas hidrológicas están
contaminadas
y la erosión hídrica y eólica afecta con los suelos fértiles. Al comparar el período
2000-2004, con respecto a 1990-1994, el total de tierras con potencial productivo registró
una caída de 1.9 millones de hectáreas. El 67.7% de la superficie con potencial productivo
presenta algún grado de degradación (química, eólica, hídrica ó física), mientras que los
mantos acuíferos muestran sobre-explotación o intrusión salina (sobre todo noroeste, norte y
centro) y la mayor parte de cuerpos de agua superficiales reciben descargas
residuales.
La compleja problemática descrita
implica que resolver la situación en la producción primaria requiere de medidas estructurales
importantes y de procesos que permitan focalizar los recursos que llegan
al campo.
Por otra parte, el potencial pesquero de México no ha sido explotado de manera
integral con responsabilidad y visión. Además de contar con más de tres millones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de km2 de zona económica exclusiva, la extensión de sus costas colocan a México en el
noveno lugar a nivel mundial. Esto le permite al país contar con un significativo potencial
pesquero, tanto por su diversidad como por los volúmenes de pesca presentes en sus zonas
marítimas.
Esta riqueza biológica de los mares mexicanos
puede traducirse en riqueza pesquera y generadora de empleos, siendo oportuno que su
potencial sea explotado atendiendo los principios de sustentabilidad y respeto al medio
ambiente. Además de la pesca, la acuacultura y la maricultura son actividades que también
demandan de un impulso ante su desarrollo aún incipiente.
OBJETIVO 7
Elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las
zonas rurales y costeras.
ESTRATEGIA 7.1 Converger y optimizar los programas y recursos que incrementen las
oportunidades de acceso a servicios en medio rural y reduzcan la pobreza (Programa
Especial
Concurrente).
Los recursos gubernamentales destinados
al desarrollo rural significan un esfuerzo sin precedente, por lo que es necesario incrementar
su eficacia para promover el desarrollo de la sociedad rural. Para ello se deberá ordenar
de manera más racional y eficiente los diferentes programas de las dependencias con
incidencia en el campo.
ESTRATEGIA 7.2 Promover la diversificación
de las actividades económicas en el medio rural.
Con una visión integral del desarrollo de la sociedad rural es necesario fomentar la
diversificación de actividades económicas en el medio rural para el mejor aprovechamiento
de los recursos y promover actividades
1 15
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
no agropecuarias que generen empleo, mayor ingreso y un mejor nivel de vida de la
población
rural.
ESTRATEGIA 7.3 Integrar a las zonas rurales de alta y muy alta marginación a la dinámica
del desarrollo nacional.
Mediante la suma de acciones interinstitucionales
se promoverán proyectos que detonen el desarrollo económico y social de las comunidades
rurales ubicadas en las zonas de alta y muy alta marginación.
ESTRATEGIA 7.4 Favorecer el relevo generacional
en la tenencia de la tierra en la propiedad social.
A través del apoyo a jóvenes, se busca su arraigo en su lugar de origen evitando la
migración
y ociosidad de tierras, promoviendo la creación de empresas rurales que fomenten la
productividad, innovación y el desarrollo tecnológico
que garanticen el relevo pacífico de los titulares de derechos agrarios.
ESTRATEGIA 7.5 Garantizar certeza jurídica.
Este tema es condición necesaria para el desarrollo
económico de las regiones.
ESTRATEGIA 7.6 Impulsar la modernización integral del sector pesquero para hacerlo
competitivo
en el mercado internacional.
ESTRATEGIA 7.7 Elaborar el censo nacional agropecuario.
Actualizar la base de información de los sectores agropecuario y pesquero para contar con
elementos que permitan tomar mejores decisiones.
OBJETIVO 8
Abastecer el mercado interno con alimentos de calidad, sanos y accesibles
provenientes de nuestros
campos y mares.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 8.1 Proteger al país de plagas y enfermedades y mejorar la situación
sanitaria.
Garantizar la aplicación de la normatividad
vigente en materia de sanidad e inocuidad agroalimentaria y mejorarla permanentemente
para mantener el reconocimiento a nuestros estatus sanitario por parte de los mercados
globales.
ESTRATEGIA 8.2 Promover la seguridad alimentaria a través del ordenamiento y la
certidumbre de mercados.
Se requiere garantizar el abasto de alimentos sanos a través del fomento a la producción
de cultivos y productos básicos para
1 16 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
la alimentación de los mexicanos y fortalecer su comercialización mediante la promoción y
ordenamiento
de mercados.
OBJETIVO 9
Mejorar los ingresos de los productores
incrementando nuestra presencia en los mercados globales,
vinculándolos con los procesos de agregación de valor y vinculándolo con la
producción de bioenergéticos.
ESTRATEGIA 9.1 Mejorar la productividad laboral
a través de la organización, capacitación y asistencia técnica.
Se deberá impulsar y coordinar los procesos de participación, educación no formal,
capacitación,
actualización, evaluación, acreditación y certificación, que aseguren la integración de los
productores a procesos productivos innovadores y a mejores técnicas administrativas y
comerciales
de sus empresas.
ESTRATEGIA 9.2 Vincular las actividades de investigación
y desarrollo con las necesidades del sector rural.
Es necesario vincular los resultados de investigación con el establecimiento de los
programas de fomento a la producción agropecuaria
y pesquera. Asimismo, se requiere intensificar la transferencia de la tecnología ya generada
vinculándola con las asociaciones de productores. La investigación rural adquiere
cada vez más importancia alrededor del mundo. Australia, Nueva Zelandia, Canadá y
Malasia son ejemplos concretos de cómo la investigación rural funciona.
ESTRATEGIA 9.3 Promover el acceso a insumos
competitivos.
Ante la apertura comercial, se requiere establecer
un esquema de estímulos que permita a los productores mexicanos adquirir insumos a
precios competitivos a efecto de que no se incrementen los costos de producción y estar en
condiciones de competir en calidad y precio con los productos del exterior.
ESTRATEGIA 9.4 Incrementar acciones que den certidumbre a las actividades
agropecuarias
y la generación de valor agregado.
La certidumbre se logra mediante un marco jurídico que regule con transparencia y certeza
las relaciones sociales y las actividades
productivas, y un sistema institucional adecuado, que permita la actuación de los actores
económicos y pueda regular y ordenar los mercados. Es necesario promover la aplicación
de proyectos de inversión sustentables y que le den un valor agregado a la producción
primaria, a fin de que el productor retenga en su favor un mayor porcentaje del precio
pagado
por el consumidor final.
ESTRATEGIA 9.5 Promover el financiamiento
y la capitalización en el medio rural.
Se requiere diseñar esquemas de financiamiento
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
diferenciados, tomando en consideración el nivel de desarrollo y capitaP
lan Nacional de Desarrollo | 1 17
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
lización de los productores con plazos, tasas y tipos de garantía preferenciales y flexibles.
ESTRATEGIA 9.6 Orientar la producción a las demandas del mercado.
Dar prioridad a los proyectos productivos
orientados a satisfacer las necesidades y preferencias de los consumidores nacionales y
extranjeros, asimismo se requiere fortalecer la oferta de los productos mexicanos mediante
la promoción comercial de los mismos.
ESTRATEGIA 9.7 Impulsar la generación de empresas
rentables en el sector rural social.
Es primordial dentro del sector rural, el impulso al desarrollo del talento emprendedor
necesario en la creación de agroempresas generadoras
de empleo y bienestar.
ESTRATEGIA 9.8 Integración económico-productiva
de las mujeres en el sector rural.
Es importante favorecer la independencia y capacidad productiva de las mujeres en el
campo.
ESTRATEGIA 9.9 Revisar la política de producción agropecuaria para elaboración de
bioenergéticos.
Aprovechar sustentablemente nuestra rica biodiversidad cuidando que no se pierdan
bosques y selvas en la producción de bioenergéticos.
ESTRATEGIA 9.10 Continuar el PROCAMPO hasta el fin de la presente Administración,
mejorando
su operación y eficiencia.
ESTRATEGIA 9.11 Dar puntual seguimiento a los programas dirigidos a elevar la
competitividad
del maíz, frijol, azúcar y leche, en el marco de la apertura comercial prevista en el Tratado
de Libre Comercio para América del Norte para el 2008.
OBJETIVO 10
Revertir el deterioro de los ecosistemas,
a través de acciones para preservar el agua, el suelo y la biodiversidad.
La preservación del medio ambiente y la biodiversidad
en los ecosistemas será un elemento transversal de las políticas públicas. La reversión
del deterioro e los ecosistemas contribuirá a conciliar la sustentabilidad del medio ambiente
con el desarrollo económico.
ESTRATEGIA 10.1 Promover el ordenamiento
ecológico general del territorio y mares.
Es necesario disminuir el impacto ambiental
en todas las actividades de la producción rural, así como la prevención de impactos por
fenómenos
meteorológicos mediante inversión en infraestructura y capacitación a la población.
1 18 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ESTRATEGIA 10.2 Garantizar la bioseguridad y conservar la agrobiodiversidad.
Es imprescindible preservar la variabilidad de organismos vivos de los ecosistemas
terrestres
y marinos para asegurar la riqueza de la agrobiodiversidad existente en el país.
ESTRATEGIA 10.3 Lograr un balance entre las actividades productivas rurales y marinas
con la protección del ambiente para conservar el agua y los suelos.
Es necesario lograr un balance entre las actividades productivas y la protección al ambiente,
para continuar proporcionando bienes y servicios ambientales de manera continua y
sostenible. Los incentivos (jurídicos y económicos)
que provea el gobierno estarán alineados a la conservación del agua y los suelos.
OBJETIVO 11
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Conducir el desarrollo armónico del medio rural mediante acciones concertadas,
tomando acuerdos con todos los actores de la sociedad rural y promoviendo
acciones que propicien la certidumbre legal en el medio rural.
ESTRATEGIA 11.1 Impulsar una agenda legislativa
en un ambiente propicio para lograr consensos con el Congreso de la Unión.
La relación con el poder legislativo es primordial
para generar el marco regulatorio que propicie el desarrollo de la sociedad rural.
ESTRATEGIA 11.2 Generar un ambiente armónico
de consulta y atención con los agentes e instituciones vinculadas al sector.
Se requiere una mayor participación de la sociedad rural en la planificación y toma de
decisiones relativos al desarrollo del sector rural. Propiciar la organización agraria como
base para el desarrollo del campo fortaleciendo
su vida interna y fomentando el desarrollo productivo que reactive a los ejidos, comunidades
y pequeña propiedad rural.
ESTRATEGIA 11.3 Cooperar con los gobiernos
estatales para implementar las políticas enfocadas al medio rural.
Crear un ambiente de cercanía y cooperación
con todos los gobiernos de los estados, que permita coordinar mejor la implementación
de políticas agropecuarias y pesqueras.
2.8 Turismo
El sector turismo tiene varias características que lo convierten en una prioridad nacional
dada su importancia como factor de desarroP
lan Nacional de Desarrollo | 1 19
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
llo y motor de crecimiento. Destacan, en primer lugar, su elevada productividad y empleo
bien remunerado; y en segundo, que en muchas ocasiones
se desenvuelve en regiones de menor desarrollo económico. Cabe notar que la riqueza
cultural y natural de México implica que existen amplias oportunidades de actividades
turísticas que no se han desarrollado cabalmente.
La mayor integración mundial, aunado a la riqueza cultural y natural de nuestro país, implica
que México hoy en día se encuentra en una situación de enorme potencial para que el
desarrollo exitoso del sector turismo se vuelva en uno de los ejes de desarrollo del país. El
desarrollo acelerado a nivel mundial implica que la demanda por servicios turísticos
se incrementará de forma importante en los años venideros. Finalmente, el incremento
en la población pensionada en los países industrializados implica una proporción cada vez
mayor de individuos de elevados recursos socioeconómicos con interés por realizar largos
viajes a destinos atractivos.
Sin embargo, al igual que en otros ámbitos, el mismo fenómeno de globalización lleva a que
el viajero, tanto nacional como extranjero, tenga mayores opciones. Así como la tecnología
de la información facilita adquirir información y realizar
la planeación de un viaje en nuestro país, lo hace también para otros destinos. Los menores
costos de transportación aérea permiten a nuestros visitantes tradicionales tener acceso a
destinos más alejados. Ello implica que, al igual que en otros ámbitos de la actividad
económica, las oportunidades y retos que representa la integración
mundial debe resolverse mediante políticas públicas decididas.
El sector debe ser reconocido como una pieza clave en el desarrollo económico del país.
Asimismo, se debe garantizar que el crecimiento
del sector respete los entornos naturales, culturales y sociales. Es justamente la riqueza de
México en términos de una cultura, enorme diversidad climática, belleza orográfica, fauna y
flora endémicas, y su sociedad vibrante y abierta lo que atrae y diferencia a nuestro país de
otras naciones del mundo.
El papel del sector como detonante del desarrollo local implica que el desarrollo de
infraestructura y de servicios debe incluir aquellos orientados a dotar de capacidades a la
población local. Sólo de esa forma puede
consolidarse una mejoría en el bienestar de las poblaciones locales que les permita ser
participes plenos del proceso de desarrollo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
OBJETIVO 12
Hacer de México un país líder en la actividad turística a través de la diversificación de
sus mercados,
productos y destinos, así como del fomento a la competitividad
de las empresas del sector de forma que brinden un servicio de calidad internacional.
Para convertir a México en un país líder en el sector turismo y aumentar en un 35% el
número de visitantes internacionales al año es necesario poner en marcha las siguientes
estrategias:
1 20 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ESTRATEGIA 12.1 Hacer del turismo una prioridad
nacional para generar inversiones, empleos y combatir la pobreza, en las zonas con
atractivos
turísticos competitivos.
Crear condiciones de certeza jurídica para las nuevas inversiones en los destinos turísticos
del país, así como acciones para consolidar las existentes.
La política turística considerará programas de desarrollo de una amplia gama de servicios
turísticos,
incluyendo turismo de naturaleza, turismo rural y turismo de aventura, con la participación de
las secretarías y organismos del gobierno federal
que apoyan proyectos de desarrollo turístico en las zonas rurales e indígenas. En este
proceso se deberá hacer converger programas como el financiamiento
y capacitación a MIPyMEs.
ESTRATEGIA 12.2 Mejorar sustancialmente la competitividad y diversificación de la oferta
turística nacional, garantizando un desarrollo turístico sustentable y el ordenamiento
territorial
integral.
Orientar los esfuerzos de la política turística
y de las actividades de las entidades públicas del gobierno federal que incidan directa o
indirectamente
en el desarrollo del turismo hacia la competitividad nacional e internacional de las empresas,
productos, y atractivos turísticos del país, en un marco de sustentabilidad económica y
social y coordinación con el sector privado.
ESTRATEGIA 12.3 Desarrollar programas para promover la calidad de los servicios
turísticos y la satisfacción y seguridad del turista.
Desarrollar programas de promoción en los mercados y segmentos turísticos de mayor
rentabilidad fortaleciendo los programas de información,
asistencia y seguridad al turista.
ESTRATEGIA 12.4 Actualizar y fortalecer el marco normativo del sector turismo.
Promover junto con el Poder Legislativo, las comunidades y las empresas del sector, la
actualización del marco legal para el desarrollo
sustentable del sector e impulsar normas que garanticen la prestación de servicios turísticos
competitivos.
ESTRATEGIA 12.5 Fortalecer los mercados existentes y desarrollar nuevos mercados.
La política turística nacional promoverá acciones de desarrollo y apoyo a la comercialización
de productos competitivos para los diferentes segmentos de los mercados actuales
y potenciales, nacionales y extranjeros.
Se diseñarán programas de mercadotecnia puntuales para cada segmento, consolidando los
productos actuales e impulsando nuevos productos de calidad, accesibles y competitivos
para nuevos segmentos y nichos del mercado.
ESTRATEGIA 12.6 Asegurar un desarrollo turístico
integral.
El sector turístico requiere de estrategias que permitan aprovechar todo el potencial de
crecimiento. Para ello, es necesario que el desarrollo
del sector sea incluyente en lo referente a las condiciones de vida de las poblaciones locales
donde se ubique la actividad.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
1 21
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
2.9 Desarrollo regional integral
El desarrollo de México no puede lograrse sin el progreso de cada una de sus regiones. Hoy
en día, las desigualdades regionales de México hacen evidente que no todas las entidades y
localidades
se han beneficiado de la misma forma del proceso de inserción en los mercados
internacionales
ni de los profundos cambios que se han emprendido en México durante las últimas dos
décadas. Por ello, se requiere de una estrategia
regional que permita afrontar los retos de empleo y bienestar de su población a todo lo largo
del territorio nacional. Para ello, deberá
promoverse la competitividad en cada región atendiendo a la vocación de cada una de ellas
para explotar su potencial y una estrategia de equidad para atenuar o eliminar
progresivamente las disparidades
en los inicadores de bienestar social.
El esfuerzo debe ser compartido, ya que el éxito de la estrategia de desarrollo regional
requiere de acciones por parte del gobierno federal,
así como de los gobiernos de los estados y los municipios, alentando la formación de
espacios que favorezcan la comunicación, la difusión, la innovación y las actividades
productivas, creadoras
de trabajo y de calidad de vida. No sólo es clave la relación del Gobierno Federal con los
otros órdenes de gobierno, sino también la coordinación
entre ellos para permitir un desarrollo que beneficie a todos.
En síntesis, el buen desempeño de las economías regionales dependerá, y éste es su
desafío, de la buena marcha de un círculo virtuoso
por el cual el Gobierno Federal y todos los niveles de gobierno que constituyen cada región
puedan colaborar, de manera eficiente, en establecer condiciones conducentes a la mayor
competitividad y desarrollo en todo el territorio nacional.
OBJETIVO 13
Superar los desequilibrios regionales
aprovechando las ventajas competitivas de cada región, en coordinación y
colaboración con actores políticos, económicos
y sociales al interior de cada región, entre regiones y a nivel nacional.
Para lograr este objetivo se requiere implementar
las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 13.1 Fomentar mecanismos de coordinación intergubernamental entre los
diferentes órdenes de gobierno, y entre los mismos sectores dentro de los gobiernos
estatales y dentro de la Administración Federal,
otorgando mayores responsabilidades y competencias a los estados y municipios, así como
permitiendo desarrollar acciones integrales.
ESTRATEGIA 13.2 Asistir a los estados y municipios
en el fortalecimiento de capacidades institucionales y en la capacitación y formación
de sus equipos humanos de servidores públicos, lo que permita una mejor acción en todos
los niveles de gobierno.
1 22 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
ESTRATEGIA 13.3 Fomentar la competitividad de todas las regiones, con un énfasis
particular en las regiones más desfavorecidas, las pequeñas
y medianas empresas y en sectores con alto impacto regional como el agropecuario y el
turismo.
ESTRATEGIA 13.4 Asegurar que exista la infraestructura
necesaria para que todos los mexicanos puedan tener acceso adecuado a la energía, a los
mercados regionales, nacionales e internacionales
y a las comunicaciones.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 13.5 Promover la profundización financiera y el desarrollo de nuevos
vehículos e instituciones que lleven a un acceso adecuado al crédito en todas las regiones
del país, aprovechando
para ello la banca de desarrollo.
ESTRATEGIA 13.6 Considerar la dimensión espacial
y las características particulares de cada región en el diseño de programas y políticas
públicas.
ESTRATEGIA 13.7 Promover el abaratamiento del costo de envío de remesas y desarrollar
esquemas
innovadores, para que los recursos sean utilizados para la inversión productiva en las
regiones
receptoras.
Cabe notar que la importancia de los flujos de remesas radica no sólo en su magnitud sino
también porque frecuentemente llegan a las regiones
de menor desarrollo económico.
Estos flujos de recursos, además de contribuir
a atender las necesidades inmediatas de los beneficiarios, son una fuente potencial de
financiamiento
de la inversión en esas regiones, que permita ampliar las oportunidades de empleo y
desarrollo para las nuevas generaciones
en sus lugares de origen.
Infraestructura para el desarrollo
La infraestructura es fundamental para determinar los costos de acceso a los mercados,
tanto de productos como de insumos, así como para proporcionar servicios básicos en
beneficio de la población y de las actividades productivas, siendo así un componente
esencial
de la estrategia para la integración regional y el desarrollo social equilibrado, así como para
incrementar la competitividad de la economía nacional y, con ello, alcanzar un mayor
crecimiento
económico y generar un mayor número de empleos mejor remunerados.
Comparaciones internacionales señalan que, por la calidad y competitividad de su
infraestructura, México se ubica actualmente entre el quinto y el séptimo lugar en América
Latina. Dichas comparaciones señalan que la infraestructura de México es 30 % menos
comFuente:
Banco Mundial; A new database on Financial Development and Structure;
1 23
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
petitiva que la de Chile. Asimismo, los montos de inversión son relativamente bajos: la
inversión en infraestructura, excluyendo petróleo, como porcentaje del PIB en México es de
alrededor de 2 %, Chile invierte más del doble, mientras que China destina un monto
equivalente a 9 % del PIB para inversión en infraestructura. El Banco Mundial estima que,
tan solo para alcanzar la cobertura
universal en servicios básicos, atender el crecimiento de la demanda y dar un
mantenimiento
adecuado a la infraestructura existente, México debe incrementar su inversión entre 1.0 % y
1.25 % del PIB y que, para elevar la competitividad
del país de manera significativa, la inversión en infraestructura como porcentaje del PIB
debe al menos duplicarse respecto a los niveles actuales.
El objetivo primordial del Plan Nacional de Desarrollo en esta materia es incrementar la
cobertura,
calidad y competitividad de la infraestructura, de modo que al final de la presente
administración, México se ubique entre los treinta países líderes en infraestructura de
acuerdo a la evaluación del Foro Económico Mundial. Sin embargo, no basta con
incrementar los montos de inversión. Es necesario también establecer mecanismos para
garantizar el mejor uso posible de los recursos y que los proyectos se desarrollen en tiempo
y forma. Esto implica revisar
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
todas las etapas de desarrollo de los proyectos de infraestructura, desde las de planeación y
evaluación
hasta las de presupuestación, contratación y ejecución, con el fin de lograr que los proyectos
que se desarrollen sean los de mayor rentabilidad social y económica, y que no se incurra
en retrasos y sobrecostos innecesarios.
Para ello, la estrategia que se propone incluye las siguientes acciones:
• Elaborar un Programa Especial de Infraestructura,
en donde se establezca una visión estratégica de largo plazo, así como las prioridades y los
proyectos estratégicos que impulsará la presente administración en los sectores de
comunicaciones
y transportes, energía, agua y turismo, logrando un mayor acceso de estos servicios a la
población, sobre todo en regiones de menor desarrollo.
• Promover que la infraestructura y los servicios que se ofrezcan sean más eficientes
y satisfagan de mejor forma las demandas sociales.
• Fortalecer las áreas de planeación de las dependencias y entidades gubernamentales,
así como la capacidad institucional para identificar, formular y preparar proyectos
de inversión.
• Asignar más recursos e incorporar las mejores prácticas en los procesos de preparación,
administración y gestión de los proyectos de infraestructura.
• Impulsar un mayor uso de las metodologías
de evaluación, para asegurar la factibilidad técnica, económica y ambiental
de los proyectos.
• Facilitar los procedimientos para la adquisición
de derechos de vía y simplificar los trámites para la obtención de autorizaciones
en materia ambiental, respetando siempre los derechos y el patrimonio de las comunidades
locales y la ecología.
1 24 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
• Brindar mayor certidumbre jurídica para promover
una mayor participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura y
perfeccionar los esquemas de financiamiento
para potenciar la inversión en el sector.
• Simplificar los procedimientos de contratación
para la realización de las obras de infraestructura, incluyendo, en su caso, la homologación
de los requisitos de participación
y las bases de licitación.
• Dar un seguimiento eficaz al desarrollo de proyectos
en todas sus etapas, para identificar y controlar de manera oportuna los factores que
puedan poner en riesgo su ejecución.
• Promover una mejor coordinación entre los órdenes de gobierno en el desarrollo de
proyectos
de infraestructura, especialmente aquellos de impacto regional.
• Fortalecer la capacidad institucional para identificar,
formular y preparar proyectos de inversión.
• Consolidar la capacidad instalada nacional en todos los ámbitos relacionados con la
planeación,
construcción, conservación y operación de los proyectos de infraestructura.
A continuación se abordan de manera específica
los diferentes tipos de infraestructura por sector de la economía.
2.10 Telecomunicaciones y transportes
OBJETIVO 14
Garantizar el acceso y ampliar la cobertura de infraestructura y servicios de
transporte y comunicaciones,
tanto a nivel nacional como regional, a fin de que los mexicanos puedan comunicarse
y trasladarse de manera ágil y oportuna en todo el país y con el mundo, así como
hacer más eficiente el transporte de mercancías
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y las telecomunicaciones hacia el interior y el exterior del país, de manera que estos
sectores
contribuyan a aprovechar las ventajas comparativas con las que cuenta México.
El sector comunicaciones y transportes ha sido muy dinámico durante la última década en
México, especialmente el de las telecomunicaciones,
dinamismo que se ha derivado principalmente de la aplicación de nuevas tecnologías y
servicios, así como de otros factores como la reducción de tarifas de la mayoría de dichos
servicios.
Telecomunicaciones
Cabe notar que aún cuando se dio un incremento
significativo en los recursos invertidos en las telecomunicaciones durante el periodo 19972001, se ha observado un menor dinamismo
a partir de entonces.
La inversión en infraestructura telefónica
y la apertura a la competencia del servicio de larga distancia y de telefonía pública
permitieron
que durante el periodo de 1997 a 2006 el número de líneas fijas creciera de 9.2
1 25
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
a cerca de 20 millones, y de una densidad de 9.8 a 18.9 líneas por cada cien habitantes.
En la última década, la telefonía móvil ha tenido
un gran desarrollo y un fuerte crecimiento durante el periodo de 1997 a 2006, con lo que el
número de usuarios pasó de 1.7 a 55.7 millones.
De igual manera, la densidad ha crecido de 1.8 a 51.3 líneas por cada cien habitantes,
sobrepasando
a la telefonía fija como el servicio con mayor penetración. Sin embargo, la densidad
telefónica, tanto fija como móvil, es menor a la observada en otros países con niveles
similares de desarrollo económico.
Por otra parte, el acceso a la tecnología de la información e Internet ha permitido, a los
países que lo han aprovechado de manera integral,
acceso a fuentes de información, a nuevos mercados, a la realización de operaciones de
compra-venta y financieras y, en general, a la reducción
de los costos de transacción de tal forma que se han traducido en ganancias significativas
en productividad. México contaba en 2001 con más de siete millones de usuarios de
Internet, mientras que al finalizar el 2006, se tenían más de 18 millones de usuarios. A pesar
de que el número
de usuarios ha crecido a más del doble, es imperativo proceder con una agenda activa que
aumente el acceso a estos servicios.
Para aumentar el acceso a los servicios de telecomunicaciones a un número cada vez
mayor de mexicanos, se implementarán las siguientes
estrategias:
ESTRATEGIA 14.1 Incrementar la competencia entre concesionarios con la finalidad de
aumentar
la cobertura de los servicios en el país y contribuir a que las tarifas permitan el acceso de un
mayor número de usuarios al servicio.
ESTRATEGIA 14.2 Promover la adhesión de actores en todos los niveles de gobierno y de
la sociedad para el diseño y desarrollo de estrategias que faciliten el uso de las tecnologías
de información y comunicación.
ESTRATEGIA 14.3 Promover el desarrollo
de infraestructura tecnológica de conectividad que permita alcanzar una penetración
superior al 60 % de la población, consolidando el uso de la tecnología de los servicios en
cualquier lugar, desarrollando contenidos de interés y de alto impacto para la población.
ESTRATEGIA 14.4 Modernizar el marco normativo
que permita el crecimiento de las telecomunicaciones, el uso y desarrollo de nuevas
tecnologías y la seguridad sobre el uso de la información, los servicios y las transacciones
electrónicas.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 14.5 Proponer esquemas de financiamiento y autosustentablidad para
fomentar
la aplicación y desarrollo de proyectos en el uso de las tecnologías de la información y su
continuidad operativa.
ESTRATEGIA 14.6 Desarrollar mecanismos y las condiciones necesarias a fin de incentivar
una mayor inversión en la creación de
1 26 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
infraestructura y en la prestación de servicios de telecomunicaciones.
Transportes
El transporte ha crecido a un ritmo similar al de la economía en su conjunto. Durante los
últimos años la inversión ha aumentado, sin embargo no ha sido suficiente para aumentar y
modernizar la infraestructura de manera significativa.
A diferencia de las telecomunicaciones, en materia
de transporte la cobertura de los servicios es parecida a la de otros países con grado de
desarrollo similar. Sin embargo, las diferencias con respecto a los países de la OCDE son
más marcadas que en el caso de la telefonía o del acceso a Internet.
ESTRATEGIA 14.7 Ampliar la cobertura de los transportes en todas sus modalidades,
modernizar
la infraestructura y proporcionar servicios confiables y de calidad para toda la población.
ESTRATEGIA 14.8 Abatir el costo económico del transporte, aumentar la seguridad y la
comodidad
de los usuarios, así como fomentar la competitividad y la eficiencia en la prestación del
servicio de transporte.
ESTRATEGIA 14.9 Modernizar la gestión del sistema de transporte, fortaleciendo el
ejercicio normativo, rector y promotor del Estado, a fin de garantizar el desarrollo y uso de la
infraestructura
de transporte.
ESTRATEGIA 14.10 Proponer esquemas de financiamiento
y mejorar los ya existentes para fomentar el desarrollo de proyectos de infraestructura
e impulsar su papel como generador de oportunidades y empleos.
La implementación de estas estrategias deberá
contemplar las siguientes líneas de política:
o Modernizar la red carretera, así como mejorar su conectividad brindando
Participación del Sector en el PIB
P/Dato Preliminar
Fuente: INEGI
Crecimiento Anual promedio del PIB
Fuente: INEGI
1 27
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
continuidad a la circulación a través de la construcción de obras que permitan mejorar los
accesos a regiones, ciudades, puertos y fronteras.
o Asignar recursos de manera más eficiente en materia de conservación de carreteras,
para que éstas operen en mejores condiciones y conforme a estándares internacionales,
logrando con ello reducir el índice de accidentes en la red carretera y los costos de
operación de los usuarios.
2/ Líneas por cada 100 habitantes; 1/ Millones de líneas
p/ Cifra preliminar estimada al cierre de 2006 conforme al VI Informe de Ejecución.
Fuente: SCT.
Telefonía Fija
p/Cifra preliminar estimada al cierre de 2006 conforme al VI Informe de Ejecución. Fuente
SCT
Inversión Pública y Privada en Telecomunicaciones
1/Millones de usuarios; 2/ Líneas por cada 100 habitantes
p/Cifra preliminar estimada al cierre de 2006 conforme al VI Informe de Ejecución.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Fuente: SCT
Telefonía Móvil
Cobertura de Telefonía Móvil, 2005
(Usuarios por cada 100 habitantes)
Reino Unido*
102
Dinamarca
101
España
97
Alemania
96
Francia
79
Japón
74
E.U.
68
Chile
68
Canadá
5
1
Brasil
46
México
45
* Mejor dato a nivel mundial. Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
1 28 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
o Ampliar la gama de fuentes de financiamiento
y de formas de participación público-privada. Con estos modelos de asociación
público-privada, se busca alentar el desarrollo de infraestructura carretera, tanto de cuota
como libre, elevar la calidad del servicio ofrecido a los usuarios, mejorar las condiciones
físicas de las carreteras, así como generar un importante número de empleos
directos e indirectos.
o Mejorar la prestación de los derechos de paso y los servicios de interconexión para
explotar la red ferroviaria como un sistema “sin costuras”, de forma segura, eficiente y en
condiciones equitativas en cuanto a oportunidad, calidad y precio, en beneficio de los
usuarios y de la economía nacional en su conjunto.
o Revitalizar el transporte ferroviario de pasajeros
y continuar impulsando proyectos de trenes suburbanos o interurbanos, aprovechando
la infraestructura existente.
o Asimismo, se debe impulsar la modernización
y el mantenimiento adecuado de las vías, el mejoramiento de las condiciones físicas de los
patios, el incremento en la capacidad de carga
de los puentes, la convivencia urbano-ferroviaria y la construcción de instalaciones para el
transporte intermodal. Ello también requerirá reforzar y consolidar la normatividad en materia
ferroviaria y continuar la cooperación entre los tres órdenes de gobierno, así como potenciar
la convivencia
urbano-ferroviaria.
o Ampliar la infraestructura aeroportuaria
instalada, a fin de hacer frente a la creciente demanda de operaciones y servicios, así como
desarrollar nuevos proyectos aeroportuarios vinculados con el desarrollo regional, turístico y
comerCobertura
de telefonía fija, 2005
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
(Líneas fijas por cada 100 habitantes)
Suecia*
7
1
Suiza
69
Alemania
67
E.U.
6
0
Francia
59
Canadá
57
República de Corea
49
España
4
3
Brasil
23
Chile
22
México
19
* Mejor dato a nivel mundial. Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones
Inversión pública y privada en infraestructura del transporte
1 29
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
cial de las diferentes regiones del país, para atender a diversas regiones que padecen
de problemas de insuficiencia de estos servicios.
o Asimismo, en los siguientes años habrá
que consolidar la reorganización del mercado de transporte aéreo, como resultado del
ingreso al mercado de empresas de bajo costo y alta eficiencia,
para alentar una competencia sana y abierta y generar un mejor servicio para los usuarios.
o En materia portuaria, los retos principales
son la construcción de nuevos puertos y la modernización de los existentes, además de
llevar a cabo el reordenamiento
costero y la regulación de las actividades económicas que se realizan en los litorales
nacionales, aprovechando
mejor las ventajas comparativas del transporte marítimo.
o Potenciar a los puertos como nodos articuladores para crear un sistema integrado
de transporte multimodal que reduzca los costos logísticos y fomenten la competitividad,
para ofrecer servicios con calidad y precios acordes a estándares
internacionales.
o Desarrollar terminales, corredores y proyectos multimodales de gran envergadura, que
permitan a México
constituirse en una plataforma logística que facilite los intercambios comerciales al interior y
hacia el resto del mundo.
Cobertura de Internet, 2005
(Usuarios por cada 100 habitantes)
Islandia*
89
Suecia
75
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
E.U.
6
2
Canadá
6
2
Japón
5
0
Alemania
45
Francia
4
3
España
35
Chile
18
México
17
Brasil
12
* Mejor dato a nivel mundial.
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
Acceso a Banda Ancha, Junio 2006
(Usuarios por cada 100 habitantes)
Canadá*
22.4
Reino Unido
19.4
E. U.
19.2
Japón
19.0
Francia
17.7
Alemania
15.1
España
13.6
Italia
13.2
Portugal
12.9
Polonia
5
.3
México
2.8
* Mejor dato a nivel mundial.
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
1 30 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
2.11 Energía: electricidad e hidrocarburos
OBJETIVO 15
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Asegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos
energéticos que demandan
los consumidores.
Sector de hidrocarburos
El sector de hidrocarburos deberá garantizar que se suministre a la economía el petróleo
crudo, el gas natural y los productos derivados que requiere
el país, a precios competitivos, minimizando el impacto al medio ambiente y con estándares
de calidad
internacionales. Ello requerirá de medidas que permitan elevar la eficiencia y productividad
en los distintos segmentos de la cadena productiva.
Uno de los retos más importantes consiste en detener y revertir la evolución desfavorable de
las reservas de hidrocarburos. Al ritmo de producción actual, las reservas probadas de
petróleo
crudo se agotarán en 9.3 años y las de gas natural en 9.7 años. El campo Cantarell, que
actualmente
aporta más de 50% de la producción nacional de petróleo crudo, ha iniciado su etapa de
declinación. Por lo que toca a la producción de gas natural, si bien la tendencia muestra un
crecimiento en los últimos años, dicho aumento no ha sido suficiente para abatir las
importaciones
de este energético.
Aunado a esta situación, Petróleos Mexicanos
carece de la tecnología para desarrollar los recursos prospectivos en aguas ultra profundas
y enfrenta restricciones para la explotación de campos en yacimientos fronterizos. De no
tomar las medidas requeridas para corregir lo anterior, se enfrentará un deterioro en las
finanzas de Petróleos Mexicanos y una disminución
en la contribución del sector de hidrocarburos a las finanzas públicas.
Por otro lado, la capacidad de refinación en México se ha mantenido prácticamente
constante en los últimos 15 años.
Las importaciones de gasolina han crecido
significativamente y en 2006 casi cuatro de cada diez litros consumidos en el país fueron
suministrados por el exterior. Por su parte, en petroquímica existe una industria
desintegrada,
con altos costos de producción y baja competitividad, lo que genera montos insuficientes
de inversión e importaciones crecientes.
Finalmente, Petróleos Mexicanos tiene áreas de oportunidad en materia de organización
que le permitirían operar con mayor eficiencia y mejorar la rendición de cuentas. También
resulta indispensable realizar acciones
para elevar los estándares de seguridad y reducir el impacto ambiental de la actividad
petrolera.
En este sentido, es necesario fomentar
1 31
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
la introducción de las mejores prácticas de gobierno
corporativo y de mecanismos que permitan un mejor manejo y utilización de los
hidrocarburos, con seguridad y responsabilidad ambiental.
Las estrategias que se desarrollarán para alcanzar
los objetivos del sector, enfrentar los retos y resolver sus problemáticas son las siguientes:
ESTRATEGIA 15.1 Fortalecer las atribuciones rectoras del Estado sobre las reservas y la
administración
óptima de los recursos, procurando equilibrar la extracción de hidrocarburos y la
incorporación
de reservas, a fin de garantizar que las generaciones futuras de mexicanos gocen de los
beneficios de la riqueza del subsuelo nacional.
ESTRATEGIA 15.2 Fortalecer la exploración y producción de crudo y gas, la modernización
y ampliación de la capacidad de refinación, el incremento
en la capacidad de almacenamiento, suministro y transporte, y el desarrollo de plantas
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
procesadoras de productos derivados y gas.
ESTRATEGIA 15.3 Fomentar mecanismos de cooperación para la ejecución de proyectos
de infraestructura energética de alta tecnología, así como promover proyectos de
investigación y desarrollo tecnológico que aporten las mejores soluciones a los retos que
enfrenta el sector.
ESTRATEGIA 15.4 Revisar el marco jurídico para hacer de éste un instrumento de
desarrollo del sector, fortaleciendo a Petróleos Mexicanos y promoviendo
mejores condiciones de competencia en aquellas áreas en las que, por sus características,
se incorpore inversión complementaria.
ESTRATEGIA 15.5 Adoptar las mejores prácticas
de gobierno corporativo y atender las áreas de oportunidad de mejora operativa.
ESTRATEGIA 15.6 Fortalecer las tareas de mantenimiento, así como las medidas de
seguridad y de mitigación del impacto ambiental.
ESTRATEGIA 15.7 Modernizar y ampliar la capacidad de refinación, en especial de crudos
pesados.
Sector eléctrico
La energía eléctrica se ha convertido en un elemento indispensable para prácticamente
todas las actividades de la vida moderna. Por ello, su suministro con la calidad requerida y a
precios competitivos, permitirá atraer mayores inversiones, contribuyendo así a la
generación de empleos en la economía.
En el sector eléctrico se requiere enfrentar
varios retos. Uno de ellos es el nivel actual de las tarifas eléctricas, el cual tiene un
importante impacto en las decisiones de inversión y es un factor clave para la competitividad
de la economía. Actualmente el 64% de la electricidad generada se basa en la utilización de
hidrocarburos como fuente primaria. En los últimos años el costo de los energéticos,
principalmente el de los hidrocarburos,
se ha incrementado notablemente, lo que ha ejercido presiones sobre el costo de
1 32 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
producción de la electricidad, aumentando los cargos que enfrentan los consumidores.
Un segundo reto consiste en mejorar la calidad
del suministro de energía eléctrica. Para alcanzar niveles de confiabilidad acordes con los
estándares internacionales, se buscará el desarrollo
de la infraestructura necesaria.
Por otra parte, la expansión reciente de centrales generadoras se basó principalmente en
plantas de ciclo combinado, que si bien ofrecen mayor eficiencia y menores costos de
inversión y plazos de construcción más cortos,
han generado mayores importaciones de gas natural, en un entorno de altos precios de este
combustible.
En materia de transmisión y transformación,
aunque recientemente se enlazó el área noroeste al Sistema Interconectado, resulta
conveniente seguir propiciando el intercambio
de energía entre regiones.
Por su parte, en el segmento de distribución,
actualmente 97 de cada cien hogares cuenta con electricidad, lo que coloca al país en
niveles muy cercanos de cobertura a los indicadores
que tienen los países desarrollados. Sin embargo, más de 3 millones de habitantes aún no
cuentan con el servicio eléctrico y la mayor parte se ubica en comunidades marginadas
y de difícil acceso.
Dentro de las empresas públicas, Luz y Fuerza del Centro presenta una circunstancia
particular. En materia financiera,
Evolución de capacidad de refinación
Nota: Las importaciones no incluyen maquila.
Fuente: PEMEX.
Evolución del consumo de gasolina
Evolución de reservas probadas y producción de crudo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
1 33
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
sus pasivos laborales entre pensionados y trabajadores
activos son cercanos a los 80 mil millones de pesos, y los recursos transferidos a Luz y
Fuerza del Centro han sido crecientes en los últimos años.
Las transferencias a dicho organismo programadas para el año 2007 ascienden
aproximadamente a 31 mil millones de pesos y se estima que, de continuar esta tendencia,
las transferencias para el año 2012, serán cercanas a los 57 mil millones de pesos.
Adicionalmente,
las pérdidas de energía en Luz y Fuerza del Centro se ubican en alrededor de 33 %, lo cual
excede los estándares de la industria eléctrica a nivel nacional e internacional. Esto significa
que una tercera parte de la energía disponible para venta, se pierde o no se cobra.
Para el sector eléctrico, se proponen las siguientes
estrategias:
ESTRATEGIA 15.8 Fomentar niveles tarifarios que cubran costos relacionados con una
operación eficiente de las empresas. Para ello, se requerirá mejorar la competitividad del
servicio eléctrico con un enfoque integral desde la planeación, la inversión, la generación, la
transmisión, la distribución y la atención al cliente.
ESTRATEGIA 15.9 Desarrollar la infraestructura
requerida para la prestación del servicio de energía eléctrica con un alto nivel de
confiabilidad,
realizando inversiones que permitan atender los requerimientos de demanda en los diversos
segmentos e impulsando el desarrollo de proyectos bajo las modalidades que no constituyen
servicio público.
ESTRATEGIA 15.10 Fortalecer a las empresas del sector, adoptando estándares y
prácticas operativas de la industria a nivel internacional en la industria, mejorando procesos
con la utilización
de sistemas de calidad y de tecnología de punta, y promoviendo un uso más eficiente de su
gasto corriente y de inversión.
ESTRATEGIA 15.11 Ampliar la cobertura del servicio eléctrico en comunidades remotas
utilizando energías renovables en aquellos casos
en que no sea técnica o económicamente factible la conexión a la red.
ESTRATEGIA 15.12 Diversificar las fuentes primarias de generación.
Energías Renovables y Eficiencia Energética
Uno de los ejes centrales de las políticas públicas
de México es el desarrollo sustentable.
Evolución de reservas probadas y producción de gas natural
1 34 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
Para ello, se propone impulsar el uso eficiente de la energía, así como la utilización de
tecnologías que permitan disminuir el impacto ambiental generado
por los combustibles fósiles tradicionales. De esta forma, se pretende conciliar las
necesidades
de consumo de energía de la sociedad con el cuidado de los recursos naturales. México
cuenta con un importante potencial en energías renovables,
por lo que se buscará su aprovechamiento integral, incluyendo a los biocombustibles.
En materia de ahorro de energía, es importante
incrementar los esfuerzos de promoción de uso de equipos de producción y aparatos de
consumo
más eficientes. Lo anterior no sólo permite reducir el impacto sobre el medio ambiente del
uso de combustibles fósiles sino también representa la posibilidad de reducir el gasto que
destinan los usuarios al consumo de energéticos.
ESTRATEGIA 15.13 Promover el uso eficiente de la energía para que el país se desarrolle
de manera sustentable, a través de la adopción de tecnologías que ofrezcan mayor
eficiencia energética
y ahorros a los consumidores.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 15.14 Fomentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía y
biocombustibles,
generando un marco jurídico que establezca las facultades del Estado para orientar sus
vertientes
y promoviendo inversiones que impulsen el potencial que tiene el país en la materia.
ESTRATEGIA 15.15 Intensificar los programas de ahorro de energía, incluyendo el
aprovechamiento
de capacidades de cogeneración.
ESTRATEGIA 15.16 Aprovechar las actividades
de investigación del sector energético, fortaleciendo a los institutos de investigación
del sector, orientando sus programas, entre otros, hacia el desarrollo de las fuentes
renovables y eficiencia energética.
ESTRATEGIA 15.17 Fortalecer las atribuciones de instituciones de regulación del sector.
Evolución de la capacidad de generación y margen de
reserva (miles de megawatts y porcentajes)
Evolución de transferencias y pérdidas de energia
1 35
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
2.12 Sector hidráulico
En los años venideros, México enfrentará los problemas
derivados del crecimiento de la demanda, y la sobreexplotación y escasez del agua, los
cuales, de no atenderse, pueden imponer límites al desarrollo económico
y al bienestar social del país.
Ante ello, se requiere impulsar una agenda para utilizar el agua de manera eficiente,
garantizando
el desarrollo sustentable y la preservación del medio ambiente.
De acuerdo con el Segundo Conteo de Población
y Vivienda, a octubre de 2005 se alcanzó una cobertura a nivel nacional del servicio de agua
potable
de 89.2 por ciento. A diciembre de 2006, se estima que ésta llegó a 89.6 por ciento. Por otra
parte, a octubre de 2005 se alcanzó una cobertura del servicio de alcantarillado a nivel
nacional de 85.6 por ciento. Para el año 2006, se estima que llegó a 86.1 por ciento.
La problemática del agua en México se encuentra
asociada a diferencias regionales que no sólo tienen que ver con la dotación del recurso
hídrico, sino también al crecimiento de la población y la distribución territorial de las
actividades económicas.
OBJETIVO 16
Incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado para todos
los hogares mexicanos, así como lograr un manejo integrado y sustentable del agua
en cuencas y acuíferos.
Para lograr este objetivo, es necesario implementar
las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 16.1 Desarrollar, en coordinación
con las instituciones pertinentes, los incentivos e instrumentos económicos que propicien la
preservación de ríos, lagos, humedales, cuencas, acuíferos y costas del
Evolución de la cobertura nacional de los servicios de agua potable
Año
Población en viviendas particulares (Millones de habitantes)
Población en viviendas particulares con agua (Millones de habitantes)
Población (Millones de habitantes)
Porcentaje de
cobertura
Con agua dentro de la vivienda
Con agua dentro del terreno
Con agua de llave pública
e hidrante
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Con agua
de otra vivienda
1990
8
0.4
6
3.1
38.9
21.7
2.4
78
.4
1995
9
0.9
76
.7
46
.9
28.4
1.5
84
.4
2000
95
.4
8
3.8
5
3.0
26.5
2.7
1.6
87
.8
2005
100
89
.2
65
.3
21.8
0.8
1.2
89
.2
Fuente: Censos y Conteos de Población y Vivienda, INEGI.
1 36 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
país, adecuando las concesiones a los volúmenes
disponibles.
Dicha estrategia debe incluir las siguientes líneas de política para su implementación:
o Hacer más eficiente la operación y manejo de los sistemas de presas del país y las
superficies
agrícolas.
o Tratar las aguas residuales generadas y fomentar su reutilización, así como el intercambio
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de agua de primer uso por agua residual tratada.
o Diseñar esquemas de financiamiento mixto que permitan potenciar los escasos recursos
públicos con los que se cuentan.
ESTRATEGIA 16.2 Impulsar la realización de obras de infraestructura, con la concurrencia
de los tres órdenes de gobierno y del sector privado,
para garantizar el abasto de agua potable y la prestación eficiente de los servicios de
drenaje y alcantarillado, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población,
especialmente de aquella que hoy carece de esos servicios.
ESTRATEGIA 16.3 Promover una mayor eficiencia
en los organismos operadores de agua, con el fin de evitar pérdidas y alentar el uso óptimo
de la infraestructura hidráulica.
ESTRATEGIA 16.4 Llevar a cabo las acciones necesarias
para proteger a los centros de población y a las actividades productivas de los efectos
causados por fenómenos hidrometeorológicos.
2.13 Construcción y Vivienda
Sector Construcción
Promover el desarrollo de los sectores de construcción
y vivienda es un elemento esencial de la estrategia de la presente administración. Son
sectores altamente generadores de empleos
y que tienen el potencial de constituirse en motores del crecimiento de la demanda interna,
reduciendo la sensibilidad ante fluctuaciones
en la economía internacional. La construcción mantiene una vinculación directa
con el desarrollo de una infraestructura moderna y eficiente y con la producción de
satisfactores para demandas sociales como la vivienda.
Sector Vivienda
La vivienda constituye la base del patrimonio
familiar y es el centro de la convivencia y desarrollo social. Una vivienda de calidad, con
certidumbre jurídica sobre su propiedad, permite a las familias generar mayor riqueza, tanto
para las generaciones actuales, como para las futuras. Durante la presente administración,
la política de vivienda tendrá un sentido preponderantemente social y buscará,
en todo momento, ampliar el acceso de las familias de menores recursos a una vivienda,
atendiendo sus necesidades, preferencias y prioridades a lo largo de su ciclo de vida.
Además se buscará promover herramientas de política pública para garantizar la seguridad
jurídica de los proyectos de construcción y de
1 37
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
vivienda, permitiendo un mayor acceso a fuentes
de financiamiento formales. Contar con una vivienda propia permite a los ciudadanos
adquirir
y heredar un patrimonio a sus hijos.
La demanda habitacional tiene su origen en el comportamiento demográfico de la población.
Las tendencias demográficas en un horizonte de 25 años (2005-2030) apuntan a que se
integrará
un promedio de 650 mil hogares nuevos por año. Con este ritmo, la demanda de vivienda
alcanzará una cifra cercana a los 3.9 millones durante
los seis años de la presente administración que, sumados a las 2.1 millones de familias que
hoy requieren de habitación independiente, representa
la necesidad de impulsar la oferta de 6 millones de viviendas. Asimismo, en secciones
anteriores de esté capítulo se han documentado los rezagos existentes en términos de
desarrollo de infraestructura.
A esta demanda se agregan deficiencias e insuficiencias en la identificación del suelo
apropiado
para desarrollo económico y desarrollo habitacional por su disponibilidad de servicios e
infraestructura, así como la necesidad de realizar mejoras o ampliaciones a más de un
millón de viviendas que lo requieren, y de hacer frente al fenómeno de habitaciones que se
extendieron
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
sin disponer de servicios como agua potable, drenaje o luz eléctrica.
A pesar de los avances y logros que se han obtenido en años recientes, el sector de
construcción y de vivienda enfrenta una serie de retos para el futuro inmediato, por lo que la
presente administración tendrá un objetivo
general y sus respectivas estrategias:
OBJETIVO 17
Ampliar el acceso al financiamiento
para vivienda de los segmentos de la población más desfavorecidos así como para
emprender proyectos de construcción
en un contexto de desarrollo ordenado, racional y sustentable de los asentamientos
humanos.
ESTRATEGIA 17.1 Brindar certidumbre jurídica sobre la propiedad a través de la
homologación de registros públicos de la propiedad, catastros municipales y rurales, y de la
obligatoriedad del registro público de inmueble.
La modernización y homologación de los registros públicos de la propiedad y los catastros
municipales y rurales, así como la obligatoriedad de registrar públicamente las propiedades
inmuebles, son los instrumentos fundamentales para ofrecer la certidumbre
1 38 | M éxico
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
jurídica para las familias y para los proyectos de construcción. Ello permitirá a las familias
potenciar el valor de su patrimonio, garantizar
su heredabilidad o transmisión de dominio sin conflicto, y acceder a fuentes formales de
financiamiento en beneficio de su propia calidad
de vida. En términos de la construcción, la certidumbre jurídica es necesaria para poder
emprender
proyectos más ambiciosos.
ESTRATEGIA 17.2 Ampliar la cobertura de atención y las opciones de financiamiento a la
vivienda y construcción.
La disponibilidad de financiamiento para vivienda debe responder tanto a las diferentes
necesidades,
preferencias y prioridades de la población, como a la evolución que presenten las familias a
lo largo de sus distintos ciclos. Para ello, es indispensable
promover una mayor movilidad del patrimonio que permita a los hogares aspirar a mejorar el
tamaño
y características de su vivienda de acuerdo a su ingreso, capacidad de pago y necesidades
específicas
en cada etapa de su vida. Asimismo, es necesario fomentar el desarrollo de nuevos
instrumentos
y opciones de financiamiento que permitan a las empresas del sector conseguir los recursos
suficientes
para sus proyectos, así como diversificar el riesgo asociado a los mismos. El gobierno
federal apoyará esta estrategia mediante el otorgamiento de seis millones de créditos para
la construcción, adquisición o remodelación de vivienda.
ESTRATEGIA 17.3 Incrementar la disponibilidad de suelo apto para el desarrollo económico
y para la construcción de vivienda.
Para desarrollar esta estrategia se requiere
impulsar los mecanismos financieros para la creación de reservas territoriales tanto con
vocación económica como habitacional, en los tres órdenes de gobierno, sujetos a
disposiciones
que garanticen el desarrollo de proyectos de construcción y habitacionales en un entorno
urbano ordenado, con certidumbre
jurídica, con infraestructura adecuada y servicios sustentables.
ESTRATEGIA 17.4 Reaprovechamiento de la infraestructura urbana y su equipamiento
existente, reduciendo, por un lado, presiones
en las finanzas públicas de los estados y municipios y, por el otro, el impacto que la
ubicación de los proyectos de construcción y de vivienda pudiese tener en la calidad y costo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de vida de sus habitantes.
En el contexto de la estrategia, se incrementará
la participación recíproca de la Federación, los estados y los municipios para generar los
incentivos necesarios para actualizar
y homologar reglamentos, normas y códigos de construcción por zonas geográficas
y climáticas. Para ello se requiere de una adecuada coordinación interinstitucional y entre
los tres órdenes de gobierno.
ESTRATEGIA 17.5 Consolidar el Sistema Nacional
de Vivienda.
La Ley de Vivienda establece el Sistema Nacional de Vivienda como la instancia de
concurrencia de los sectores público, social y
1 39
Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos
privado que permite definir y operar de manera concertada los objetivos, estrategias y
prioridades
de la política nacional en el ramo. Un aspecto decisivo en materia de planificación en el
sector es el de dotar al Sistema Nacional de Vivienda de los instrumentos institucionales
para cumplir con su mandato de ley. En este sentido, se impulsará
un Sistema Nacional de Información e Indicadores dirigido a registrar las variables que
permitan el análisis diagnóstico y prospectivo de las necesidades y las tendencias del
crecimiento habitacional en el país, como un instrumento para la adecuada planeación de
las estrategias y acciones públicas. Asimismo, se fortalecerá la acción coordinada de los
organismos nacionales, estatales y municipales de vivienda, con el fin de diseñar y
desarrollar instrumentos jurídicos e institucionales que propicien una producción habitacional
en armonía con un crecimiento urbano
racional y sustentable.
ESTRATEGIA 17.6 Generar un mayor dinamismo del mercado de vivienda seminueva y
usada, y asistir para el desarrollo de un mercado eficiente y activo de vivienda para
arrendamiento.
Para ello, se requiere de una mayor flexibilidad
normativa para la sustitución y liquidación de hipotecas, una simplificación procesal y
administrativa,
así como una reducción de los costos de transacción asociados a la compra-venta y los
traslados de dominio. Un mercado de arrendamiento
activo permitirá atender a un segmento de la población que desea mantener flexibilidad de
movimiento y que no desea constituir su patrimonio
por la vía de la propiedad de una vivienda.
ESTRATEGIA 17.7 Promover el mejoramiento de la vivienda existente y las condiciones
para impulsar vivienda progresiva y la producción social de vivienda, mediante nuevas
alternativas
de productos financieros y apoyos para la población de menores ingresos.
En este sentido, se estimulará la ampliación
de la oferta sin garantía hipotecaria y se impulsarán mecanismos que fortalezcan la
capacidad
de ahorro familiar, de tal modo que se facilite a las familias mexicanas de menores ingresos
el acceso a recursos que les permitan hacerse de una vivienda o realizar mejoras en la que
poseen.
Plan Nacional de Desarrollo | 141
Eje 3. Igualdad de oportunidades
142 | México
143
Eje 3. Igualdad de
oportunidades
La finalidad de la política social de esta Administración
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
es lograr el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través de la igualdad de
oportunidades. Para conducir a México hacia un desarrollo económico y social sustentable
hay que resolver a fondo las graves diferencias que imperan en el país. Gobierno y sociedad
deben ser capaces de mejorar significativamente las condiciones de vida de quienes viven
en la pobreza,
es decir, casi la mitad de la población.
El desarrollo humano y el bienestar de las personas,
tanto de quienes viven en pobreza como del resto de los mexicanos, constituyen el centro
de la acción del Gobierno en materia de igualdad de oportunidades.
El Plan busca que cada mexicano, sin importar
la región donde nació, el barrio o comunidad donde creció o el ingreso de sus padres –y en
especial
aquel que se encuentra en condiciones de pobreza– pueda tener las mismas oportunidades
para desarrollar sus aspiraciones a plenitud y mejorar
así sus condiciones de vida, sin menoscabo de las oportunidades de desarrollo de las
futuras generaciones.
Reconoce también las particularidades tanto de la pobreza en las ciudades como la pobreza
en el área rural, ya que cada una requiere de mecanismos de atención particulares.
El país tiene una enorme deuda con los mexicanos que viven en condiciones de pobreza
y marginación; atenderlos es prioridad de este gobierno. Por ello, se propone una política
social integral que, primero, articule los programas y acciones de gobierno desde sus
diferentes ámbitos de acción y, segundo, promueva
la coordinación y la participación de los otros órdenes de gobierno y de la sociedad.
Es claro que hay muchas necesidades que deben atenderse en forma inmediata. Sin
embargo, una política social que sólo resuelva
este tipo de necesidades, no sólo no es efectiva ni viable, sino que no tienen efectos
permanentes en el mediano y largo plazos. Se buscará entonces dar oportunidades en
forma
equitativa y que éstas permitan resolver las causas más profundas de la pobreza, para que
el cambio en estas condiciones perdure y se logre romper la transmisión intergeneracional
de la pobreza.
Para mejorar las condiciones de vida de los más necesitados, la política social debe estar en
estrecha relación con la política económica.
Sólo una economía competitiva será capaz de generar más empleos y oportunida14444
|México
Eje 3.Igualdad de oportunidades
des de mayores ingresos para un mucho mayor número de mexicanos. Al mismo tiempo,
sólo asegurando la igualdad de oportunidades en salud, educación, alimentación, vivienda y
servicios
básicos, las personas podrán participar activamente en esta economía dinámica y
aprovechar
los beneficios que ésta les ofrece.
Es necesario llevar a las comunidades más acciones en educación, en salud, en nutrición,
en vivienda, asi como obras de agua potable, drenaje, electricidad, caminos, incluso teléfono
para comunicar a las poblaciones distantes con las cabeceras municipales.
También es importante el apoyo a proyectos productivos que generen empleo y que
permitan un mejor nivel de vida. Asimismo, es necesario invertir en infraestructura que
permita atraer más recursos y que genere oportunidades de trabajo
digno para sus habitantes.
La propuesta de este Plan, al articular cinco ejes de acción, supone que mejorar las
condiciones
de vida de los más pobres, y en general de las comunidades, sólo puede lograrse con
acciones coordinadas y en todos los frentes, asimismo, que es necesario el trabajo conjunto
entre gobiernos
estatales, municipales y el Gobierno Federal. Los esfuerzos coordinados lograrán avances
efectivos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
hacia el acceso universal de los mexicanos a los servicios de salud, a una educación de
calidad
y a la superación de la pobreza extrema.
El principal instrumento del Gobierno de la República para reducir las desigualdades y
construir un mejor país es el gasto público. Es imperativo
que, en esta perspectiva, se gaste mejor y en forma transparente, y que el gasto se oriente
efectivamente a las personas, a las familias y a las comunidades que más lo necesitan.
Especial atención se dará a los grupos vulnerables o con necesidades especiales. Al mismo
tiempo se promoverán acciones que propicien la equidad entre los mexicanos, entre otras,
aquellas que promuevan mayor igualdad entre mujeres y hombres.
Bajo la perspectiva de igualdad de oportunidades,
además de atender a la población en condiciones de pobreza, se pondrán en marcha
programas y acciones que permitan que cada mexicano amplíe sus capacidades para
alcanzar un desarrollo más pleno e integral.
La política social de esta Administración tendrá los siguientes principios rectores:
• Focalizar los recursos en los programas que han demostrado ser más efectivos
• Utilizar sistemas de evaluación y seguimiento
que permitan monitorear y mejorar los programas en forma constante.
• Promover la coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del Gobierno
Federal, así como los distintos órdenes de gobierno.
• Priorizar acciones encaminadas a elevar las capacidades de las personas que permitan
resolver el problema de la pobreza no sólo en el corto plazo, sino en el mediano
y largo plazo, atacando las causas de esta problemática y no sólo sus efectos
inmediatos.
• Desarrollar e implantar un padrón único de beneficiarios de todos los programas de apoyo
social del Gobierno que permita
Plan Nacional de Desarrollo | 14545
Eje 3.Igualdad de oportunidades
una cobertura más eficiente de los beneficiarios.
• Vincular adecuadamente los programas para crear sinergias entre programas
complementarios
y evitar duplicidad de esfuerzos.
• Transparentar la asignación y el gasto de los recursos
Lejos de un enfoque asistencial, el énfasis de esta política social es brindar las condiciones
para que, de forma conjunta entre las personas y el sector público, los derechos de los
mexicanos plasmados
en la Constitución se conviertan en una realidad. De esta manera, el Estado, representado
en los tres órdenes de gobierno, en conjunto con la sociedad mexicana, será capaz de
generar las condiciones de equidad que se necesitan para alcanzar
el Desarrollo Humano Sustentable para los mexicanos del presente y los que están por
venir.
Pobreza
3.1 Superación de la pobreza
La metodología del Gobierno para medir la pobreza
en México identifica tres tipos de pobreza, de acuerdo con el nivel de ingresos, la educación,
el acceso a servicios básicos y de salud, la alimentación
y la vivienda de la población1:
1. Pobreza alimentaria: es la población que cuenta con un ingreso per cápita insuficiente
como para adquirir una alimentación mínimamente
aceptable.
2. Pobreza de capacidades: es la población que si bien puede cubrir sus necesidades
mínimas
de alimentación, cuenta con un ingreso per cápita insuficiente como para realizar las
inversiones mínimamente aceptables en la educación y la salud de cada uno de los
miembros
del hogar.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
3. Pobreza patrimonial: es la población que si bien puede cubrir sus necesidades mínimas
de alimentación, educación y salud,
cuenta con un ingreso per cápita que no le es suficiente para adquirir mínimos
indispensables
de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de los miembros
1 La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) establece que para medir la pobreza se
utiliza la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) del año
2002, con el propósito de permitiarpermitir un análisis comparativo con estimaciones previas
y brindar información oportuna y confiable sobre la evolución de la pobreza por ingresos en
México.
1 4646 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
del hogar.
En el año 2005, aproximadamente 18% de los mexicanos vivían en condiciones de pobreza
alimentaria y 47% de la población en situación de pobreza patrimonial. El análisis de la
evolución de la pobreza nacional destaca tres hallazgos: primero, entre 1994 y 1996 se
presentó un incremento
sin precedentes en la pobreza en México que deterioró drásticamente los niveles de
bienestar
de la población. Segundo, entre 1996 y 2005 se observa una reducción importante de la
pobreza. Cabe destacar que la disminución más acelerada ocurrió durante el periodo de
1996 a 2000. Tercero, la reducción en la pobreza entre 1996 y 2005 sólo ha permitido
restablecer los niveles de pobreza prevalecientes hasta antes de la crisis económica de
1995. Después de la crisis económica, los niveles de pobreza se han mantenido
prácticamente sin cambios: la pobreza alimentaria se incrementó en 15.2 millones de
personas entre 1994 y 1996, y bajó en 15.3 millones de personas entre 1996 y 2005. Por lo
tanto, a pesar de la reducción de la pobreza en los últimos años, se aprecia
que hoy en día los niveles de pobreza son similares a los que se tenían en 1992, como
muestra la gráfica anterior.
Las familias mexicanas en condición de
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en la ENIGH
1 4747
Eje 3.Igualdad de oportunidades
pobreza padecen en mayor medida la carencia de otros satisfactores de bienestar que
quienes conforman hogares no pobres: muestran mayores
carencias en la dotación de servicios públicos en sus viviendas y su nivel educativo es
inferior
al de la media nacional. De igual forma, es mayor el tamaño de los hogares pobres y el
número de niños menores de 12 años, como consecuencia de que presenta una más
elevada
tasa de fecundidad.
El reducido crecimiento económico del país se ha reflejado en una insuficiente creación de
empleos formales y en un crecimiento prácticamente
nulo de los salarios reales. Lo anterior ha impedido incrementar de forma sostenida los
ingresos de las familias, lo que ha repercutido
de manera determinante en la persistencia e intensidad de la pobreza en México. De no
incrementarse los salarios reales y el empleo en el país, que son los principales motores del
ingreso de la población, la pobreza no podrá reducirse
de manera sustantiva en el mediano y largo plazos.
Por otra parte, la desigual distribución del ingreso tampoco ha mejorado durante los últimos
años, y la desigualdad en el acceso a oportunidades, ha sido un elemento persistente en la
historia de nuestro país.
La desigualdad en la distribución del ingreso
y en el acceso a oportunidades también se expresa a nivel regional entre estados y
municipios.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Desde el punto de vista de la distribución de la pobreza a nivel nacional, la entidad con
mayor incidencia de pobreza alimentaria es el estado de Chiapas, donde el 47% de la
población se encuentra en esta situación. Le siguen los estados de Guerrero con 42%,
Oaxaca con 38.1%, Tabasco con 28.5% y Veracruz con 28% Por el contrario, los estados
con menor incidencia de pobreza alimentaria son Baja California con 1.3%, Nuevo León con
3.6%, Baja California Sur con 4.7%, el Distrito Federal
con 5.4% y los estados de Coahuila y Chihuahua con 8.6%.
La situación de la pobreza de capacidades
es prácticamente la misma que para la alimentaria. En primer lugar se encuentra Chiapas
con 55.9%, le sigue el estado de Guerrero
que reporta 50.2% y Oaxaca con 46.9%. De acuerdo con estas estimaciones, los estados
con mayor pobreza de patrimonio son Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con 75.7, 70.2 y 68%,
respectivamente.
Esta información permite apreciar con claridad que el reducir la gran desigualdad que se
observa entre los estados de la República
constituye un importante desafío para el país.
A nivel municipal, la mayor incidencia de pobreza se concentra en los municipios de los
estados del sur y sureste del país, tal como puede apreciarse en el siguiente mapa. También
se observa que los municipios con mayor pobreza, sobre todo pobreza alimentaria,
están localizados en zonas montañosas y de difícil acceso. El reto de la política pública
en materia de desarrollo social es doble: por un lado, la pobreza se concentra en zonas
marginadas y, por el otro, el costo de llevar la ayuda a esos lugares es muy alto.
1 4848 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
La pobreza no sólo se concentra en áreas rurales. México presenta dos extremos graves de
alto costo social: una excesiva concentración
de cerca de 20 millones de habitantes en el Valle de México y una enorme dispersión de
185,000 pequeñas localidades rurales, a las que es extremadamente difícil dotar de
infraestructura, equipamientos y servicios adecuados.
En las ciudades mexicanas reside la mayoría
de la población nacional, más del 70% del total; pero también en ellas se concentra el mayor
número de mexicanos en condición de pobreza: más de 30 millones de personas.
En las ciudades, cerca de 90 mil hogares se asientan cada año en lugares poco aptos para
ser habitados y bajo modalidades precarias; la urbanización
en suelo poco apto cuesta dos o tres
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005
y la ENIGH 2005.
Mapa 1. Incidencia municipal de la población
en situación de pobreza alimentaria, 2005
Rangos
Total de Municipios
0.1-16.9
562
16.9-33.7
848
33.7-50.4
552
50.4-67.2
335
67.2-84.0
137
1 4949
Eje 3.Igualdad de oportunidades
veces más al municipio; los costos de edificación en esos lugares se incrementan hasta un
50%.
La lejanía en que se han construido los nuevos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
desarrollos habitacionales impone costos extraordinarios a sus habitantes que los
empobrecen
severamente: la población urbana llega a gastar hasta un 50% del ingreso familiar tan sólo
en transporte. Alrededor de 3 millones que carecen del servicio de agua potable y más de 6
millones carecen del servicio de drenaje; además,
la mayoría de los núcleos urbanos no brinda tratamiento alguno a las aguas residuales y
dispone
de los desechos a cielo abierto; ocho de cada 10 ciudades con una población mayor de 50
mil habitantes tienen una cobertura de pavimento
inferior al 50% de su red vial.
Estas condiciones indican la urgencia de una intervención concertada y coordinada del
Gobierno Federal, así como la coordinación de este con los otros órdenes de gobierno para
contribuir
a la reducción de la pobreza urbana.
Para afrontar el problema de la pobreza, y en 2012 haber disminuido por lo menos un 30%
la población
en pobreza alimentaria, se requiere romper el círculo vicioso de la desigualdad y la exclusión
de oportunidades para el desarrollo, que hace que la pobreza se transmita entre
generaciones. Se necesitan
programas que promuevan la igualdad de oportunidades para la alimentación, la educación,
la salud, el desarrollo de capacidades productivas, el acceso a servicios básicos, la
adquisición de una vivienda digna o el mejoramiento de la propia. Por otra parte, es preciso
al mismo tiempo, ampliar
las oportunidades para que la población en situación de pobreza desarrolle actividades
productivas
formales que les permitan aumentar sus ingresos y elevar su calidad de vida. En concreto, el
círculo vicioso puede romperse con igualdad de oportunidades para el desarrollo
humano, mejores oportunidades de empleo y de ingreso laboral.
México ha logrado avances importantes en la cobertura de servicios básicos de la población
en general, incluyendo a la población en pobreza alimentaria. Entre 1992 y 2005 se redujo –
en promedio– de 19 al 5 el porcentaje de niños entre 8 y 12 años que no asiste a la escuela,
se disminuyó de 21 al 4 el porcentaje de viviendas sin energía eléctrica y se bajó de 51 al 14
el porcentaje de hogares sin baño, entre
la población en pobreza alimentaria.
El país ha registrado estos avances en su conjunto, pero se advierte también que persisten
grandes desigualdades a nivel regional, pues coexisten municipios de alto desarrollo, con
municipios con elevados niveles de pobreza
y marginación, lo cual representa un reto importante para el país en los siguientes
años.
Los hallazgos previos sugieren que si bien los esfuerzos de política social han mejorado la
cobertura básica, incluso entre la población que vive en situación de pobreza, lo anterior no
se ha traducido en el mediano plazo en incremento
de los ingresos, que son la base para la reducción sostenida de la pobreza. El reto más
importante es consolidar políticas públicas
que continúen fortaleciendo el acceso a servicios básicos, especialmente en regiones de
mayor pobreza, y al mismo tiempo coordi1
5 0 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
nar la política social y la económica para elevar el ingreso y el empleo de la población en
general, especialmente de aquella que se desenvuelve en condiciones precarias.
Objetivo 1
Reducir significativamente el número
de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un
enfoque asistencialista,
de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar
oportunidades de trabajo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Para alcanzar esto nos planteamos las siguientes
estrategias:
ESTRATEGIA 1.1 Fortalecer los programas existentes
de superación de la pobreza, ampliándolos para incluir otras vertientes de apoyo social y
asegurar que lleguen a la población que realmente
los necesita.
Los programas que apoyan a las familias para que mejoren su alimentación, su salud y la
educación de sus hijos e hijas, constituyen acciones
con visión de mediano y largo plazos. Estas acciones contribuyen a que de manera gradual,
pero efectiva, se presenten las mejores condiciones
para que las familias y sus miembros, de manera individual, logren superarse con base en
su propio esfuerzo.
La aplicación de programas focalizados a las familias con mayores carencias en las zonas
marginadas
ha dado resultados positivos en la reducción de la pobreza, según lo han constatado
evaluaciones
nacionales e internacionales. Esto se debe a que las familias participantes han mejorado su
alimentación, atendido de manera constante
su salud y mantenido a sus hijas e hijos en la escuela, hasta terminar la secundaria.
Se debe ampliar el alcance de estos programas
mediante subsidios al consumo de energía eléctrica, de gas y otros insumos energéticos,
así como mediante el otorgamiento de becas para bachillerato. Con la participación
de los beneficiarios, se buscará fortalecer los efectos de estas líneas de acción.
Al emplear registros de beneficiarios y sistemas de seguimiento confiables, los apoyos
podrán ser mejor aprovechados, pues se tendrá la certeza de que los reciben quienes más
los necesitan.
ESTRATEGIA 1.2 Impulsar prioritariamente el desarrollo de los municipios de mayor
marginación,
a través de una efectiva focalización de recursos y coordinación de esfuerzos entre el
Gobierno Federal y los demás órdenes de gobierno.
La estrategia se dirige a reducir la desigualdad
en los municipios con menor índice de desarrollo, mediante inversiones integrales
con propósitos definidos en un plan que se incremente año con año.
En su primera etapa, la estrategia se aplicará en los 100 municipios con mayor marginación
en todo el país, la mayoría con una alta proporción de población indígena. Cada año se
incluirá un nuevo grupo de los municipios
con menores índices de desarrollo.
151
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Para cada municipio habrá un plan articulado
de acciones según sus características y necesidades particulares, fijando metas claras a
tres años en todos los aspectos: infraestructura social, infraestructura económica,
comunicaciones,
salud, educación y capacitación, vivienda y servicios básicos, financiamiento de proyectos
productivos, reconversión productiva, rescate y preservación de tradiciones y otros rasgos
culturales.
El programa propondrá con claridad la participación que corresponde a cada orden de
gobierno.
Esta estrategia prevé la participación de las autoridades estatales y, sobre todo, de las
municipales, a las que se invitará a incorporarse,
respetando en todo momento las facultades de cada orden de gobierno. El programa, desde
luego, tendrá como una de sus bases más importantes
la participación social.
ESTRATEGIA 1.3 Asegurar que los mexicanos en situación de pobreza resuelvan sus
necesidades de alimentación y vivienda digna, con pleno acceso
a servicios básicos y a una educación y salud de calidad.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Una expresión de la desigualdad es cuando
un conjunto de comunidades deja de tener acceso a lo esencial o no lo ha tenido nunca.
Este es el punto de partida de la reproducción intergeneracional de la pobreza que se
hereda
indefectiblemente de padres a hijos. Si no se cuenta con comida, techo, electricidad,
saneamiento, educación y salud suficientes y de buena calidad, la población en desventaja
difícilmente podrá ampliar sus capacidades para remontar la pobreza.
Se consolidarán los programas de apoyo alimentario vigentes, pues gracias a ellos los
índices de desnutrición se han reducido de manera
significativa. Se prestará especial atención a fortalecer y unificar bajo criterios comunes las
vertientes de alimentación y nutrición, así como otras líneas de acción de las instituciones
públicas en el mismo sentido.
Además de estimular la coordinación efectiva de las instituciones federales, se propiciarán
acuerdos con los estados, los municipios
y los sectores social y privado para enfrentar juntos el reto de mejorar los hábitos
de nutrición y para proveer apoyos a la alimentación entre la población más necesitada.
México tiene que ser un país en el que se abata la desnutrición infantil y materna, que atenta
contra el futuro de quienes la padecen.
Se fomentarán condiciones para que las personas y las familias en situación de pobreza y
pobreza extrema logren adquirir
1 5 2 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
un patrimonio propio, mejoren el actual y lo legalicen.
Una de las características de la pobreza extrema es que las personas y las familias sin
patrimonio alguno trabajan para aquellas que, aun siendo pobres, tienen algún patrimonio.
Otro rasgo de la pobreza son los asentamientos irregulares en solares de terrenos
nacionales o similares, en los que la incertidumbre de la propiedad
amenaza el futuro de sus habitantes.
Para enfrentar estas manifestaciones de la pobreza, se impulsará la adquisición de suelo
formal y se reforzarán los programas de regularización
de tierras ejidales y comunales, así como de terrenos nacionales ocupados, siempre con
una visión de sustentabilidad ambiental.
Una vivienda digna es la base del patrimonio
familiar. Se fortalecerán las acciones para mejoramiento y adquisición de viviendas entre la
población con menores ingresos.
Las familias que residen en colonias populares
bajo situación de pobreza, con ingresos equivalentes a menos de dos y hasta cuatro salarios
mínimos, normalmente no tienen acceso a créditos de instituciones de seguridad social ni
comerciales para la adquisición de una vivienda. A estas familias se ofrecerán nuevas
posibilidades
de créditos de bajo costo para adquirir una vivienda digna o mejorar la propia.
Se dotará del servicio eléctrico a las comunidades
que no lo tienen; se incrementará la calidad y la cobertura de los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento.
La energía eléctrica tiene múltiples efectos positivos. En primer lugar, es un acto de justicia,
pues la carencia de este servicio es uno de los indicadores más claros de altos índices de
marginación. En segundo lugar, constituye el primer paso para abrir opciones productivas
como comercios, talleres, empacadoras, fábricas,
entre muchos otros. Además, es también un factor esencial para la seguridad pública, pues
la falta de iluminación facilita la delincuencia
en la calle y en los espacios públicos.
Si bien se han dado pasos importantes para llevar la energía eléctrica a los sitios más
apartados, son las comunidades indígenas
las que tienen el índice más alto de falta de este servicio, indispensable para la vida
moderna. Para que las comunidades marginadas
puedan tener acceso a tecnología que les
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
153
Eje 3.Igualdad de oportunidades
permita desarrollarse en el campo educativo y laboral, se requiere tener acceso a energía
eléctrica
y mejorar la calidad en la infraestructura para el suministro de energía. Para lograr mejores
resultados, se fortalecerá la coordinación entre la Secretaría de Desarrollo Social, la
Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la Comisión Federal de Electricidad
para seguir llevando energía eléctrica a las comunidades
marginadas.
A las familias que estén recibiendo apoyos en alimentación, educación y salud, se les dará
un subsidio para el pago de la luz o el gas.
Un servicio en el que el rezago es todavía mayor que el de la electricidad es el de agua
potable
y alcantarillado. Se continuará trabajando intensamente para alcanzar, en 2012, el 95% de
cobertura de agua potable entubada, así como para mejorar la calidad de estos servicios. La
participación coordinada de los tres órdenes de gobierno y la población será esencial para
dar un renovado impulso a la promoción de un medio ambiente limpio y sustentable.
Se diseñarán mecanismos para que la población
más desprotegida tenga acceso a una educación de calidad que le permita desarrollar sus
capacidades y habilidades para vincularse de manera efectiva con el mercado laboral.
La educación es la forma más eficaz de romper
el círculo vicioso de la pobreza, así como para que las personas puedan obtener empleos
mejor remunerados o tengan posibilidades reales de iniciar negocios propios exitosamente.
Uno de los obstáculos que enfrenta la inversión en zonas económicamente atrasadas es la
falta de fuerza de trabajo capacitada. Por eso, de acuerdo
con los diagnósticos sobre las potencialidades productivas de las regiones con altos índices
de marginación, será necesario promover distintas modalidades de capacitación, incluida la
educación
a distancia, con el fin de adecuar la oferta de trabajo con la demanda.
La prevención de enfermedades, epidemias
y riesgos en el trabajo es un componente de la mayor importancia para los propósitos
nacionales de crecimiento económico y superación
de la pobreza.
Se llevarán servicios de salud a la población
que no cuenta con ellos para avanzar en el logro de una cobertura universal. Todos los
niños que hayan nacido a partir del 1 de diciembre de 2006 tienen derecho a recibir atención
médica completa para las enfermedades
incluidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud, es decir, todos los servicios
médicos que se prestan en los centros de salud de primer nivel y el 95% de las acciones
hospitalarias, así como los medicamentos asociados, las consultas y tratamientos. Se
incluyen también las enfermedades consideradas
en el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, es decir, las que tienen un alto costo
para su tratamiento.
A través de sistemas móviles se llevará el servicio médico a comunidades aisladas que no
cuentan con él, y paulatinamente se extenderán los servicios para llegar más adelante a
esos mismos
lugares con instalaciones fijas de salud.
Se promoverá la productividad laboral mediante entornos de trabajo saludables,
1 5454 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
prevención y control de enfermedades discapacitantes
y el combate a las adicciones. Se intensificará la colaboración con las organizaciones
patronales y sindicales en el fomento de la salud y la seguridad en el trabajo, la prevención
de enfermedades, la lucha contra las adicciones y la práctica del deporte.
Con trabajadores más sanos y mejor protegidos,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
el crecimiento económico, la productividad y la generación de empleos mejor remunerados
habrá condiciones más propicias para el bienestar
y el progreso de los mexicanos.
ESTRATEGIA 1.4 Mejorar los procesos de planeación, operación y evaluación de los
programas para la superación de la pobreza, incluyendo
la elaboración de un padrón único de beneficiarios.
En estrecha coordinación entre el Gobierno
Federal y los gobiernos estatales y municipales, se diseñará un sistema de información
integral que contenga un padrón único de beneficiarios para todos los programas sociales.
El sistema debe ser dinámico para que pueda actualizarse permanentemente. Un sistema
con estas características permitirá
focalizar mejor las acciones a los lugares, comunidades y familias que más necesitan la
atención del Estado; asimismo, se eliminarán duplicidades en la cobertura, y se hará más
eficiente y transparente la asignación y la aplicación de los recursos disponibles.
Dada la escasez de recursos, éstos deben aplicarse con la mayor eficiencia posible, es
decir, el beneficio de cada programa debe maximizarse
en términos de cobertura humana y geográfica. Para ello se revisarán críticamente los
mecanismos de coordinación entre instituciones
federales y de éstas con los otros órdenes de gobierno, a la luz de los resultados
obtenidos por cada programa y tomando en cuenta las opiniones de los beneficiarios en
cada región.
Una parte importante de esta coordinación
será profesionalizar la promoción social para que el personal de Gobierno encargado de
aplicar los programas y respaldar los proyectos
de las comunidades, en especial los productivos, posea la capacidad necesaria para
garantizar el éxito de los mismos y dar continuidad aa los programas.
Se promoverá la participación democrática
de las comunidades en condiciones de pobreza en las decisiones sobre las acciones a
emprender en los distintos programas de política social. Las comunidades tienen una larga
tradición, a veces milenaria, de prácticas
de ayuda mutua. Son redes que deben aprovecharse para trabajar en zonas con altos
índices de marginación, de modo que se foP
lan Nacional de Desarrollo | 1 5555
Eje 3.Igualdad de oportunidades
mente la articulación de capital social y así sus integrantes gestionen recursos y se
acerquen a los programas de gobierno para resolver los rezagos
de sus comunidades.
Serán las propias comunidades las que participen
en la determinación de las obras a las que más urgentemente se les asignen recursos
financieros para su realización. Las comunidades saben mejor que nadie qué es lo que más
se necesita.
Ellas harán que el trabajo compartido rinda frutos en su propio beneficio. Es por ello que las
comunidades participarán en el seguimiento y evaluación de las acciones realizadas.
En el conjunto de la política social, se instrumentarán
sistemas de seguimiento de los programas en sus distintas etapas, así como de evaluación
con base en los resultados obtenidos. Como práctica obligatoria, se reforzará la
normatividad y los mecanismos para la rendición de cuentas de los servidores públicos
responsables de los distintos niveles
de aplicación de los programas.
Por otra parte se requiere que todos los miembros de las familias en condición de pobreza
cuenten con documentación básica de identificación.
Por ello, se promoverá su inscripción en el Registro Civil y la obtención de su Clave Única
de Registro de Población.
ESTRATEGIA 1.5 Fortalecer y ampliar los programas
e instrumentos del Gobierno Federal para el combate de la pobreza en las ciudades del
país.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Se fortalecerá y ampliará la intervención directa del Estado para mejorar las condiciones de
vida en que se encuentra la población más pobre que habita en las ciudades, abarcando
no solamente la atención a los problemas más urgentes de dotación de servicios,
equipamiento
e infraestructura urbanas, sino también el diseño y aplicación de ambiciosos programas de
desarrollo comunitario, promoción
de nuevas fuentes de empleo e ingreso, autoproducción social de la vivienda y
mejoramiento
del hábitat.
ESTRATEGIA 1.6 Promover la participación responsable de la sociedad civil en el combate
a la pobreza.
La corresponsabilidad entre sociedad y gobierno es un mecanismo indispensable para
mejorar las condiciones de vida de quienes se encuentran en situación de pobreza. La
participación
de las organizaciones de la sociedad civil permite que sean los propios ciudadanos y las
mismas comunidades las que decidan qué hacer, cómo y cuándo, a través de la
conformación
de asociaciones y redes sociales fundadas en la confianza y la cooperación, elementos
esenciales para un desarrollo sustentable,
social y humano.
Objetivo 2
Apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida,
impulsando y apoyando la generación de proyectos
productivos.
ESTRATEGIA 2.1 Apoyar el arranque y la operación
de proyectos productivos familiares y
1 5656 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
de grupos comunitarios mediante asesoría y programas
de microfinanciamiento, en el campo y las ciudades.
En las zonas marginadas rurales, para llevar a cabo esta estrategia, se fortalecerán y se
harán las modificaciones necesarias a los programas enfocados
a apoyar proyectos productivos que ya operan en estos lugares. En las ciudades, a través
de la ventanilla única de atención a las micro, pequeñas y medianas empresas, se ofrecerá
financiamiento
para que en las colonias populares con mayores índices de pobreza se abran pequeños
negocios comerciales, de servicios diversos, talleres, fábricas, que permitan a las familias
salir
adelante y, conforme prosperen, también se generen nuevos empleos.
ESTRATEGIA 2.2 Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de las vías y medios de
comunicación y de transporte para conectar a las regiones menos
desarrolladas del país.
El aislamiento, es decir, la falta de vías de comunicación influye notablemente en la
marginación.
La ausencia de comunicaciones impide la oferta de servicios y bienes, limitando no sólo el
bienestar, sino también las actividades económicas
con las que se podría mejorar el ingreso de las familias.
Con base en la estructura demográfica, las vocaciones y el potencial productivos de cada
región, se diseñará y pondrá en marcha un programa integral de fortalecimiento de las
comunicaciones
regionales e interregionales, que incluya la construcción y mejoramiento de carreteras,
carreteras
alimentadoras,
instalación,
ampliación
y
modernización
de
las
telecomunicaciones.
Los caminos rurales son fundamentales para abrir paso a la educación y la capacitación
para el trabajo, a la salud, a la nutrición; para abrir paso a las inversiones que signifiquen
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
más empleos. Con caminos se puede llevar a los mercados la producción propia y
emprender negocios; se facilita la llegada de servicios de salud y de educación.
Por ello se impulsará un programa intenso
de construcción de caminos rurales mediante el Programa de Empleo Temporal. De esta
manera, además de comunicar a las comunidades rurales entre si y con el entorno,
se crearán empleos y con ello mejores
1 5757
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ingresos para las familias campesinas cuando no sea tiempo de siembras o cosechas.
Dado el papel que tienen las entidades federativas
en la construcción y mantenimiento de los caminos rurales, se convocará a los gobiernos
estatales y municipales y al sector privado a unirse a este esfuerzo, que redundará en
beneficio
de sus poblaciones y de sus negocios, en un marco normativo que aliente la competitividad
que tanto necesita nuestro país.
En cuanto a las telecomunicaciones, mediante
acuerdos con las compañías telefónicas, se continuará ampliando la cobertura del servicio
de telefonía en sus modalidades satelital y celular en zonas aisladas del campo, con el fin de
ampliar la capacidad en telecomunicaciones de las regiones más pobres y apartadas del
país.
ESTRATEGIA 2.3 Promover proyectos de ecoturismo,
turismo de aventura y turismo cultural en las zonas rurales para que puedan aprovechar sus
ventajas comparativas en cuanto a riqueza cultural y natural y hagan de ésta una actividad
que detone su desarrollo económico y social.
Mediante esta estrategia, las regiones rurales marginadas pueden aprovechar sus
condiciones particulares y convertirse en puntos de atracción para el turismo nacional y el
extranjero.
Trabajar en proyectos turísticos tiene altas
probabilidades de éxito, pues el turismo es el sector de mayor crecimiento en el mundo, y se
prevé que esta expansión continuará todavía por varios años. Uno de los componentes de
esta estrategia será la capacitación de los habitantes
para que sean ellos quienes se beneficien directamente de la creación de empleos que
conlleva la actividad turística.
ESTRATEGIA 2.4 Reorientar y fortalecer los programas de las instituciones públicas del
sector agropecuario para detonar el desarrollo
de actividades económicas en el campo.
Con esta estrategia se buscará abrir oportunidades
de empleo y de trabajo por cuenta propia para la población rural. Se impulsará así la
productividad en el campo, en actividades tradicionales
cuando sea posible y pertinente, o en nuevas actividades, más aptas en función de la
vocación del suelo.
Se trabajará con los campesinos en acciones que permitan a sus integrantes diversificar
sus actividades. Al mismo tiempo, se establecerán medidas de protección social
para otorgar seguridad financiera a los campesinos, que les permita enfrentar fluctuaciones
negativas en los precios de los productos agropecuarios y otras situaciones contingentes
adversas que puedan dañar la economía de sus hogares.
ESTRATEGIA 2.5 Emprender acciones para propiciar el empleo en zonas donde se genera
la expulsión de personas, procurando convertirlas
en receptoras de inversión.
Generar oportunidades regionales de trabajo
y producción es clave para resolver el problema migratorio. Es claro que los estados
expulsores de fuerza de trabajo son aquellos en donde las
1 5858 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
condiciones económicas y sociales son más precarias.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Si bien la migración es un fenómeno que se ha extendido al ámbito urbano, la que sale del
campo sigue siendo la más dramática por las condiciones y las razones que la impulsan.
El desarrollo de infraestructura es un factor
esencial para que los jóvenes y las mujeres puedan encontrar nuevas opciones de empleo.
Se impulsará la ampliación de infraestructura considerando las vocaciones productivas de
cada región para decidir su tipo, su ubicación y su dimensión, pues las condiciones para
atraer inversión
difieren dramáticamente de una región a otra, y en consecuencia las oportunidades de
empleo también son distintas.
Objetivo 3
Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las
ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y
equipamientos
en comunidades tanto urbanas como rurales.
ESTRATEGIA 3.1 Promover el ordenamiento territorial,
la certeza jurídica en la tenencia de la tierra y la seguridad pública en zonas marginadas
de las ciudades.
Se trabajará estrechamente con las autoridades
estatales y municipales para acelerar la regularización de los predios en que las familias han
construido sus hogares sin realizar los trámites
correspondientes.
Una vez regularizados los asentamientos,
incluida la definición de usos del suelo con fines habitacionales y comerciales, será más fácil
dotarlos de servicios completos y atraer inversiones que sean detonadoras de creación de
empleos.
Si bien el problema de la inseguridad pública
afecta a todos, en las zonas pobres de las ciudades es particularmente grave. La
delincuencia
se ha apoderado de parques, terrenos baldíos y calles. Para recuperar y limpiar esos
lugares, se impulsará la construcción o remodelación
de parques, canchas deportivas, espacios de esparcimiento infantil, que permitan restaurar
la convivencia sana y segura de las familias vecinas. Para ello, se promoverá la
colaboración, en primer lugar, con las autoridades estatales y municipales mediante una
coordinación operativa
y corresponsabilidad en el gasto.
También se impulsará la participación social para que los vecinos asuman la parte que les
corresponde: vigilar, avisar a la policía,
organizar eventos deportivos, cuidar la
1 5959
Eje 3.Igualdad de oportunidades
limpieza de los espacios públicos, evitar el deterioro
gradual de los mismos.
ESTRATEGIA 3.2. Impulsar el ordenamiento territorial
nacional y el desarrollo regional a través de acciones coordinadas entre los tres órdenes de
gobierno y concertadas con la sociedad civil.
Esta estrategia se dirige a impulsar el desarrollo
social con un enfoque de largo plazo, al reducir las disparidades regionales, compensar a
las regiones rezagadas, distribuir jerárquicamente
los equipamientos, y aumentar el acceso a las oportunidades de progreso. Asimismo facilita
la concentración de esfuerzos en las regiones con ventajas comparativas de localización,
recursos naturales, infraestructura y cadenas productivas consolidadas, en donde resulta
más viable impulsar
el crecimiento económico, la productividad y el empleo. Contribuye también a la
sustentabilidad, propiciando un desarrollo más ordenado, menos disperso; que permita
reducir los efectos de ocupación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en las tierras agrícolas de buena calidad, en las reservas naturales o en áreas peligrosas; y
que propicie
un uso racional del agua y de la energía.
Se orienta, además, a consolidar una red primaria nacional de enlaces carreteros y de
ferrocarriles que articule los corredores más favorables, interconecte los complejos
productivos,
y garantice la conexión del sistema con los principales puertos marítimos y aéreos del país.
Asimismo, se orienta a ampliar y mejorar la capacidad y distribución de los sistemas de
energía, información y telecomunicaciones, crecientemente
importantes.
ESTRATEGIA 3.3 Prevenir y atender los riesgos
naturales
Esta estrategia pretende sensibilizar a las autoridades y a la población de la existencia de
riesgos y la necesidad de incorporar criterios
para la prevención de desastres en los planes de desarrollo urbano y en el marco normativo
de los municipios.
Se orienta a hacer de la prevención de desastres y la gestión del riesgo una política
de desarrollo sustentable, a través de la promoción de un mayor financiamiento entre los
sectores público, social y privado; y a fortalecer prácticas de cooperación entre
la Federación, estados y sociedad civil, que permitan atender con mayor oportunidad
a la población afectada por fenómenos naturales.
Implica diseñar e implementar nuevos programas estratégicos, dirigidos a mitigar la
exposición de la población frente a amenazas de origen natural, fortalecer los instrumentos
jurídicos para dotar de mayores atribuciones a las autoridades de los tres órdenes de
gobierno, a fin de evitar la concentración y proliferación de asentamientos humanos en
zonas de riesgo;
y reducir los efectos del calentamiento global con políticas públicas transversales que
permitan, en el corto plazo, reducir el riesgo de la población más vulnerable.
ESTRATEGIA 3.4 Fortalecer el marco institucional
federal en materia de desarrollo urbano creando los instrumentos financieros,
1 6 0 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
técnicos y normativos que requiere la problemática
actual de nuestras ciudades.
La planeación y gestión del desarrollo urbano,
si bien es una atribución legal de los gobiernos municipales y estatales, requiere de un
marco institucional
federal fuerte, con elevada capacidad técnica y financiera para apoyar oportuna y
eficazmente
a los gobiernos locales. En particular, se necesita un marco institucional sólido para
estructurar
los centros de población y hacerlos más compactos, definir normas y lineamientos, y
constituir
un sistema de información y transferencia de buenas prácticas en red.
La acción pública sobre las ciudades es una tarea que involucra a diferentes organismos y
dependencias de los tres órdenes de gobierno y a la propia sociedad, razón por la cual se
dará el impulso necesario a la construcción del andamiaje
institucional que permita y garantice el diseño y la conducción de una efectiva política
nacional de suelo y desarrollo urbano.
Desarrollo integral
3.2 Salud
En los últimos 50 años se produjo en México un descenso muy importante de la mortalidad
en todos los grupos de edad. Este descenso se acompañó de un cambio igualmente
significativo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en las principales causas de discapacidad y muerte. Hoy en el país predominan como
causas de daño a la salud las enfermedades no transmisibles y las lesiones. Estos
padecimientos
son más difíciles de tratar y más costosos que las infecciones comunes, los problemas
reproductivos y las enfermedades relacionadas con la desnutrición, en la primera
mitad del siglo XX fueron las principales causas de muerte.
Evolución de indicadores de salud
Indicador
1995
2000
2005
2006e
Mortalidad materna1
8
3.2
7
2.6
6
3.3
6
1.9
Mortalidad infantil2
27.6
23.3
18.8
18.0
Esperanza de vida al nacer (años)
7
2.5
74
.3
75
.4
75
.7
Cobertura de vacunación en niños menores a 1 año (%)
87
.9
94
.4
95
.4
95
.8
Mortalidad por deficiencias nutricionales en niños menores
de 5 años3
24.4
12.1
8
.8
8
.0
1 Tasa por 100 000 nacimientos estimados.
2 Tasa por 1 000 nacimientos estimados. Niños menores de 1 año.
3 Tasas por 100 mil niños del grupo de edad.
e: estimado.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Fuente: Secretaría de Salud. A partir de Defunciones: INEGI-SSA. Bases de datos.
Población y Nacimientos: CONAPO. Proyecciones de población con base en los resultados
definitivos del II Conteo de Población y Vivienda, 2005.
161
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Esta transición está íntimamente asociada al envejecimiento de la población y al reciente
desarrollo
de riesgos relacionados con estilos de vida poco saludables, dentro de los que destacan el
tabaquismo, el consumo excesivo de alcohol, la mala nutrición, el consumo de drogas y las
prácticas sexuales inseguras.
Durante los últimos años, se han registrado en el mundo importantes adelantos en materia
de salud y México no ha sido la excepción. Un ejemplo de ello en el país es la aplicación
universal de vacunas. Otros ejemplos son la disminución en los índices de desnutrición, la
reducción de enfermedades infecciosas y el aumento
en la cobertura de los servicios públicos de salud. La tabla anterior muestra la evolución de
los principales indicadores de salud en la última
década.
Como se puede apreciar, en los cinco indicadores
se presentan avances positivos. Baste mencionar que la mortalidad por deficiencias
nutricionales
en niños menores de cinco años ha caído de casi 25 por cada 100 mil niños en 1995 a tan
sólo ocho en 2006. La mortalidad infantil, de poco más de 27 por cada mil nacimientos
estimados
en 1995, se ha reducido a 18 por el mismo número de nacimientos estimados en 2006.
Sin embargo, existen importantes desafíos por superar derivados principalmente de la
transición
demográfica y de la desigualdad económica. Las muertes por enfermedades no
transmisibles, los padecimientos asociados a una larga vida –como la diabetes y la
hipertensión–, así como las lesiones por accidentes o violencia, representan hoy el 85% de
todas las muertes que se registran
en México. Estos padecimientos son complejos y de tratamiento costoso.
El otro 15% corresponde a las muertes por enfermedades asociadas con la pobreza, como
las infecciosas, la desnutrición y las que tienen que ver con la reproducción, mismas que
hace 50 años eran las más frecuentes en el conjunto de la población y que ahora afectan
sobre todo a quienes viven en situaciones precarias. Las personas más pobres tienen mayor
riesgo de morir a edades más tempranas
que el resto de la población. Como puede apreciarse, la salud de la sociedad mexicana
refleja las desigualdades sociales y económicas
del país.
Esta desigualdad, expresada en la dimensión
de la salud de las personas, puede observarse también entre regiones. Por ejemplo,
en 2006 la tasa de mortalidad infantil en Nuevo León fue de 10.2 fallecimientos por cada mil
niños nacidos, mientras que en Guerrero
fue cercana a 25. En 2005, el porcentaje de muertes en menores de cinco años causadas
por enfermedades infecciosas fue de 5.1% en Aguascalientes, mientras que llegó a
representar
24% en Chiapas durante el mismo año.
En los sectores más rezagados socialmente
conviven al mismo tiempo las llamadas enfermedades del subdesarrollo y las del desarrollo,
lo que complica todavía más las soluciones. Sencillamente, la infraestructura
para el tratamiento de las enfermedades asociadas a comunidades económicamente
1 6 2 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
desfavorecidas es muy distinta a la que atendería
enfermedades características de personas con niveles de vida apreciables.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Tomar en cuenta la dimensión demográfica de la sociedad mexicana es importante para
comprender
las necesidades más importantes en materia de salud. Para empezar, hay que considerar
que la estructura de la población por edades ha variado mucho en las últimas décadas, lo
cual plantea desafíos
adicionales al sistema de salud, es decir, que no estaban necesariamente previstos por la
oferta presente de servicios de salud.
Destacadamente, cada vez hay menos niños y más adultos. En 1970, de cada 100
mexicanos 19 eran niños de cinco años o menos. Ahora son solamente 9 de cada 100. Por
contraste, la población
en edad de trabajar se triplicó entre 1960 y 2000. Actualmente ésta representa el 65% de
toda la población mexicana. Este dato distingue
justamente nuestra transición demográfica, pues prácticamente dos terceras partes de la
población
son muy probablemente perceptores de ingresos por ubicarse en edades productivas.
Pero es necesario advertir que, por otra parte, la población de adultos mayores crece
considerablemente y con ello poco a poco disminuye
la base social de personas que aportan recursos al conjunto social. En otras palabras, el
bono demográfico que representa un segmento mayoritario de la población en edad
productiva se irá disminuyendo, indefectiblemente, con el tiempo. Se augura que en menos
de 25 años el sector de adultos mayores pasará de 6 a 15.6 millones
de personas, de manera que para el año 2030 representará 12% de la población nacional.
Los problemas de salud de adultos y adultos mayores serán, por lo tanto, el componente
que más atención demande.
En promedio, la esperanza de vida aumentó
de 51.7 a 75.7 años en cinco décadas. Ello representa un logro importante del sistema
nacional de salud. No obstante, la desigualdad
que presenta la esperanza de vida entre las regiones y entre los sectores de población es
dramática. Existen marcadas diferencias en los servicios de salud públicos entre los estados
de la República. Mientras que el Distrito
Federal cuenta con tres médicos y cinco enfermeras por cada mil habitantes, el Estado
de México, Chiapas y Puebla tienen menos de un médico y una enfermera por cada mil.
Estas disparidades entre regiones en materia
de salud son inaceptables bajo un criterio elemental de justicia y son expresión de inequidad
en desarrollo humano: en Oaxaca, Guerrero y Chiapas la esperanza de vida es casi 10 años
más baja que en Baja California Sur, Nuevo León o el Distrito Federal. Asimismo, en las
zonas con menos de 5% de población indígena, la esperanza de vida promedia 78 años, y
donde esta proporción es superior a 75%, se reduce a 66 años.
La pobreza, la desnutrición y la insalubridad
que afectan a la población de menos recursos económicos, se relacionan con 3 y 2% de las
muertes de mujeres y hombres, respectivamente,
en ese sector de la sociedad. Si bien la proporción es reducida en comparación con
163
Eje 3.Igualdad de oportunidades
otras causas de muerte, lo más doloroso es que se trata de muertes que pueden evitarse
con un poco más de inversión en servicios públicos y capacitación
a la población.
La posibilidad de enfermar es más grande entre las personas que habitan en municipios
marginados. Esta proporción es de 1.7 veces mayor en los hombres y de 1.5 en las mujeres.
Ello representa un obstáculo evidente al desarrollo
humano de las personas que viven en dichos municipios.
Las acciones de combate a la pobreza han contribuido a disminuir la desnutrición y, con ella,
la baja talla de los niños al nacer. Sin embargo,
el número absoluto de estos niños, más de 1.2 millones, sigue siendo de una magnitud muy
preocupante. Sencillamente, esta desventaja
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
a una edad tan temprana resulta inaceptable, debido a sus efectos negativos en el
desarrollo de esos mexicanos.
En México, el cuadro más frecuente de enfermedades
contagiosas sigue siendo expresión de la falta de una cultura elemental de la salud
en muchas de nuestras comunidades. Los padecimientos transmisibles más frecuentes en
nuestro país son, en orden de importancia, infecciones respiratorias, diarrea, tuberculosis
y enfermedades de transmisión sexual.
Un avance muy importante en materia de salud ha sido el descenso de la mortalidad en
todos los grupos de edad. Por ejemplo, hace 50 años, uno de cada 12 niños fallecía ante de
cumplir el primer año, y de los que sobrevivían,
la mitad moría antes de los 35. Hoy, la sobrevivencia hasta el primer año es de 98.5% de los
recién nacidos.
Por lo que hace a las causas de muerte, la obesidad, los malos hábitos en la alimentación y
la falta de ejercicio se relacionan con las enfermedades
del corazón y la diabetes, que a su vez son responsables del 32% de las muertes de
mujeres y del 20% en los hombres.
El sexo sin protección se asocia, de manera
muy importante, al cáncer de cuello del útero en las mujeres, y a la infección del Síndrome
de Inmunodeficiencia Adquirida, VIH-SIDA, entre los hombres. La tasa de mortalidad
por SIDA en 2005 fue de 16.6 por mil en los hombres, y de 3.1 por mil en las mujeres.
Si bien los casos nuevos de SIDA se dan más frecuentemente entre los hombres, el
porcentaje que representan las mujeres se ha ido incrementando con los años, de modo que
en 2005 eran ya uno de cada cinco casos.
El virus del papiloma humano es el mayor
causante de infecciones de transmisión
1 6464 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
sexual en los últimos años. El riesgo se incrementa
debido a que un gran número de mujeres no ejerce de manera informada y protegida su
sexualidad.
México cuenta con 4,203 hospitales, de los cuales 1,121 son públicos y 3,082, privados. El
sector público cuenta con un promedio de 0.74 camas por cada mil habitantes, inferior al
valor sugerido por la Organización Mundial de la Salud, que es de una cama por cada mil
habitantes. Las instituciones de seguridad social tienen una tasa de 0.87 camas, contra 0.63
de las instituciones que atienden a la población sin seguridad social. Claramente, en nuestro
país aún existe un significativo
déficit de camas hospitalarias por cada mil habitantes.
En el orden más general de la vida social, el acceso a servicios de salud no alcanza aún a
toda la población, y pagar por servicios privados resulta
muy difícil para la mayoría. Entre 2000 y 2005 se aprecia una disminución de la población no
derechohabiente debido, principalmente, a la elevada afiliación al Seguro Popular, que es un
seguro médico voluntario dirigido a evitar el empobrecimiento de las familias por gastos
emergentes de salud.
Sin embargo, es justo reconocer que persisten grandes desigualdades en la calidad de los
servicios de salud de que disfrutan los mexicanos.
La falta de infraestructura moderna y la insuficiencia
de insumos no generan los mismos efectos en la prestación de los servicios de salud de las
diferentes dependencias puede llegar en algunas ocasiones hasta el 20%.
En cuanto a la cantidad de personal capacitado
disponible en el sector salud, México tiene 1.85 médicos por cada mil habitantes, cifra
inferior al promedio internacional deseable,
que es de tres médicos. Cabe señalar que además de este indicador debe también atender
la distribución geográfica de médicos.
La desigualdad se observa también entre instituciones. PEMEX, por ejemplo, tiene un
promedio de tres médicos por cada mil derechohabientes,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
mientras que la Secretaría de Salud, IMSS e ISSSTE tienen menos de dos. Ello refleja que
existen diferencias entre los servicios de salud que reciben derechohabientes
del sector paraestatal.
El abasto de medicamentos ha mejorado en las unidades de atención ambulatoria, no así en
los hospitales. Mientras que en las unidades
de IMSS-Oportunidades ha sido posible surtir hasta 94.3% de las recetas expedidas por sus
médicos, los servicios estatales de salud
apenas lograron 61.2%.
1 6565
Eje 3.Igualdad de oportunidades
La cobertura efectiva también es desigual. En conjunto, el Distrito Federal registra la mayor
cobertura de servicios, que alcanza a 65.1% de la población, en tanto que Chiapas tiene un
alcance de 54%.
Es evidente que la modernización de los servicios
de salud requiere grandes inversiones para lograr los estándares deseables. México destina
6.5% de su producto interno bruto al rubro de la salud, cifra menor al promedio internacional.
El aumento de recursos financieros no basta
para elevar la calidad de los servicios de salud. Se requiere del compromiso de sus médicos
y enfermeras para brindar una atención más responsable,
eficiente y amable. Si bien no es sólo en los servicios públicos donde se da un trato con
frecuencia poco amigable, sí es en ellos donde
se registra el mayor número de quejas de los usuarios en ese sentido.
El esfuerzo del Estado mexicano por hacer accesibles los servicios de salud a más
personas, si bien se ha reflejado en una infraestructura hospitalaria y de servicios médicos
de grandes dimensiones, se enfrenta al doble desafío de atender las llamadas
enfermedades del subdesarrollo,
como son la desnutrición y las infecciones que afectan principalmente a la población
marginada,
y padecimientos propios de países desarrollados, como el cáncer, la obesidad, las
cardiopatías y la diabetes.
Hacer frente a esta doble problemática representa
un reto muy complejo, que para ser atendido adecuadamente requiere de la unión de
recursos y compromisos entre la sociedad y los tres órdenes de gobierno. Esta suma de
esfuerzos resulta indispensable para moderar
las inequidades y acelerar el camino hacia la igualdad de oportunidades para los mexicanos,
lo que es esencial para un progreso
y una prosperidad compartidos.
Objetivo 4
Mejorar las condiciones de salud de la población.
Gran parte de las enfermedades y riesgos
para la salud que más frecuentemente padecen los niños, los jóvenes, las mujeres y los
adultos mayores pueden evitarse mediante
acciones de prevención oportuna y adecuada.
Éstas son las estrategias que plantea el Gobierno Federal para conseguirlo:
ESTRATEGIA 4.1 Fortalecer los programas de protección contra riesgos sanitarios.
El propósito de esta estrategia es fortalecer
los servicios no personales de salud, al reorientar las acciones hacia la protección contra
riesgos sanitarios a los que está expuesta
la población.
La protección contra los riesgos a la salud
de la población distingue entre los riesgos que individualmente se asumen en forma
voluntaria,
tales como los relacionados con el estilo de vida, y los riesgos involuntarios, como el tener
contacto con medios (alimentos
y agua que se consumen, aire que se
1 6666 | M éxico
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 3.Igualdad de oportunidades
inhala, suelo que se toca), tecnologías o condiciones
inapropiadas.
Para proteger a la población contra los riesgos
sanitarios se fortalecerán las acciones de fomento, promoción, trabajo comunitario, políticas
fiscales y otras no regulatorias, así como las regulatorias que abarcan, entre otras, el
desarrollo
de acciones de verificación, control y emisión de autorizaciones.
ESTRATEGIA 4.2 Promover la participación activa
de la sociedad organizada y la industria en el mejoramiento de la salud de los mexicanos.
La participación social y la acción comunitaria
son fundamentales en las acciones del sector salud. Sin embargo, se estima en general
que la participación social ha carecido de bases sólidas para la organización y acción
comunitaria, así como de la capacitación en materia de promoción de la salud en el nivel
local. Adicionalmente, es importante señalar que no existe la cantidad suficiente de
promotores
de la salud en los núcleos básicos y que es necesaria la actualización de los lineamientos
que permitan el buen gobierno, así como la mayor participación y compromiso de todos los
actores participantes.
Por ello, se construirá una base social para ejercer la rectoría en participación social y
promover la salud de los mexicanos. En este sentido, se fortalecerá la participación
municipal,
se orientará la participación comunitaria, se estimulará la participación social para proteger a
la población vulnerable y se elaborarán los lineamientos,
manuales y guías metodológicas para la capacitación en materia de promoción de la salud.
ESTRATEGIA 4.3 Integrar sectorialmente las acciones de prevención de enfermedades.
Las acciones de prevención en salud destacan
por ser costo-efectivas al mejorar la salud y calidad de vida de la población, mientras
que se evitan altos costos de tratamiento en el futuro. Sin embargo, actualmente estas
acciones se llevan a cabo sin una efectiva coordinación entre las distintas instituciones
públicas de salud y con un financiamiento dispar.
Para incrementar la efectividad de las políticas de prevención en salud, es necesario
ordenar las acciones de prevención de enfermedades
de todas las instituciones públicas de salud bajo una estrategia coordinada por la Secretaría
de Salud y con prioridades claramente
establecidas. Esta estrategia debe incluir a las instituciones de los distintos órdenes de
gobierno y no sólo a las correspondientes
al orden federal.
Objetivo 5
Brindar servicios de salud eficientes,
con calidad, calidez y seguridad para el paciente.
Junto con el mayor alcance de los servicios de salud y el mejoramiento de su infraestructura
y equipamiento, es fundamental
1 6767
Eje 3.Igualdad de oportunidades
la superación profesional y la sensibilización de quienes atienden al público usuario. Lograr
que los mexicanos cuenten con servicios de salud eficientes
y de alta calidad, ofrecidos con calidez y profesionalismo, es el propósito de las siguientes
estrategias:
ESTRATEGIA 5.1 Implantar un sistema integral
y sectorial de calidad de la atención médica con énfasis en el abasto oportuno de
medicamentos.
Para mejorar los servicios de salud se implementará
el Sistema Integral de Calidad en Salud que situará a la calidad en la agenda permanente
del Sistema Nacional de Salud. Este sistema integral desplegará una estrategia de calidad
total, mejora continua y adopción de modelos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de excelencia, que desarrollará la calidad técnica y la calidad percibida de los servicios de
salud, y los evaluará mediante indicadores que consideren dichos atributos.
Las acciones se dirigirán a las tres dimensiones
de la calidad: por una parte, se enfocarán hacia los ciudadanos y hacia los profesionales de
la salud, proponiendo la mejora
de la calidad como el eje de atención. Por otra parte, se dirigirán hacia las organizaciones
a través de estrategias de la calidad para la gestión de los servicios de salud, cuya finalidad
es conducir transformaciones que favorezcan la innovación.
Por otro lado, para contar con un abasto
oportuno y eficiente de medicamentos se implementará una política integral que busque: 1)
fortalecer la cadena de abasto de medicamentos; 2) garantizar la oferta oportuna y promover
la participación del mercado de medicamentos genéricos; 3) evitar precios excesivos de
medicamentos bajo patente; 4) optimizar el gasto en medicamentos
en las instituciones públicas de salud; 5) garantizar la seguridad y eficacia de los
medicamentos, e 7) institucionalizar los procesos de análisis, diseño y evaluación de la
política farmacéutica.
ESTRATEGIA 5.2 Mejorar la planeación, la organización, el desarrollo y los mecanismos
1 6868 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
de rendición de cuentas de los servicios de salud para un mejor desempeño del Sistema
Nacional de Salud como un todo.
Se implementará un Sistema Integral de Evaluación y Seguimiento para fortalecer la
rendición
de cuentas y mejorar el desempeño del Sistema Nacional de Salud. El sistema generará
evidencia sobre la forma en que se realizan las funciones básicas, aplicará métodos y
criterios homogéneos para evaluar los servicios de salud, establecerá comparaciones de los
resultados obtenidos
por las instituciones públicas de salud en el ámbito nacional y estatal como parte del
proceso de mejora, incorporará actualizaciones y adecuaciones derivados de los procesos
de planeación
y ejecución de las políticas, programas y servicios de salud, integrará los conocimientos y
experiencias de los prestadores y de los usuarios
de los servicios, y asegurará la rendición de cuentas del sector salud.
ESTRATEGIA 5.3 Asegurar recursos humanos, equipamiento, infraestructura y tecnologías
de la salud suficientes, oportunas y acordes con las necesidades
de salud de la población.
Se fortalecerá la capacitación profesional de avanzada entre el personal médico,
enfatizando
la investigación y la actualización sobre los adelantos e innovaciones más recientes de la
medicina
en sus diferentes especialidades. Esto es muy importante para evitar las evaluaciones
clínicas
esquemáticas y rutinarias que conducen a diagnósticos superficiales en perjuicio de la salud
e incluso de la vida de los pacientes. Se procurarán
inversiones suficientes para modernizar las instalaciones, mejorar su mantenimiento y
renovar o sustituir los equipos obsoletos.
Asimismo, las características de esta vertiente
de política incluyen la edificación de más hospitales regionales y, en general, la ampliación
de la infraestructura de salud y sus equipos en las ciudades y el campo, y la mejoría y el
mantenimiento de las instalaciones
que ya funcionan.
En el sector salud se requiere de personal sanitario que contribuya, en cantidad y
conocimientos,
a atender las enfermedades de las distintas regiones del país. La Comisión Nacional
para la Reglamentación de la Contratación de Recursos Humanos en las Entidades
Federativas,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
creada en 2006, de la cual se desprenden 32 subcomisiones estatales, coadyuvará con esta
estrategia.
En materia de infraestructura física en salud se consolidará la red de servicios de atención a
la salud, priorizando la red de hospitales regionales de alta especialidad y las unidades de
especialidades médicas. Asimismo, se implementará un programa nacional de conservación
y mantenimiento de la infraestructura en salud, así como el desarrollo de infraestructura para
especialidades
médicas. Para impulsar esta estrategia se incentivará la inversión de asociaciones públicoprivadas.
Para mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios se aprovechará la tecnología en la
utilización eficiente del equipo médico y de
1 6969
Eje 3.Igualdad de oportunidades
toda la infraestructura de servicios en general. Asimismo, se impulsará la formación y
desarrollo de recursos humanos en la aplicación de un sistema
de evaluación del desempeño, soportado en el acceso a la información científica y operativa.
La tecnología tiene importancia estratégica para ampliar la cobertura de servicios a la
población
sin posibilidades económicas, así como para promover el uso y disponibilidad de
instrumentos
que apoyen el pago por adelantado de servicios de salud, para asegurar su financiamiento
y evitar el empobrecimiento de la población al enfrentar el pago de servicios.
No se trata sólo de incorporar novedosas tecnologías; el objetivo es lograr que el Estado sea
un regulador y promotor responsable del potencial
de las tecnologías de la información y las comunicaciones en aplicaciones médicas.
Objetivo 6
Reducir las desigualdades en los servicios de salud mediante intervenciones
focalizadas en comunidades
marginadas y grupos vulnerables.
El propósito es abatir los rezagos en la atención a la salud de la población en condiciones
de pobreza, así como prevenir las enfermedades y superar los principales obstáculos
para una vida sana, con acciones dirigidas a los lugares donde más se necesitan.
Las estrategias para lograrlo son las siguientes:
ESTRATEGIA 6.1 Promover la salud reproductiva
y la salud materna y perinatal, así como la prevención contra enfermedades diarreicas,
infecciones respiratorias agudas, y otras enfermedades asociadas al rezago social que
persiste en la sociedad.
Para avanzar en salud reproductiva se emprenderá una estrategia integral que identifique y
privilegie a los grupos con mayor
rezago, que asegure la disponibilidad de insumos de calidad para la prestación de los
servicios de salud de planificación familiar y anticoncepción, que fortalezca la competencia
técnica del personal de salud, que eduque a cada segmento de la población,
1 7 0 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
que cuente con mecanismos de supervisión y evaluación sistemática, y que instrumente un
modelo interinstitucional de atención básica en salud sexual y reproductiva para la población
adolescente.
En las comunidades marginadas, las mujeres
constituyen uno de los sectores con mayores riesgos para su salud por su función biológica
en la reproducción y por su preeminencia en el cuidado de las familias. Por ello se diseñarán
acciones
de difusión y promoción para las madres de familia, de modo que se estimulen hábitos
saludables en los lugares donde viven. Por otra parte, la mortalidad materna, así como la
morbilidad
asociada a sus factores determinantes, constituye un grave problema de salud pública que
revela algunas de las más profundas inequidades
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en las condiciones de vida. Por ello, para reducir la mortalidad materna e infantil se aplicarán
medidas preventivas, como una buena alimentación, la vigilancia de posibles factores de
riesgo, un ambiente higiénico al momento de dar a luz, así como acceso a atención rápida y
eficaz en casos de urgencia. Los abortos provocados
también constituyen otro factor de riesgo importante que puede menoscabar la salud de la
mujer. Los sistemas de salud proveerán una atención adecuada para evitar que los
embarazos deriven en complicaciones, enfermedades, discapacidades
permanentes o en la muerte de la madre o del niño.
Los grandes retos nacionales para mejorar la salud perinatal se presentan en la necesidad
de establecerla
como prioridad en la agenda nacional, al mismo nivel que hoy se encuentra la salud
materna.
Por ello, se creará un Sistema Nacional de Información de Salud Perinatal, con indicadores
precisos, que permita conocer la verdadera situación
del recién nacido en México.
ESTRATEGIA 6.2 Ampliar la cobertura de servicios
de salud a través de unidades móviles y el impulso de la telemedicina.
Para atender la salud de la población que habita en localidades pobres alejadas y dispersas
que carecen de unidades médicas o de ciertos servicios médicos, se pondrán en operación
equipos itinerantes de salud, asimismo, se reorganizarán e integrarán los espacios de
atención (hogar, comunidad y unidades médicas ambulatorias y hospitalarias)
mediante estándares compartidos y confiables que garanticen la continuidad de la atención,
y a través del establecimiento de redes de telemedicina.
171
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Esta estrategia articula los esfuerzos desarrollados
por distintas instituciones de salud para favorecer la disponibilidad de los servicios a nivel
comunitario y familiar en localidades cuyas características geográficas y sociodemográficas
impiden o dificultan el acceso a la red de servicios
de salud.
Con esta estrategia se busca que la mayor capacidad resolutiva de los problemas básicos
de salud se encuentre disponible y al alcance
de todas las personas, sin que éstas tengan que realizar grandes desplazamientos, trámites
complicados o pasar por múltiples filtros. Esta estrategia combina la atención ambulatoria
especializada
a nivel comunitario, la telemedicina y la creación de nuevas unidades de atención a la salud.
Para implementar esta estrategia se requiere
mejorar la conectividad y el acceso a través del uso de infraestructura de
telecomunicaciones adecuada,
establecer redes de telecomunicaciones confiables y robustas, facilitar el uso de los
recursos de telecomunicaciones existentes, lograr la intervención
del sector privado para invertir y participar en el mejoramiento de infraestructura para el
sector
salud, instalar unidades de telemedicina y crear centros virtuales de teleconsulta a nivel
nacional en coordinación con las secretarías de salud estatales.
ESTRATEGIA 6.3 Fortalecer las políticas de combate contra las adicciones causadas por el
consumo de alcohol, tabaco y drogas.
La tendencia en el incremento del consumo de drogas ha generado una demanda creciente
de servicios especializados para la atención de problemas de adicciones; sin embargo,
nuestro país aún carece de una red articulada, eficiente y suficiente de servicios
ambulatorios
y residenciales.
Es necesario desarrollar un sistema integral
para el tratamiento de las adicciones mediante el establecimiento de una red de servicios
especializados, que sumará los esfuerzos
de los diferentes sistemas de atención incluyendo a las organizaciones de la sociedad
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
civil, a los servicios de desintoxicación en hospitales generales o centros de salud de
referencia y a las unidades que brinden tratamiento
de complicaciones médicas en los servicios de salud.
Asimismo, se deben impulsar programas de detección temprana, intervención y referencia
a servicios especializados, así como a programas residenciales para los casos de
dependencia
severa, y a programas orientados a lograr y mantener la abstinencia con el apoyo
familiar.
Objetivo 7
Evitar el empobrecimiento de la población por motivos de salud mediante el
aseguramiento médico
universal.
Para una familia que no cuenta con algún
tipo de seguro médico, la atención que acarrea la enfermedad grave de uno de sus
miembros puede significar la pérdida de su
1 7 2 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
patrimonio para pagar el tratamiento y los medicamentos.
Se buscará avanzar sustancialmente en la cobertura de salud para todos los mexicanos,
de modo que el usuario pueda acceder a los servicios necesarios para recuperar su salud,
sin afectar irremediablemente su presupuesto.
En este rubro se plantea el acceso de la población
con mayores carencias a los servicios públicos de salud promoviendo su incorporación al
Seguro
Popular, a los programas para no asegurados de que disponen la Secretaría de Salud y el
IMSS. Asimismo,
se establece la necesidad de avanzar en la construcción de un sistema integrado de salud
para facilitar la portabilidad de los derechos a la atención
médica.
ESTRATEGIA 7.1 Consolidar un sistema integrado
de salud para garantizar el acceso universal a servicios de alta calidad y proteger a todos los
mexicanos de los gastos causados por la enfermedad.
Para lograr una protección social en salud que beneficie por igual a todos los mexicanos,
es necesario implementar una estrategia que permita superar la actual segmentación del
sistema que se acerque cada vez más a la universalización de los demás. Esto permitirá
proveer beneficios similares en las instituciones de salud, homogeneizar los niveles de
calidad y establecer reglas que permitan la portabilidad
geográfica e institucional de los beneficios. Para ello, se requieren una serie de reformas
graduales que atiendan la realidad jurídica, laboral,
económica y política.
ESTRATEGIA 7.2 Consolidar la reforma financiera
para hacer efectivo el acceso universal a intervenciones esenciales de atención médica,
empezando por los niños.
La finalidad de esta estrategia es lograr que el acceso universal a servicios de salud de
calidad sea una política sustentable. Para garantizar
la cobertura efectiva en el control de las principales causas de daño a la salud y la atención
sin excepciones a todos los pacientes,
es necesario propiciar la sustentabilidad financiera del sistema de salud y seguridad social.
Se debe cuidar responsablemente el presupuesto, identificar los gastos administrativos
que no sean prioritarios y reorientar estos recursos hacia el abasto de medicinas y la
cobertura de servicios hospitalarios.
La reforma a la Ley General de Salud en 2003 creó el Sistema de Protección Social en
Salud estableciendo la incorporación voluntaria y paulatina al mismo de todas aquellas
familias que no son derechohabientes de la seguridad social
para alcanzar el aseguramiento universal en salud en 2010. Por lo tanto, el reto actual es
173
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 3.Igualdad de oportunidades
fortalecer este sistema para garantizar cobertura universal, atención primaria y de alta
especialidad, con calidad y seguridad para el paciente.
La cobertura universal de los servicios de salud
es un objetivo que puede tardar varios años en conseguirse. Pero hay que empezar por
donde
más se necesita. Los niños son el futuro de nuestro país; garantizar desde ahora su
desarrollo saludable es compromiso del Gobierno de la República.
Por eso se ha garantizado la cobertura completa y de por vida en servicios de salud a los
niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006, a través del Seguro Médico para una
Nueva Generación,
que es una nueva vertiente del Seguro Popular que se impulsará prioritariamente.
A través del Seguro Médico para una Nueva
Generación, todos los niños tendrán derecho a un seguro médico que cubra 100% de los
servicios
médicos que se prestan en los centros de salud de primer nivel y 95% de las acciones
hospitalarias,
así como los medicamentos asociados, consultas y tratamientos.
Con éste y otros programas los recién nacidos
estarán protegidos de los principales padecimientos que se presentan en los primeros cinco
años de vida, sobre todo en el primer mes, que es cuando ocurre el mayor número de
muertes
en la infancia. De esta manera, para 2012 esperamos disminuir la tasa de mortalidad de
niños menores de 5 años a no más de 20 defunciones
por cada mil nacidos vivos.
ESTRATEGIA 7.3 Consolidar el financiamiento
de los servicios de alta especialidad con un fondo sectorial de protección contra gastos
catastróficos.
La estrategia se orienta a garantizar a los mexicanos el acceso universal a los servicios
de salud sin mermas significativas a su patrimonio personal, independientemente de su
lugar de residencia, género, ocupación, edad o grupo socioeconómico.
Por ello, para incrementar la eficiencia
con la que el sector público presta los servicios de salud de alta especialidad, se establecerá
un fondo sectorial de protección contra gastos catastróficos que permita la mancomunación
de riesgos para todas las instituciones públicas de salud y, por lo tanto,
la minimización de los costos asociados a dichos servicios. La unificación del financiamiento
en materia de gastos catastróficos eliminará también las consecuencias de la selección
adversa que actualmente castiga a los prestadores que ofrecen el mejor servicio y la
cobertura más amplia al ser preferidos por los asegurados con mayor riesgo.
ESTRATEGIA 7.4 Promover la concurrencia equitativa entre órdenes de gobierno para las
acciones de protección contra riesgos sanitarios
y promoción de la salud.
La protección contra riesgos sanitarios y la promoción de la salud son dos claros ejemplos
de bienes públicos en salud que, por su propia naturaleza, tienden a ser generados en un
nivel inferior al socialmente óptimo cuando su producción se deja a las fuerzas
1 7474 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
del mercado. Por esta razón, es parte insoslayable
del quehacer público el garantizar la suficiencia y la adecuada distribución de estos
bienes de salud entre toda la población.
Algunos elementos de la protección contra riesgos sanitarios y la promoción de la salud
pueden ser caracterizados como bienes
públicos nacionales y, por lo tanto, los mecanismos para su provisión eficiente quedan
primordialmente en manos del Gobierno Federal. Sin embargo, otros elementos o procesos
tienen un alcance local o regional y dependen considerablemente de los niveles
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de esfuerzo de las autoridades locales, de la capacidad económica de la población en cada
localidad o región y de los arreglos institucionales que canalizan recursos entre distintos
niveles de gobierno o entre distintas
jurisdicciones.
La provisión eficiente de la protección contra riesgos sanitarios y la promoción de la salud
requieren de una adecuación principalmente en dos vías: la revisión y actualización del
marco regulatorio para establecer
claramente las responsabilidades ejecutivas y administrativas de cada orden de gobierno, y
la revisión y, en su caso, modificación
de los mecanismos de asignación de recursos federales y federalizados para incorporar los
incentivos que garanticen la generación suficiente de estos bienes de salud, tomando en
cuenta los niveles de esfuerzo
y capacidad fiscales de las distintas localidades y regiones.
Objetivo 8
Garantizar que la salud contribuya
a la superación de la pobreza y al desarrollo humano en el país.
La prevención de enfermedades, epidemias
y riesgos en el trabajo es un componente de la mayor importancia para los propósitos
nacionales de crecimiento económico y superación
de la pobreza. El sentido de esta estrategia es contribuir a que más personas vean
ampliadas sus oportunidades mediante el mejoramiento de su salud.
ESTRATEGIA 8.1 Consolidar la investigación en salud y el conocimiento en ciencias
médicas
vinculadas a la generación de patentes y al desarrollo de la industrial nacional.
México cuenta con los recursos y activos
necesarios para generar investigación y conocimiento en ciencias de la salud. Sin embargo,
la creación de nuevo conocimiento
rara vez alcanza a materializarse en bienes comerciables y generadores de ingreso para sus
autores y para el país en su conjunto.
Para que la investigación en ciencias de la salud se convierta en un motor generador
de empleos en el país, se establecerá una agenda nacional que incentive dicha
investigación,
particularmente en el área biotecnológica, pero que también facilite y estimule el registro de
patentes de nuevos procesos y productos, e impulse la comercialización
e industrialización de los mismos.
1 7575
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ESTRATEGIA 8.2 Garantizar un blindaje efectivo contra amenazas epidemiológicas y una
respuesta
oportuna a desastres para mitigar el daño al comercio, la industria y el desarrollo regional.
La instalación y mejoramiento de laboratorios
de bioseguridad y unidades de inteligencia para emergencias de salud que permitan
detectar oportunamente contingencias potencialmente dañinas para la población, permitirán
fortalecer la alerta ante cualquier amenaza epidemiológica
que pudiera poner en riesgo la seguridad nacional, la planta laboral y las actividades
productivas.
El proceso de globalización económica ha significado un incremento en la intensidad del
intercambio tanto de bienes y servicios, como en el tránsito de personas. Este tránsito
incrementa considerablemente la exposición de la población en territorio nacional ante
riesgos epidemiológicos de origen externo como el Síndrome Agudo Respiratorio Severo o
la amenaza de la gripe aviar.
Asimismo, los desastres naturales provocados
por fenómenos como El Niño o las temporadas de huracanes ocasionan inundaciones
que generan las condiciones propicias para la propagación de enfermedades transmitidas
por vectores como el dengue o el Virus del Oeste del Nilo.
Estos riesgos epidemiológicos representan
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
amenazas latentes sobre las condiciones de estabilidad y seguridad que requieren el
comercio, la industria y el desarrollo regional
para prosperar. Por ello, se establecerá un blindaje efectivo ante estas amenazas que
permita consolidar una estructura eficiente y eficaz de notificación inmediata, y de respuesta
para mitigar los posibles daños y reducir al mínimo la morbilidad en primera instancia, así
como las afectaciones sobre la estructura económica y social. Asimismo, se instalarán y
mejorarán los laboratorios de bioseguridad y unidades de inteligencia para emergencias
sanitarias. Todo esto tendrá como propósito
1 7676 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
principal proteger la vida, la integridad física y la salud de las personas.
ESTRATEGIA 8.3 Promover la productividad laboral
mediante entornos de trabajo saludables, la prevención y el control de enfermedades
discapacitantes
y el combate a las adicciones.
Los accidentes en el lugar de trabajo son fuente importante de incapacidad laboral, ya sea
temporal o permanente, lo que genera pérdidas considerables en el ingreso de los
trabajadores o sus empleadores. Asimismo, algunos padecimientos
se destacan por sus efectos negativos sobre la capacidad de las personas para realizar sus
actividades laborales. En México, tan sólo en el mercado formal que cotiza en el IMSS, se
estima que en promedio cada trabajador pierde alrededor de tres días al año por
incapacidad, ya sea por accidentes de trabajo o por enfermedad, sin incluir la maternidad.
Por otra parte, el abuso
en el consumo del alcohol y la dependencia al mismo constituyen otra fuente significativa de
ausentismo laboral, no sólo por sus efectos directos sobre las actividades laborales, sino
también por sus efectos indirectos al incrementar
el riesgo de accidentes dentro o fuera del lugar de trabajo.
Por ello, se instrumentarán medidas para reducir
los riesgos en el trabajo y para promover entre los trabajadores estilos de vida saludables a
través de la educación sobre la prevención y el autocuidado de la salud. Por otra parte, se
fortalecerán
los instrumentos para el diagnóstico oportuno y el tratamiento de las enfermedades crónicas
y los trastornos depresivos, así como el combate a las adicciones.
De esta forma, con trabajadores más sanos y mejor protegidos contra riesgos laborales,
se darán mejores condiciones para el crecimiento económico, la productividad y la
generación de empleos mejor remunerados.
3.3 Transformación educativa
El Constituyente de 1917 estableció en el artículo tercero de la Carta Magna el derecho de
todos los mexicanos a recibir educación por parte del Estado. La educación pública en
México, además de ser gratuita y laica, ha tenido
como aspiración preparar a las personas para enfrentar la vida en libertad, partiendo del
valor cívico de la responsabilidad, y desarrollando
a plenitud las facultades humanas. Entonces, como ahora, corresponde al Estado,
junto con la sociedad, trabajar para que se cumpla esa meta.
Hacia el último cuarto del siglo XX era evidente que el sistema nacional de educación
estaba cerca de alcanzar una cobertura educativa de primaria para casi todos los
mexicanos. Las décadas que siguen a la promulgación
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos atestiguan el esfuerzo
del Estado posrevolucionario y de la sociedad por construir un sistema nacional de
educación que lograra proveer de este servicio a todos los mexicanos.
En 2006, 1.7 millones de maestros brindaron
servicios de educación a 32.3 millones
1 7777
Eje 3.Igualdad de oportunidades
de niños y jóvenes en 238 mil escuelas. El sistema
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
extraescolar atendió a 3.7 millones de personas en educación inicial, formación para adultos
y servicios semiescolarizados y abiertos. El sistema educativo nacional tiene una enorme
complejidad, y sus alcances y límites sólo pueden
entenderse mediante un conjunto amplio de indicadores.
Ciertamente, se han registrado importantes avances en materia educativa durante los
últimos años. Se ha conseguido una cobertura cercana a 100% en educación primaria, y
una tasa importante
de expansión en secundaria, media superior y superior. Además, se ha fortalecido el
sistema educativo a partir de cambios institucionales
importantes como la introducción de la Carrera Magisterial en educación básica y los
Consejos de Participación Social en las escuelas. Es necesario evaluar y fortalecer éstos y
otros instrumentos y políticas de educación, pues los elementos principales de una reforma
educativa a plenitud están aún por dar sus resultados
más significativos.
Aún persisten rezagos de consideración en el sistema educativo nacional. Los más
importantes
son la falta de oportunidades de gran parte de la población para acceder a una educación de
calidad, y a los avances en materia
de tecnología e información. Otro reto ligado al anterior es superar la desvinculación entre la
educación media superior y superior y el sistema productivo.
El rezago en educación básica se estima en más de 30 millones de personas de más de 15
años que no concluyeron, o que nunca cursaron,
la primaria o la secundaria. De ellos, la mitad son jóvenes de entre 15 y 35 años.
Actualmente
los años de escolaridad promedio de las personas entre 15 y 24 años es de 9.7. Nos
proponemos alcanzar al final del sexenio un promedio de 12.5 años.
El nivel nacional de analfabetismo es de 7.7%, aunque con notables variaciones entre
los estados de la República. Por ejemplo, mientras en Baja California el porcentaje de
población analfabeta es de 1%, en Chiapas es de 18.9%.
Un indicador relevante para entender
el problema de la calidad educativa es el desempeño de estudiantes de primaria y
secundaria. Éste continúa siendo muy bajo en lo referente a la comprensión de lectura,
la expresión escrita y las matemáticas. Además, la brecha en calidad entre escuelas
1 7878 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
públicas y privadas sigue siendo considerable. Las pruebas EXCALE y ENLACE, aplicadas
por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y la Secretaría de
Educación Pública (SEP), muestran que la condición socioeconómica
de los estudiantes es el factor que más se relaciona con el nivel de logro educativo.
Así, las escuelas urbanas presentan niveles de logro sistemáticamente más elevados que
las telesecundarias o las escuelas de educación indígena. Las escuelas privadas alcanzan
calificaciones
mejores a las logradas por las escuelas públicas. Por su parte, los alumnos de
telesecundaria,
educación comunitaria e indígena son quienes obtienen los puntajes más bajos.
Esta disparidad en la calidad educativa es de especial importancia pues, actualmente, las
instituciones públicas de educación básica atienden al 87% de los estudiantes, mientras que
sólo 13% tiene acceso al sistema de educación
privada, en donde, además de tener un mejor desempeño en el aprendizaje, la posibilidad
de cursar materias extracurriculares
relacionadas con el deporte, el arte, la cultura y los idiomas, propicia una formación
más integral.
Durante 2006, el sistema educativo nacional
atendió al 73% de la demanda en el país, lo cual contrasta favorablemente con el 59.7%
logrado en 1992. No obstante, la cobertura presenta grandes diferencias por nivel educativo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En 2006, la mayor cobertura se logró en educación básica: la preescolar, con 66.9%; la
primaria, con 94.1% y la secundaria con 87%.
Actualmente, la educación media superior
atiende a cerca de tres quintas partes de la población de 16 a 18 años, es decir, 58.6%; si
bien la matrícula en este nivel educativo ha
Porcentaje de estudiantes de 3o de secundaria
1 7979
Eje 3.Igualdad de oportunidades
crecido notablemente, su eficiencia terminal en 2006 fue de 60.1%.
Por su parte, la educación superior sólo capta a uno de cada cuatro jóvenes de entre 18 y
22 años de edad. De éstos, la gran mayoría,
cerca del 94%, estudia licenciatura o sus equivalentes, y aproximadamente el 6% cursa
estudios de posgrado.
Una comparación con otros países que, como México, integran la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) muestra que, si bien es satisfactorio el
avance de la matrícula en educación primaria, el de los demás niveles es insuficiente.
Mientras que en México 77% de la población en edad de trabajar
tiene solamente escolaridad básica, en los países de la OCDE este promedio es de 30%.
Asimismo, mientras que en México 23% de la fuerza laboral tiene estudios superiores a la
secundaria,
en los otros países miembros de la Organización 67% tiene niveles educativos de
preparatoria y mayores.
En 2006, la educación superior en México alcanzó una cobertura del 25%.
Comparativamente,
en el mismo año las tasas de matriculación de Estados Unidos, Italia, Reino Unido, Canadá
y Japón, más allá de la preparatoria, fueron de 82, 63, 60, 57 y 54%, respectivamente.
La escasa matrícula en educación superior
obedece a rezagos e ineficiencias en los niveles previos, a la pobreza de las familias y a las
características propias de las instituciones
de educación superior. En México, muchas instituciones de educación superior trabajan por
debajo de su capacidad, ya que la demanda educativa está muy concentrada.
El 50% de los estudiantes se inscribe en áreas de ciencias sociales y administrativas, en
contraposición con las ciencias agropecuarias,
naturales y exactas, en las que se observa una disminución en la matrícula.
Esta concentración también tiene una importante dimensión regional, ya que tan sólo siete
estados concentran la mitad de la matrícula y 40% de ésta es atendida por sólo diez
instituciones de educación superior.
A pesar de que las instituciones con mayor
crecimiento han sido las universidades tecnológicas y politécnicas —se crearon 85 durante
el periodo 2001-2006—, su matrícula no registra un aporte sustantivo a la cobertuCobertura
por tipo y nivel educativo
ciclo escolar 2005-2006
Educación Básica
Preescolar (3, 4 y 5 años)
66
.9
Primaria (6 a 10 años)
94
.1
Secundaria (13 a 15 años)
87
Educación Media Superior
58
.6
Educación Superior
25.22**
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
1 8 0 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ra de la educación superior. Se estima que con la infraestructura actual, insuficientemente
aprovechada,
se podrían atender entre 300 y 380 mil estudiantes más, lo que equivaldría a incrementar la
cobertura entre 3 y 4%.
En educación superior no existen evaluaciones
sistemáticas para medir los logros académicos de los estudiantes. Sin embargo, se estima
que la eficiencia terminal en educación superior oscila
entre 53 y 63%, según el tipo de programa, y puede llegar a ser de hasta 87% en los
programas de investigación avanzados.
Por otra parte, el hecho de alcanzar los niveles de escolaridad más altos no garantiza que
los estudiantes
se incorporen, una vez graduados, al mundo del trabajo. Ello habla de manera elocuente del
problema
de la falta de vinculación entre la educación superior y el mercado laboral. México requiere
que todos los jóvenes que así lo deseen puedan tener acceso
a educación superior de calidad, y también que los contenidos y métodos educativos
respondan a las características que demanda el mercado laboral.
Una de las razones que explican la baja matriculación
y la deserción de los alumnos de educación superior es, precisamente, la falta de confianza
en que los años invertidos en la educación mejoren efectivamente sus oportunidades de
éxito en el mercado laboral y se traduzcan en un aumento significativo en su nivel de
ingreso. Otra explicación
es la necesidad de ellos y de sus familias de obtener recursos económicos desde temprana
edad. No existen suficientes programas que faciliten
el ejercicio simultáneo de estudio y trabajo, particularmente entre los 15 y los 29 años, etapa
del desarrollo en el que numerosos mexicanos, en su mayoría varones, abandonan sus
estudios para trabajar.
El rezago educativo de la juventud impide
avanzar con un mejor ritmo en lo referente a crecimiento económico y superación de la
pobreza. Este rezago afecta el logro de otros objetivos nacionales como el apego a la
legalidad,
que debería ser cultivado como parte integral de la formación en las sucesivas etapas
de la educación de los jóvenes.
La infraestructura educativa también presenta atrasos y desigualdades entre los distintos
niveles. Por ejemplo, sólo poco más de la mitad de los planteles de secundaria se encuentra
en nivel óptimo; en primaria, 14% de las escuelas presentan cuarteaduras en sus
edificaciones. Las telesecundarias se encuentran en condiciones poco operativas: menos de
cuatro de cada diez cuentan con salón
de cómputo y biblioteca, y la proporción de escuelas que tienen laboratorios de física,
química y biología es todavía menor.
El sistema de educación indígena presenta
severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en bajos niveles de
eficiencia terminal y resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. Las
dificultades
que se presentan en el sector tienen que ver con la escasez de maestros bilingües, la
presencia de alumnos que hablan diferentes
lenguas en un mismo grupo, así como con el aislamiento y la marginación de las
comunidades
donde habitan.
Un problema adicional, que apenas comienza
a ser atendido, es la educación de
181
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
niños y jóvenes indígenas que han emigrado con sus familias, por razones económicas, a
estados donde antes prácticamente no existía población
indígena, como Nuevo León, Zacatecas, Aguascalientes, Coahuila, Baja California Sur y
Tamaulipas.
Otros problemas del sistema nacional de educación apuntan a factores de organización
como son el mecanismo de control vertical, el enorme peso de su burocracia y el insuficiente
impulso que se ha dado al mejoramiento de la calidad del trabajo y de vida de los maestros
y el personal directivo y auxiliar. En efecto, aún sigue siendo una realidad que el sistema
escolar
da mayor énfasis los aspectos administrativos del proceso educativo en lugar de los factores
de aprovechamiento académico.
En 2006, México gastó en educación 622.4 miles de millones de pesos, equivalentes
a 7.1% del PIB. Sin embargo, 90% de los recursos se destinó al gasto corriente,
lo que significa que el monto disponible para inversión e innovación es significativamente
pequeño en comparación con las necesidades de cambio cualitativo que presenta
el sistema educativo.
Junto con el logro de la cobertura, es necesario
alcanzar niveles de calidad más altos. Debe promoverse el mejoramiento educativo para
dotar a niños y jóvenes de una formación
sólida en todos los ámbitos de la vida, incluidos el buen desempeño en el trabajo, la plena
participación social y política y el valor de la realización personal. El sistema
Distribución de recursos públicos
1 8 2 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
educativo nacional requiere de una significativa transformación basada tanto en el
mejoramiento
material y profesional de los maestros, como en el énfasis en el logro de los aprendizajes y
el fortalecimiento en la capacidad de decisión en las escuelas, bajo la plena cooperación de
padres de familia y alumnos.
La principal riqueza de un país son sus hombres y sus mujeres. Las naciones que han
logrado el verdadero mejoramiento de las condiciones
de vida de su población se distinguen por haber puesto especial atención en la provisión
de una educación de calidad, relevante tanto para la vida como para el desempeño en el
mundo productivo.
Es por eso que hoy, en un mundo cada vez más competitivo, todos los actores sociales,
incluidos
el gobierno, los maestros y los padres de familia coinciden en que el conocimiento se ha
transformado en el factor más importante para incrementar la competitividad del país. Por
ello, uno de los objetivos fundamentales de este Plan Nacional de Desarrollo es fortalecer
las capacidades
de los mexicanos mediante la provisión de una educación suficiente y de calidad. Se trata de
concentrar los esfuerzos nacionales en el logro
de una profunda transformación educativa mediante la cual los mexicanos de hoy tomen en
sus manos el destino de la nación y consigan para las generaciones futuras la realización de
un México que alcanza lo que se propone.
Para lograr el fortalecimiento del gasto educativo, su redistribución y el mejoramiento
integral del sistema, se requiere de un firme compromiso de las instituciones públicas de los
ámbitos federal, estatal y municipal, del magisterio organizado, de los padres de familia,
así como de nuestros niños y jóvenes. Sólo partiendo de una base unificada de esfuerzo
colectivo se alcanzará la transformación educativa
que requiere un verdadero Desarrollo Humano Sustentable.
Los objetivos y estrategias que se exponen
a continuación se encaminan a mejorar las oportunidades de educación para la niñez y la
juventud de México, poniendo especial atención a los sectores de población menos
favorecidos.
OBJETIVO 9
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Elevar la calidad educativa.
La calidad educativa comprende los rubros de cobertura, equidad, eficacia, eficiencia y
pertinencia. Estos criterios son útiles para comprobar los avances de un sistema educativo,
pero deben verse también a la luz de el desarrollo de los alumnos, de los requerimientos
de la sociedad y de las demandas del entorno internacional. Una educación de calidad
entonces significa atender e impulsar el desarrollo de las capacidades y habilidades
individuales, en los ámbitos intelectual, afectivo,
artístico y deportivo, al tiempo que se fomentan los valores que aseguren una convivencia
social solidaria y se prepara para la competitividad y exigencias del mundo del trabajo. Estos
aspectos se trabajan de maneP
lan Nacional de Desarrollo | 1 8 3
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ra transversal en los diferentes niveles y grados de la educación y en los contextos sociales
desiguales
de los diversos educandos y se observan también en el balance entre información y
formación
y entre enseñanza y aprendizaje.
Por eso las estrategias que se exponen a continuación tienen el propósito de contribuir a dar
un salto cualitativo en los servicios educativos
que se prestan para todos los niveles de instrucción.
ESTRATEGIA 9.1 Impulsar mecanismos sistemáticos
de evaluación de resultados de aprendizaje de los alumnos, de desempeño de los maestros,
directivos, supervisores y jefes de sector, y de los procesos de enseñanza y gestión en todo
el sistema educativo
La evaluación es una de las herramientas más poderosas para mejorar la calidad de la
educación,
como se ha comprobado en todos los países que han logrado elevar el desempeño de sus
sistemas educativos. La evaluación con métodos
probados internacionalmente es, sin duda, el mejor camino para asignar estímulos tanto a
las escuelas como al personal docente. Por ello, se realizarán evaluaciones anuales de
aprendizaje en las áreas de matemáticas y español para estudiantes
de primaria, secundaria y de educación media superior. Los resultados de estas
evaluaciones
serán públicos y estarán disponibles para todos los ciudadanos. Como parte de esta
estrategia,
se procurará que las instituciones de investigación y de educación superior incorporen
valoraciones objetivas en sus sistemas curriculares.
Asimismo, la educación media superior contará con un sistema de evaluación integral
que estará a cargo de comités técnicos de expertos en educación. El propósito es fortalecer
la evaluación como un instrumento para la rendición de cuentas que permita mejorar de
forma objetiva y lograr la calidad educativa que el país necesita y merece. Se fortalecerá la
cultura de la evaluación en todos los medios relacionados con la educación, para lo cual se
desarrollarán actividades de capacitación para realizar evaluaciones, así como para
interpretarlas
y utilizarlas. Asimismo es importante establecer herramientas que arrojen información
sobre el desempeño del personal docente y que permitan a éstos detectar sus áreas de
oportunidad.
ESTRATEGIA 9.2 Reforzar la capacitación de profesores, promoviendo su vinculación
directa con las prioridades, objetivos y herramientas
educativas en todos los niveles.
Se fortalecerán los programas de capacitación
de la planta magisterial, de manera
1 8484 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
que se pueda contar con más profesores certificados
y comprometidos con la docencia en todos los niveles educativos.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Como parte de esta estrategia, se impulsará
un sistema para el registro de aspirantes a ocupar cargos directivos de plantel de educación
media superior, con el propósito de contar con un proceso de selección transparente que
garantice
la calidad en gestión educativa escolar en el plantel, así como el desarrollo con calidad de
los actores dentro del plantel.
La intención es fortalecer las capacidades de los maestros para la enseñanza, la
investigación, la difusión del conocimiento y el uso de nuevas tecnologías,
alineándolas con los objetivos nacionales de elevación de la calidad educativa, estímulo al
aprendizaje, fortalecimiento de los valores éticos de los alumnos y transmisión de
conocimientos y habilidades para el trabajo, principalmente. Para ello se diseñarán acciones
específicas dirigidas a robustecer la formación inicial y la capacitación continua del personal
docente, estableciendo un mecanismo anual de rendición de cuentas sobre las áreas de
capacitación de los maestros, por plantel escolar a niveles primaria, secundaria y educación
media superior.
ESTRATEGIA 9.3 Actualizar los programas de estudio,
sus contenidos, materiales y métodos para elevar su pertinencia y relevancia en el
desarrollo integral de los estudiantes, y fomentar en éstos el desarrollo de valores,
habilidades y competencias para mejorar su productividad y competitividad al insertarse en
la vida económica.
Es impostergable una renovación profunda
del sistema nacional de educación para que las nuevas generaciones sean formadas con
capacidades y competencias que les permitan
salir adelante en un mundo cada vez más competitivo, obtener mejores empleos y contribuir
exitosamente a un México con crecimiento económico y mejores oportunidades
para el desarrollo humano.
La educación es un gran motor para estimular
el crecimiento económico, mejorar la competitividad e impulsar la innovación. Para esto, los
programas de estudio deben ser flexibles y acordes a las necesidades cambiantes
del sector productivo y a las expectativas de la sociedad. Los métodos educativos deben
reflejar el ritmo acelerado del desarrollo científico y tecnológico y los contenidos de la
enseñanza requieren ser capaces de incorporar
el conocimiento que se genera constantemente gracias a las nuevas tecnologías
de información.
Se implementarán mecanismos que favorezcan un verdadero desarrollo curricular,
mediante el cual las escuelas, docentes y directivos jueguen un papel más activo y
aprovechen de manera eficiente y eficaz los recursos didácticos disponibles.
Se establecerán mecanismos para que los ciudadanos puedan aportar sus propuestas
sobre los contenidos de los libros de texto.
Como parte del seguimiento a las recomendaciones del INEE, se revisará la seP
lan Nacional de Desarrollo | 1 8585
Eje 3.Igualdad de oportunidades
cuenciación de contenidos para la enseñanza de la lengua y las matemáticas en primaria y
secundaria,
y se corregirán las inconsistencias que actualmente afectan el logro de aprendizaje en estas
materias.
Por lo que toca a la educación media superior,
se rediseñarán los planes de estudio para que los alumnos cuenten con un mínimo de las
capacidades requeridas en este nivel, y les permita
transitar de una modalidad a otra.
ESTRATEGIA 9.4. Fortalecer el federalismo educativo
para asegurar la viabilidad operativa del sistema educativo mexicano a largo plazo,
promoviendo
formas de financiamiento responsables y manteniendo una operación altamente eficiente.
En coordinación con las autoridades educativas
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
estatales, se establecerá un foro de análisis de las acciones emprendidas en la
descentralización educativa y se impulsarán mecanismos para compartir las innovaciones
locales a nivel federal.
La inversión federal en infraestructura
y servicios educativos se programará bajo criterios de equidad entre las regiones más
rezagadas y las que han alcanzado mayor desarrollo.
Asimismo, en la asignación de recursos se aplicará el criterio de impulsar la elevación
de calidad en los procesos educativos, con la que también deben comprometerse los
gobiernos de las entidades federativas. Para fortalecer esta estrategia, la Subsecretaria de
Educación Media Superior ha impulsado el Fondo de Infraestructura bajo tres modalidades
descritas en el objetivo 10.
El nuevo esquema debe impulsar la equidad,
la transparencia, la responsabilidad y la eficiencia en el uso de los recursos públicos; de
igual forma, debe ser un mecanismo para favorecer una participación más democrática
en la toma de decisiones del sector sobre la base firme de las responsabilidades financieras
compartidas.
OBJETIVO 10
Reducir las desigualdades regionales,
de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas.
Invertir más en educación es imprescindible
para elevar la calidad educativa. También lo es llevar los servicios educativos a donde más
se necesitan. No basta con tener una escuela
cerca de una comunidad; se necesita un entorno económico y familiar favorable para
1 8686 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ingresar y mantenerse en ella. En un país como México, caracterizado por elevados
contrastes entre
las familias y entre las regiones, es necesario apoyar a los estudiantes más rezagados de
modo que estén en condiciones de aprovechar las oportunidades
que ofrece la educación. Propiciar la igualdad de oportunidades educativas entre las
dimensiones personal y regional es el objetivo de las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 10.1 Modernizar y ampliar la infraestructura
educativa, dirigiendo las acciones compensatorias a las regiones de mayor pobreza y
marginación.
Se dará un nuevo impulso a la inversión en infraestructura, equipamiento, ampliación,
mantenimiento y acondicionamiento de escuelas,
bajo criterios de equidad social y regional, en coordinación estrecha con las autoridades
locales. Se impulsará la participación de los padres de familia y de las comunidades en las
acciones destinadas a la conservación y mantenimiento
de los espacios escolares, vinculando, en cada plantel, la entrega de apoyos para
mejoramiento
de infraestructura a la consolidación de Consejos Escolares de Participación Social.
Por lo anterior, el Fondo de Infraestructura en Educación Media Superior contará con tres
modalidades: 1) ampliación y equipamiento de planteles, 2) construcción de nuevos
planteles, y 3) inversión en innovación, con recursos asignables
según una fórmula de infraestructura que toma en cuenta tres componentes: rezago,
eficiencia
y presión demográfica.
ESTRATEGIA 10.2 Ampliar las becas educativas
para los estudiantes de menores recursos en todos los niveles educativos.
Las condiciones de pobreza originan que numerosas familias no lleven a sus hijos a las
escuelas, o que, quienes ya han ingresado, tengan que abandonar sus estudios para
contribuir
al sostenimiento familiar. De ahí que la presente administración tenga el compromiso
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de apoyar mediante becas a los niños y jóvenes de estas familias para que asistan a la
escuela, así como para evitar su deserción y facilitar su acceso a los niveles educativos
siguientes,
incluso sosteniendo la beca que ya han disfrutado. El actual sistema de becas ha concedido,
correctamente, mayor importancia al otorgamiento de apoyos en el nivel básico. Ha llegado
el momento de ampliar este programa
a los niveles medio superior y superior, incluyendo a los estudiantes de menores ingresos
para estimular su logro académico, con mecanismos transparentes y de corresponsabilidad
de los beneficiarios.
ESTRATEGIA 10.3 Fortalecer los esfuerzos de alfabetización de adultos e integrar a
jóvenes
y adultos a los programas de enseñanza abierta para abatir el rezago educativo.
Si bien en los últimos años se ha logrado reducir significativamente el analfabetismo, esta
deficiencia sigue presentándose de manera
muy acentuada en varios estados de la República, tanto en el medio rural así como entre los
pueblos y comunidades indígenas.
1 8787
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Quien no sabe leer ni escribir añade a su situación
de pobreza el enorme riesgo de jamás poder salir de ella. Por ello se dará un impulso
renovado
a los programas de alfabetización, así como a la educación básica para jóvenes y adultos
fuera de edad escolar a través de los sistemas escolarizados
y no escolarizados. Se estimulará una más amplia participación social en las tareas de
combate
al rezago educativo.
ESTRATEGIA 10.4 Promover una mayor integración,
tanto entre los distintos niveles educativos, como dentro de los mismos, para aumentar
la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo.
Por mucho tiempo, la especialización y la descentralización del sistema educativo nacional
han propiciado un crecimiento fragmentado, en el que, por ejemplo, un alumno de
bachillerato
encuentra problemas para cambiarse a una vocacional o preparatoria tecnológica, o a un
estudiante
de una escuela federal le puede resultar difícil moverse a una estatal o a una privada, y
viceversa, aún tratándose del mismo nivel educativo.
La Subsecretaría de Educación Media Superior ha comenzado el rediseño los planes de
estudio para que los alumnos cuenten con un mínimo de capacidades requeridas en este
nivel (tronco común) que les permita transitar de una modalidad a otra.
Las distintas modalidades de la educación básica, media superior y superior, también
pueden acarrear obstáculos para la continuidad
de estudios entre un nivel y otro. Por eso se trabajará en una profunda revisión de las
normas del sistema educativo nacional con la participación de los tres órdenes de gobierno,
las instituciones de educación, los maestros, las familias y la sociedad en su conjunto, para
dar más posibilidades de movilidad a los estudiantes
y, con ello, de permanencia en la escuela. El intercambio de estudiantes y el establecimiento
de redes de colaboración del conocimiento son alternativas que habrán de explorarse, como
parte de la estrategia.
OBJETIVO 11
Impulsar el desarrollo y utilización de nuevas tecnologías en el sistema educativo
para apoyar la inserción de los estudiantes en la sociedad del conocimiento y ampliar
sus capacidades
para la vida.
Las acciones para modernizar instalaciones y equipo fortalecerán la dotación de
computadoras
y la actualización de sistemas
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
1 8888 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
operativos. El uso de tecnologías será fundamental
para lograr una presencia cada vez más exitosa de los ciudadanos en la sociedad global del
conocimiento, incluyendo, desde luego, la educación y la capacitación a distancia y el
desarrollo
de una cultura informática.
ESTRATEGIA 11.1 Fortalecer el uso de nuevas tecnologías en el proceso de enseñanza y
el desarrollo
de habilidades en el uso de tecnologías de la información y la comunicación desde el nivel
de educación básica.
Todos los niños y jóvenes de México deben tener acceso a una formación escolar de calidad
acorde con los tiempos que vivimos, a la altura de un mundo que compite y del desarrollo
tecnológico
que nos impone retos que sabremos alcanzar y superar.
El analfabetismo digital es una barrera decisiva para el acceso de los mexicanos a las
oportunidades
en un mundo globalizado. No basta con saber leer y escribir; para competir exitosamente
hace falta también saber utilizar las computadoras y tener
acceso a las telecomunicaciones informáticas. Ser parte de esta red permite acceder,
intercambiar
y generar ideas y cultura de tal manera que las oportunidades de las personas para elevar
su potencial se amplíen.
Por ello, se fortalecerán los programas que permitan utilizar nuevas tecnologías para la
enseñanza de los planes de estudio. Si bien la digitalización
es un recurso educativo que todavía tiene un índice bajo de utilización en los salones de
clase, son cada vez más los alumnos y maestros
que comprenden su potencial y se interesan en aprender su manejo. Se harán mayores
esfuerzos para que el manejo de equipo de cómputo y nuevas herramientas tecnológicas
cubran a todas las escuelas públicas desde nivel
primaria.
ESTRATEGIA 11.2 Impulsar la capacitación de los maestros en el acceso y uso de nuevas
tecnologías y materiales digitales
De poco o nada sirve la adquisición de aparatos, sistemas y líneas de conexión, así se trate
de los más avanzados, si no se sabe cómo manejarlos. De ahí la importancia de propiciar
una nueva cultura de uso y aprecio por las nuevas tecnologías de la información entre el
profesorado y directivos, y estimular su capacitación en el manejo de ellas así como su
permanente actualización, para que puedan aprovecharlas mejor en el proceso de
enseñanza
aprendizaje y el desarrollo de habilidades de los alumnos.
Se diseñarán los instrumentos más adecuados para que los maestros reciban capacitación
en el uso de estas tecnologías, cuenten con opciones para acceder a ellas y las compartan
con sus alumnos. Del mismo modo, se capacitará a los directivos de las escuelas para que
comprendan la importancia
del uso de la tecnología en la enseñanza y para que utilicen la computadora como una
herramienta para hacer más eficiente su gestión
escolar.
Para acelerar la adopción de las nuevas tecnologías, se ofrecerá la capacitación oficial
en una modalidad de enseñanza mediada
1 8989
Eje 3.Igualdad de oportunidades
por tecnología. Esto facilitará, además, el acceso
a capacitación por docentes y directivos de poblaciones alejadas de los núcleos donde
tradicionalmente
se ofrece capacitación presencial.
ESTRATEGIA 11.3 Apoyar el desarrollo de conectividad
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en escuelas, bibliotecas y hogares.
Mientras más pobre es un joven y su familia,
mayor es la necesidad de recibir del Estado el mejor instrumental educativo; mientras más
pobre es su entorno, mayor es la obligación del Estado de proveerle de herramientas
tecnológicas
que puedan ayudarlo a superar la adversidad de la pobreza y conectarse con otros
estudiantes, tanto de otras regiones de México como de otros países para adquirir y
compartir conocimientos. De este modo, las comunidades rurales e indígenas,
tradicionalmente aisladas por su ubicación y recursos, podrán conectar maestros,
estudiantes
y a la comunidad en general con el resto del mundo a través de Internet
En estos tiempos de globalización, el éxito del proyecto de vida de los jóvenes mexicanos va
a estar determinado en buena medida por su capacidad de acceder a la nueva tecnología, a
la informática y a la información digitalizada en general. Será igualmente necesario que los
jóvenes puedan analizar, procesar y ampliar la información adecuadamente, de modo que
puedan reforzar su aprendizaje, tomar decisiones
y abrirse paso en su proyecto de vida.
La información amplía el abanico de opciones
de los hombres y las mujeres que la poseen. Por eso, la presente Administración hará un
esfuerzo especial para extender el acceso
a todos los planteles escolares públicos, desde nivel primaria, a las redes electrónicas de
información. Se pondrá especial atención
en este esfuerzo a los grupos de niños y jóvenes que viven en comunidades rurales
dispersas y a comunidades indígenas.
ESTRATEGIA 11.4 Transformar el modelo de telesecundaria vigente, incorporando nuevas
tecnologías
y promoviendo un esquema interactivo.
La telesecundaria es una de las modalidades
de educación a distancia con mayor sentido de equidad social. Esta forma de educación
brinda oportunidades de continuar sus estudios a estudiantes de las comunidades
más apartadas, a las que es muy difícil llevar la educación presencial. Si bien en años
recientes se ha trabajado con intensidad para ampliar las instalaciones y equipos para la
telesecundaria,
su potencial está todavía lejos de ser aprovechado a plenitud.
Una razón es que los equipos instalados, si bien son electrónicos, no permiten todavía
1 9 0 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
la interconectividad y, por tanto, tampoco facilitan
la interacción entre estudiantes, profesores y especialistas ubicados en donde el
conocimiento se genera. Otra muy importante es la insuficiente
calidad y consistencia de sus contenidos. Por eso la estrategia se propone atender especial
e integralmente
a esta forma de educación mediante la dotación de los equipos necesarios, la capacitación
de los docentes de las telesecundarias y la modernización de los materiales educativos.
Igualmente importante será establecer órganos y mecanismos que garanticen la calidad de
este tipo de educación, así como realizar evaluaciones sistemáticas de su calidad.
ESTRATEGIA 11.5 Promover modelos de educación
a distancia para educación media superior y superior, garantizando una buena calidad
tecnológica
y de contenidos.
La desigualdad regional y la complicada geografía del país se reflejan en una elevada
concentración de especialistas, conocimientos y recursos en unas cuantas zonas urbanas.
Las telecomunicaciones, por su accesibilidad inmediata
y sus posibilidades para la interactividad, ofrecen una oportunidad que se debe aprovechar
como una de las formas posibles para acercar el conocimiento a quienes viven en los
lugares más apartados. Así como la telesecundaria, la educación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
a distancia recibirá un impulso decidido en los niveles educativos posteriores. Las
instituciones
públicas y privadas que están a la vanguardia en esta forma de educación serán pieza clave
para este fin, pues permitirán el establecimiento
de órganos y mecanismos que garanticen y evalúen sistemáticamente la calidad de los
programas de educación a distancia.
ESTRATEGIA 11.6 Impulsar el acceso de los planteles de todo el sistema educativo a
plataformas
tecnológicas y equipos más modernos.
El fortalecimiento de la equidad de oportunidades
en educación entre la población más desprotegida debe extenderse al conjunto
del sistema educativo nacional. Todos los estudiantes, en todo momento y en todo lugar,
deben tener acceso a las tecnologías que contribuyan a ponerlos al día, eleven sus
capacidades
y los hagan más competitivos en el mundo laboral.
Se buscarán formas alternativas de financiamiento
para que en todas las escuelas se disponga de equipos que funcionen bien y que sean
suficientes para beneficiar a todos los estudiantes, así como para el desarrollo de nuevo
material educativo, promoviendo la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno
y de la propia comunidad escolar.
OBJETIVO 12
Promover la educación integral de las personas en todo el sistema
educativo.
La educación, para ser completa, debe abordar, junto con las habilidades para aprender,
aplicar
y desarrollar conocimientos, el aprecio por los valores éticos, el civismo, la historia, el arte y
la cultura, los idiomas y la práctica del deporte.
La diferencia de resultados que desfavorece
191
Eje 3.Igualdad de oportunidades
al sistema de educación pública frente al privado descansa, principalmente, en la ausencia
generalizada
de este enfoque integral.
Para impulsar este enfoque integral se adoptarán
las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 12.1 Colocar a la comunidad escolar
en el centro de los esfuerzos educativos.
Se promoverá el trabajo conjunto de las autoridades
escolares, maestros, alumnos y padres de familia, no sólo en el cumplimiento de planes y
programas de estudio, sino en la conformación de verdaderas comunidades con metas
compartidas
y con el interés de brindar a los niños y jóvenes una educación que tampoco se limite al
cumplimiento de lo esencial, sino que aspire a una formación integral.
La dinámica actual centra los esfuerzos educativos
en el cumplimiento de aspectos básicos de los programas, lo que corresponde en buena
medida
al poco tiempo que permanecen los alumnos en las escuelas públicas. Por eso, se
promoverá un horario más extenso de permanencia en los planteles,
de manera que la formación de los niños y jóvenes adquiera una dimensión humanista, es
decir, que sea integradora de los valores humanos,
evaluando gradualmente la operación del modelo en un mayor número de planteles y
consolidando la estrategia de enseñanza integral
que permita a los alumnos aprovechar efectivamente el aprendizaje y el desarrollo de
habilidades.
ESTRATEGIA 12.2 Impulsar la participación de los padres de familia en la toma de
decisiones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en las escuelas
Si bien existen mecanismos para la participación
de las familias en la dinámica escolar y en el mejoramiento de las instalaciones escolares,
la participación suele ser limitada. Por ello, se diseñarán mecanismos para que los padres
de familia, como parte importante
de la comunidad educativa, participen con mayor interés en el seguimiento y apoyo a la
formación de sus hijos. Desde luego, estos
mecanismos serán siempre de aliento a la participación voluntaria. Como parte de este
esfuerzo se garantizarán las condiciones
de operación de los Consejos Escolares de Participación en cada plantel y la realización de
por lo menos dos talleres de capacitación anual para sus integrantes.
ESTRATEGIA 12.3 Renovar la currícula de formación cívica y ética desde la educación
básica.
Para consolidar y proyectar al futuro una sociedad verdaderamente democrática, se
fortalecerá,
en todos los niveles escolares, la
1 9 2 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
enseñanza de valores civiles y éticos como la tolerancia,
la solidaridad, el respeto a las diferencias, la honestidad, la defensa de los derechos
humanos y la protección del medio ambiente. Se diseñarán libros
de texto sobre estos temas.
ESTRATEGIA 12.4 Estimular la educación sobre derechos y responsabilidades ciudadanas.
Para que las personas puedan ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones, el primer
paso es que los conozcan a cabalidad. Por ello se impulsará que, desde edades tempranas,
los mexicanos tengan la capacidad de reflexionar sobre
el significado de sus actos y tengan una clara conciencia de sus responsabilidades y
derechos ciudadanos, para que, llegado el momento, los ejerzan plenamente y practiquen
activamente las conductas democráticas.
Inculcar en las nuevas generaciones el aprecio
por el Estado de Derecho como instrumento privilegiado para una convivencia pacífica y
respetuosa
será una tarea fundamental del sistema nacional de educación. Dicha tarea debe
complementarse
también con la participación de las familias y la sociedad en su conjunto.
ESTRATEGIA 12.5 Impulsar la consolidación de espacios seguros en las escuelas y sus
entornos comunitarios para que los estudiantes no sufran de violencia.
El Gobierno Federal, como parte de su compromiso
por fortalecer la seguridad pública, ha iniciado un esfuerzo decidido por devolver a la
ciudadanía espacios que la delincuencia parece haberle arrebatado, como los parques,
plazas, jardines y los centros para la recreación y el deporte. La seguridad en las escuelas
forma parte de este mismo compromiso.
Se impulsará la participación unida de las familias, los maestros, las autoridades escolares,
así como de los tres órdenes de gobierno
para devolver a las personas la certeza de que quienes asisten a las escuelas se
desenvolverán
en un ambiente apacible y seguro. En todos los planteles de educación básica se dará el
apoyo necesario para que los Consejos Escolares de Participación Social conformen un plan
integral de Escuela Segura.
ESTRATEGIA 12.6 Promover la educación de la ciencia desde la educación básica.
La matriculación en opciones educativas orientadas a la ciencia y la tecnología ha tenido un
crecimiento mínimo en los últimos años. Se trata de campos prioritarios del conocimiento,
con amplio potencial para apoyar el crecimiento económico, generar mejores empleos y
elevar la participación exitosa de México en un mundo altamente competitivo como el que se
prefigura en el siglo XXI. Por eso el Gobierno Federal ponP
lan Nacional de Desarrollo | 1 9 3
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 3.Igualdad de oportunidades
drá especial énfasis en el estímulo a la enseñanza, difusión y divulgación de la ciencia y la
tecnología en todos los niveles educativos, empezando con la educación preescolar,
primaria y secundaria, desde luego sin hacer a un lado la formación humanista, que da
sentido a la aplicación de lo aprendido.
ESTRATEGIA 12.7 Impulsar mayores oportunidades
para los estudiantes de participar en educación artística.
México tiene un fuerte reconocimiento en el mundo por su contribución al arte y la cultura.
Su herencia milenaria en estas manifestaciones le significa un amplio potencial, no
solamente para seguir haciendo aportaciones a la cultura universal, sino para consolidar al
arte y la cultura
como cimiento de la nacionalidad mexicana. Propiciar la enseñanza y la apreciación artística
desde la educación básica permitirá identificar vocaciones que, hasta ahora, han sido
insuficientemente
estimuladas. Se contribuirá con ello a la formación integral de las generaciones actuales.
ESTRATEGIA 12.8 Promover las actividades físicas
en los planteles escolares y el deporte en todo el sistema educativo.
La obesidad y el sedentarismo son hoy en día dos de los principales problemas de salud en
amplios sectores de nuestra población. El fomento
del deporte y la actividad física en la escuela contribuirán a mejorar las condiciones de vida
de los mexicanos para una existencia saludable, productiva y prolongada. Con esta
estrategia, el Gobierno Federal ratifica su compromiso de hacer
de la práctica del deporte y el cuidado físico un componente habitual de la vida cotidiana de
las generaciones actuales y futuras.
ESTRATEGIA 12.9 Reforzar la educación para prevenir y abatir las conductas de riesgo
entre
niños y adolescentes
Las lesiones por violencia y accidentes, junto con las adicciones y las prácticas sexuales no
responsables, afectan de manera creciente
la salud y la vida de la población juvenil. Fortalecer de manera sustantiva la educación
temprana para prevenir estos factores de riesgo
contribuirá al mejoramiento general de la salud pública en los años por venir.
Se promoverá la realización sistemática
de talleres de prevención de conductas de riesgo para los estudiantes de educación
secundaria
y media superior.
ESTRATEGIA 12.10 El diseño e instrumentación
de un sistema de información que se convierta en la plataforma de los procesos de toma de
decisión y que se difunda ampliamente
entre la sociedad en general.
OBJETIVO 13
Fortalecer el acceso y la permanencia
en el sistema de enseñanza media superior, brindando una educación de calidad
orientada al desarrollo de competencias.
Una de las razones por las que muchas familias otorgan escasa importancia a la
incorporación
de sus hijos a la educación media
1 9494 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
superior, es la percepción de que no garantiza para la inserción exitosa en el mercado
laboral. Es necesario impulsar un sistema que integre armónicamente a las distintas
entidades oferentes,
de manera que la heterogeneidad de planes y programas de estudio no dificulte la
compatibilidad
entre ellas y para que se enriquezcan las opciones de formación. Una mayor vinculación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
con el sector productivo propiciará mayor pertinencia de planes y programas respecto de
desarrollo tecnológico, mayores apoyos de parte del sector privado y mayor facilidad para la
realización
de prácticas. Se debe lograr una mejor actualización docente y favorecer metodologías de
reenseñanza y formación más modernas, basadas
en competencias que permitan una mayor y mejor evaluación.
Por eso se contemplan las estrategias siguientes:
ESTRATEGIA 13.1 Impulsar programas permanentes
de capacitación y profesionalización de los maestros del sistema de educación media
superior.
Para fortalecer la calidad de la educación media superior, se establecerán claramente las
responsabilidades de los maestros, directivos y personal auxiliar. Se impulsará la formación
de academias y se asegurará que los profesores tengan
las competencias didácticas, pedagógicas y de contenido de sus asignaturas que requieren
para un desempeño pedagógico adecuado. Se fortalecerá la coordinación del sistema de
educación media superior en todas las entidades
federativas en donde existan acuerdos de descentralización. Asimismo, se promoverá la
colaboración con instituciones de educación
superior para fortalecer la titulación y la capacitación a profesores y el desarrollo
del sistema de evaluación integral que medirá el desempeño de profesores y planteles.
Finalmente, se instrumentará en todos los planteles de bachillerato federal el procedimiento
para el registro de aspirantes a ocupar cargos de director de plantel, lo que promoverá la
transparencia, la igualdad de oportunidades y una selección de candidatos basada en
criterios como las competencias académicas, la experiencia laboral, la gestión escolar y el
liderazgo.
ESTRATEGIA 13.2 Revisar el marco reglamentario
e instrumentar procesos de evaluación en el sistema de educación media superior.
Aunque la educación media superior ha registrado un significativo incremento de su
matrícula en los años recientes, su eficiencia terminal, de alrededor del 60%, sigue alejada
de estándares óptimos. Una buena educación de bachillerato es condición para acrecentar
las posibilidades de ingreso y permanencia en la educación superior. Por eso, se llevará a
cabo un profundo esfuerzo de revisión de la normatividad de ese nivel educativo, y un
mejoramiento de sus sistemas de evaluación, adoptando las mejores prácticas nacionales e
internacionales. Para ello, el Consejo Directivo de Evaluación diseñará un sistema integral
de evaluación al sistema, subsistema, planteles, maestros y alumnos, que estará integrado
por comités técnicos de expertos en la materia.
1 9595
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ESTRATEGIA 13.3 Fortalecer la vinculación entre el sistema de educación media superior y
el aparato productivo.
Todas las modalidades de la educación media
superior deberán tener una salida efectiva al mercado laboral. Estas modalidades
educativas deberán favorecer la disposición y habilidad de los estudiantes para el empleo o
el autoempleo. Estableceremos esquemas para asegurar que todos
los egresados, como parte de su proceso de acreditación, hayan certificado competencias
laborales.
Un fortalecimiento de esta estrategia se da a través de la becas de pasantía a los
egresados, en donde la participación con el sector productivo
es directa. De esta manera podrán ingresar al mercado laboral, si así lo desean, continuar
sus estudios o combinar ambas posibilidades.
De igual forma, deben buscarse mecanismos de flexibilización, tanto de las instituciones
educativas
como de la oferta laboral, para establecer programas que combinen estudio y trabajo, de
manera que los jóvenes no tengan que optar entre una u otra actividad, sino que puedan
complementarlas de manera adecuada.
ESTRATEGIA 13.4 Impulsar una reforma
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
curricular de la educación media superior para impulsar la competitividad y responder a las
nuevas dinámicas sociales y productivas.
Se consolidará la reforma curricular y se diseñará un sistema de indicadores de impacto que
permita evaluar la calidad y pertinencia de los contenidos y habilidades transmitidas en este
nivel educativo, de manera que respondan
mejor a las necesidades y expectativas de los alumnos y del sector productivo. Todos los
programas en materia de becas, infraestructura,
capacitación y selección de directivos de planteles, contarán con indicadores de evaluación
para asegurar una evaluación de acuerdo a las normas establecidas por el CONEVAL.
Las opciones estarán vinculadas al potencial
de empleo de las regiones donde habitan los estudiantes. Así, por ejemplo, la
especialización en turismo ecológico o sustentabilidad ambiental
puede convertirse en una posibilidad de empleo para los jóvenes que viven en zonas rurales
o comunidades indígenas, en tanto que las habilidades industriales abrirán oportunidades
adicionales a quienes radican en las ciudades.
ESTRATEGIA 13.5 Consolidar un sistema
articulado y flexible de educación media superior que permita la movilidad de los estudiantes
entre subsistemas.
1 9696 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
La estructura y funcionamiento de la educación
media superior requieren de una reforma a fondo que favorezca la comunicación entre sus
diversas modalidades, así como facilitar que los estudiantes que ingresan a cualquiera de
ellas culminen sus estudios. Para ello se promoverán
mecanismos de coordinación y regulación que permitan la movilidad de estudiantes entre
programas e instituciones, así como la homologación
de los diferentes planes de estudio a nivel medio superior, mediante estructuras curriculares
coherentes y puentes de comunicación claramente definidos. Se diseñará un modelo que
garantice que los alumnos cuenten con un mínimo de capacidades requeridas en este nivel
(tronco común) que les permita transitar de una modalidad a otra.
Se promoverá la organización e integración de la oferta de las instituciones de este nivel,
para establecer las carreras y especialidades comunes
y abrir la posibilidad de combinaciones mediante estructuras modulares que correspondan
a sitios de inserción en el mercado laboral. Esto significa lograr una estructura coherente y
flexible de la oferta de formación profesional en el nivel medio superior, indispensable para
abrir rutas de formación continua.
OBJETIVO 14
Ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia
de la educación superior.
El presente Plan busca que las instituciones
de educación superior funcionen con mayor equidad en la formación de ciudadanos,
profesionales creativos y científicos comprometidos
con su país y de competencia internacional. También se buscará que dichas instituciones
consoliden grupos de investigación
capaces de generar conocimientos de vanguardia que sean útiles para generar desarrollo
económico con justicia y equidad. Asimismo, las instituciones de educación superior
buscarán fortalecer la identidad de México como nación, enriqueciendo y ampliando
las culturas que la nutren con las aportaciones de todos los países.
El propósito es convertir a la educación superior en un verdadero motor para alcanzar
mejores niveles de vida, con capacidad para transmitir, generar y aplicar conocimientos y
lograr una inserción ventajosa en la emergente
economía del conocimiento. Es importante reconocer que la educación superior que se
imparte en el país ocupa el lugar 15 de las 33 naciones de América Latina y el Caribe que
fueron evaluadas por el Instituto de Estadística
de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura
(UNESCO). Por ello será necesario darle un gran impulso a las universidades, tecnológicos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y centros de investigación, dotándolos de los apoyos públicos y privados necesarios para
impulsar la docencia, la investigación científica,
el desarrollo y la innovación tecnológicos, y la extensión y la difusión de la cultura. La
UNESCO advierte que sin instituciones de educación superior y de investigación adecuadas,
los países en desarrollo no pueden
1 9797
Eje 3.Igualdad de oportunidades
esperar apropiarse y aplicar los descubrimientos
más recientes y, menos todavía, aportar sus propias contribuciones al desarrollo y a la
reducción
de la brecha que separa estos países de los países desarrollados. La consolidación de la
educación superior como un sistema de mayor cobertura, más abierto, diversificado, flexible,
articulado y de alta calidad es esencial para el desarrollo de México.
Por ello, se adoptarán las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 14.1 Crear nuevas instituciones de educación superior, aprovechar la
capacidad instalada,
diversificar los programas y fortalecer las modalidades educativas.
La presente Administración se ha propuesto elevar la cobertura en educación superior,
pasando
de un 25% actual a un nivel superior a 30% de los jóvenes de 19 a 23 años en el año 2012.
Para ello, se fortalecerá la inversión en infraestructura
educativa y se alentará el concurso de los tres órdenes de gobierno y de los sectores
social y privado. Asimismo, será necesario propiciar un mejor aprovechamiento de las
capacidades e infraestructura que ahora no se ocupan adecuadamente. Algunas de estas
estrategias exigen un impulso renovado a la descentralización y regionalización de las
instituciones
de educación superior, así como la utilización de los diversos instrumentos y tecnologías
que ofrece la educación a distancia.
ESTRATEGIA 14.2 Flexibilizar los planes de estudio, ampliar los sistemas de apoyo
tutoriales y fortalecer los programas de becas
dirigidos a los grupos en situación de desventaja.
Se contempla dar impulso a la formación de técnico superior universitario y reforzar la
opción que abre la certificación de competencias
laborales. Además, se procurará acercar las oportunidades educativas a los grupos y
regiones
en condición de desventaja. También se ampliará, como en el caso de la educación media
superior, el otorgamiento de becas y la operación de los sistemas de apoyo tutoriales,
con el fin de reducir los niveles de deserción de los estudiantes y favorecer la conclusión de
sus estudios de técnico superior
universitario o de licenciatura y, en su caso, la continuación al posgrado, cuando sea la
opción elegida.
1 9898 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ESTRATEGIA 14.3 Consolidar el perfil y desempeño
del personal académico y extender las prácticas de evaluación y acreditación para mejorar
la calidad de los programas de educación superior.
Los programas de fortalecimiento institucional
y de formación del personal académico de las instituciones de educación superior recibirán
un fuerte impulso. Estos programas tendrán componentes individuales, como las becas para
realizar estudios de posgrado de buena calidad y posdoctorales. También habrá apoyos de
carácter
colectivo, como el impulso a la formación y fortalecimiento de cuerpos académicos y la
integración
de redes de investigación. Se impulsarán políticas flexibles de incentivos que reconozcan la
diversidad del sistema de educación superior. Las evaluaciones a los programas de estudio
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
se perfeccionarán, propiciando el apoyo a aquellos que obtengan mejores resultados y
propiciando
la reducción de la brecha entre éstos y los que necesitan ser fortalecidos. Todo lo anterior se
llevará a cabo con respeto a las libertades de investigación y enseñanza, y a la autonomía
universitaria.
Se trabajará para articular un sistema nacional
de evaluación, acreditación y certificación, con el fin de fortalecer las prácticas de
autoevaluación,
evaluación externa de pares, acreditación formal y exámenes nacionales estandarizados a
los egresados, las cuales son efectuadas por instancias como los Comités
Interinstitucionales
para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), el Consejo para la Acreditación de la
Educación Superior (COPAES) y el Centro Nacional
de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL), entre otros. La acreditación de la
calidad de la oferta educativa es esencial para mantener el valor social y económico de la
educación superior. Con el fortalecimiento de los mecanismos normativos y regulatorios y de
aseguramiento de la calidad se detendrá la proliferación de programas que no reúnen los
estándares de calidad y limitan la formación de los ciudadanos productivos y competitivos
que requiere el país. Adicionalmente, el fortalecimiento de los sistemas de evaluación
constituirá una base fundamental para asegurar
y generalizar la rendición de cuentas a los estudiantes, padres de familia, empleadores y a
la sociedad en general.
ESTRATEGIA 14.4 Crear y fortalecer las instancias
institucionales y los mecanismos para articular, de manera coherente, la oferta educativa,
las vocaciones y el desarrollo integral de los estudiantes, la demanda laboral y los
imperativos
del desarrollo regional y nacional.
Esta estrategia busca elevar la pertinencia
de la educación superior y potenciar su impacto en el desarrollo regional y nacional.
Para lograrlo, es preciso fortalecer los mecanismos de planeación de la educación superior.
En esta tarea será necesario considerar,
entre otros aspectos, las condiciones socioeconómicas, las aspiraciones y expectativas
de los sectores sociales, así como las necesidades actuales y futuras de las economías
regionales para configurar los perfiles de egreso y carreras a impartir. Será necesaP
lan Nacional de Desarrollo | 1 9999
Eje 3.Igualdad de oportunidades
rio además conformar cuerpos académicos con el perfil adecuado a la oferta educativa. De
esta manera, el tránsito hacia la vida profesional será más sencillo y fructífero para los
egresados y producirá
mayores beneficios para su comunidad.
Se fortalecerán los programas de orientación vocacional y se promoverá el establecimiento
de acuerdos entre instituciones educativas y el sector
productivo para revisar de manera permanente los programas de estudio, llevar a cabo
prácticas profesionales que permitan a los alumnos adquirir
experiencia laboral de calidad, reforzar el aprendizaje del aula, identificar los intereses de
especialización y, en suma, mejorar sus oportunidades
de éxito en su desarrollo profesional.
ESTRATEGIA 14.5 Mejorar la integración, coordinación
y gestión del sistema nacional de educación superior.
La educación superior contará con mecanismos
estatales y nacionales de planeación, coordinación y gestión capaces de responder de
manera integral a sus demandas de desarrollo
y consolidación. Será necesario crear nuevas instancias colegiadas que permitan articular y
conducir más eficientemente este sistema y propiciar la acción coordinada de las diferentes
instituciones, así como asegurar el financiamiento adecuado y el mejor aprovechamiento
de los recursos disponibles. Un objetivo deseable es el de formular una política
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de Estado en materia de educación superior, la cual considere las modificaciones que se
proyectan en la pirámide poblacional, que implicarán cambios importantes en la demanda,
donde se espera un desplazamiento de la demanda de educación primaria hacia los niveles
de educación media superior y superior.
Grupos prioritarios
3.4 Pueblos y comunidades indígenas
México debe su riqueza cultural y su carácter distintivo como pueblo único en el mundo a la
herencia formidable de sus pueblos originarios. Su rico patrimonio en lenguas, arte y cultura
convierten a México en una de las naciones latinoamericanas con mayor legado y población
indígenas. El profundo
carácter mestizo de la nación mexicana sólo puede explicarse por el pasado milenario y el
presente enriquecedor de sus pueblos y comunidades indígenas.
Desgraciadamente, los pueblos y comunidades
indígenas aún no disfrutan de una situación social y económica propicia para el mejor
desarrollo humano; se caracterizan por vivir en altos niveles de pobreza y en una si2
00 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
tuación de significativa desventaja. El combate al rezago social de los pueblos y las
comunidades indígenas representa una de las áreas de política
pública de mayor relevancia para el desarrollo armónico de México. Es fundamental que las
políticas
públicas que impulse el Gobierno Federal, en coordinación con las entidades federativas y
los municipios, tengan un carácter específico en la perspectiva integral del Desarrollo
Humano
Sustentable para incrementar las capacidades de los pueblos y las comunidades indígenas
e inicien, así, un círculo virtuoso de cambio sostenido
no sólo por la acción gubernamental, sino también por su propia iniciativa.
El desarrollo de este importante sector de la población requiere del trabajo corresponsable
de los actores sociales e institucionales, entre los que destacan: autoridades indígenas y
representantes
agrarios, organizaciones indígenas productivas, agrupaciones políticas, organismos
culturales, organizaciones de defensa de derechos, grupos de mujeres y agrupaciones de
defensa del medio ambiente, entre otras; dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal, así como de los gobiernos estatales que
atienden la problemática de los pueblos indígenas;
el Poder Judicial; comisiones de asuntos indígenas de las Cámaras de Diputados y
Senadores;
comisiones de asuntos indígenas de los congresos locales; organismos de derechos
humanos
y organizaciones de la sociedad civil. La participación de todos es clave para avanzar hacia
un renovado proceso de desarrollo a través del impulso y la promoción de políticas sociales
culturalmente pertinentes.
Los pueblos y comunidades indígenas de México están conformados por más de 10
millones de personas, hombres y mujeres de todas las edades, que tienen sus propias
culturas
y sus lenguas, y que viven marginados en muchas localidades urbanas y rurales de nuestro
país.
Es necesario reconocer que en muchas de las regiones indígenas prevalece la escasez de
empleos, los bajos salarios y las relaciones
asimétricas entre población indígena y no indígena que afectan tanto a los procesos
productivos como a los de comercialización y, sobre todo, al desarrollo. Junto con ello, la
población indígena todavía enfrenta graves rezagos, entre los cuales destacan: desnutrición
y deficiencias nutricionales; mortalidad y morbilidad materna e infantil; rezago educativo;
inequidad de género y migración.
Esta situación económica y social está estrechamente ligada al hecho de que la inversión
de recursos públicos en regiones indígenas sigue presentando notables rezagos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en comparación con la media nacional. Asimismo, uno de los principales retos que enfrenta
la acción institucional para la inversión
en regiones indígenas es la dispersión
Distribución de la población indígena
Indicador
2005
Total
Indígena
Población total
103,263,388
10,103,571
9
.8%
Población en municipios con Alta y Muy alta marginación
17,010,383
6
,107,572
35.9%
Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México con base
en: INEGI II Conteo de
Población y Vivienda, México, 2005. CONAPO, Índice de marginación municipal 2005.
2 01
Eje 3.Igualdad de oportunidades
poblacional y su aislamiento geográfico.
Es claro que el reconocimiento constitucional
a los pueblos y comunidades indígenas como sustento de una nación pluricultural todavía no
se ha traducido en una acción pública con profundo
sentido cultural.
La situación de los 62 pueblos originarios, en materia de derechos indígenas, es no sólo
compleja, sino grave en términos del Estado de Derecho. Por una parte, los indígenas
enfrentan grandes obstáculos para acceder a la jurisdicción del Estado, especialmente en
los ámbitos de la justicia penal, agraria, laboral, civil y mercantil; y por la otra, enfrentan la
falta de mecanismos adecuados para que sus autoridades puedan aplicar
sus sistemas normativos.
Los graves rezagos de desarrollo que enfrentan
los pueblos indígenas en México se refieren, principalmente, a los ámbitos económico,
social y humano, cultural, de infraestructura y de ejercicio de sus derechos fundamentales.
Desarrollo económico
Durante los últimos años, la economía indígena
se ha diversificado en distintos sectores, sin embargo, la agricultura entre los pueblos
indígenas está estrechamente ligada a su modo de vida, en el cual la multiactividad y el
policultivo son prácticas productivas que se relacionan con su cultura y tradiciones.
Por otra parte, los trabajadores indígenas
se han incorporado en sectores que demandan mano de obra poco calificada y que ofrecen
poca seguridad laboral, ya que entre las principales actividades en que se emplean
destacan ocupaciones temporales como jornaleros
agrícolas, la industria de la construcción y el trabajo doméstico, entre otros.
Este fenómeno se refleja en los ingresos
percibidos por la población indígena, que son sumamente bajos, ya que el 80% percibe
menos de dos salarios mínimos. Aquí se inserta el trabajo no remunerado, que es el que
soporta la producción de autoconsumo.
La importancia del trabajo familiar entre los indígenas pone de manifiesto que en este tipo
de economías no hay mercado
de trabajo consolidado, lo que provoca que la migración sea necesaria para la búsqueda
de ingresos monetarios que aseguren su supersupervivencia. Este panorama contrasta
con la riqueza de los patrimonios con los que cuentan las comunidades indígenas:
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
2 02 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
cultural, recursos naturales, agrobiodiversidad y conocimientos tradicionales.
Las mujeres de los pueblos y las comunidades
indígenas conforman un sector de la población en el que los niveles de pobreza son más
profundos; aunado a lo anterior, un problema
fundamental que requiere especial atención es el del trabajo infantil, ya que las actividades
que desempeñan niños y jóvenes indígenas como jornaleros o vendedores ambulantes,
entre otros, atentan contra sus derechos.
El Índice de Desarrollo Humano para los Pueblos
Indígenas (IDHPI) ayuda a identificar el grado de desigualdad entre la población indígena y
la no indígena. El IDH de los pueblos indígenas de México se ubica en 0.7057, a diferencia
del IDH de la población no indígena, que es de 0.8304, lo que representa una brecha de casi
15%.
Desarrollo social y humano
En este aspecto, la población indígena todavía
enfrenta graves rezagos, entre los que destacan:
a) La desnutrición y las deficiencias nutricionales.
La situación nutricional de los indígenas es grave; no ha variado sustancialmente
en las últimas décadas, y en las regiones con mayor presencia indígena, las formas
moderada y severa de desnutrición crónica incluso han mostrado incrementos.
b) Mortalidad y morbilidad. Las deficiencias
y los problemas de cobertura, calidad y falta de adecuación de los servicios de salud
dan lugar a que no se haya logrado un descenso importante en las tasas de mortalidad
materna e infantil, erradicación de enfermedades y prevención de enfermedades endémicas,
entre otros.
c) El rezago educativo. Entre la población indígena se observan bajos niveles de logro
escolar y altos niveles de monolingüismo, deserción
escolar y bajo rendimiento académico. Al respecto, las modalidades educativas como
primaria general, educación bilingüe y bilingüe
intercultural no han podido reducir las brechas entre población indígena y no indígena,
sobre todo en las tasas de continuidad educativa y rendimiento escolar. Se requiere evaluar
la pertinencia de los contenidos educativos
en contextos indígenas, además de fortalecer los sistemas medio superior y superior
para incrementar el acceso de este sector de la población.
Desarrollo económico
2000
Total
Indígena
Población ocupada de 12 años o más
33,730,210
3,198,191
Población ocupada que no recibe ingresos o hasta dos salarios mínimos
17,201,178
2,588,063
Porcentaje
5
1
8
0.9
Población ocupada en el
sector primario
5
,338,299
1,402,452
Porcentaje
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
16.3
4
3.4
Población ocupada en el
sector secundario
9
,384,109
7
04,376
Porcentaje
28.7
21.8
Población ocupada en el
sector terciario
17,995,223
1,121,532
Porcentaje
55
34.8
Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México con base
en: INEGI XII Censo de Población y Vivienda, México, 2000.
Nota: no existe información actualizada sobre condición de actividad e ingreso para 2005.
2 03
Eje 3.Igualdad de oportunidades
d) Desigualdad de género. Las mujeres indígenas
conforman el sector de la población femenina más vulnerable de nuestro país, pues
históricamente han sido discriminadas y afectadas
por la pobreza, lo que se ha traducido en:
o Menores oportunidades para acceder a la educación, la salud y los mínimos niveles de
bienestar.
o Violencia de género, lo que se entrecruza
con las condiciones de alta marginación social y económica que, si bien en su mayoría
afecta a los pueblos indígenas del país, para el caso de las mujeres indígenas
se agudiza. De hecho, con relación a los hombres, un mayor número de mujeres
son analfabetas y monolingües Asimismo, sus niveles de escolarización son inferiores,
tienen altos niveles de fecundidad
y reportan un alto riesgo de muerte por complicaciones derivadas del embarazo, parto y
puerperio, así como por cáncer cérvico-uterino.
e) Migración. Cada vez más hombres y mujeres indígenas participan de los flujos
migratorios
nacionales e internacionales, lo que ha provocado:
o Cambios estructurales en las economías locales y en las formas de organización
comunitaria, tanto las de los centros expulsores como las de las localidades receptoras.
o La transformación de las culturas y de las dinámicas familiares indígenas.
o Que los migrantes indígenas estén expuestos
cotidianamente a la violación de sus derechos humanos y laborales.
Las características de la población indígena
de México anteriormente descritas tienen, como fuente principal, los rezagos que existen
para ésta en términos de acceso a las instituciones
de seguridad social y, en general, a las instituciones que proveen de los servicios sociales
elementales de salud y educación. La siguiente tabla muestra claramente como, del total de
población sin acceso a servicios esen2
04 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ciales, una elevada proporción corresponde a los pueblos indígenas.
Infraestructura básica
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
A pesar de que los indicadores en 2005 muestran
avances significativos en la dotación del servicio de agua entubada, cobertura de energía
eléctrica, servicio de drenaje y disminución del número de viviendas indígenas con piso de
tierra, la inversión de recursos públicos en regiones
indígenas sigue presentando notables rezagos en comparación con la media nacional,
destacando la apertura y consolidación de caminos,
puentes e infraestructura de servicios, así como el mejoramiento de las viviendas.
Red de comunicaciones
La comunicación terrestre y las telecomunicaciones son factores determinantes para mejorar
las condiciones
de vida de los indígenas y para facilitar su desarrollo. Uno de los principales problemas que
enfrentan es su dispersión y aislamiento geográfico.
Según información disponible, 2.5 millones de indígenas viven en localidades ubicadas a
más de 3 kilómetros de distancia de caminos pavimentados
o revestidos.
Es necesario encontrar soluciones para que las localidades pequeñas y con poca población
tengan comunicaciones terrestres, pues la relación costo-beneficio que determina
la elegibilidad no puede ser el factor que determine las posibilidades de desarrollo de sus
habitantes.
Por la falta de vías de comunicación eficientes,
las poblaciones indígenas enfrentan problemas de abasto, traslado de alas personas
, comercialización de la producción local, acceso a los servicios de salud en caso de
emergencia, acceso cotidiano a los servicios educativos y dificultades para que los
programas
institucionales operen con eficiencia.
Infraestructura básica
2005
Total
Indígena
Viviendas particulares sin agua entubada
2,919,379
599
,854
Porcentaje
12.2
29.5
Viviendas particulares sin drenaje
3,181,308
9
04,638
Porcentaje
13.3
44
.4
Viviendas particulares que no cuentan con energía eléctrica
8
11,846
201,600
Porcentaje
3.4
9
.9
Viviendas particulares con piso de tierra
2,453,673
77
3,764
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Porcentaje
10.2
38.0
Desarrollo humano
2005
Total
Indígena
Población sin derechohabiencia a servicios de salud
5
1,402,597
7
,094,608
Porcentaje
5
1.0
7
2.5
Población analfabeta 15 años o más
5
,747,813
1,589,796
Porcentaje
9
.2
25.5
Población 6 a 14 años que no asiste a la escuela de
1,022,406
189,381
Porcentaje
5
.3
8
.5
Población de 15 a 24 años que no asiste a la escuela
11,747,080
1,382,596
Porcentaje
6
1.9
7
0.2
Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México con base
en: INEGI XII Censo de Población y Vivienda, México, 2000.
2 05
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Desarrollo cultural
El patrimonio cultural y la sabiduría indígena no cuentan con protecciones efectivas para su
preservación.
Actualmente, se han identificado 23 pueblos
indígenas cuyas lenguas están en riesgo de desaparecer. Esta situación se refleja en su
reducido número de hablantes, en su dispersión
geográfica, en su abandono entre los más jóvenes y en el predominio de hablantes adultos,
entre otros factores. El apartado de cultura de este Plan y la estrategia 15.7 de este tema
retoman este asunto y ahondan sobre él.
Derechos indígenas
En las últimas dos décadas, México ha vivido una etapa de importantes reformas jurídicas
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en materia de derechos indígenas; hay 21 entidades federativas que los reconocen, y
aunque estos avances legislativos han sido imprescindibles para superar las dificultades que
éstos enfrentan en materia de acceso a la justicia del Estado, no son suficientes.
Es importante tener en cuenta que en México las normas jurídicas que reconocen derechos
específicos a los indígenas no siempre se hacen efectivas y tampoco se observan en los
procedimientos judiciales. Los factores que
Caminos
Total
%
Población Total
Población Indígena
Localidades de la Integración territorial 2000, INEGI.
199,391
97
,483,412
10,131,350
Localidades a más de 3km de caminos pavimentados y revestidos
86
,311
4
3.29
16,597,827
3,089,671
o Localidades de 40% y más de PI
12,812
14.84
2,753,199
2,545,117
o Localidades con menos de 40% de PI
8
,880
10.29
11,371,383
544
,554
o Localidades sin PI
64
,619
74
.87
2,473,245
0
Localidades a menos de 3km de caminos pavimentados y revestidos
113,080
56
.71
8
0,885,585
7
,041,679
o Localidades de 40% y más de PI
10,272
9
.08
5
,309,238
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
4
,349,659
o Localidades con menos de 40% de PI
19,466
17.21
7
0,808,736
2,692,020
o Localidades sin PI
8
3,342
7
3.70
4
,767,611
0
Fuente: Cobertura nacional de carreteras con base en IMT, carreteras pavimentadas 2005, e
INEGI, carreteras de terracería, 1997. Sistema de indicadores sobre población indígena de
México a partir de: INEGI: XII Censo de Población y Vivienda, 2000.
2 06 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
provocan este problema son diversos: va del desconocimiento
de su existencia o contenido, a la velada discriminación, pasando en ocasiones por la falta
de normas y de procedimiento para asegurar su observancia.
La falta de respeto a los derechos individuales
y sociales de los indígenas, no ósólo son injustos para individuos y grupos, sino que también
constituyen un severo obstáculo para su desarrollo integral y sustentable.
En materia de derechos destaca también la poca participación en los procesos electorales, y
la escasa representación política que alcanza este sector de la población en los órganos
legislativos
y la conflictividad electoral.
De acuerdo con lo establecido en el Apartado B del Artículo 2º de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, el desarrollo integral de los pueblos y las comunidades
indígenas implica
la acción conjunta y coordinada de los tres órdenes de gobierno, a efecto de superar los
rezagos educativos y de salud, las inequidades de género y las condiciones adversas de
comunicación
y desarrollo en que viven.
Objetivo 15
Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas
al desarrollo económico, social y cultural del país con respeto
a sus tradiciones históricas y enriqueciendo con su patrimonio
cultural a toda la sociedad.
ESTRATEGIA 15.1 Constituir la atención a los indígenas en un objetivo estratégico
transversal para toda la Administración Pública Federal.
Durante la presente Administración se promoverá que todas las dependencias, en sus
ámbitos de competencia, se hagan responsables y actúen decididamente para lograr el
desarrollo social, económico, político, cultural y ambiental
de los pueblos y comunidades indígenas. Además, se fortalecerán cuantitativa y
cualitativamente
los programas que lleva a cabo la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI).
ESTRATEGIA 15.2 Consolidar los mecanismos
de coordinación entre el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales,
las autoridades y las organizaciones indígenas en el diseño y operación de los programas
dirigidos al desarrollo de los pueblos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y comunidades indígenas.
2 07
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Son cada vez más los gobiernos estatales y municipales con población indígena los que
toman
parte activa en las acciones en beneficio de la misma. Con respeto a los ámbitos de
competencia
de cada orden de gobierno, se seguirá trabajando en la búsqueda de mecanismos que
mejoran la concurrencia de propósitos, recursos y acciones.
La participación de la población indígena en la acción del sector público permitirá aplicar los
programas con acciones diferenciadas de conformidad
con las particularidades demográficas, geográficas, ambientales, culturales y económicas
de los pueblos y comunidades indígenas.
Se fortalecerá aún más la capacidad del Consejo
Consultivo de la CDI y su participación en la formulación y evaluación de políticas públicas y
de programas dirigidos a los pueblos indígenas.
ESTRATEGIA 15.3 Fomentar el aprovechamiento
del excepcional patrimonio cultural y natural de los pueblos indígenas para promover su
desarrollo
económico.
Se intensificarán de manera significativa los apoyos a proyectos productivos de las
comunidades
indígenas. Se alentará un contexto favorable mediante la promoción de inversiones en las
regiones
indígenas para generar condiciones de empleo. Sin una estrategia de este tipo, no será
posible reducir la emigración forzada por condiciones
económicas.
Una parte importante de esta estrategia será identificar y desarrollar alternativas productivas
a la actividad agropecuaria, con base en la valoración de los recursos culturales y naturales
aprovechables
en la región que habita cada pueblo; es decir, conforme a las vocaciones productivas de
cada región, pero también conforme a las vocaciones
de cada grupo o persona. Además de recursos financieros, se diseñarán y aplicarán
esquemas de capacitación para cada fórmula productiva, de manera que los grupos cuenten
con el saber y las capacidades necesarias para el éxito de sus proyectos. De igual forma, se
impulsará la realización de inversiones en infraestructura
productiva que desemboque en un efecto multiplicador para las comunidades y pueblos
indígenas.
Se cuidará que las nuevas fórmulas productivas sean económica, social y ambientalmente
sustentables. En conjunto, de lo que se trata es de conservar y capitalizar los activos
ambientales y culturales de los pueblos y las comunidades indígenas para impulsar su
desarrollo económico.
Conjuntamente con algunos gobiernos estatales, se diseñarán y pondrán en marcha nuevos
mecanismos para que las remesas que envían los migrantes indígenas a sus familias
puedan aprovecharse para impulsar proyectos productivos y de infraestructura en las
comunidades.
En el caso en que los grupos indígenas se asocien con personas o grupos ajenos a sus
comunidades,
se cuidará que los primeros tengan una participación justa y reciban los beneficios que les
correspondan en proyectos de explotación
de sus tierras y otros recursos.
2 08 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ESTRATEGIA 15.4 Focalizar acciones e instrumentar
programas a efecto de abatir los principales rezagos sociales que tiene la población
indígena con respecto al resto de la sociedad: alimentación, salud y educación.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
La desnutrición es el rezago más grande de esta población. Considerando lo anterior se
impulsará, mediante apoyo financiero y capacitación,
el cultivo y consumo de alimentos con alto valor nutritivo.
En el rubro de salud, se continuará fomentando
la afiliación al Seguro Popular en zonas rurales con bajos recursos porque representa un
adelanto sustancial en la medida en que los servicios
se ofrecen a la población abierta. Al mismo tiempo, se dará atención en salud mejorando la
infraestructura hospitalaria y de clínicas en lugares
donde se puedan atender a un mayor número de comunidades, incluidas las más pequeñas.
Se intensificarán los programas preventivos
y educativos para el cuidado de la salud, especialmente los destinados a las mujeres
embarazadas,
los recién nacidos, los menores de cinco años y las personas de edad avanzada.
En educación se apoyará en forma especial
a las familias indígenas para que la población de seis a 14 años pueda asistir a la escuela y
para que, después de los 15 años, continúe con su educación mediante becas que permitan
la formación de niños y jóvenes sin afectar a la economía familiar. Además, se promoverá el
desarrollo de competencias y habilidades específicas para explotar el potencial
productivo de cada región.
Para apoyar la educación bilingüe, se aplicarán esquemas que eleven los incentivos para
que cada vez más indígenas se preparen
como maestros bilingües. Ésta será, sin duda, una de las maneras más eficaces para
contribuir al enriquecimiento de las culturas autóctonas y al mejoramiento de su calidad de
vida.
ESTRATEGIA 15.5 Fortalecer sustancialmente
la infraestructura básica en las regiones indígenas.
Las estrategias mencionadas sobre la construcción y el mejoramiento de caminos
rurales, así como las del reordenamiento territorial para lograr una provisión de servicios
más eficiente, tendrán como uno de sus principales beneficiarios a los pueblos y
comunidades indígenas, que son los grupos sociales con mayor dispersión demográfica e
incomunicación.
2 09
Eje 3.Igualdad de oportunidades
La estrategia regional de caminos implica el diseño de un plan de pavimentación y
modernización
de ejes troncales acordes con la dinámica regional social y productiva a la que se aspira.
Complementariamente, se avanzará en la instalación
de sistemas de telecomunicaciones, desde los básicos hasta los de tecnología avanzada.
Se continuará con los programas de mejora de la vivienda indígena, con acciones como los
pisos firmes, las estufas tipo Lorena, los huertos de traspatio, entre otras, además de la
provisión de energía eléctrica, agua potable, drenaje y opciones
de tratamiento de aguas.
ESTRATEGIA 15.6 Garantizar el acceso pleno de los pueblos y comunidades indígenas a la
jurisdicción
del Estado.
Esta estrategia implica trabajar conjuntamente
con los Poderes de la Unión y los órdenes de gobierno para que el acceso de los indígenas
a la justicia, sobre todo en los asuntos penales, agrarios, laborales, civiles y mercantiles, se
dé en términos equitativos y justos, es decir, asistidos
por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura, y conforme al mandato
constitucional.
En todos los programas de gobierno con acciones
orientadas al bienestar de los pueblos y comunidades indígenas, se reconocerán y
respetarán
sus costumbres, sus formas internas de convivencia y organización social, económica,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
política y cultural, sin que se contravengan preceptos constitucionales y legales comunes a
todos los mexicanos.
Promover el reconocimiento jurídico de las formas de organización y sistemas normativos de
los pueblos y comunidades indígenas, en el marco de las disposiciones constitucionales y
de los acuerdos internacionales
en la materia.
ESTRATEGIA 15.7 Promover y apoyar las manifestaciones
de las culturas indígenas, así como su estudio, difusión y divulgación.
Las culturas indígenas son, sin duda, uno de los activos más valiosos del patrimonio de la
nación. Lo son como huella de nuestro origen
más remoto, y fundamentalmente como culturas vivas, actuales y futuras.
Se buscará impulsar programas de difusión e información para eliminar la discriminación
social contra este sector de la población mexicana. Asimismo, se respaldará la
investigación, registro, rescate, protección,
preservación, difusión y divulgación de su patrimonio cultural.
Se fortalecerán los apoyos financieros para proyectos de tipo cultural que involucren
todas sus manifestaciones: sus lenguas, indumentaria, fiestas, ritos, danzas, cantos, música
de banda, lugares sagrados, cosmovisiones,
artes plásticas, gastronomía.
3.5 Igualdad entre mujeres y hombres
Durante la mayor parte del siglo XX se fue transformando el papel de la mujer en la
sociedad mexicana. Las mujeres comen2
10 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
zaron a participar activamente en áreas de desempeño laboral y profesional en las que no
habían incursionado. Pero ni las leyes, ni las convenciones sociales, ni la sociedad en
general reconocieron debidamente el papel fundamental que la mujer empezaba a
desempeñar
cada vez más destacadamente. Muchas mujeres empezaron a cumplir un doble papel en el
espacio vital de la sociedad mexicana: como madres al frente de las necesidades de sus
hijos y como proveedoras de sus hogares, en conjunción con sus maridos o sin ellos.
Las mujeres tienen amplias responsabilidades,
empezando por las que asumen tanto en la familia como cada vez más en todos los ámbitos
de la vida social. La discriminación y los obstáculos
al desarrollo de las mujeres han estado tan presentes a lo largo de la historia, que su
esfuerzo,
su tenacidad y su capacidad para superarlos representan un gran ejemplo y han sido un
factor
importante para el desarrollo de la nación.
Por ello, es tiempo de afirmar clara y distintamente
que la mujer mexicana tiene un papel central en el proceso social del Desarrollo Humano
Sustentable; esto quiere decir que, al participar activamente en diferentes esferas de la vida
como lo hace hoy en día, comparte generosamente todo su tiempo y esfuerzo con la familia
y con su comunidad.
A partir de ello es posible que los hijos se formen y se desarrollen, así como también es
posible que el trabajo, la política y la cultura prosperen
en la vida social del país.
Es doblemente injusto, por lo tanto, que las mujeres sigan sufriendo desigualdad,
discriminación,
violencia y maltrato. Es necesario que sociedad y gobierno asuman la obligación
de terminar con esta situación y lograr la igualdad efectiva entre los géneros. Sin duda
alguna, la sociedad mexicana sólo se humanizará
plenamente en la medida en que mujeres y hombres actúen y decidan libre y
responsablemente
en todos los ámbitos de la vida, desde la esfera familiar hasta las esferas laboral
y pública.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Es por eso que el Gobierno de la República
se compromete a promover acciones para fomentar una vida sin violencia ni discrimiP
lan Nacional de Desarrollo | 2 11
Eje 3.Igualdad de oportunidades
nación, así como una auténtica cultura de la igualdad. Este último tipo de acciones se llevan
a cabo para promover la igualdad que actualmente
no existe en México. Asimismo, el gobierno participará activamente en la implantación de
políticas públicas encaminadas a defender la integridad,
la dignidad y los derechos de todas las mexicanas. Es bajo esta inteligencia que se
incorpora la perspectiva de género de manera transversal en cada uno de los ejes que
conforman
el presente Plan.
Objetivo 16
Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar
la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno
desarrollo y ejerzan
sus derechos por igual.
Es todavía mucho lo que pueden hacer las políticas
públicas para contribuir a un avance significativo en la igualdad entre mujeres y hombres.
Propiciar la suma de esfuerzos entre gobierno y sociedad para ampliar este margen de
acción, de manera que alcance a más personas
y regiones, es el sentido de las estrategias siguientes:
ESTRATEGIA 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera
transversal en toda la Administración Pública Federal, y trabajar
desde el Ejecutivo Federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad
sea posible también en los gobiernos estatales
y municipales.
Como un primer paso para lograr la equidad entre mujeres y hombres, los tres órdenes
de gobierno han firmado un acuerdo mediante el cual se comprometen a asumir el principio
de igualdad como eje rector de sus planes y acciones.
De esta forma, se busca crear las condiciones
para que todas las personas tengan las mismas oportunidades de desarrollar su potencial y
se conviertan en artífices de su propio bienestar.
Para ello, se generarán canales permanentes
de consulta, participación, seguimiento y rendición de cuentas, con el propósito de propiciar
la igualdad entre los géneros. El primer paso es garantizar la igualdad en el acceso a los
servicios de salud y educativos, a la vivienda,
al desarrollo sustentable, al empleo bien remunerado y el derecho a una vida libre de
violencia.
ESTRATEGIA 16.2. Desarrollar actividades de difusión y divulgación sobre la importancia
de la igualdad entre mujeres y hombres, promoviendo la eliminación de estereotipos
establecidos en función del género.
Para cumplir esta estrategia se deberán impulsar acciones orientadas a crear una nueva
cultura en la que, desde el seno familiar, se otorgue el mismo valor a las mujeres y a los
hombres. Se promoverá la erradicación de las prácticas discriminatorias hacia las mujeres,
por
2 12 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
las que desde la niñez se les asigna un papel de inferioridad
y subordinación en todas las esferas de la vida cotidiana. Se trata de que a partir de la
infancia
los niños y las niñas aprendan que tienen los mismos derechos y que ellos tienen las
mismas capacidades y obligaciones para realizar tareas domésticas
que tradicionalmente se han reservado a las mujeres.
Se fortalecerán las instituciones públicas y se respaldará a las privadas que apoyan a las
mujeres
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
que sufren violencia en cualquiera de sus manifestaciones, y que tienen como propósito
eliminar esta práctica que afecta la integridad y la dignidad femeninas.
ESTRATEGIA 16.3. Implementar acciones para elevar la inscripción de niñas en las
escuelas y asegurar su permanencia en éstas.
Con base en los diversos programas de apoyo
al fortalecimiento de capacidades entre la población en desventaja, se fomentará que todas
las niñas y adolescentes asistan a la escuela, pero que además puedan terminar sus
estudios sin interrupciones y conforme a sus vocaciones.
Se apoyará a las familias para que las mujeres tengan las mismas oportunidades de
superación que los hombres y se pondrá especial énfasis en promover su acceso a la
educación media superior
y superior.
ESTRATEGIA 16.4. Promover una cultura de prevención a las enfermedades de la mujer y
garantizar
el acceso a servicios de calidad para la atención de las mismas.
Muchas de las enfermedades que provocan
la muerte en mujeres –como el cáncer cérvico-uterino y el cáncer de mama, que ocasionan
la tercera parte de las defunciones– se pueden prevenir si se detectan a tiempo. Se
fortalecerán las acciones y campañas que fomentan
la cultura de la prevención, mediante la realización de exámenes y consultas médicas
periódicas. Las Caravanas de la Salud serán uno de los instrumentos utilizados para facilitar
la atención a las mujeres que viven en las comunidades
más alejadas.
Las mujeres que no estén afiliadas a alguna institución de salud y se encuentren afectadas
2 13
Eje 3.Igualdad de oportunidades
por alguna enfermedad cuyo tratamiento tenga un costo muy elevado, podrán recibir apoyo
del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos. Esto les garantizará una atención de
calidad sin menoscabo de su patrimonio.
ESTRATEGIA 16.5 Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Para fortalecer la igualdad de oportunidades laborales, se garantizará la aplicación de las
leyes que ya existen y se promoverá la actualización de las que aún lo necesitan, para
asegurar que el embarazo
y la maternidad no sean impedimento para obtener o conservar un empleo; para que, a
trabajo
igual, el pago sea igual, trátese de mujeres o de hombres, y desde luego para terminar con
las prácticas
de discriminación y acoso que con frecuencia padecen las mujeres.
ESTRATEGIA 16.6. Facilitar la integración de la mujer al mercado laboral mediante la
expansión del sistema nacional de guarderías y estancias infantiles.
Está en marcha el Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para facilitar a las mamás
el desempeño en su trabajo, sabiendo que sus hijos menores están bien cuidados. El
programa ayuda
por igual a las mamás que tienen un empleo y a señoras que tienen un lugar adecuado para
instalar una pequeña guardería, en la que puedan
atender a 15 o 20 niños. Con frecuencia son señoras cuyos hijos ya no viven con ellas, por
lo que cuentan con espacio suficiente para una empresa de este tipo, además de que
poseen la experiencia y el conocimiento necesarios para llevarla a cabo.
A quienes desean prestar este servicio se les apoyará económicamente con un préstamo
para que arreglen su casa, pongan un baño limpio para los niños, separen la operación de la
estancia del acceso a la cocina y a las actividades
diarias de su familia, y que la equipen con el mobiliario necesario y otros materiales.
Asimismo, se les ofrecerá capacitación y asistencia técnica para operar la estancia con
seguridad física y psicológica.
A las mamás que requieren un lugar donde dejar a sus hijos menores, o a los dos padres
cuando ambos trabajan, o al papá cuando está sólo, se les apoyará, después de un estudio
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
socioeconómico, con una cuota de hasta 700 pesos mensuales por niño para que paguen la
estancia, y puedan elegir la estancia
que más sea de su agrado.
De manera complementaria, se promoverán
reformas a las leyes laborales para facilitar que el hombre pueda compartir la
responsabilidad
del cuidado de los hijos.
ESTRATEGIA 16.7. Dar especial atención a las mujeres en pobreza.
Se enfocarán acciones y recursos con el propósito de que las mujeres que viven en las
zonas con mayor atraso social tengan mejores
oportunidades de acceso a la educación, la salud y la vivienda. Asimismo, se impulsarán
proyectos que les permitan detonar sus propias
capacidades para el trabajo.
2 14 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Se promoverán facilidades para que las mujeres
puedan hacerse de un patrimonio propio mediante el acceso a créditos con tasas
preferenciales,
ya sea para la adquisición o mejoramiento de viviendas, o para emprender negocios con los
cuales puedan mejorar sus ingresos.
ESTRATEGIA 16.8. Estrechar los vínculos entre los programas para la erradicación de la
pobreza y los programas para la igualdad de oportunidades y la no discriminación de la
mujer.
Entre la población en condiciones de pobreza, las mujeres tienen todavía menos
oportunidades que los hombres. Sufren discriminación
y, con mucha frecuencia, son víctimas de violencia dentro y fuera de sus familias. Por eso,
se dará preferencia a las mujeres
en todos los programas contra la pobreza y en favor de la igualdad de oportunidades.
Se adoptarán medidas para que las mujeres reciban un poco más que los varones, con el fin
de acelerar la eliminación de disparidades en el acceso a servicios públicos.
ESTRATEGIA 16.9 Promover la participación política de la mujer.
Si bien las mujeres han elevado su participación
política, sobre todo en la gestoría de obras y servicios para sus localidades, muchos
espacios de decisión siguen acaparados por los hombres. Para la realización de esta
estrategia se propondrán mecanismos de operación en las instituciones públicas que
permitan a las mujeres
participar en condiciones de igualdad con los hombres en la toma de decisiones políticas y
socioeconómicas.
3.6 Grupos vulnerables
Es obligación del Estado propiciar igualdad de oportunidades para todas las personas, y
especialmente
para quienes conforman los grupos más vulnerables de la sociedad, como los adultos
mayores, niños y adolescentes en riesgo de calle, así como a las personas con
discapacidad. La igualdad de oportunidades debe permitir tanto
la superación como el desarrollo del nivel de vida de las personas y grupos más vulnerables.
Estas oportunidades deben incluir el acceso a servicios de salud, educación y trabajo acorde
con sus necesidades. La situación de estos grupos demanda acciones integrales que les
permitan llevar una vida digna y con mejores posibilidades de bienestar.
Objetivo 17
Abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables para
proveer igualdad
en las oportunidades que les permitan desarrollarse con independencia
y plenitud.
ESTRATEGIA 17.1 Fortalecer los proyectos de coinversión social entre el gobierno y las
organizaciones
de la sociedad civil enfocados a la atención de grupos vulnerables.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Se fortalecerá la concertación para el desarrollo
de programas y proyectos entre el
2 15
Eje 3.Igualdad de oportunidades
gobierno y los grupos de la sociedad civil cuyo propósito es mejorar las condiciones de vida
de los sectores de población más vulnerables. Se dará prioridad a aquéllos que contribuyan
al desarrollo
de capacidades de las personas y se llevará a cabo una evaluación y seguimiento oportunos
que garanticen la ejecución correcta y eficiente de los recursos.
ESTRATEGIA 17.2 Avanzar en el concepto de seguridad social para ampliar el alcance y
cobertura
de los programas de gobierno enfocados a la protección de grupos vulnerables.
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, se estima que cuando menos el 10%
de los mexicanos vive con alguna discapacidad física, mental o sensorial. Por esta razón se
promoverá
la incorporación de las personas con discapacidad a los diferentes programas sociales que
llevan a cabo los tres órdenes de gobierno. Se fortalecerá la coordinación de la
Administración
Pública Federal con los gobiernos estatales y municipales, con el propósito de brindar un
apoyo lo más integral posible y descartando la posibilidad de incurrir en duplicidades
de atención.
ESTRATEGIA 17.3 Focalizar el apoyo a la población
de 70 años y más, dando prioridad a quienes habitan en comunidades de alta marginación o
que viven en condiciones de pobreza.
Mediante esta estrategia, se otorgará un apoyo económico bimestral a los ancianos de 70
años o más que vivan en áreas rurales con menos de 2,500 habitantes.
ESTRATEGIA 17.4 Aprovechar la experiencia de los adultos mayores, generando las
oportunidades
que les permitan desarrollarse en actividades productivas de relevancia para su comunidad.
Con el propósito de estimular la generación
de empleos para este sector de la población, se ofrecerán estímulos fiscales a las empresas
que den empleo a adultos mayores
que desean continuar su vida de manera productiva.
Además, se impulsarán acciones que permitan aprovechar la experiencia de estos
adultos y que, al mismo tiempo, les generen un ingreso adicional para que puedan hacerle
frente al empobrecimiento
progresivo que padecen, producto del
2 16 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
desempleo o de la insuficiencia de su pensión
o jubilación.
ESTRATEGIA 17.5 Identificar oportunamente a los niños y adolescentes en riesgo de calle.
Los niños y adolescentes que viven en la calle han sido, por lo común, arrojados de sus
hogares por la violencia y el abuso de que han sido objeto, al grado de preferir dormir a la
intemperie,
en una casa abandonada o incluso en el drenaje. Son niños y jóvenes con mayor riesgo
de caer en alguna adicción.
Si bien la desintegración o disfuncionalidad familiar no es privativa de las familias en
condición de pobreza, la responsabilidad del Estado es mayor hacia estos grupos
vulnerables.
El apoyo a niños y jóvenes en situación de calle es muy difícil, pero existen métodos nuevos
con enfoques integrales en los que se trata a los niños y adolescentes y también a sus
familias. Se alentará la adopción de estos métodos en las instituciones
cuya misión es atender a estos niños y jóvenes, tanto para los que trabajan o viven en la
calle como para quienes estén en riesgo de caer en esa situación.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Por otra parte, los niños y adolescentes que trabajan en la calle sin haber dejado sus
hogares, con frecuencia son también blanco
de violencia y, cuando éste no es el caso, lo más probable es que hayan abandonado su
educación escolar. Los esfuerzos se dirigirán a identificar a quienes se encuentran en riesgo
de calle para reincorporarlos al sistema escolar con una beca; previamente se les dará el
apoyo necesario para actualizarlos, de modo que no vuelvan a sufrir un rechazo que los
aleje otra vez de las aulas.
ESTRATEGIA 17.6 Otorgar apoyo integral a las personas con discapacidad para su
integración
a las actividades productivas y culturales, con plenos derechos y con independencia.
Se implementarán acciones diferenciadas según tipos de discapacidad, que permitan a las
personas tener un mayor acceso a los servicios educativos y de salud, así como
oportunidades de recreación y de inserción en el mercado laboral. Es fundamental incluir a
las personas con discapacidad en el diseño de políticas públicas.
Asimismo, se estructurará un proceso de armonización legislativa y programática a fin de
que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad tenga una mejor
oportunidad de implantación en el país para beneficio de este colectivo y de la sociedad
mexicana.
Se realizará un diagnóstico nacional (censo)
sobre las personas con discapacidad y sus familias para conocer cuántos son, qué edad
tienen,
qué discapacidad tienen, en dónde viven, qué tipo de servicios reciben, con la finalidad de
poner en marcha programas nacionales y estatales
que les brinden mejores oportunidades de desarrollo personal, familiar y social.
Para garantizar que la población con necesidades
educativas especiales vinculadas a la
2 17
Eje 3.Igualdad de oportunidades
discapacidad y los sobresalientes accedan a servicios
de calidad que propicien su inclusión social y su desarrollo pleno, se promoverán acciones
que favorezcan la prevención de la discapacidad y la articulación de las iniciativas públicas y
privadas en materia de servicios de educación especial e integración
educativa.
También se fortalecerá el desarrollo de las personas con discapacidad para equiparar y
facilitar
su integración plena en todos los ámbitos de la vida nacional, mediante un sistema de salud
integral e incluyente que promueva y vigile sus derechos y que procure la difusión de la
salud
sexual y reproductiva.
Se promoverá la construcción de viviendas con las adaptaciones necesarias, se intensificará
el mismo tipo de acciones respecto a la infraestructura
urbana y en las instalaciones escolares y de salud. Además, se fortalecerá la política de
estímulos fiscales para las empresas que ofrezcan oportunidades de empleo a personas con
alguna discapacidad.
La imposibilidad de usar el transporte público
adaptado con facilidad y seguridad impide que las personas con discapacidad puedan
desarrollar
todo tipo de actividades fuera de su entrono inmediato. Por ello, se debe incrementar
la accesibilidad física de las personas con discapacidad para que transiten y usen fácilmente
los espacios urbanos, así como desarrollar una infraestructura urbana adecuada
a sus necesidades y, con la seguridad de un salario, fortalecer la autoestima y facilitar
la independencia de estas personas que actualmente enfrentan diferentes formas de
discriminación.
De igual forma, una labor complementaria será promover la realización de investigaciones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y la capacitación de profesionales y servidores públicos encargados de planeación urbana,
para el desarrollo de espacios públicos y vivienda con las consideraciones especiales que
necesitan las personas con discapacidad. Crear incentivos fiscales para quienes remodelen
inmuebles con fines de accesibilidad, así como promover la inclusión de normatividad para
la señalización y atención de personas con discapacidad en planes de siniestro y
evacuación.
Otro aspecto impostergable es hacer viable
la comunicación entre las personas con discapacidad y el resto de la población, mediante
la instalación de sistemas uniformes de alarma, atención e información accesibles.
Cabe señalar que se dará preferencia a la atención de personas con discapacidad en
situación
de pobreza.
2 18 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
ESTRATEGIA 17.7 Garantizar la disponibilidad
de los instrumentos y el personal necesarios para realizar un diagnóstico temprano y
canalizar oportunamente a las personas con discapacidad a los servicios de estimulación
temprana y rehabilitación.
En el caso de los niños, se establecerán protocolos
en las instituciones de salud para que personal bien preparado pueda detectar
oportunamente
las discapacidades para su debida atención y rehabilitación temprana.
ESTRATEGIA 17.8 Procurar el acceso de personas en condiciones de vulnerabilidad a
redes
sociales de protección.
Sin que el Estado descuide sus responsabilidades
y obligaciones con las personas en condiciones de vulnerabilidad, se promoverá su atención
por organizaciones de la propia sociedad
civil.
ESTRATEGIA 17.9 Dar prioridad a las vertientes
de apoyo alimentario y nutricional de los programas del gobierno con responsabilidades en
esta materia.
Se consolidarán las políticas públicas de apoyo alimentario con acciones integrales y
articuladas que permitan atender con más oportunidad
y eficacia a la población vulnerable en el campo y las ciudades: personas en condición de
pobreza alimentaria, niños en situación de calle,
adultos mayores de 70 años en desamparo. En este esfuerzo los niños serán el objetivo
más importante, pues la desnutrición infantil, además de ser origen de daños que pueden
durar toda la vida, genera un círculo vicioso de enfermedades.
3.7 Familia, niños y jóvenes
Una de las grandes riquezas humanas y sociales de la cultura mexicana es precisamente
el valor de la familia. El desarrollo de México no se puede entender sin el papel central que
ha jugado ésta como institución básica en la formación y realización de los individuos.
Sin embargo, a lo largo del proceso de modernización de la nación, las familias mexicanas
se han adaptado a condiciones sociales cambiantes, soportando en gran medida
el peso de la transformación; muchas se han separado o han tenido que abrigar en su seno
nuevos miembros para sobrevivir.
La centralidad de la familia en el proceso del desarrollo humano plantea la necesidad de
impulsar acciones que ayuden a consolidar los procesos de formación y de realización que
se verifican en su interior. Muchas familias
2 19
Eje 3.Igualdad de oportunidades
requieren de apoyo especial para salir adelante y cumplir así su función de formación
educativa,
de formación en valores y de cuidado de la salud, entre otras. Las políticas de
fortalecimiento
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
familiar tendrán entonces un efecto múltiple positivo en cada uno de sus miembros,
especialmente
en los niños y niñas, así como en los jóvenes.
Precisamente porque la familia ha de cumplir
cabalmente su papel central en la formación y la realización de las personas, las políticas
públicas en la perspectiva de la igualdad de oportunidades
deben fortalecerse transversalmente. Sin lugar a dudas, es posible apoyar a las familias
vulnerables y a las familias en general desde una serie de puntos de partida de política
pública en diferentes dependencias de la Administración Pública
Federal. Ello ha de contribuir directamente en el proceso de Desarrollo Humano
Sustentable, mejorando las perspectivas de desarrollo humano
de adultos, jóvenes, niños y niñas.
Actualmente, los jóvenes de México viven una etapa de retos y cambios en la que
demandan
condiciones necesarias para su desarrollo integral. Para ello es necesario fortalecer cada
una de las etapas de su proceso formativo de manera que los jóvenes se perfilen hacia la
realización
de sus metas personales logrando con ello bases sólidas para su pleno desarrollo personal
y social. Este sector poblacional constituye el motor
para el crecimiento y desarrollo económico y humano del país.
Debido a sus características y necesidades, el compromiso con la población juvenil de
México
es diseñar, implementar, operar y evaluar políticas públicas transversales a través de la
coordinación interinstitucional, para generar sinergias que garanticen el desarrollo integral
de calidad y equitativo de los jóvenes y lograr así que sean actores protagónicos y
definitorios
del rumbo de la nación.
En la perspectiva del desarrollo humano
desde temprana edad, las niñas y los niños tienen derechos humanos básicos que deben
cumplirse. Estos derechos son fundamentalmente
los siguientes: el derecho a la supervivencia; al desarrollo pleno; a la protección
contra influencias peligrosas, los malos tratos y la explotación; y a la plena participación
en la vida familiar, cultural y social.
Los cuatro principios fundamentales de la Convención de los Derechos Humanos de los
Niños son la no discriminación; la dedicación al interés superior del niño; el derecho a la
vida, la supervivencia y desarrollo;
y el respeto de los puntos de vista del niño. Todos los derechos que se definen en la
Convención son inherentes a la dignidad
humana y el desarrollo armonioso de todos los niños. La Convención protege los derechos
de la niñez al estipular pautas en materia de atención de la salud, la educación
y la prestación de servicios jurídicos, civiles y sociales.
Los niños tienen los mismos derechos humanos en general que los adultos, pero como son
especialmente vulnerables, es necesario
que tengan derechos concretos que
2 20 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
reconozcan su necesidad de recibir una protección
especial. Los niños no son la propiedad de sus familias ni tampoco son objetos indefensos
de la caridad. Son seres humanos y son también los titulares de sus propios derechos.
La Convención ofrece una visión del niño como un individuo y como miembro de una familia
y una comunidad, con derechos y responsabilidades
apropiados para su edad y su etapa de desarrollo. Al reconocer los derechos de la infancia
de esta manera, la Convención se centra firmemente en todos los aspectos de la vida y el
desarrollo del niño.
A pesar de la existencia de toda esta serie
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de derechos, los niños sufren a causa de la pobreza, la falta de hogar, los malos tratos, el
abandono, las enfermedades que se pueden prevenir, la desigualdad en el acceso a la
educación
y la existencia de sistemas de justicia que no reconocen sus necesidades especiales. Estos
son problemas que ocurren tanto en los países industrializados como en aquéllos que se
encuentran en desarrollo.
El reto que ahora enfrenta la sociedad mexicana
es el de brindar oportunidades no sólo a los individuos, sino a la familia, impulsar un
desarrollo
integral, fomentar el valor de la familia y promover habilidades emocionales y de
comunicación.
La familia será así beneficiaria y aliada para la prevención y la superación de la
vulnerabilidad
no sólo ante la pobreza, la inseguridad, entre otros, sino también ante la ruptura y las
debilidades que enfrenta la sociedad mexicana.
En México hay 22,790,188 hogares familiares1,
lo que representa que más del 95% de las personas viven con alguien de su familia. Ello da
cuenta de la centralidad de ésta en la comunidad.
Las perspectivas de la sociedad misma
acerca de la familia son una dimensión de ésta como valor social. Por una parte, la familia
es lo más importante para 9 de cada 10 personas, y en 2 de cada 3 casos, se ayudan
entre parientes; por otra, la convivencia se hace cada vez más difícil, lo que se refleja
en un alto índice de violencia doméstica (1 de cada 4 hogares), en abandono y ruptura
familiar. Se observa una disminución en los matrimonios y un aumento en los divorcios.
Estos factores restan oportunidades y desarrollo
y exponen a los miembros de la familia a una mayor vulnerabilidad.
En la convivencia cotidiana, una quinta parte de los adultos nos dice que no hay “muestras
de cariño” en su hogar, mientras que en un 51.4% hay “gritos, imposición” (40.3%) o
“problemas permanentes” (22.5%)2.
La población de jóvenes (de 18 a 29 años) es de 21 millones, según el II Conteo de
Población
y Vivienda de INEGI de 2005, lo que representa cerca del 20% de la población total
del país.
Según estimaciones, la población de jóvenes
alcanzará su máximo histórico en el año 2011. Ello implica que la magnitud de este grupo
social llegará a 21.5 millones de personas, y a partir de ese momento comenzará
a reducir su tamaño, fundamentalmente
1 INEGI. Conteo 2005
2 Idem
2 21
Eje 3.Igualdad de oportunidades
debido al gradual envejecimiento de la población,
hasta alcanzar 17 millones en 2030 (13.6% del total) y 15 millones en 2050 (11.8% del total)
3.
Según la Encuesta Nacional de Juventud 2005, los jóvenes de entre 18 y 29 años realizan
principalmente
actividades de estudio y/o trabajo, siendo más común que los de 18 a los 24 años se
dediquen solamente al estudio, y los de los 25 a los 29 años, solamente al trabajo. En
ambos casos hay también alrededor de un 30% que no estudia ni trabaja. Asimismo,
los varones tienen mayor escolaridad que las mujeres.
Un 37.5% de los jóvenes abandonan los estudios
entre los 15 y los 17 años, seguido de los jóvenes entre 18 y 20 años, con un 25.6%, y en
tercer lugar los de 12 a 14 años, con un 21.8%, siendo el primer motivo de abandono de los
estudios
la necesidad trabajar, en un 42.4% de los casos.
Más de la mitad de los jóvenes (10.9 millones)
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
son económicamente activos, y representan el 23% de la población trabajadora del país..
Según la Encuesta Nacional de Empleo 2004, alrededor del 53% de los jóvenes labora en el
sector informal de la economía o en actividades
ligadas al sector servicios.
En la adolescencia y la juventud se registran
las tasas de desempleo abierto más elevadas, con un 5.4%. Esto da pie a que el 16.8% de
los jóvenes señalara que ha pensado en migrar a los Estados Unidos.
El rango de edad del primer embarazo de las jóvenes se concentra fundamentalmente entre
los 18 y los 20 años, con 14.5%, seguido
de quienes tenían menos de 18 años, con 26.8%, entre los 21 y 23 años, son 20.7%, y más
de 23 años, 10%. Los jóvenes unidos o casados representan sólo 23.9% del total, y quienes
alguna vez han estado unidos conforman
el 2.4%.
En cuanto a los problemas que enfrentan los jóvenes, las drogas y el alcohol ocupan el
primer lugar, en un 74.4% de los hombres y un 67.4% de las mujeres. En segundo lugar
consideran la falta de trabajo, y en tercera, los problemas de la nación.
En México, las personas entre 5 y 17 años que se encuentran estudiando son 27,701,373, y
en ese mismo rango de edad no estudian 534,197. Las niñas, niños y adolescentes que
viven en hogares nucleares son 26,694,189, y en hogares extensos 10,457,683. Las
adolescentes
(12 a 17 años) que tienen al menos un hijo son 869,074; es decir el 2.29%.
3 SEGOB -CONAPO. Comunicado de prensa 34 /06. (11 de agosto de 2006) p. 1
2 22 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Objetivo 18
Desarrollar una política pública dirigida a la familia, entendida en su diversidad y
complejidad, con el fin de reducir la vulnerabilidad social mediante la promoción y
fortalecimiento
como ámbito natural de prevención y desarrollo.
ESTRATEGIA 18.1 Impulsar el fortalecimiento
de las Procuradurías de la Defensa del Menor y la Familia, así como a instituciones públicas
y privadas que proporcionen servicios asistenciales
a población vulnerable, estableciendo los enlaces requeridos conforme a la normatividad
vigente, a efecto de brindarles la asistencia social,
jurídica y de gestión administrativa que sea necesaria y proporcionar el tratamiento
adecuado
a los problemas que se enfrentan en materia familiar.
Es importante ofrecer servicios de apoyo y orientación social y jurídica a las familias,
buscando
que los conflictos de intereses familiares se diriman en cordialidad y tiendan a la obtención
de acuerdos que beneficien a las parejas involucradas, y a la vez se evite que los menores
sufran daños que alteren su desarrollo psicosocial.
ESTRATEGIA 18.2 Mejorar la condición nutricional
de los sujetos de asistencia social que requieran apoyo alimentario, para propiciar el
desarrollo
integral de la familia y contribuir a superar de manera sostenible su condición de
vulnerabilidad.
El apoyo a la dieta de familias en situaciones
de desamparo, a través de un apoyo alimentario directo, es una herramienta fundamental
para propiciar el desarrollo de habilidades y conocimientos para el mejoramiento
sostenible de sus condiciones de desamparo.
ESTRATEGIA 18.3 Desarrollar indicadores
para el seguimiento y la evaluación del impacto de las acciones de perspectiva familiar.
Toda la generación nueva de información y análisis acerca de las familias mexicanas es
susceptible de contribuir a la formación de nuevos indicadores de efectividad de las políticas
públicas que se están implementando. A su vez, la evaluación de políticas ha de permitir
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
el mejoramiento de éstas sobre nuevas definiciones y diseños de acción pública.
ESTRATEGIA 18.4 Asignar recursos específicos
para la aplicación de una perspectiva familiar.
En la medida en que se vaya avanzando
en materia familiar, se irá considerando la pertinencia y la necesidad de asignar más
recursos a las políticas de familia. No sólo se tendrán nuevas políticas, sino mejores
impactos
de éstas sobre la población beneficiada.
Objetivo 19
Instrumentar políticas públiP
lan Nacional de Desarrollo | 2 23
Eje 3.Igualdad de oportunidades
cas transversales que garanticen las condiciones necesarias para el desarrollo
integral de los jóvenes.
ESTRATEGIA 19.1 Fortalecer a la familia para fomentar el bienestar juvenil y su debida
integración a la sociedad.
El fortalecimiento de la familia contribuye directamente al bienestar juvenil y a su integración
en la sociedad. El bienestar juvenil aglutina diversos aspectos de la vida de las personas
que van desde la salud física y mental, la existencia de las condiciones de vida digna, hasta
la disponibilidad
de tiempo y espacio para el desarrollo de la creatividad y el sano esparcimiento, todo ello en
un clima de respeto a la identidad personal y a la diversidad. El desarrollo integral de los
jóvenes plantea como premisa fundamental la inclusión de quienes, por situaciones diversas
tales como características físicas, geográficas, económicas, de género, entre otras,
requieren de atención especial por parte del Estado y de la sociedad en su conjunto.
ESTRATEGIA 19.2 Ampliar las oportunidades
de acceso y permanencia de los jóvenes en el sistema educativo al incorporar las
tecnologías
de la información y comunicación, así como promover su inserción laboral a través del
fomento de competencias y habilidades para el empleo, autoempleo y empleabilidad.
Todo esto con el fin de incorporar a los jóvenes en el desarrollo productivo y tecnológico
del país para mejorar su calidad de vida, haciendo especial énfasis en la promoción de los
jóvenes en condiciones de vulnerabilidad económica y social.
ESTRATEGIA 19.3 Edificar una cultura cívico-democrática que fomente la participación
de los jóvenes ciudadanos en los asuntos públicos, así como una conciencia plena sobre
la importancia del respeto a los derechos humanos, la no discriminación y la no violencia.
Se sumarán así a la sociedad jóvenes tolerantes, plurales, conscientes de sus derechos
y responsables en el cumplimiento de sus obligaciones, con su entorno y consigo mismos.
2 24 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Objetivo 20
Promover el desarrollo sano e integral de la niñez mexicana garantizando
el pleno respeto a sus derechos, la atención a sus necesidades
de salud, alimentación, educación y vivienda, y promoviendo
el desarrollo pleno de sus capacidades.
ESTRATEGIA 20.1 Incrementar el alcance de los programas de mejoramiento en el estado
de nutrición en menores de 5 años con desnutrición o en riesgo, a través del otorgamiento
de apoyos alimentarios pertinentes, incorporando acciones dirigidas a los padres de familia
que permitan un cambio de hábitos de alimentación y salud.
Los programas alimentarios generan beneficios
sostenibles para la sociedad, ayudan a superar las condiciones de vulnerabilidad de la
población y propician circunstancias para el desarrollo
familiar integral.
ESTRATEGIA 20.2 Impulsar una coordinación
interinstitucional para la atención del fenómeno de la migración infantil.
Es necesario prevenir y atender las necesidades
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de los niños, niñas y adolescentes migrantes y repatriados que enfrentan las problemáticas
colaterales a que están expuestos, así como promover acciones coordinadas de protección
familiar e infantil.
ESTRATEGIA 20.3 Promover la instalación de los comités de Seguimiento y Vigilancia de la
aplicación de la Convención de los Derechos del Niño en aquellas entidades donde no se
encuentran operando.
ESTRATEGIA 20.4 Desarrollar mecanismos
que mejoren sustancialmente los procesos de adopción y que faciliten y promuevan los
procesos de integración y desarrollo familiar.
Cultura y esparcimiento
3.8 Cultura, arte, recreación
y deporte
México es una nación orgullosa de la riqueza milenaria de una cultura que se ha
manifestado en muy diversas formas a lo largo
de la historia. Hoy, los mexicanos tienen un horizonte formidable de retos y logros y un
pasado glorioso al cual volver la mirada.El futuro sólo tiene sentido en función de ese
pasado y de un presente que debe asumirse con pasión y orgullo para engrandecer a la
patria,
dignificando el destino de cada mexicana y de cada mexicano.La cultura de México es la
suma de lo mejor del pasado y del presente.
Es la voz viva de un pueblo; es el colorido de expresiones que distinguen al país en el
mundo. Por ello, el Gobierno de la República considera que fortalecer nuestras
manifestaciones
culturales es fortalecer a México, y este mismo razonamiento se aplica al arte, el deporte
y la recreación. Lamentablemente, las brechas existentes en la sociedad mexicana impiden
que gran parte de la población tenga
2 25
Eje 3.Igualdad de oportunidades
acceso a estos aspectos esenciales del desarrollo humano, por lo que este Plan incluye
estrategias y líneas de acción para revertir esta situación.
El Gobierno de la República prestará especial
atención a las políticas públicas que inciden en el arte, la cultura, el deporte y la recreación,
al considerarlas actividades centrales
para la salud y vitalidad de la sociedad. Se realizarán esfuerzos importantes por ampliar
el alcance y la profundidad de la acción pública en materia de cultura y arte. Igualmente,
se fortalecerán las diversas formas de recreación sana y edificantepara que sean accesibles
a más mexicanos. Se impulsará también
la práctica del deporte en sus diversas manifestaciones para que más mexicanos se
ejerciten y se superen a si mismos en disciplinas
físicas que los conviertan en ejemplo y orgullo de su comunidad y de la nación.
Objetivo 21
Lograr que todos los mexicanos tengan acceso a la participación y disfrute de las
manifestaciones artísticas y del patrimonio cultural,
histórico y artístico del país como parte de su pleno desarrollo
como seres humanos.
Se avanzará en el cumplimiento de este objetivo mediante las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 21.1 Impulsar la apreciación, reconocimiento y disfrute del arte y las
manifestaciones
culturales por parte de la población.
La política cultural del Gobierno de la República
ofrecerá y alentará una oferta amplia de manifestaciones culturales y artísticas, tanto
de las expresiones nacionales como del arte y la cultura universales, que promueva la
particpación
de toda la población no sólo como espectadores sino también como practicantes. De este
modo se consolidarán y ampliarán los públicos existentes y se logrará además que la
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
población en general asocie más el disfrute del tiempo libre a manifestaciones artísticas y
culturales
como componente indispensable de su desarrollo humano y social.
Para lograr estos propósitos, un complemento
importante será el fortalecimiento de la educación artística profesional y la promoción
de distintas modalidades de cursos y talleres de apreciación en todas las disciplinas
artísticas, enfocadas principalmente a los
2 26 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
sectores de la población con menor acceso a estas
manifestaciones.
En todas las líneas de acción de la política cultural, se solicitarán solicitarán y tomarán en
cuenta la opinión y las propuestas de la comunidad
artística e intelectual de México.
De igual forma, se fortalecerán la enseñanza y divulgación del arte y la cultura en el sistema
educativo. Para ello será necesario complementar la estrategia, de prolongar el horario de
permanencia
de niños y jóvenes en las escuelas.
Una parte considerable de la inversión en infraestructura
cultural será destinada a programas de mantenimiento y renovación de los espacios y
servicios que ahora funcionan, pues ésta es una demanda reiterada de comunidades que
han visto
deteriorarse las instalaciones culturales de las que disponen. La conservación, la renovación
y el mantenimiento de la infraestructura para la actividad cultural en todos los órdenes será
una prioridad para la presente administración.
Se dará continuidad al estímulo y a la producción
cultural y artística tanto de creadores y grupos independientes como de comunidades y
medios públicos de comunicación.
Se fortalecerán los programas de difusión
cultural entre grupos y sectores de la población que por distintas causas han permanecido
lejos de las manifestaciones culturales y artísticas,insistiendo en el carácter recreativo y
placentero del arte y la cultura.
En concordancia con el apartado de pueblos y comunidades indígenas de este Plan, una de
las principales líneas de acción será la ampliación
de los medios de difusión de las culturas y el arte indígenas. La diversidad cultural de
México no sólo requiere reconocimiento, sino también de una decidida promoción, en
especial
entre niños y jóvenes, pues es una de las fortalezas de la nación.
Unir las capacidades de dependencias gubernamentales
educativas y culturales con las representaciones de México en el exterior es fundamental
para intensificar la difusión de la riqueza cultural y artística de manera sistematizada
y planificada, como una verdadera política de Estado. El intercambio cultural es, sin duda,
uno de los principales elementos de conocimiento,
aceptación y respeto entre las naciones. Se dará un impulso especial al intercambio cultural
con los pueblos de América Latina y el Caribe.
2 27
Eje 3.Igualdad de oportunidades
El fomento del turismo cultural será un instrumento
detonador del desarrollo regional.Ésa será una de las formas de unir esfuerzos con el sector
privado para generar financiamiento, fuentes de empleo, difusión y, desde luego, protección
para el patrimonio cultural.
Una línea de acción prioritaria en la política
cultural del Gobierno de la República será el respaldo a las distintas manifestaciones de la
cultura y el arte populares: artes plásticas, escénicas
y literarias, y sus manifestaciones actuales como fotografía, video y las opciones en Internet.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Especial relevancia tiene el impulso a la creación y exhibición cinematográficas, por ser la
creación fílmica una expresión de la identidad y la idiosincrasia nacionales que día a día
obtiene
mayor prestigio en el país y en el extranjero.
Con el fin de dar sustento sólido a los esfuerzos
de registro y preservación del patrimonio cultural y artístico, se respaldará el estudio y la
investigación de la cultura y el arte nacionales, así como las instituciones de educación en
estos campos para atender con suficiencia la demanda de formación, especialización y
estudios avanzados
en las distintas disciplinas.
Se promoverá que en las instituciones federales
y locales se adapten los espacios culturales para su disfrute por las personas con
discapacidad
y los adultos mayores.
Un programa cultural al que debe darse un impulso sustancial es el de fomento a la lectura.
Los libros seguirán siendo la mejor fuente de conocimiento y recreación. Para dar a este
programa la proyección que amerita, será necesaria
la participación del conjunto de sectores que participan en la educación y la cultura: los
profesores, intelectuales, artistas, servidores
públicos de las instituciones culturales y artísticas, organizaciones de la sociedad civil,
así como de las autoridades escolares, las instituciones de educación superior y la iniciativa
privada. Promover la lectura es hoy una responsabilidad compartida de gobierno y sociedad,
por lo que se promoverá un uso intensivo de las bibliotecas públicas y se diseñarán
fórmulas para fomentar esta actividad en las zonas rurales.
ESTRATEGIA 21.2 Apoyar a los centros comunitarios
fortaleciendo su capacidad educativa y de difusión de las artes y la cultura, para que la
educación artística y los bienes y servicios
culturales alcancen a un mayor número de mexicanos.
2 28 | M éxico
Eje 3.Igualdad de oportunidades
Se promoverá el diálogo intercultural entre regiones, grupos sociales, pueblos y
comunidades indígenas. Para ello es necesaria la coordinación
con los gobiernos estatales y municipales, con el propósito de encontrar conjuntamente, y
en comunicación con las diversas comunidades artísticas y culturales, formas de desarrollo
e intercambio
cultural entre entidades federativas y municipios, apoyados por el Consejo Nacional para la
Cultura y las Artes y sus instituciones sectorizadas.
ESTRATEGIA 21.3 Realizar un extenso programa
cultural con motivo del bicentenario de la Independencia y el centenario de la Revolución
que aliente la participación de artistas, intelectuales,
científicos, instituciones culturales y educativas de toda la nación.
Este programa incluirá la difusión y la divulgación
de la historia de México, la reflexión sobre lo que se ha alcanzado como nación y sobre
aquello que habrá de lograrse para las siguientes
generaciones. Para ello se realizarán actividades en el ámbito académico, espectáculos
y exposiciones, celebraciones, renovación y conservación de infraestructura cultural en
recintos, escuelas y monumentos, así como en divulgación y promoción, sin descuidar la
presencia internacional en México de manifestaciones
artísticas específicas.
Objetivo 22
Impulsar la creación de múltiples opciones para la recreación y el entretenimiento
para toda la sociedad
mexicana.
ESTRATEGIA 22.1 Promover la apertura y operación
de espacios de entretenimiento sano, en los que distintos grupos sociales y de edad
encuentren actividades atractivas para su entretenimiento
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y recreación de acuerdo con gustos compartidos, para el uso de su tiempo libre.
Una característica de las sociedades abiertas es contar con ofertas amplias para la
recreación y el entretenimiento, por lo que será importante impulsar el crecimiento de la
oferta cultural y artística en diferentes ámbitos
y en todas las regiones.
Se impulsará la creación de espacios de entretenimiento alternos, así como la multiplicación
de talleres de artes plásticas, escénicas y literarias, para que la población en todas las
regiones pueda participar y aprovechar la riqueza
cultural y artística, y también para alentar la creación de pequeños y medianos negocios.
Objetivo 23
Fomentar una cultura de recreación
física que promueva que todos los mexicanos realicen algún
ejercicio físico o deporte de manera regular y sistemática.
ESTRATEGIA 23.1. Estimular la formación y consolidación de una cultura deportiva entre
todos los grupos sociales y de edad, en todas las regiones del país.
2 29
Eje 3.Igualdad de oportunidades
La importancia del ejercicio físico es reconocida
universalmente como factor esencial en el cuidado de la salud, no sólo del cuerpo sino
también
de la mente en todos los grupos poblacionales, sin importar su edad. Por eso, se impulsará
el desarrollo
de una cultura deportiva dentro y fuera de las escuelas, en las ciudades y en el campo.
El deporte es la mejor manera de alejar a los niños y jóvenes de los riesgos de las
adicciones,
pues representa una opción atractiva para el uso del tiempo libre. Por eso se intensificará la
construcción de infraestructura deportiva tanto en las comunidades rurales como en las
urbanas. Será una de las líneas de trabajo del programa de acción comunitaria en la
estrategia integral de combate a la pobreza.
Como en el caso de la cultura, se utilizará
una parte de la inversión en este rubro para la remodelación, ampliación y equipamiento de
instalaciones existentes.
En la política deportiva es necesario coordinar
el trabajo dede las federaciones de las distintas disciplinas, de instituciones públicas y
privadas deportivas para estimular la práctica del deporte entre los jóvenes.
Es indispensable promover y propiciar la practica del deporta desde la infancia. La escuela
primaria debe aprovecharse como una vitrina que reconozca y aliente el potencial deportivo
de los niños de México como la base del sistema deportivo
nacional.
En los países donde se ha desarrollado una cultura del deporte y en los que su práctica es
generalizada
entre la población, surgen los atletas que se convertirán en deportistas de alto rendimiento.
Mediante el seguimiento de torneos y campeonatos locales y regionales se fortalecerá
la identificación de los mejores deportistas. Se otorgarán becas para quienes deseen
desarrollar
a plenitud sus capacidades y competir en niveles de alto rendimiento, primero como
aficionados y más tarde como profesionales.
Se buscarán fuentes complementarias de financiamiento para la construcción y
funcionamiento
de centros de alto rendimiento por especialidad deportiva.
ESTRATEGIA 23.2 Propiciar el desarrollo de infraestructura deportiva y aprovechar
espacios
públicos abiertos para la construcción de canchas deportivas como un medio eficaz para
promover la práctica de los deportes.
Se alentará la construcción de infraestructura
deportiva y se procurará que ésta sea una infraestructura multimodal, que permita
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
la práctica de diversos deportes, incluidos los de pista y campo. Los campeonatos
municipales,
estatales y regionales merecen una infraestructura digna que permita el desarrollo de
vocaciones deportivas y la detección de talentos
susceptibles de recibir apoyos mayores.
Complementariamente, será necesario fortalecer las instalaciones para el desarrollo del
deporte de alto rendimiento en diversas especialidades, sobre todo de aquéllas en que el
potencial de los mexicanos sea mayor y conforme se vaya manifestando en el futuro.
Plan Nacional de Desarrollo | 231
232 | México
Eje 4. Sustentabilidad
ambiental
2 33
2 34 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad
ambiental
La sustentabilidad ambiental se refiere a la administración
eficiente y racional de los recursos naturales, de manera tal que sea posible mejorar el
bienestar de la población actual sin comprometer
la calidad de vida de las generaciones futuras. Uno de los principales retos que enfrenta
México es incluir al medio ambiente como uno de los elementos de la competitividad y el
desarrollo económico y social. Solo así se puede alcanzar un desarrollo sustentable.
Desafortunadamente,
los esfuerzos de conservación de los recursos naturales y ecosistemas suelen verse
obstaculizados por un círculo vicioso que incluye pobreza, agotamiento de los recursos
naturales, deterioro ambiental y más pobreza.
Es momento de convertir la sustentabilidad ambiental en un eje transversal de las políticas
públicas. México está aún a tiempo de poner en práctica las medidas necesarias para que
todos los proyectos, particularmente los de infraestructura
y los del sector productivo, sean compatibles con la protección del ambiente. Es necesario
que el desarrollo de nuevas actividades
económicas en regiones rurales y semirurales contribuya a que el ambiente se conserve en
las mejores condiciones posibles. Todas las políticas que consideran la sustentabilidad
ambiental en el crecimiento de la economía son centrales
en el proceso que favorece el Desarrollo Humano Sustentable.
La sustentabilidad ambiental requiere así de una estrecha coordinación de las políticas
públicas en el mediano y largo plazo. Esta es una premisa fundamental para el Gobierno
Federal, y en este Plan Nacional de Desarrollo
se traduce en esfuerzos significativos para mejorar la coordinación interinstitucional y la
integración intersectorial. La sustentabilidad ambiental será un criterio rector en el fomento
de las actividades productivas, por lo que, en la toma de decisiones sobre inversión,
producción
y políticas públicas, se incorporarán consideraciones de impacto y riesgo ambientales,
así como de uso eficiente y racional de los recursos naturales. Asimismo, se promoverá
una mayor participación de todos los órdenes de gobierno y de la sociedad en su conjunto
en este esfuerzo. La consideración del tema ambiental será un eje de la política pública que
esté presente en todas las actividades
de gobierno.
El cuidado del ambiente es un tema que preocupa y ocupa a todos los países. Las
consecuencias de modelos de desarrollo,
Plan Nacional de Desarrollo | 235
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
pasados y actuales, que no han tomado en cuenta al medio ambiente, se manifiestan
inequívocamente
en problemas de orden mundial como el cambio climático. El Gobierno de la República ha
optado por sumarse a los esfuerzos internacionales
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
suscribiendo importantes acuerdos, entre los que destacan el Convenio sobre Diversidad
Biológica; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y su
Protocolo de Kyoto; el Convenio de Estocolmo, sobre contaminantes
orgánicos persistentes; el Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan
la capa de ozono; la Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación; la
Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres; y los Objetivos del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas. Estos
acuerdos tienen como propósito hacer de México un participante activo en el desarrollo
sustentable.
Aunque el modelo global de desarrollo ha propiciado mejoras en algunos países y regiones,
el medio ambiente y los recursos naturales continúan
deteriorándose a una velocidad alarmante. Información científica reciente muestra que los
impactos ambientales derivados de los patrones de producción y consumo, así como las
presiones demográficas, podrían provocar transformaciones
masivas en el entorno que enfrentarán las generaciones futuras. El cambio climático, la
reducción
de la capa de ozono, la lluvia ácida, el incremento de los residuos municipales e industriales,
la contaminación del suelo y el agua por metales pesados y desechos tóxicos, la pérdida de
recursos forestales, la desertificación, la sobreexplotación de los recursos hídricos y la
pérdida de la biodiversidad serían algunas de sus consecuencias.
Por su nivel de desarrollo económico, la gran diversidad de sus recursos naturales,
su situación geoestratégica y su acceso a distintos foros internacionales, México se ubica en
una posición privilegiada para erigirse
como un interlocutor importante para el diálogo y la cooperación entre los países
desarrollados y en desarrollo. Así, el país ha participado en los esfuerzos de cooperación
internacional con el objetivo de contribuir a la consolidación de una agenda basada en
principios claramente definidos y apoyada por instituciones sólidas. Asimismo, ha
contribuido
activamente a la construcción de la agenda ambiental internacional, impulsando los
principios de equidad y responsabilidad común. A la fecha, México ha suscrito cerca de 100
acuerdos internacionales relacionados
con el medio ambiente y el desarrollo sustentable, y ha realizado aportaciones im236
| México
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
portantes tanto al desarrollo de los regímenes internacionales de carácter global, como de
aquellos enfocados a la atención de asuntos regionales.
Para que el país transite por la senda de la sustentabilidad ambiental es indispensable que
los sectores productivos y la población adopten modalidades de producción y consumo que
aprovechen
con responsabilidad los recursos naturales. El Gobierno Federal favorecerá esta
transformación,
para lo cual diseñará las políticas y los programas ambientales en estrecha coordinación con
las dependencias de la Administración Pública Federal y los gobiernos estatales y
municipales. En este esfuerzo será imprescindible contar con la participación de los tres
órdenes de gobierno.
Indudablemente, México enfrenta grandes retos en todos los aspectos de la agenda
ambiental.
Esta agenda comprende temas fundamentales como la conciliación de la protección del
medio ambiente (la mitigación del cambio climático, la reforestación de bosques y selvas, la
conservación
y uso del agua y del suelo, la preservación de la biodiversidad, el ordenamiento ecológico y
la gestión ambiental) con la competitividad de los sectores productivos y con el desarrollo
social.
Estos temas pueden atenderse desde tres grandes líneas de acción: aprovechamiento
sustentable
de los recursos naturales, protección del medio ambiente, y educación y conocimiento
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
para la sustentabilidad ambiental.
Frenar el creciente deterioro de los ecosistemas no significa dejar de utilizar los recursos
naturales, sino encontrar una mejor manera de aprovecharlos. Por ello, el análisis de
impacto ambiental en las políticas públicas debe estar acompañado de un gran impulso a la
investigación y desarrollo de ciencia y tecnología. Se trata, en suma, de mantener
el capital natural que permita el desarrollo y una alta calidad de vida a los mexicanos de hoy
y mañana.
La perspectiva detrás de los objetivos y estrategias que se enuncian en este programa
es invitar a todos los habitantes de la nación a participar en la construcción de un México
capaz de llegar más allá de sus expectativas
actuales y posicionarlo como un actor importante en los temas de sustentabilidad ambiental
en la arena internacional.
Diagnóstico
El estado que guardan los elementos constitutivos del medio ambiente debe entenderse
desde una perspectiva integral; ya que los cambios en alguno de estos elementos
conducen a nuevos cambios en otros, y así sucesivamente. La generación de objetivos
y estrategias en este documento parte de esa premisa y se estructura en seis apartados:
agua, bosques y selvas, cambio climático, biodiversidad, residuos sólidos y peligrosos, y un
conjunto de instrumentos transversales de política pública en materia de sustentabilidad
ambiental.
En el caso del agua, es importante atender aspectos de protección de las aguas
superficiales
y de los mantos acuíferos, ya que su disponibilidad por habitante se está reduciendo
2 37
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
debido a factores demográficos y climáticos. Asimismo,
muchos de los cuerpos de agua presentan niveles de contaminación importantes,
haciéndolos
inadecuados para el consumo humano. Es de gran importancia atender la calidad de los
cuerpos
de agua, ya que su contaminación contribuye al deterioro ambiental. Es imprescindible que
los municipios se sumen a esta tarea, desarrollando políticas que fomenten el uso racional y
la reutilización
del agua para lograr un equilibrio entre la disponibilidad y la demanda, además de reducir el
deterioro de los cuerpos receptores.
Es impostergable incrementar la eficiencia
de la utilización del agua en la agricultura, ya que se trata del principal uso del recurso y su
eficiencia promedio es de únicamente 46%.
En relación con los bosques y selvas, el avance de las fronteras agropecuaria y urbana, así
como la deforestación, la tala clandestina, los incendios, la introducción de especies no
nativas,
entre otros factores, ha tenido un efecto negativo en el territorio nacional. El bosque se ha
visto como una fuente inagotable de madera, sin considerar que su recuperación toma
tiempo.
Paradójicamente, los beneficios económicos y ambientales para las comunidades aún no
son aprovechados del todo. Frenar la deforestación, que ha llegado a ser una de las más
altas del mundo, es una tarea ineludible para el país.
En relación con el cambio climático, el impacto de los gases de efecto invernadero es cada
vez más evidente.
En México, el consumo de combustibles fósiles es el factor que genera en mayor medida
dichos gases, lo cual se ve agravado por la falta de un sistema de transporte eficiente que
reduzca su generación. Las prácticas agrícolas
y pecuarias dañinas, así como el atraso tecnológico en gran parte de la industria,
contribuyen también a la emisión de gases de efecto invernadero.
La protección de los ecosistemas y su biodiversidad se ha convertido en un asunto
de Estado. México es el cuarto país del mundo con mayor riqueza biológica. Sin
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
2 38 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
embargo, es también uno de los países donde la biodiversidad se ve más amenazada por la
destrucción de ecosistemas, lo que implica una responsabilidad a nivel internacional. Este
proceso
destructivo es, en buena medida resultado de la falta de recursos y actividades económicas
alternativas de las comunidades que los explotan.
En este sentido, la falta de oportunidades para el uso sustentable de la vida silvestre ha sido
un factor muy importante.
Los ambientes costeros y oceánicos poseen una elevada riqueza biológica que contribuye a
la megadiversidad y a la actividad económica de las zonas costeras y marinas del país. La
riqueza
natural de estas regiones atrae diversas actividades económicas como la agropecuaria, la
extracción de hidrocarburos, el turismo, la industria, la acuacultura y la pesca;
desafortunadamente,
el desarrollo desordenado de éstas y otras actividades, así como el crecimiento poblacional
han provocado graves problemas en ecosistemas altamente vulnerables. En México, 14.9%
de la población se asienta en áreas costeras
y las políticas públicas en torno a estas zonas han sido mayoritariamente sectorizadas y han
carecido además de una visión sustentable e integral
de desarrollo económico y social. Esto ha provocado que los esfuerzos realizados no tengan
el impacto deseado.
El manejo de residuos sólidos se ha caracterizado por la falta de planeación e
infraestructura.
Aunado a ello, la ausencia de espacios para su disposición ha generado conflictos entre
municipios y entidades federativas.
Los residuos peligrosos agregan un nivel de complejidad al problema, ya que no se han
desarrollado suficientes espacios para su confinamiento. Los residuos depositados
inadecuadamente tienden a contaminar los mantos freáticos y a degradar los suelos,
haciéndolos
inadecuados para cualquier uso.
El deterioro del medio ambiente está frecuentemente asociado a la falta de oportunidades
para amplios sectores de la población. Bajo la óptica del Desarrollo Humano Sustentable,
la generación de oportunidades para estos sectores libera a algunos ecosistemas o reservas
de la biosfera del efecto de depredación
ocasionado por las actividades de subsistencia propias de las comunidades.
Los efectos globales del deterioro ambiental
traen consigo impactos adversos, entre los cuales destacan: i) modificación espacial,
temporal y cuantitativa de lluvias y sequías, así como de la distribución de escurrimientos
superficiales e inundaciones; ii) incremento en la frecuencia de incendios forestales
e intensificación de los procesos de deforestación, mayor erosión, liberación de carbono y
pérdida de biodiversidad; iii) reducción
o desaparición de ecosistemas forestales del territorio nacional; iv) reducción o extinción
de poblaciones de especies silvestres; v) disminución de zonas aptas para la producción
primaria de alimentos y modificación de la productividad agrícola, pecuaria, forestal y
pesquera; y vi) elevación del nivel del mar y la consecuente modificación de ecosistemas
2 39
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
costeros y marinos, con cambios en la distribución
y disponibilidad de los recursos pesqueros más sensibles a los cambios de temperatura, y
en las corrientes que atraviesan los mares mexicanos.
La solución a esta problemática requiere atender temas puntuales de la agenda ambiental,
así como realizar acciones a escala nacional, que transciendan las esferas de actuación de
una sola dependencia o institución gubernamental, y que involucren la participación activa
de la sociedad
en su conjunto.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales
4.1 Agua
Los problemas asociados con el suministro, drenaje y tratamiento de las aguas, así como el
impacto que éstos tienen en la vida nacional, hacen
necesaria una gestión que tome en cuenta los intereses de todos los involucrados y
favorezca su organización. Establecer el acceso al agua como un derecho inalienable, así
como garantizar la gestión integral de los recursos hídricos con la corresponsabilidad
de los tres órdenes de gobierno y de la sociedad, constituyen los grandes retos del sector
hidráulico; sólo asumiendo plenamente su solución se podrá asegurar la permanencia de los
sistemas que hacen posible satisfacer las necesidades
básicas de la población.
El manejo inadecuado de los recursos hídricos
ha generado problemas, como la proliferación de enfermedades por la falta de agua potable
o por su contaminación, y la imposibilidad de garantizar el abasto a futuro debido al
agotamiento
de los mantos. Es común que quienes menos recursos tienen paguen más por el agua
potable, lo cual impide romper el círculo transgeneracional de la pobreza.
El cuidado de los acuíferos y de las cuencas
hidrológicas es fundamental para asegurar la permanencia de los sistemas que hacen
posible el abasto para cubrir las necesidades básicas de la población.
La disponibilidad de agua en México presenta
una desigual distribución regional y estacional que dificulta su aprovechamiento sustentable.
En el norte del país, la disponibilidad
de agua por habitante alcanza niveles de escasez críticos, mientras que en el centro
y en el sur es abundante. Entre los años 2000 y 2005, la disponibilidad por habitante
disminuyó de 4,841 m3/año a 4,573 m3/año, y los escenarios estudiados por la Comisión
Nacional del Agua (CONAGUA), así como las proyecciones de población del Consejo
Nacional
de Población (CONAPO), indican que, para el año 2030, la disponibilidad media de agua por
habitante se reducirá a 3,705 m3/año.
La demanda se incrementará debido al crecimiento económico, principalmente en zonas
en las que los acuíferos tienen baja o nula disponibilidad de agua. Es urgente racionalizar el
uso del agua para evitar que el desarrollo económico y social se vean obstaculizados por su
escasez, ya que la reserva se reduce en 6 km3 por año. Bajo esta perspectiva, el agua
2 40 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
ha pasado de ser un factor promotor de desarrollo
a ser un factor limitante.
De la extracción total de agua en el país, 77% se destina a la actividad agropecuaria, 14% al
abastecimiento público y 9% a la industria autoabastecida,
agroindustria, servicios, comercio y termoeléctricas.
Los distritos y unidades de riego abarcan 6.4 millones de hectáreas de las más de 20
millones
dedicadas a esta actividad, y en ellas se genera el 42% del valor total de la producción
agrícola. En contraste, la mayoría de los agricultores
siembra en 14 millones de hectáreas de temporal, de las cuales obtienen con gran
incertidumbre cosechas modestas. Los distritos
de riego emplean 48.5% del agua destinada al sector agropecuario. El 69% del agua que se
extrae de los acuíferos se usa en el riego agrícola.
Actualmente, sólo se realizan acciones para tecnificar y mejorar la producción en 2.6
millones de hectáreas en regiones húmedas.
El uso del agua para la agricultura es muy poco eficiente, alcanzando solamente el 46% si
se consideran los procesos de conducción y asignación, así como su forma de uso.
Del agua dedicada al abastecimiento público, el 64% proviene del subsuelo. Los acuíferos
abastecen a 72 millones de personas,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
80% de las cuales viven en ciudades. En 2005, la cobertura nacional de agua potable fue de
89.2%, mientras que la de alcantarillado
fue de 85.6%. La cobertura de estos servicios en el medio rural es menor. Para el año 2005
alcanzó 71.5% en agua potable y 58.1% en alcantarillado. Adicionalmente, las fugas de la
red de agua potable oscilan a nivel nacional entre 30 y 50%.
Por todo lo anterior, es evidente que el abatimiento del rezago existente en materia de
infraestructura para el suministro de agua potable, el establecimiento de los servicios de
drenaje y alcantarillado, y el tratamiento de
2 41
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
aguas residuales, constituyen uno de los grandes
retos que enfrentará México en los próximos años. Es imprescindible invertir en tecnologías
que permitan hacer un mejor uso de este recurso,
incluyendo el uso de plantas desaladoras, tecnologías avanzadas para riego y reciclaje de
aguas residuales1.
En cuestión de aguas residuales industriales, se generan 178 m3/s, de los cuales
únicamente se trata el 15% en cerca de 1,800 plantas de tratamiento,
mientras que los 151 m3/s restantes son descargados a cuerpos receptores sin ningún
tratamiento.
Ante esta situación, se han establecido los siguientes objetivos y estrategias:
OBJETIVO 1
Incrementar la cobertura de
servicios de agua potable y
saneamiento en el país.
Asegurar el abasto de agua potable a las comunidades
que aún no reciben el servicio es un objetivo prioritario; asimismo, será necesario tomar
medidas de prevención para mantener el abasto regular en las regiones que actualmente ya
lo reciben. Para la consecución de este objetivo
se requiere no sólo incrementar la capacidad de distribución de agua, sino también tomar
medidas orientadas a lograr el uso eficiente, el aprovechamiento sustentable y la
reutilización.
ESTRATEGIA 1.1 Promover el desarrollo de la infraestructura necesaria para atender las
necesidades
existentes de servicios de agua potable y saneamiento en el país.
Es necesario incrementar el abasto de agua potable utilizando criterios de sustentabilidad;
para ello se buscará trabajar con los gobiernos locales y con la iniciativa privada. Es
necesario determinar las necesidades reales de agua de la población –cantidad y calidad–,
así como las demandas de la economía, promoviendo en todo momento la cultura del buen
uso de este recurso. Esto conducirá a implementar mejores
medidas de mantenimiento para prevenir
1 Foro Mundial del Agua. (2006). Reporte final, p. 116. Disponible en:
www.worldwaterforum4.org.mx/files/report/InformeFinal.pdf
2 42 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
y evitar las fugas de agua que afectan la red de distribución y el desperdicio en los sistemas
de riego agrícolas.
Se promoverá la certificación de los Organismos
Operadores de Agua y su autonomía, y se apoyará a aquellos municipios que avancen
decididamente en el tratamiento de sus aguas residuales y que apliquen medidas para su
reutilización.
ESTRATEGIA 1.2 Incentivar una cultura del agua que privilegie el ahorro y uso racional de
la misma en el ámbito doméstico, industrial y agrícola.
Será importante revisar y actualizar la legislación
y reglamentación sobre los usos y aprovechamiento del líquido en los diferentes ámbitos de
la vida cotidiana, así como en las actividades productivas, particularmente en el sector
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
agropecuario. Asimismo, se establecerán los mecanismos necesarios para hacer cumplir las
obligaciones fiscales y administrativas asociadas al uso del agua.
ESTRATEGIA 1.3 Promover el desarrollo y difusión
de tecnologías más efectivas y eficientes para la potabilización, uso y tratamiento del agua.
Se requiere mejorar la eficiencia de conducción
en redes urbanas y de riego agrícola. Será necesario desarrollar eventos de trascendencia
nacional para funcionarios de los gobiernos estatales,
a fin de difundir información sobre el estado de las tecnologías del agua, así como el
establecimiento de redes de trabajo y proyectos cooperativos que generen valor agregado
en la potabilización, uso y tratamiento del agua. Particularmente, se impulsará la
modernización
tecnológica en los sistemas de riego agrícola.
OBJETIVO 2
Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua.
Es necesario fortalecer el papel del Registro Público de Derechos de Agua como
instrumento
dinámico de toma de decisiones en materia de concesiones para el uso, aprovechamiento y
explotación de recursos hídricos. Para ello, es indispensable depurar el padrón de usuarios
agrícolas considerando a éstos como los principales usuarios del agua.
Un lineamiento fundamental para el uso y conservación del agua en este Plan Nacional
de Desarrollo es que se debe tener una estrategia integral de manejo sustentable del
recurso que considere tanto la atención a los usos consuntivos del agua, como el
mantenimiento
de los ecosistemas, en un marco de participación social y de administración equitativa
con la cooperación entre los diferentes órdenes de gobierno.
Las principales estrategias para el manejo
del agua se orientarán tanto a evitar al máximo las descargas de agua contaminada a los
cauces de ríos y mares, como a mejorar el desarrollo técnico, administrativo y financiero
del sector hidráulico. Adicionalmente,
2 43
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
se desarrollará e implementará una política integral
de reducción de los volúmenes de aguas contaminadas y de tratamiento de aguas
residuales
para alcanzar el tratamiento del 60% de ellas al final del sexenio. Esta política incluirá,
incentivos para la construcción de plantas de tratamiento, así como para la reutilización de
las aguas tratadas.
Se buscará institucionalizar los mecanismos implementados para que beneficien a las
generaciones
actuales y a las futuras.
Se integrarán las estrategias necesarias para la creación de Bancos de Agua con el
propósito de realizar
de manera regulada operaciones de transmisión de derechos de agua entre los usuarios.
ESTRATEGIA 2.1 Fortalecer la autosuficiencia técnica y financiera de los organismos
operadores
de agua.
Se apoyará el desarrollo técnico, administrativo
y financiero del sector, impulsando el mantenimiento y operación de obras hidráulicas y la
administración de los servicios asociados a ellas. Es necesario integrar una propuesta de
planeación hidráulica consistente en el tiempo (corto, mediano
y largo plazo) y entre los diferentes niveles de operación (nacional, regional, estatal y
cuenca hidrológica).
ESTRATEGIA 2.2 Expandir la capacidad de tratamiento
de aguas residuales en el país y el uso de aguas tratadas.
Una cultura del agua supone maximizar su tratamiento y reciclaje. Es por ello que la
instalación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y modernización de las plantas de tratamiento y su operación permanente será una tarea
importante en todas las regiones de la República Mexicana. Se buscará, entre otros, el
desarrollo e implementación de sistemas
para la captación, tratamiento del agua de lluvias y reinyección a mantos acuíferos, de tal
forma que se incremente la oferta de este tipo de agua.
ESTRATEGIA 2.3 Promover el manejo integral y sustentable del agua desde una
perspectiva de cuencas.
El agua debe ser considerada un bien escaso, de manera que se establezcan mecanismos
para reducir su desperdicio y evitar su contaminación. Una prioridad en esta materia
será la conservación de los ecosistemas terrestres y acuáticos vinculados con el ciclo
hidrológico. Para ello, será necesario considerar
el proceso completo del manejo del agua, desde su extracción hasta su descarga,
incluyendo los usos doméstico, industrial y agrícola. Aquí se deberán establecer las
condiciones
de extracción máxima del recurso, de manera que las vedas oficiales logren el equilibrio
hídrico.
Es importante evitar que los mantos acuíferos, tan importantes para nuestra subsistencia,
muestren sobre-explotación o intrusión salina, pues actualmente la mayor parte de los
cuerpos de agua superficiales reciben descargas residuales. Se debe también
evitar al máximo las descargas de agua
2 44 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
contaminada al mar y sancionar severamente a quienes derramen contaminantes al agua,
ya sea en cauces de río o mares.
ESTRATEGIA 2.4 Propiciar un uso eficiente del agua en las actividades agrícolas que
reduzca el consumo de líquido al tiempo que proteja a los suelos de la salinización.
Se deben desarrollar estrategias y programas
de ahorro y recuperación de agua a través de todo tipo de medidas que busquen la
preservación
del recurso y reduzcan la pérdida de la capacidad productiva de los suelos por su
salinización.
Se buscará alcanzar la sustentabilidad del agua de riego a través de la modernización y
rehabilitación de la infraestructura hidroagrícola,
no sólo aquélla necesaria para tecnificar el riego y reducir el consumo de agua, sino también
la relacionada con la extracción y transporte del líquido. Adicionalmente, se reforzarán los
programas enfocados a cuantificar
los volúmenes de agua asignada a riego agrícola para facilitar la gestión integral del recurso.
4.2 Bosques y selvas
En la mayoría de los casos, el desarrollo
de las actividades de los distintos sectores productivos no toma en cuenta el valor de los
ecosistemas como los espacios donde se dan los procesos naturales que sostienen la vida y
proveen los bienes y servicios que satisfacen
las necesidades de la sociedad. Entre estos procesos, conocidos como servicios
ambientales, están la purificación del aire y la captación del agua, la mitigación de las
sequías e inundaciones, la generación y conservación
de los suelos, la descomposición de los desechos, la polinización de los cultivos y de la
vegetación, la dispersión de semillas, el reciclaje y movimiento de nutrientes, el control
de plagas, la estabilización del clima y el amortiguamiento de los impactos de fenómeP
lan Nacional de Desarrollo | 2 45
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
nos hidrometeorológicos extremos, entre otros.
La pérdida de selvas y bosques se debe principalmente a factores humanos. Uno de los
principales efectos de la deforestación que padece
el país es la degradación del suelo. En la evaluación del estado de los suelos en México,
publicada en 2003, se reporta que 45.2% del territorio nacional sufre algún proceso de
degradación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
del suelo causada por el hombre. El desconocimiento del potencial de los bosques y selvas
conduce a su conversión para usos diversos.
Entre 1976 y 2002, las superficies dedicadas a la agricultura y los agostaderos inducidos
han aumentado en cerca de 5 millones de hectáreas cada una. Con respecto a 1976, esto
representa un incremento del 20% en el caso de la agricultura,
y del 35% en el de los agostaderos.
La tasa de transformación neta del total de los ecosistemas terrestres a otros usos de suelo
está disminuyendo, pasando de cerca de 469 mil hectáreas al año entre 1976 y 1993, a
poco más de 337 mil hectáreas anuales entre 1993 y 2002. La transformación neta de los
ecosistemas
arbolados también se ha reducido, pasando de 348 mil hectáreas al año durante la década
1990-2000 (0.5%), a una tasa estimada de 260 mil hectáreas anuales entre 2000–2005
(0.4%). Sin embargo, la pérdida de vegetación primaria arbolada es aún muy alta.
El cambio de uso de suelo para la expansión de la superficie agropecuaria, así como para
actividades
extractivas e infraestructura, a expensas de la vegetación natural, son variables importantes
en el proceso de deforestación. Por este motivo, es fundamental la coordinación
intersectorial
para la formulación de políticas sustentables de desarrollo que disminuyan la degradación
de los ecosistemas forestales
y, por tanto, los bienes y servicios que proporcionan.
La conversión de los bosques y selvas a otros usos conlleva efectos adversos, aunque a
corto plazo pueda parecer que existan algunos
efectos positivos. La deforestación magnifica los efectos de sequías y huracanes, propicia
erosión, azolvamiento en cuerpos de agua, aumento de escorrentía y reducción en la
recarga de los acuíferos. Esto conlleva una reducción del valor ecológico, social y
económico
de los bienes y servicios que los bosques y selvas proveen.
Las áreas forestales de México están habitadas
por 13.5 millones de personas. Incluyen 23,111 ejidos y comunidades, con presencia de 43
etnias que se caracterizan por sus altos índices de marginación y pobreza. Para esta
población, el desarrollo de las ocupaciones rurales no agrícolas puede ser un factor
importante
para incrementar sus ingresos.
OBJETIVO 3
Frenar el deterioro de las selvas y bosques en México.
En la presente Administración, será prioritario
proteger la cobertura vegetal del país e incrementar la superficie bajo esquemas de
protección y de manejo sustentable. Para la
2 46 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
conservación y manejo de los bosques y selvas se fortalecerá la consolidación del Sistema
Nacional
de Áreas Naturales Protegidas y, junto con el programa Pro Árbol y otros esquemas de
manejo sustentable, coadyuvarán en la atención a los problemas de marginación y pobreza,
para así generar desarrollo y expansión económica
a partir de la valoración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. En este
sentido, se apoyarán proyectos para reforestar con especies nativas; se reforzarán las
políticas de prevención y control de incendios forestales;
se promoverá la realización de estudios y proyectos regionales y programas especiales para
el manejo sustentable de bosques y selvas; se fortalecerán
los instrumentos preventivos, como la evaluación de impacto ambiental; se promoverán
esquemas de manejo sustentable de los recursos naturales, como unidades de manejo,
conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y las áreas protegidas
estatales y municipales, y se generará infraestructura, vías de comunicación, caminos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
rurales y lo que sea indispensable para dar un nuevo y fortalecido impulso al
aprovechamiento forestal sustentable, incluyendo el establecimiento de plantaciones
forestales y el fomento del ecoturismo.
Igualmente, se combatirá la tala clandestina aprovechando los recursos legales disponibles.
El desarrollo de conocimiento científico y tecnológico será también una prioridad en este
rubro, por lo que se buscará apoyar estudios, proyectos
regionales y programas especiales para el manejo adecuado de los bosques y su
aprovechamiento
sustentable.
ESTRATEGIA 3.1 Realizar programas de restauración
forestal en todo el territorio nacional como esquema de conservación de ecosistemas.
Con el fin de recuperar la cobertura forestal
del país, se incrementarán los apoyos destinados a las acciones de reforestación,
incluyendo su protección y mantenimiento, así como para obras de conservación y
restauración
de suelos, diagnóstico y tratamiento fitosanitario. Estas acciones se realizarán con la
participación directa de los dueños de los terrenos con aptitud forestal para mejorar la
efectividad de los programas, a la vez que se generan empleos en las zonas rurales.
Atendiendo a las necesidades del país y en apoyo a los esfuerzos internacionales, se ha
establecido el compromiso de plantar la cuarta parte de los árboles que se van a plantar
en todo el mundo, es decir, 250 millones de árboles en 2007, con la idea de revertir las
2 47
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
tasas de deforestación en México y disminuir la pérdida de hectáreas de bosques y selvas.
El programa
Pro Árbol se constituye como uno de los instrumentos más significativos en esta materia,
disminuyendo la tala clandestina y promoviendo la conservación de bosques y selvas
primarios. A través de éste y otros programas se pretende, al final del sexenio, haber
reforestado 3 millones de hectáreas.
ESTRATEGIA 3.2 Promover el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales.
Se buscará que el sector forestal incremente el bienestar de los ejidatarios, comuneros y
pequeños
propietarios de las regiones forestales, a través del mejoramiento y diversificación de las
actividades productivas y del aprovechamiento de servicios tales como el ecoturismo, con
programas
que impulsen el aumento de las capacidades productivas y la competitividad dentro de los
márgenes
de sustentabilidad de los ecosistemas. Para esto será necesario incorporar a los silvicultores
en la toma de decisiones del sector, promoviendo
las formas de organización locales y regionales que den sentido social al desarrollo. Se
apoyará la integración y fortalecimiento de las cadenas productivas regionales, las
plantaciones forestales
comerciales para disminuir la presión sobre los bosques naturales, los ordenamientos
territoriales comunitarios y otros instrumentos afines.
ESTRATEGIA 3.3 Diseñar e instrumentar mecanismos
para el pago de servicios ambientales a las comunidades que conserven y protejan sus
bosques y selvas.
Se promoverá la creación de mercados locales e internacionales para el pago de servicios
ambientales que no dependan de la transferencia de recursos federales para su
mantenimiento, con mecanismos afines al Mecanismo
de Desarrollo Limpio (MDL). También se perfeccionarán los instrumentos mediante los
cuales se paga por los costos de mantener la cobertura vegetal que se requiere para
generar
servicios ambientales como la conservación de la biodiversidad, la captura de carbono y la
infiltración del agua al subsuelo.
2 48 | M éxico
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
ESTRATEGIA 3.4 Desarrollar e implementar programas
integrales para el análisis, prevención y control de incendios forestales.
Los incendios afectan gravemente los ecosistemas
forestales en distintas regiones del país, por lo que es necesario mejorar los sistemas de
prevención y control de los mismos. Se diseñarán políticas ambientales y agropecuarias
para tener un control más efectivo y actuar de manera oportuna
y coordinada en el combate a los incendios forestales.
Los incendios forestales, debidos en su mayoría
a un deficiente manejo del fuego en los predios agropecuarios, así como al descuido
humano, afectan en diversos grados a los ecosistemas
forestales. Estos siniestros emiten grandes cantidades de gases que contribuyen al efecto
invernadero y que son nocivos para la salud
humana.
Es necesario generar conciencia sobre el uso adecuado del fuego en los sistemas
agropecuarios,
para lo cual se requiere de la participación de todos los actores del sector rural. Se
continuarán
fortaleciendo las acciones de prevención, detección y combate de incendios forestales con
tecnologías de punta, así como con el incremento
de la participación de brigadas federales, estatales y comunitarias con equipo y capacitación
adecuados.
ESTRATEGIA 3.5 Frenar el avance de la frontera agropecuaria sobre bosques y selvas.
Con el incremento de los recursos destinados
a los programas de desarrollo forestal sustentable se crearán alternativas productivas
sustentables que evitarán el cambio de uso de suelo en terrenos forestales para desarrollar
actividades distintas a las silvícolas o de servicios ambientales, y la reconversión de tierras
agropecuarias marginales a plantaciones
forestales comerciales.
En este marco, es necesario impulsar programas, como el Procampo Ecológico, que apoyen
el manejo sustentable de los ecosistemas nativos que proveen servicios ambientales, como
la protección del suelo.
ESTRATEGIA 3.6 Fortalecer los procesos e iniciativas para prevenir y erradicar la
impunidad
de los delitos ambientales contra la flora y fauna del país.
La protección de las especies silvestres de nuestro país constituye uno de los retos más
importantes de la gestión ambiental; la actividad agrícola y pecuaria, la introducción de
especies exóticas, la cacería y tráfico de especies,
han provocado que existan en México especies amenazadas o en peligro de extinción.
4.3 Biodiversidad
El territorio nacional alberga casi todos los paisajes naturales del planeta, desde zonas
desérticas hasta selvas exuberantes, pasando por matorrales tropicales y páramos de altura
casi en contacto con nieves perpetuas.
Aunque sólo ocupa el 1.4% de la superficie
terrestre, en el territorio nacional se encuentra 10% del total mundial de especies conocidas,
muchas de las cuales son endéP
lan Nacional de Desarrollo | 2 49
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
micas, lo que convierte a México en uno de los llamados países “megadiversos”. En cuanto
a número de especies, México es el quinto país en plantas, cuarto en anfibios, segundo en
mamíferos y segundo en reptiles. También tiene la mayor cantidad de especies de pinos y
cactáceas del mundo, y es uno de los cinco centros de origen de las plantas comestibles
cultivadas, como el maíz, el frijol, la vainilla, entre otros.
En el caso del maíz, México tiene una diversidad
caracterizada por una gran cantidad de variedades mejoradas, tradicionales o criollas y
parientes silvestres que se cultivan en diversas regiones. A través del tiempo, las
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
comunidades rurales e indígenas han logrado esta diversidad que representa un legado
para la humanidad.
El maíz es base de la alimentación de los mexicanos que, además de ser un bien comercial,
constituye una parte fundamental de la cultura, por lo que la conservación y protección de
sus variedades es una prioridad nacional.
Acompañando a su diversidad biológica,
México cuenta con una gran diversidad cultural, y ambas están relacionadas. Las
comunidades
rurales e indígenas son propietarias de más del 80% de los ecosistemas en buen estado de
conservación, en donde se concentra
gran parte de la biodiversidad. Cerca de 18 millones de hectáreas, de los 24 millones que
ocupan los pueblos indígenas, están cubiertas por vegetación primaria y secundaria. La
mitad
de las selvas húmedas y de los bosques de niebla y la cuarta parte de los bosques
templados
están en territorios indígenas. En las partes altas de las cuencas donde habitan
comunidades indígenas se capta el 21.7% de toda el agua del país. Esto muestra la
importancia de esas comunidades y de los territorios que ocupan para la conservación de la
biodiversidad y el aporte de servicios ambientales.
La transformación, sobreexplotación y contaminación de los ecosistemas, así como la
introducción de especies invasoras y el cambio climático, son causas directas de la pérdida
de la biodiversidad. Una de las causas
principales de sobreexplotación de los ecosistemas es el tráfico ilegal de plantas y animales.
Muchas y muy distintas especies mexicanas se exportan ilegalmente a diversos países,
sobretodo plantas que llegan a representar
entre 60 y 70% del comercio ilegal.
Para el periodo 1996-2003, se calculó que los costos monetarios del deterioro ambiental,
incluyendo los desastres naturales, representaron
un promedio anual de aproximadamente 10.36% del PIB en México. De no detenerse esta
situación, el crecimiento económico del país, así como el bienestar de todos los mexicanos,
se verá seriamente comprometido.
OBJETIVO 4
Conservar los ecosistemas y la biodiversidad del país.
La conservación de los ecosistemas y de las especies de flora y fauna del país requiere de
2 50 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
un mayor conocimiento para lograr su manejo sustentable. Los mecanismos más efectivos
para la conservación de la biodiversidad son el establecimiento
de áreas naturales protegidas y los esquemas de manejo sustentable que permiten integrar
la conservación de la riqueza natural con el bienestar social y el desarrollo económico.
ESTRATEGIA 4.1 Impulsar la generación de conocimiento sobre la biodiversidad del país y
fomentar su difusión.
Incrementar el conocimiento sobre la biodiversidad
del país es un aspecto fundamental para apoyar la toma de decisiones e instrumentar
acciones
efectivas en materia de conservación y desarrollo sustentable. No obstante que el inventario
de la riqueza biológica de México es reconocido como uno de los mejores del mundo, su
integración es una tarea permanente, por lo que será necesario apoyar estudios científicos a
nivel regional y nacional.
ESTRATEGIA 4.2 Aumentar la superficie bajo esquemas de conservación, manejo y uso
sustentable
en el territorio nacional.
La riqueza natural es un patrimonio de toda la nación, por lo que su utilización sustentable
debe suponer beneficios, especialmente
para las comunidades poseedoras de dicha riqueza y del conocimiento tradicional
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
asociado a ella. Por esto, será prioritaria la protección de los centros de origen de la
biodiversidad.
Por la importancia del capital natural como herramienta para el combate a la pobreza,
se incrementará la superficie protegida de ecosistemas representativos, de alta
biodiversidad
o amenazados, así como la superficie donde los recursos naturales se manejen de manera
sustentable.
Decretar nuevas áreas protegidas y establecer
otras modalidades de conservación, resulta estratégico para avalar la viabilidad de los
ecosistemas y su biodiversidad, así como para proveer certeza. Adicionalmente, la
certificación de las unidades de manejo, conservación y aprovechamiento sustentable de la
vida silvestre ofrece certeza al consumidor
en los mercados internacionales.
ESTRATEGIA 4.3 Atender de manera prioritaria
a las especies mexicanas en peligro de extinción.
Es fundamental promover las acciones necesarias para la recuperación, protección y uso
responsable de aquellas especies de floP
lan Nacional de Desarrollo | 2 51
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
ra o fauna silvestre que, por su valor cultural, económico o de relevancia para los
ecosistemas, deben ser recuperadas con urgencia.
OBJETIVO 5
Integrar la conservación del
capital natural del país con el
desarrollo social y económico.
El patrimonio natural del país es la base del desarrollo
económico. Para evitar que se frene este desarrollo, es necesario modificar los patrones de
producción y consumo y aprovechar la riqueza
natural para producir bienestar y riqueza para todos los mexicanos.
Para conservar y poder aprovechar este patrimonio, se requiere un desarrollo económico
basado en el uso eficiente de los recursos naturales, la generación de valor agregado y en el
desarrollo de capacidades que ofrezcan más y mejores oportunidades para todos los
mexicanos.
Los programas y estrategias de las distintas dependencias y organismos de la
Administración Pública Federal serán diseñados tomando en cuenta los tres elementos
indispensables para alcanzar el desarrollo sustentable, esto es, el beneficio social, el
desarrollo económico y el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales. Un aspecto
fundamental para lograr la sustentabilidad ambiental del país es que los habitantes de las
zonas rurales, especialmente en donde se concentra
la biodiversidad, cuenten con opciones para desarrollar actividades productivas que les
permitan mejorar sus condiciones de vida sin dañar la naturaleza. En este sentido, es
necesario promover el manejo sustentable de los recursos naturales y el desarrollo de
actividades productivas alternativas como el ecoturismo y el turismo ambientalmente
responsable.
El proceso de conciliación de lo ambiental
con el desarrollo social y económico supone una valoración económica de los bienes
y servicios ambientales, así como de su apreciación efectiva por parte de la sociedad.
2 52 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
ESTRATEGIA 5.1 Impulsar la instrumentación de tecnologías más limpias y amigables con
el medio ambiente entre los sectores productivos del país.
El aprovechamiento eficiente de los recursos
naturales es un elemento indispensable para reducir la demanda de los mismos y garantizar
su disponibilidad en el futuro. Aunado a lo anterior,
las materias primas y la energía que no se aprovechan en los procesos de producción se
transforman en contaminantes y en efectos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
negativos a la salud humana y al ambiente, aumentando los costos de atención médica,
afectando en muchos casos el equilibrio y la capacidad
de los ecosistemas para proveer servicios ambientales.
Se fomentará la modernización tecnológica
y el uso de tecnologías limpias en el sector productivo para reducir la presión sobre los
recursos
naturales, disminuir la contaminación y aumentar el valor agregado de las actividades
económicas.
Se prestará especial atención a las pequeñas y medianas empresas mediante la difusión de
información,
la asistencia técnica y financiera y el desarrollo de capacidades para una gestión
empresarial
sustentable.
ESTRATEGIA 5.2 Fomentar el ecoturismo como herramienta para la conservación de la
riqueza natural y el desarrollo económico en las zonas rurales.
Se fomentará el ecoturismo a través de un esquema de trabajo intersectorial, que sirva
como herramienta para la conservación de la riqueza natural y el desarrollo económico
en las zonas rurales.
Se apoyará el desarrollo de empresas ecoturísticas comunitarias como fuentes
de desarrollo para la población local, especialmente en zonas marginadas y comunidades
indígenas, capacitando a las poblaciones anfitrionas e involucrándolas en la planificación y
desarrollo de los proyectos.
ESTRATEGIA 5.3 Impulsar el manejo sustentable
de los recursos naturales a través de proyectos productivos rurales.
Conservar el patrimonio natural a través de la restauración y corrección de los daños
generados hasta el momento, para evitar colapsos y mejorar la calidad de vida del ser
humano.
En este sentido, resulta fundamental fortalecer
la Estrategia de Conservación para el Desarrollo 2007-2012, que tiene su sustento en los
grupos que poseen una gran proporción de los ecosistemas naturales y dependen
directamente
de los servicios ambientales que éstos proveen.
Protección al medio ambiente
4.4 Gestión y justicia en
materia ambiental
Al producir y consumir bienes y servicios se utilizan recursos y se generan residuos,
afectando el entorno y la calidad de vida de la población.
2 53
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
El Gobierno Federal tendrá como prioridad
aplicar una estrategia de gestión ambiental efectiva, transparente, eficiente, y expedita que
garantice el cumplimiento de la legislación pertinente sin obstaculizar las actividades
productivas.
Lo anterior facilitará la reducción de la contaminación ambiental, el adecuado manejo de los
residuos peligrosos y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
La gestión ambiental considerada como el conjunto de acciones que realiza la sociedad para
conservar y aprovechar los recursos naturales, generando con ello las condiciones que
permitan
el desarrollo de la vida en todas sus formas, es un elemento fundamental para armonizar las
actividades productivas y el cuidado del medio ambiente.
En este contexto, la gestión ambiental estará orientada fundamentalmente a propiciar la
prevención,
control y reversión de los procesos que generan la contaminación, el agotamiento y
degradación
de los recursos naturales y promover su aprovechamiento sustentable, con el fin de
contribuir
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
a mejorar la calidad de vida de la población. Asimismo, se orientará a acercar la función
pública al ciudadano, otorgar certeza jurídica a los agentes sociales y a lograr la integralidad
y transversalidad de la acción pública.
OBJETIVO 6
Garantizar que la gestión y la aplicación
de la ley ambiental sean efectivas, eficientes, expeditas, transparentes y que incentive
inversiones
sustentables.
Una gestión ambiental integral, transversal y eficiente que contribuya al crecimiento y
desarrollo
sustentable del país debe basarse en la aplicación efectiva de la ley.
De esta manera, la gestión ambiental se enfocará en diversos aspectos relacionados con la
prevención y control de la calidad del aire, el manejo adecuado de materiales y residuos,
la realización de actividades riesgosas en forma segura y el fortalecimiento de los
instrumentos de política y gestión ambiental.
ESTRATEGIA 6.1 Promover el desarrollo de prácticas
de gestión ambiental que contribuyan a la competitividad y el crecimiento económico.
Las tendencias demográficas indican que cada vez más mexicanos requerirán de
oportunidades
de empleo y de bienes y servicios ambientales. Para evitar que se frene el desarrollo
de México y, aprovechar cabalmente el capital natural del país, se deben modificar los
patrones de producción y consumo actuales.
Las prácticas de gestión ambiental son un instrumento que favorece el uso eficiente de los
recursos naturales y mejoran el desempeño
y la competitividad de las actividades productivas. Éstas se dan tanto por la autoridad
como por los agentes productivos.
En el ámbito gubernamental, la eficiencia
en el manejo de trámites y licencias, y en la provisión de asesorías y otros servicios,
representa un factor determinante para facili2
54 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
tar las actividades económicas y en general para contribuir a la competitividad del sector
productivo.
En el ámbito de la producción de bienes y servicios, será necesario fomentar prácticas de
gestión ambiental que logren procesos productivos
y productos más eficientes y con un mejor desempeño ambiental que, a su vez, favorezcan
la incursión en nuevos mercados internacionales competitivos.
ESTRATEGIA 6.2 Fomentar la participación del sector privado en la incorporación de
prácticas de ecoficiencia en sus actividades productivas
y en el desarrollo de la infraestructura ambiental.
Se requiere un desarrollo económico eficiente basado en el uso adecuado de los recursos
naturales, la generación de valor agregado y en el desarrollo de capacidades que ofrezcan
más y mejores oportunidades para todos los mexicanos.
Los programas y estrategias de las distintas
dependencias y organismos de la Administración Pública Federal serán diseñados
tomando en cuenta los tres elementos indispensables para alcanzar el desarrollo
sustentable, esto es, el beneficio social, el desarrollo económico y el cuidado del medio
ambiente y los recursos naturales.
Deberán reconocerse los esfuerzos de los agentes productivos en la reducción del consumo
de recursos naturales y de generación
de descargas y emisiones contaminantes mediante esquemas de certificación y
reconocimiento
ambiental que incentiven estas prácticas de mejora continua en el desempeño
ambiental.
ESTRATEGIA 6.3 Promover el establecimiento
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
y respeto de un marco jurídico garante del desarrollo sustentable de actividades
económicas.
El marco jurídico ambiental requiere una revisión a fin de dotar a la gestión ambiental de los
instrumentos necesarios para hacer cumplir
la garantía de un medio ambiente sano y
2 55
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
la protección a los recursos naturales. Para ello se trabajará de manera coordinada con el
Poder Legislativo
y los diversos sectores de la sociedad, en un proceso de análisis y adecuación de los textos
legales que rigen en la materia.
ESTRATEGIA 6.4 Asegurar la adecuada aplicación
del marco jurídico por parte de la autoridad, así como garantizar el estricto cumplimiento de
los ordenamientos jurídicos ambientales a través de acciones de inspección, vigilancia y
reparación
de daños.
La actuación de la autoridad administrativa observará estrictamente el marco jurídico
ambiental
y lo hará cumplir en todos los sectores cuyas actividades afecten la integridad del medio
ambiente y los ecosistemas a través de los instrumentos
de inspección y vigilancia, así como la instauración de procedimientos de reparación de
daños ocasionados por los infractores.
Se trabajará en el fortalecimiento de las instituciones
de procuración de justicia en materia ambiental.
OBJETIVO 7
Asegurar la utilización de criterios ambientales en la Administración Pública Federal.
La transversalidad de las políticas públicas para la sustentabilidad ambiental es meta
prioritaria para el Gobierno Federal. Su propósito es que el mejoramiento y la consolidación
de la coordinación
interinstitucional, así como la integración intersectorial, se traduzcan en resultados
conmensurables que abonen a la sustentabilidad
del desarrollo.
El Estado puede favorecer y estimular esto si diseña e implementa políticas y programas
ambientales compartidos por las dependencias
de la Administración Pública Federal, así como por los gobiernos estatales y municipales.
En la búsqueda de la sustentabilidad es indispensable contar con estrategias que
favorezcan
la coordinación de acciones intra e intersectoriales, a nivel general y en espacios territoriales
específicos, en condiciones y modalidades
que aseguren que sus efectos sean complementarios y sinérgicos.
ESTRATEGIA 7.1 Establecer criterios de sustentabilidad
ambiental en los programas y acciones de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal.
El desarrollo sustentable debe regir toda la actividad de la Administración Pública Federal,
por lo que los programas y estrategias de sus distintas dependencias y organismos serán
diseñados tomando en cuenta los tres elementos indispensables para alcanzar el desarrollo
sustentable, esto es, el beneficio social, el desarrollo económico y el cuidado del medio
ambiente y los recursos naturales.
Para ello, todas las actividades del Gobierno
Federal deberán incluir criterios de sustentabilidad que estarán plasmados en los programas
sectoriales. Estos criterios estarán contenidos en un Código de Uso Ambiental.
2 56 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
Los sectores productivos deberán considerar
políticas de uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, eficiencia
económica y generación de valor agregado.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
OBJETIVO 8
Lograr una estrecha coordinación e integración de esfuerzos entre las dependencias
de la Administración Pública Federal, los tres órdenes de gobierno y los tres poderes
de la Unión para el desarrollo e implantación
de las políticas relacionadas con la sustentabilidad ambiental.
El Estado debe favorecer y estimular el tránsito del país hacia el desarrollo sustentable, para
ello es indispensable el diseño e implementación de políticas ambientales con acciones
compartidas entre las diferentes dependencias de la Administración
Pública Federal y los gobiernos estatales y municipales, así como con la participación de los
otros poderes, asegurando que sus efectos sean complementarios y sinérgicos.
A través de ello se reforzará la integralidad
y congruencia de las políticas de desarrollo económico, el bienestar social y el cuidado del
ambiente; asimismo, se podrán compartir recursos
públicos y promover su mayor eficacia y eficiencia.
ESTRATEGIA 8.1 Diseñar e instrumentar mecanismos que promuevan y faciliten la
coordinación
entre los tres órdenes de gobierno en los programas y acciones relacionados con la
sustentabilidad ambiental.
La sustentabilidad ambiental sólo puede lograrse con base en la corresponsabilidad y
coparticipación de los diferentes órdenes de gobierno. Para ello es necesario que, en el
marco
del respeto de las diferentes jurisdicciones, se diseñen mecanismos efectivos de
coordinación,
con reglas claras de participación, que faciliten el trabajo cooperativo y las sinergias que
ofrezcan valor agregado a los proyectos de los tres órdenes de gobierno.
ESTRATEGIA 8.2 Participar activamente en los esfuerzos internacionales en pro de la
sustentabilidad
ambiental.
La agenda ambiental internacional de México ha crecido de manera importante al tiempo
que los temas ambientales han ocupado la atención de la comunidad internacional. La
participación de México en los diferentes foros ayuda a precisar
programas y proyectos de interés nacional, al tiempo que permiten acceder a nuevas e
importantes
fuentes de información en temas como
2 57
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
el cambio climático, la desertificación, producción y consumo sustentable, manejo de
sustancias químicas,
organismos genéticamente modificados entre otros.
Los acuerdos internacionales una vez ratificados
por el Senado se convierten en leyes que deben cumplirse, ya que también permiten al país
acceder a fondos internacionales para atender las prioridades nacionales de cuidado y
protección del medio ambiente; además, posicionan a México en el contexto internacional
como activo participante
en el desarrollo sustentable del planeta.
México seguirá siendo un actor relevante en todos los foros ambientales internacionales que
resulten prioritarios. En la lucha contra el cambio climático, México participará en aquellos
foros que no se limiten a trasladar la acción de mitigación a lugares donde resulte menos
costoso. Se requiere aumentar
la escala global de mitigación.
4.5 Ordenamiento ecológico
El ordenamiento ecológico del territorio representa uno de los retos fundamentales en
materia de desarrollo sustentable, promueve la maximización del consenso social y la
minimización
de los conflictos ambientales
OBJETIVO 9
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Identificar y aprovechar la vocación
y el potencial productivo del territorio nacional a través del ordenamiento
ecológico, por medio de acciones armónicas con el medio
ambiente que garanticen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
Para lograr la sustentabilidad ambiental es necesario coordinar acciones entre los tres
órdenes de gobierno, de modo que se identifique
la vocación y el potencial productivo de las distintas regiones que componen el territorio
nacional. De esta manera, se orientarán las actividades productivas hacia la sustentabilidad
ambiental. La prioridad se centrará en formular, expedir, ejecutar, evaluar y modificar,
desarrollar y publicar los ordenamientos ecológicos del territorio, incluyendo zonas costeras
y marinas. Se pretende formular políticas
para el manejo integral de los recursos naturales que permitan una estrecha coordinación
entre estados y municipios, para concluir los ordenamientos ecológicos locales en las zonas
con alto potencial de desarrollo turístico, industrial, agropecuario, acuícola y pesquero.
ESTRATEGIA 9.1 Instrumentar acciones para ejecutar el ordenamiento ecológico del
terriderivados
del patrón de ocupación del territorio, y es especialmente necesario en los mares y costas,
así como en la delimitación de la frontera agropecuaria de bosques y selvas.
2 58 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
torio nacional.
Con el ordenamiento ecológico general del Territorio se pretende orientar las acciones,
programas
y proyectos de la Administración Pública Federal mediante la construcción de un esquema
de planificación integral del territorio nacional que identifique, bajo criterios de
sustentabilidad,
las áreas prioritarias para la protección, conservación, restauración y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, así como las áreas con mayor aptitud para la
realización de las acciones y programas de los diferentes sectores del desarrollo y la
construcción concertada de los lineamientos y estrategias ecológicas coherentes con los
planes y programas de la Administración Pública Federal.
Para avanzar en esta estrategia se impulsará
la coordinación institucional y se generará sinergia entre los sectores de la Administración
Pública Federal estrechamente vinculados con el uso y manejo del territorio nacional; y se
promoverá
la realización y/o instrumentación de ordenamientos ecológicos en áreas prioritarias del
territorio nacional.
ESTRATEGIA 9.2 Desarrollar políticas para el manejo integral y sustentable de los océanos
y costas.
Sólo a través del ordenamiento se fortalecerá
la sustentabilidad en mares y costas. Debe cuidarse que haya una constante recuperación
de las especies marinas que se pescan y que se tenga una normatividad clara y transversal
en cuanto al aprovechamiento sustentable y la conservación
de recursos marinos y costeros, para que todos los sectores involucrados asuman el
compromiso de protegerlos y conservarlos.
Fortalecer la sustentabilidad de mares y costas a través del ordenamiento ecológico,
conducirá a mantener y recuperar la riqueza natural de estas las regiones. Esto requiere un
esquema de planeación integral, que ordene
y gestione el desarrollo de las actividades sociales y productivas como la petrolera, turística
y pesquera. Asimismo, es necesario establecer herramientas y mecanismos para la
prevención y adaptación ante la vulnerabilidad
a la que están expuestos los ecosistemas y las poblaciones humanas.
El desarrollo de este instrumento de planeación
ambiental generará reglas eficaces para el aprovechamiento y conservación de los recursos
naturales y permitirá establecer lineamientos para corresponsabilizar a los sectores sociales
en su cuidado, en el crecimiento
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
económico y en el mejoramiento de la calidad de vida de la población asentada a lo largo del
litoral del país.
ESTRATEGIA 9.3 Propiciar el desarrollo ordenado,
productivo y corresponsable y la recuperación de los suelos nacionales con criterios de
sustentabilidad, para aprovechar eficientemente su potencial a partir de su vocación.
Uno de los componentes naturales importantes
en la determinación de la aptitud del uso del territorio lo constituye el suelo. Identificar su
potencialidad y su deterioro
permitirá identificar las áreas de mayor
2 59
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
aptitud para la realización de las diferentes actividades sectoriales y promover la
armonización
de las competencias de los tres órdenes de gobierno para el uso del suelo.
De esta manera se recuperará y mantendrá la productividad de los suelos y el valor del
patrimonio
productivo de sus poseedores.
4.6 Cambio climático
El uso de combustibles fósiles y tecnologías
industriales atrasadas, el cambio de uso del suelo y la destrucción de millones de hectáreas
forestales están provocando un aumento en la concentración de los Gases de Efecto
Invernadero
(GEI) en la atmósfera. De acuerdo con estimaciones de la comunidad científica, se requiere
un esfuerzo global para reducir las emisiones,
ya que de lo contrario, en el año 2100 las concentraciones de CO2 en la atmósfera podrían
generar una variación de la temperatura de entre
1.1 y 6.4° C. Entre las posibles consecuencias de este calentamiento global están: la
elevación de la temperatura de los océanos, la desaparición
de glaciares, la elevación del nivel del mar, el aumento en la frecuencia e intensidad de
fenómenos
climatológicos extremos, como sequías e inundaciones debido a una mayor evaporación de
agua y superficies oceánicas más calientes, entre otros. Este cambio afectaría severamente
la disponibilidad de agua, la continuidad de los servicios ambientales que producen los
ecosistemas,
y tendría importantes efectos en la salud humana.
Se estima que en 2002 México generó el equivalente a 643,183 millones de toneladas de
CO2 equivalente, volumen que lo sitúa dentro de los 15 principales países emisores, con
una contribución de alrededor de 1.5% de las emisiones globales. En lo que respecta a las
fuentes responsables de emisiones, corresponde
61% al sector energético; 7% a los procesos industriales; 14% al cambio de uso de suelo
(deforestación); 8% a la agricultura y 10% a la descomposición de residuos orgánicos,
incluyendo las plantas de tratamiento de aguas residuales y los rellenos sanitarios. Dentro
del sector energético en particular, la generación de electricidad representa 24% de las
emisiones; el uso de combustibles fósiles en el sector manufacturero e industria de la
construcción 8%; el transporte 18%; los sectores
comercial, residencial y agrícola 5%; y las emisiones fugitivas de metano durante la
conducción y distribución del gas natural, otro 5%. México ejecutará acciones tendientes a
disminuir los efectos del cambio climático fomentando la eficiencia en la generación y uso de
energía, incluyendo el transporte, las energías renovables y el uso de tecnologías de bajas
emisiones en los procesos industriales y en el transporte, así como frenando la
deforestación
y reduciendo las emisiones de otros gases de efecto invernadero.
2 60 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
OBJETIVO 10
Reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Como signatario del Protocolo de Kioto, México ha aprovechado, aunque aún de manera
incipiente,
el potencial para generar proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio. Al respecto, se
están desarrollando actividades estratégicas para instrumentar este tipo de proyectos, tales
como el aprovechamiento de metano en rellenos sanitarios, plantas de tratamiento de aguas
residuales,
granjas agropecuarias, minas de carbón y en instalaciones petroleras, o la generación de
energía eléctrica a través de fuentes renovables (eólica, biomasa, hidráulica, solar).
Un tema central en esta tarea es la reducción
de emisiones de Gases de Efecto Invernadero en sectores estratégicos en los que existen
cobeneficios
muy importantes como la eficiencia energética, la competitividad industrial, la seguridad
y el cuidado al medio ambiente.
ESTRATEGIA 10.1 Impulsar la eficiencia y tecnologías
limpias (incluyendo la energía renovable) para la generación de energía.
Para lograrlo, es indispensable el impulso de energías bajas en intensidad de carbono como
la energía eólica, geotérmica y solar.
A su vez es indispensable integrar políticas
de promoción de transporte público bajo en emisiones, establecer incentivos fiscales para
promover proyectos energéticos sustentables, realizar una valoración económica de los
beneficios
de este tipo de energías y, finalmente, fomentar la investigación en tecnologías de menor
intensidad energética.
Deberá apoyarse la formulación de un marco jurídico más favorable para el impulso de
energías de fuentes renovables.
ESTRATEGIA 10.2 Promover el uso eficiente de energía en el ámbito doméstico, industrial,
agrícola y de transporte.
Basándose en políticas de ahorro energético
y promoción de productos eficientes en el uso de energía del Fideicomiso para el Ahorro de
Energía Eléctrica y la Comisión Nacional para el Ahorro de Energía, se promoverán el uso
de lámparas ahorradoras de energía y el aislamiento térmico en la vivienda, así como la
sustitución de equipos altamente consumidores
de energía en la industria.
En el diseño de vivienda nueva, se integrarán
criterios de uso eficiente de energía.
2 61
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
En el sector industrial es necesario identificar
oportunidades de reducción de GEI en el marco de sus actividades y proceso, y alentar a las
empresas a participar en esquemas de mercados
de reducción de emisiones. Asimismo, la industria, particularmente la cementera, siderúrgica
y azucarera, tiene un importante potencial de cogeneración de energía. Esa cogeneración
evitará emisiones de GEI y mayor consumo de energía. También habrá que desincentivar el
uso de combustóleo.
ESTRATEGIA 10.3 Impulsar la adopción de estándares internacionales de emisiones
vehiculares.
Para lograrlo es necesario contar con combustibles
más limpios y establecer incentivos económicos que promuevan el uso de vehículos más
eficientes y la renovación de la flota vehicular, y utilizar las compras del gobierno para
impulsar ese mercado. Se deberán establecer normas y estándares que obliguen a
incrementar la eficiencia de los nuevos
vehículos y limitar así las emisiones de CO2. Se necesitan establecer en todo el país
programas periódicos
y sistemáticos de inspección y mantenimiento vehicular, así como sistemas eficientes de
trasporte público e impulsar el transporte ferroviario.
ESTRATEGIA 10.4 Fomentar la recuperación de energía a partir de residuos.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Se apoyarán proyectos de investigación aplicada enfocados al desarrollo de tecnologías de
recuperación de energía a partir de residuos,
de manera que se aproveche el potencial de los desechos generados por diversas
actividades.
OBJETIVO 11
Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.
Para enfrentar los efectos del cambio climático
será necesario desarrollar capacidades preventivas y de respuesta ante los impactos
adversos previsibles. Éstas incluyen la generación
de información y conocimiento sobre la vulnerabilidad de distintas regiones y sectores del
país, así como de los impactos potenciales,
el desarrollo de estrategias específicas y el trabajo coordinado de las distintas instancias del
gobierno y la sociedad.
ESTRATEGIA 11.1 Promover la inclusión de los aspectos de adaptación al cambio climático
en la planeación y quehacer de los distintos sectores de la sociedad.
2 62 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
De no iniciarse un proceso de adaptación, la vulnerabilidad ante el cambio climático puede ir
en aumento, por lo que resulta prioritario crear una cultura preventiva para los proyectos
económicos
y de desarrollo.
Diseñar y desarrollar capacidades nacionales de adaptación es un elemento indispensable y
urgente en la planeación del desarrollo. Para ello se promoverá la consideración de los
riesgos asociados
con el cambio climático en las iniciativas de desarrollo socioeconómico. Esto requerirá la
integración y coordinación de disciplinas, instituciones
y grupos expertos los cuales deberán considerar aspectos tales como los efectos del cambio
climático sobre la seguridad alimentaria, las condiciones de pobreza y desigualdad social,
así como otros factores que pueden condicionar la capacidad adaptativa.
La evaluación de los impactos, la vulnerabilidad
y las posibilidades de adaptación al cambio climático de los distintos sectores deberán
integrarse y adecuarse considerando las características de los distintos ámbitos geográficos
regionales o subregionales de México, con el objeto de orientar las estrategias de uso,
planificación
y gestión del territorio.
En este sentido se buscará preservar y fortalecer
las funciones de amortiguamiento que existen en las cuencas hidrológicas y ecosistemas
costeros, restaurar cuerpos de agua que permitan mantener
las capacidades de almacenamiento de agua, fortalecer al Servicio Meteorológico Nacional,
los sistemas de vigilancia epidemiológica y al Sistema Nacional de Protección Civil,
desarrollar estrategias
de conservación de suelos, entre otras acciones.
ESTRATEGIA 11.2 Desarrollar escenarios climáticos
regionales de México.
Para disponer de información precisa sobre los impactos del cambio climático en nuestro
territorio, se requiere sistematizar la información
climática, geofísica y oceánica y desarrollar nuevos estudios de clima a escalas nacional y
regional. También hace falta mayor y mejor información
científica sobre el comportamiento de los ecosistemas ante el cambio climático.
Es imperativo el uso de información climática
en la planeación y en la toma de decisiones sobre acciones preventivas o de emergencia
ante un evento extremo ya que esta información,
no es sólo útil para prevenir efectos desfavorables, sino también para el aprovechamiento
de ciertos eventos favorables.
ESTRATEGIA 11.3 Evaluar los impactos, vulnerabilidad
y adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ecológicos.
La vulnerabilidad ante la variabilidad climática
y a los efectos del cambio climático tiene que ver con factores como el crecimiento
poblacional, la pobreza, las condiciones de salud pública, las características de los
asentamientos humanos, la existencia y condiciones
de la infraestructura disponible y el deterioro ambiental.
2 63
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
Una de las tareas fundamentales en el desarrollo
de capacidades de adaptación ante el cambio climático es la generación de conocimiento
científico estratégico para la toma de decisiones. Por ello, es de suma importancia generar
información científica junto con los estados y municipios vulnerables, enfocada al diseño de
mecanismos de monitoreo de la vulnerabilidad
de los diversos sectores y regiones ante el fenómeno, así como desarrollar estudios sobre la
definición de umbrales de sensibilidad de los sistemas socioambientales, y la identificación
de oportunidades que los cambios esperados pueden
ofrecer.
ESTRATEGIA 11.4 Promover la difusión de información
sobre los impactos, vulnerabilidad y medidas de adaptación al cambio climático
La educación y la sensibilización de la sociedad
desempeñan un papel muy importante en la reducción de los riesgos que supone el cambio
climático, particularmente en aquellos sectores de la población que son más vulnerables a
sus efectos.
Para ello se requiere desarrollar recursos educativos destinados a una amplia gama de
usuarios, así como proporcionar capacitación a diversos actores sociales a fin de que
puedan enfrentar los efectos del calentamiento global.
4.7 Residuos sólidos y peligrosos
Cada año se generan en México alrededor de 40 millones de toneladas de residuos, de las
cuales,
35.3 millones corresponden a residuos sólidos urbanos (RSU) y se estima que entre 5 y 6
millones
de toneladas a residuos peligrosos (RP). La problemática asociada con los RP presenta dos
grandes líneas: por un lado, la que se refiere
a la presencia de sitios ya contaminados que requieren una solución; y por otro, la que se
orienta a prevenir la contaminación provenien2
64 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
te de las fuentes en operación que los generan. La disposición inadecuada de los residuos
peligrosos provoca diferentes afectaciones a los ecosistemas. En el año 2004 se
identificaron en el país 297 sitios
contaminados con RP, de los cuales 119 fueron caracterizados y 12 se encuentran en
proceso de rehabilitación.
La infraestructura para dar un manejo adecuado
a los residuos sólidos urbanos y peligrosos es aún insuficiente. La capacidad instalada en el
país debe ser optimizada para contar con sistemas
efectivos de manejo que permitan, por ejemplo, su aprovechamiento, recolección y reciclaje
de los residuos. La gestión integral de éstos constituye una fuente de oportunidades para
generar
mercados y cadenas productivas formales, mismas que requerirán de criterios de
desempeño
ambiental para aprovechar los materiales y/o el contenido energético de los residuos.
El problema de los residuos peligrosos en México sigue siendo un pendiente en el que el
avance regulatorio deberá ser acompañado en forma equilibrada con el avance en las
acciones necesarias para resolver el problema.
Es prioritario desarrollar el inventario nacional
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de residuos peligrosos y biológico infecciosos, y promover su manejo integral prestando una
mayor atención a este rubro desde la perspectiva social, económico-financiera y cultural e
institucional,
a través de acciones e instrumentos de política regulatoria que promuevan la búsqueda de
soluciones integrales, en coordinación con municipios y estados. Con ello se podrían
desincentivar los usos informales e ilegales que se dan a ciertas corrientes de residuos y
que, al no contar con el equipo de control adecuado,
generan otros impactos ambientales, como es el caso del uso de aceites gastados en los
hornos de las ladrilleras.
OBJETIVO 12
Reducir el impacto ambiental de los residuos.
Para atender el problema de la disposición inadecuada
de los residuos en nuestro país se requerirá favorecer la valorización de los residuos,
así como el diseño y construcción de infraestructura apropiada que permita la recolección,
separación, reciclaje y disposición final de éstos. Además será necesario vigilar que se
cumpla la normatividad vigente en las instalaciones y en las operaciones de manejo de
residuos.
Un ejemplo es el aprovechamiento de los desechos orgánicos para la producción de biogás
y la generación de electricidad, lo cual es especialmente rentable para los municipios.
ESTRATEGIA 12.1 Promover el manejo adecuado
y el aprovechamiento de residuos sólidos con la participación del sector privado y la
sociedad.
El manejo apropiado de los residuos sólidos
representa un gran reto y una gran área de oportunidad para la realización de actividades
económicas, sobretodo en las zonas
2 65
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
urbanas. Bajo la perspectiva de que en muchos lugares del mundo se ha logrado un alto
aprovechamiento de estos residuos, se buscará impulsar la participación del sector privado
en proyectos de reciclaje, separación de basura, reutilización y confinamiento de desechos,
y creación de centros de acopio. De igual manera, se desarrollarán y reforzarán
mecanismos, incluyendo los normativos, para corresponsabilizar del manejo de estos
residuos a las organizaciones que los generan, de tal manera que participen activamente en
la recolección
y reutilización de los mismos.
ESTRATEGIA 12.2 Promover el desarrollo de la infraestructura apropiada para la gestión
integral
de los residuos peligrosos.
El adecuado manejo de los residuos peligrosos
requiere de infraestructura y tecnologías especializadas que aseguren la integridad de los
ecosistemas y sobretodo la salud de la población.
Para ello se requiere de un inventario que provea información sobre los generadores, las
características de los residuos, los volúmenes que se producen y su distribución geográfica.
Se requerirá además, trabajando junto con el sector privado, de un apoyo decidido para la
creación de sitios de confinamiento para estos residuos.
ESTRATEGIA 12.3 Intensificar las regulaciones y controles para la gestión integral de
residuos peligrosos.
La identificación de las fuentes generadoras de residuos peligrosos que afectan al suelo y
cuerpos de agua es imprescindible para establecer una estrategia de verificación del
cumplimiento de la normatividad ambiental de aquellas instalaciones que generan una
mayor cantidad de este tipo de residuos, con el propósito de controlar los efectos adversos a
la salud y al medio ambiente.
ESTRATEGIA 12.4 Promover la remediación de suelos en sitios contaminados.
Para la efectiva remediación de los sitios contaminados será necesario desarrollar el
inventario
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
nacional de sitios contaminados y realizar acciones para su remediación, para así prevenir y
reducir los riesgos a la salud y al ambiente utilizando
las mejores tecnologías disponibles. Deberán gestionarse los recursos necesarios para un
trabajo
coordinado con los estados y municipios.
Conocimiento y cultura para la sustentabilidad ambiental
La sustentabilidad del ambiente no es un asunto que el gobierno pueda asegurar y con2
66 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
trolar por sí mismo, por lo que la sociedad en su conjunto debe participar en esta tarea, de
manera informada y responsable. Para ello, es necesario expandir los mecanismos de
conocimiento
con que cuenta la sociedad.
La generación de conocimiento ambiental científico y técnico es un asunto prioritario para la
sustentabilidad en el diseño de políticas públicas
y la toma de decisiones.
Para lograr los objetivos que se han planteado
en este rubro, será necesario llevar a cabo, además de las estrategias ya mencionadas,
importantes
esfuerzos de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno y la sociedad, así como
emprender iniciativas de carácter transversal
para impulsar el logro de sinergias entre programas y proyectos, y poder dar resultados a lo
largo y ancho del territorio nacional.
Muchas políticas relacionadas con el medio
ambiente se han visto obstaculizadas por factores diversos; por ejemplo, es común que los
ciudadanos no estén familiarizados con los problemas ambientales y no tengan claro cómo
participar en su localidad para contribuir a la protección
del medio ambiente. Quedan pendientes esfuerzos importantes en materia de educación y
capacitación para la sustentabilidad.
Este reto, implica necesariamente la creación
de una cultura ambiental a través de la educación, la capacitación y la creación de valores
ambientales. Aunado a un proceso de desarrollo tecnológico sustentable, la sociedad
mexicana debe participar comprometidamente
en la salvaguarda de los ecosistemas y en el aprovechamiento sustentable de sus recursos
naturales.
4.8 Investigación científica ambiental con compromiso social
México necesita contar con mayor conocimiento
acerca de los procesos ambientales que lo afectan; se requiere impulsar decididamente
una agenda ambiental de investigación que incorpore los temas que son hoy aspectos
prioritarios de México: el ordenamiento ecológico
del territorio, en donde ocupan un lugar destacado los mares y costas; la fragmentación y
degradación de los ecosistemas; la contaminación
atmosférica local y global; los residuos peligrosos y sustancias tóxicas; las cuencas hídricas;
la conservación de especies prioritarias;
entre otros. Una investigación ambiental basada en criterios científicos y con un compromiso
social.
OBJETIVO 13
Generar información científica y técnica que permita el avance del conocimiento
sobre los aspectos
ambientales prioritarios para apoyar la toma de decisiones del Estado mexicano y
facilitar una participación pública responsable
y enterada.
El gobierno mexicano debe fomentar los esfuerzos
de investigación ambiental que se
2 67
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
efectúan en distintas instituciones nacionales, buscando que cada día se dé una mayor
vinculación
entre la investigación y las políticas públicas. Será necesario fortalecer los mecanismos
de financiamiento a la investigación, a la vez que fomentar la creación de redes de
investigadores,
que permitan realizar sinergias entre esfuerzos que hoy están aislados y efectuar un uso
más eficiente de los recursos empleados.
ESTRATEGIA 13.1 Fortalecer las instituciones de investigación ambiental que propicie la
ampliación
del conocimiento y brinde alternativas válidas para el aprovechamiento sustentable del
capital natural del país.
El Estado mexicano necesita fortalecer los organismos de investigación ambiental
gubernamentales
que, regidos bajo los conceptos de cientificidad, objetividad y transparencia ofrezcan las
mejores opciones para la toma de decisiones. Se requiere realizar un esfuerzo presupuestal
para afianzar las estructuras de investigación, conservar
los cuadros científicos con que cuenta el gobierno y ampliar los horizontes de la
investigación.
A la vez, debe seguirse apoyando el fondo sectorial para la investigación ambiental, ya que
éste propicia, más conocimiento y la integración de instituciones de investigación de todo el
país.
ESTRATEGIA 13.2 Ampliar la cooperación internacional
en materia de investigación ambiental, que permita al país aprovechar los mecanismos de
financiamiento existentes, que sirvan como complemento
a los esfuerzos nacionales en este rubro.
La cooperación científica es uno de los mecanismos más directos para aumentar las
capacidades de investigación. La utilización
de recursos financieros disponibles en distintos organismos internacionales, la cooperación
bilateral con agencias de medio ambiente en el desarrollo de proyectos comunes
de investigación, y el intercambio de experiencias y expertos, son formas directas de cómo
se puede aumentar el conocimiento y ampliar las capacidades de investigación
en el país.
ESTRATEGIA 13.3 Extender y mejorar los canales de comunicación y difusión de la
investigación
ambiental para propiciar que más sectores sociales estén enterados de la problemática
ambiental del país.
El círculo de la investigación debe complementarse con una difusión de los resultados que
abarque no sólo a las autoridades
del Estado mexicano, sino también a los ciudadanos. A las formas tradicionales de difundir
la investigación realizada, como libros, revistas, y reportes de investigación, se añaden los
canales de comunicación electrónica
cuya cobertura permite la consulta de información desde cualquier parte del país y del
mundo. La tarea de la investigación tiene su complemento natural en la difusión de sus
resultados, que es también una parte consustancial
de la rendición de cuentas a que está obligado el Estado mexicano. Es imprescindible
aumentar la producción editorial tanto
2 68 | M éxico
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
en nuevos títulos ambientales, como en el tiraje editorial y accesibilidad electrónica.
4.9 Educación y cultura ambiental
La viabilidad de los objetivos y estrategias en materia
ambiental se verá reforzada si se promueve una cultura en la que se aprecien y respeten los
recursos naturales de la nación. El desarrollo de esta cultura, si bien muestra un avance,
debe ser reforzado en lo general e intensificado en lo
particular para aquellos sectores de la población que, perteneciendo a grupos de edad
adulta y avanzada, no son alcanzados por el sistema educativo
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
escolarizado, y para aquellos que por sus condiciones socioeconómicas tienen
preocupaciones
más inmediatas. Sólo en la medida en que los ciudadanos comprendan el círculo
vicioso que se da entre la pobreza, el agotamiento de los recursos naturales y el deterioro
ambiental, será posible desarrollar mecanismos locales y regionales que permitan
romperlo.
OBJETIVO 14
Desarrollar en la socieda mexicana
una sólida cultura ambiental orientada a valorar y actuar con un amplio sentido de
respeto a los recursos naturales.
En relación a la educación ambiental y la capacitación para la sustentabilidad, se requiere
mejorar los mecanismos actuales para que los ciudadanos de todas las regiones y edades
valoren el medio ambiente, comprendan
el funcionamiento y la complejidad
de los ecosistemas y adquieran la capacidad de hacer un uso sustentable de ellos. El
fomento
a esta cultura ambiental es una de las obligaciones que tiene nuestra generación en la
perspectiva de heredar condiciones sociales y ambientales que garanticen un medio
ambiente adecuado para las siguientes
generaciones.
ESTRATEGIA 14.1 Mejorar los mecanismos que el sistema educativo utiliza para dar a
conocer y valorar la riqueza ambiental de nuestro país.
2 69
Eje 4. Sustentabilidad ambiental
México fue el primer país en firmar la iniciativa
de las Naciones Unidas que declaró al decenio 2005-2015 como la década de la educación
para el desarrollo sustentable. Frente a este acuerdo, y considerando los grandes retos en la
materia, es necesario construir una visión de la educación formal y no formal en pro de la
sustentabilidad ambiental que fomente actitudes
y comportamientos favorables que permitan garantizar el bienestar actual y futuro de todos
los mexicanos; la formación de capacidades; el impulso a la investigación y la innovación
científica
y tecnológica; así como el seguimiento y la evaluación de programas y resultados. Esto
conducirá a revisar y actualizar los programas de educación ambiental que se imparten en la
escuela.
Para el cumplimiento de esta estrategia será necesario incorporar la educación ambiental
para la sustentabilidad como enfoque transversal en todos los niveles y modalidades del
Sistema Educativo
Nacional, propiciando que trascienda hacia la sociedad en general. Además se deberán
promover
las actitudes y competencias necesarias para una opinión social bien informada, que
participe en la prevención y solución de las problemáticas ambientales.
ESTRATEGIA 14.2 Diseñar e instrumentar mecanismos
de política que den a conocer y lleven a valorar la riqueza ecológica de nuestro país a todos
los grupos sociales.
Se requiere fomentar una mayor participación
ciudadana en la atención de la problemática ambiental mediante proyectos que ayuden a
generar conciencia social e instrumentar mecanismos de política que den a conocer
y lleven a valorar la riqueza natural del país. Para ello, se apoyará la capacitación a
maestros y los acuerdos con universidades e instituciones de educación superior que
permitan
acelerar este proceso.
Se asumirá la obligación que debe adquirir
el Gobierno Federal para capacitar a todos los servidores públicos, tanto mandos medios
como superiores en el uso eficiente de los recursos
naturales.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo | 271
Eje 5. Democracia efectiva y política exterior responsable
27 3
Eje 5. Democracia efectiva y
política exterior responsable
La democracia no sólo es una forma de gobierno o de organización del poder político. El
régimen democrático es, fundamentalmente, un sistema representativo de gobierno
ciudadano regido por el principio de mayoría. En la democracia, la soberanía
reside en los ciudadanos, quienes eligen a otros ciudadanos para que en su representación
asuman cargos públicos y tomen las decisiones más pertinentes para lograr el desarrollo
económico
y social del país. La democracia contemporánea es un régimen representativo en el que la
competencia
y el pluralismo son elementos esenciales.
Vivir en una democracia implica que tanto
ciudadanos como autoridades ejerzan con responsabilidad sus derechos, sus libertades y
sus obligaciones con apego a la legalidad y al respeto a los individuos, independientemente
de su género, posición económica o etnia. En la democracia, valores como el diálogo, la
tolerancia,
la no discriminación y el respeto a las minorías están en el centro de la calidad del sistema
político. Por ello, una democracia requiere
ciudadanos activos, bien informados, comprometidos y partícipes de la vida política del país,
de forma tal que exijan resultados a sus representantes gubernamentales. Asimismo, la
democracia demanda gobernantes responsables e interesados en el desarrollo integral del
país y sus habitantes, actores políticos dispuestos al acuerdo mediante el diálogo,
funcionarios públicos sujetos a controles de transparencia y que rindan cuentas a los
ciudadanos sobre sus acciones de gobierno e instituciones sólidas
que fomenten la participación y regulen el proceso de toma de decisiones.
En México, durante generaciones, diferentes
fuerzas políticas y sociales se esforzaron por lograr la apertura del sistema político y la
existencia de un sistema de partidos genuinamente
competitivo. Dicho esfuerzo se ha concretado en un proceso de sucesivas reformas
electorales que garantizan que el voto de los ciudadanos cuente. Hoy, la democracia se
debe afianzar, como una forma de vida en los distintos ámbitos de la vida nacional.
El marco institucional de un sistema democrático
debe garantizar elecciones limpias y justas. Para que una democracia sea realmente
efectiva, tiene que traducir los resultados de las urnas en mandatos que impacten positiva
y claramente en el bienestar de los ciudadanos. Los ciudadanos, por su parte, deben
ejercer sus libertades bajo el principio de la responsabilidad y contribuir, con
27474 | México
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
su participación, a la resolución de los asuntos públicos. De esta forma, una democracia que
es efectiva debe reducir la brecha entre los ciudadanos
y sus representantes, mediante mecanismos de transparencia y rendición de cuentas; debe
fomentar el diálogo y la formación de acuerdos entre los distintos poderes, los diferentes
órdenes
de gobierno, así como entre éstos y las organizaciones políticas. Una democracia con estas
características es efectiva porque contribuye
a la formación de un poder político eficaz, responsable y claramente comprometido con el
bienestar de la sociedad.
México debe incrementar la efectividad de su democracia para que los logros en materia
económica y social se traduzcan en mejoras permanentes
en la calidad de vida de los ciudadanos. Por lo tanto, es imprescindible consolidar una
democracia efectiva para garantizar la continuidad
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de los procesos de ampliación de capacidades que les permitan a todos los mexicanos vivir
una vida digna cuidando el patrimonio de las generaciones
futuras.
El Plan Nacional de Desarrollo postula que para lograr el Desarrollo Humano Sustentable,
las estrategias a seguir requieren del ejercicio de una democracia efectiva como forma de
vida de los ciudadanos y de una política exterior responsable
y activa. Por lo tanto, las políticas de la presente administración se sujetarán a los siguientes
principios rectores:
Primero, es necesario reafirmar que la democracia
constituye la base de la convivencia de todas las instancias de la vida nacional. A partir de
ello, debe reconocerse que la construcción de acuerdos por medio del diálogo entre las
distintas fuerzas políticas del país es una condición fundamental para avanzar en una
estrategia integral de Desarrollo Humano Sustentable.
Segundo, el Gobierno Federal hará todo lo necesario para desempeñarse con eficacia,
responsabilidad y transparencia en todas sus acciones y competencias. Es por ello que la
Administración Pública Federal desempeñará sus funciones e instrumentará las políticas
públicas con estricto apego a la ley.
Tercero, toda política que esté planteada desde la perspectiva del Desarrollo Humano
Sustentable buscará, en todo momento, reflejar las demandas de la ciudadanía, propiciando
su participación responsable en la toma de decisiones.
Finalmente, en el contexto de la democracia
efectiva que se busca impulsar desde este Plan Nacional de Desarrollo, el GobierPlan
Nacional de Desarrollo | 27575
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
no Federal realizará un esfuerzo específico por fortalecer las instituciones de la república y
por fomentar y desarrollar un federalismo responsable
en todos los órdenes de la política pública.
Diagnóstico
El actual sistema democrático es la herencia
de una larga lucha que emprendieron varias generaciones de mexicanos. El Constituyente
de 1857 estableció los principios fundamentales y la Constitución de 1917 los ratificó y
complementó. El periodo posrevolucionario del siglo XX transcurrió
bajo un régimen de partido hegemónico, en el que las elecciones eran regulares pero no
efectivamente competidas. Fue hasta 1977 cuando
se acordó la primera reforma electoral de gran envergadura. Durante los siguientes veinte
años, se impulsaron reformas que llevaron gradualmente
a mayores niveles de competencia electoral, la cual quedó de manifiesto mediante un
sistema de partidos plural y competitivo, cuyo carácter democrático se tradujo en la
alternancia pacífica del poder en los tres órdenes de gobierno.
Las reformas de principios de la década de los noventa hicieron del sistema electoral un
mecanismo
confiable mediante el cual los actores políticos canalizaron sus esfuerzos por conseguir el
respaldo popular en las urnas, lo que a su vez se vio reflejado en la composición plural de
los órganos de decisión política en los tres órdenes de gobierno. La reforma electoral de
1996 generó condiciones de equidad en la contienda al ciudadanizar
las autoridades electorales, brindarles plena autonomía y garantizar montos importantes
de financiamiento público a todos los partidos políticos. La pluralidad política que se ha
observado desde entonces alcanza a todos los órdenes de gobierno a lo largo del país.
Sin embargo, pese a que México cuenta
hoy con una democracia electoral sólida, existe aún un porcentaje importante de la
población (alrededor de 42%) que no confía en la democracia como un sistema de gobierno
efectivo para lograr el desarrollo del país y promover el bienestar de su gente. En la opinión
de este grupo, la democracia no necesariamente
crea las condiciones para que las personas puedan prosperar con su propio esfuerzo.
Asimismo, tan solo el 54% de los mexicanos consideran que la democracia es preferible a
cualquier otra forma de gobierno, en contraste con otros países de América Latina
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
como Costa Rica, Argentina y Uruguay, donde más del 74% de la población apoya al
régimen democrático como la mejor opción de gobierno. Resulta un dato especialmente
revelador descubrir que más de la mitad de los mexicanos (59%) no están satisfechos con el
funcionamiento de la democracia en el país1. Es por ello que el gobierno reconoce la
necesidad de fortalecer los esfuerzos para revertir esta percepción y así poder fortalecer la
calidad de la democracia en México.
En primer lugar, es necesario que las fuerzas
políticas y sociales alcancen los grandes acuerdos que requiere el país para impulsar
decididamente su desarrollo. En el mundo globalizado del siglo XXI están registrándose
1 Véase Corporación Latinobarómetro. (2006). Informe Latinobarómetro 2006. Santiago de
Chile. Preguntas consideradas: 1) ¿Cuánta confianza tiene usted en la democracia como
sistema de gobierno para que México llegue a ser un país desarrollado? 42% manifiesta no
confiar en la democracia. 2) ¿Con cual de las siguientes frases está usted más de acuerdo?
[…] “La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno” 54% de la población
está de acuerdo con la afirmación. 3) En general, ¿Diría usted que está muy satisfecho, más
bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la
democracia en México? 59% de los mexicanos manifestaron no estar satisfechos con el
funcionamiento de la democracia.
2 7676 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
transformaciones que impactan profundamente la vida de los ciudadanos. Por ello, es
necesario modernizar las instituciones políticas, económicas,
sociales y culturales, de forma que el país pueda beneficiarse plenamente de los cambios
tecnológicos, científicos, comerciales, culturales y migratorios. México no puede seguir
perdiendo
oportunidades para potenciar su crecimiento económico y generar un Desarrollo Humano
Sustentable
para todos sus habitantes. México es y debe seguir siendo un actor importante en el ámbito
global.
En segundo lugar, para consolidar la democracia
también se requiere una adhesión estricta al Estado de Derecho en todos los actos del
gobierno
y de la sociedad. El respeto al orden jurídico es garantía de convivencia armónica entre los
mexicanos, por lo que el Gobierno Federal se comprometerá a cumplir y a hacer cumplir la
ley sin distinciones entre autoridades y gobernados, así como a estimular una renovada
cultura de la legalidad donde la ley y las instituciones sean la vía privilegiada para ordenar la
coexistencia entre ciudadanos.
Por último, debe tenerse en cuenta que la pobreza y la desigualdad no permiten que los
individuos se expresen como ciudadanos con plenos
derechos y de manera igualitaria en el ámbito público, por lo que erosionan la inclusión
social y provocan un déficit democrático. Al respecto, el Informe Latinobarómetro 2006
señala que aproximadamente
69% de los mexicanos opinan que el país está gobernado por unos cuantos grupos en su
propio beneficio. Esta percepción ciudadana se origina por la falta de oportunidades, los
altos niveles de desigualdad, la pobreza, la exclusión
social y la concentración del ingreso. Dichos factores, ponen en riesgo la estabilidad y
sustentabilidad del sistema democrático en el largo plazo, generan malestar y polarización
en la sociedad, disminuyen la confianza en el sistema político e inhiben la gobernabilidad.
Por ello, se requiere tender vínculos entre la política social, la política económica y la
agenda
para el fortalecimiento de la democracia con el fin de consolidar la efectividad y calidad del
régimen político. Con esos fines, el gobierno
será transparente e impulsará una política orientada a promover la prosperidad económica
y a disminuir la concentración del ingreso. De igual forma, generará las condiciones para
que los ciudadanos participen de forma igualitaria
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en los asuntos públicos a través de la superación de la pobreza y la exclusión social, de una
educación integral de calidad y de servicios
de salud para todos los mexicanos.
Por lo tanto, para afianzar el Desarrollo Humano Sustentable de la población es
imprescindible
consolidar la eficacia de la democracia mexicana. Por ello, es necesario fortalecer los
instrumentos mediante los cuales los ciudadanos
puedan ejercer libremente sus derechos, pero también cumplir responsablemente con sus
obligaciones. Es necesario impulsar reformas
que mejoren la calidad de la representación política y fortalezcan el profesionalismo de la
función legislativa. Es imprescindible crear los instrumentos mediante los cuales se imP
lan Nacional de Desarrollo | 27777
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
pulse la transparencia y la rendición de cuentas en todos los órdenes de gobierno y en todos
los organismos que reciban y utilicen recursos públicos.
Los mexicanos tienen derecho a conocer plenamente la utilización de los bienes de la
nación.
Los gobernantes y organismos beneficiarios de los recursos públicos tienen la obligación de
utilizarlos responsablemente y de informar a la ciudadanía sobre su uso.
Democracia efectiva
5.1 Fortalecimiento de la democracia
En un sistema democrático, quien resulta favorecido por el voto ciudadano está obligado a
gobernar para todos, porque asume el mandato
de quienes le dieron su apoyo en las urnas, pero también tiene el compromiso de atender
las demandas y opiniones de quienes sufragaron por otra opción política. La regla de la
mayoría no puede oponerse al respeto a las minorías. Por ello, el sistema democrático es el
espacio para promover el diálogo entre todas las fuerzas políticas y sociales, así como para
impulsar los acuerdos políticos entre ellas con miras al bienestar colectivo.
La búsqueda de soluciones a los grandes problemas nacionales y a las legítimas demandas
ciudadanas, es responsabilidad de todos los mexicanos. El gran reto de la democracia
efectiva es traducir la voluntad ciudadana en justicia social mediante leyes y programas que
contribuyan no sólo al fortalecimiento de este sistema de gobierno y a la vigencia del Estado
de Derecho, sino al avance en el bienestar
de todos los grupos sociales de todas las regiones del país.
OBJETIVO 1
Contribuir al fortalecimiento de la democracia mediante el acuerdo
con los poderes de la Unión, los órdenes de gobierno, los partidos,
las organizaciones políticas y sociales, y la participación ciudadana.
Para el logro de este objetivo se plantean seis estrategias:
ESTRATEGIA 1.1 Fortalecer el diálogo, la conciliación y la negociación con los actores
políticos y sociales que conforman la pluralidad
nacional.
La estrategia se encamina a propiciar acuerdos en lo esencial, bajo la premisa de que
2 7878 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
el interés supremo de la nación se encuentra por encima de cualquier diferencia política. En
la pluralidad
es posible encontrar puntos de acuerdo mirando siempre por el bien común, sin abandonar
ideales ni convicciones políticas.
El Ejecutivo ha asumido plenamente la responsabilidad de superar los desencuentros,
privilegiando el diálogo para analizar y resolver conjuntamente los problemas de México. De
manera
complementaria, se empeña en un proceso de negociación franca y abierta con las fuerzas
políticas
representadas en el Congreso de la Unión, a fin de crear, de manera conjunta, las
condiciones necesarias
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
para los acuerdos y las reformas de fondo que demanda el progreso de la nación.
ESTRATEGIA 1.2 Fortalecer la gobernabilidad democrática, entendida como la capacidad
con que cuentan los representantes populares para tomar decisiones de manera eficaz, a
través de la construcción de una agenda nacional sobre las grandes prioridades del país.
Esta estrategia estará encaminada a la creación
de una agenda nacional sobre los grandes acuerdos que demanda México y en los que es
fundamental la participación de los tres poderes y la cooperación de las fuerzas políticas
representadas
en el Congreso de la Unión. La finalidad es reconocer al pluralismo como el mandato de las
urnas y lograr acuerdos en lo esencial sobre los grandes temas prioritarios, a través de un
esquema
de negociación política transparente de cara a los ciudadanos, bajo premisas de equidad y
reciprocidad.
ESTRATEGIA 1.3 Promover una nueva cultura
democrática a través de la asimilación de las prácticas y los valores democráticos como la
legalidad, el diálogo, la tolerancia, la civilidad, la igualdad, la transparencia y la
responsabilidad en los diversos ámbitos de la vida nacional.
La difusión de una nueva cultura democrática
debe estar orientada a lograr que el ciudadano esté consciente de que la democracia
no se agota en el ámbito electoral, sino que se extiende a muchos otros órdenes de la vida
social. Los valores y prácticas democráticas
deben permear en distintas organizaciones sociales: como los sindicatos, los organismos
empresariales, las organizaciones civiles y las juntas vecinales, entre otras. La tolerancia, la
participación en la toma de decisiones, la transparencia, la rendición de cuentas, el respeto
a las creencias, opiniones y formas de vida diversas, junto con el apego a la legalidad,
son conductas que distinguen a una sociedad efectivamente democrática, donde la
formación de ciudadanos críticos, responsables,
informados y comprometidos con el bienestar social, es un activo fundamental.
ESTRATEGIA 1.4 Garantizar los derechos políticos y las libertades civiles de todos los
ciudadanos.
México es un país cada vez más libre. La encuesta anual “Libertad en el Mundo” de la
organización no gubernamental internacional
Freedom House, califica los derechos
27979
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
políticos y las libertades civiles en México con 2 y 3, respectivamente, en una escala de 1 a
7, donde 1 representa la vigencia plena de derechos
y libertades y 7 la ausencia de éstos2. Sin embargo, el país presenta aún graves rezagos
para consolidar los derechos políticos y libertades
civiles de todos los ciudadanos. La pobreza, la marginación y la desigualdad son factores
que inhiben el pleno ejercicio de los derechos y libertades. Por ello, el Gobierno ratifica su
determinación
para reducir la desigualdad social, combatir la discriminación y abatir la pobreza
con la finalidad de fortalecer a la sociedad civil. Una sociedad civil fuerte e instituciones
sólidas que guían su actuación en el Estado de Derecho son dos elementos esenciales para
garantizar
los derechos políticos y las libertades civiles de todos los mexicanos.
La libertad de expresión es fundamental para la consolidación del México democrático. El
Poder
Ejecutivo está comprometido con la defensa de esta conquista histórica, por lo que reconoce
la labor que realizan los periodistas y los medios de comunicación, a la vez que se identifica
con el respeto a la privacidad, el honor y la reputación de las personas, sin que ello implique
coartar la libertad de quienes contribuyen al elevado deber de mantener informada a la
población. Por ello, el Gobierno Federal ratifica su determinación de propiciar mejores
condiciones de seguridad para el desempeño de la labor periodística.
La consolidación de un régimen democrático
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
requiere del arraigo de valores cívicos en la sociedad, como la tolerancia, el pluralismo y la
inclusión. En este sentido, el Estado garantizará
la no discriminación, las libertades religiosas y de pensamiento.
ESTRATEGIA 1.5 Participar de forma activa y promover un diálogo responsable con los
poderes de la Unión, los órdenes de gobierno,
los partidos y organizaciones políticas y la sociedad en el debate sobre la reforma del
Estado.
La insatisfacción ciudadana por la ineficacia
del régimen democrático para producir bienestar social ha generado un amplio debate, a
nivel nacional, sobre la necesidad de reformar el sistema político e institucional del país.
La reforma del Estado abarca una gran variedad de temas y de posturas: 1) la reforma
electoral para reducir el costo financiero de las elecciones, adecuar la duración de las
campañas electorales, dar mayor transparencia
al gasto de los partidos políticos y fortalecer las facultades de fiscalización de los órganos
electorales; 2) la unificación
2 Freedom House. (2006). Freedom in the world 2006.
2 8 0 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
de los calendarios electorales en todo el país para contar con elecciones concurrentes; 3) la
reelección inmediata de legisladores y autoridades
municipales para fomentar la rendición de cuentas y promover la profesionalización; 4) la
revisión en el número y la forma de integración
de ambas cámaras del Congreso de la Unión para afianzar la representatividad; 5) el
fortalecimiento de los poderes constitucionales
formales del Presidente de la República para que el mandato ciudadano se exprese con
mayor
eficacia en la agenda legislativa y se evite la parálisis en un gobierno dividido; 6) la
transparencia
total de los organismos que reciban financiamiento público en los tres órdenes de gobierno,
entre muchos otros.
Cualquiera que sea el tema o los mecanismos
que se discutan para la reforma del Estado, el Gobierno Federal se compromete a encauzar
el debate para que los acuerdos a los que lleguen los distintos actores políticos y sociales,
mejoren la representatividad del sistema democrático y la gobernabilidad, garanticen el
Estado de Derecho,
la transparencia y la rendición de cuentas.
ESTRATEGIA 1.6 Formar parte activa del diálogo
con los otros poderes de la Unión, con los órdenes de gobierno, con las autoridades
electorales
y con las organizaciones políticas en el debate para llevar a cabo la tercera generación de
reformas electorales.
Comparativamente, la democracia mexicana es una de las más caras del mundo. De
acuerdo con el estudio Getting to the Core, A Global Survey
on the Cost of Registration and Elections del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, el costo de organizar elecciones en México es uno de los más elevados en el
mundo, ya que sólo es superado por el costo que implica organizar elecciones en países
bajo entornos de inestabilidad política, donde
ha tenido que intervenir la ONU para reforzar la seguridad y garantizar la paz3. La duración
de las campañas electorales, la fórmula
para calcular el financiamiento público
3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e Internacional Foundation
for Election Systems (IFES). (2006). Getting to the Core, A Global Survey on the Cost of
Registration and Elections.
28 1
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
para los partidos políticos, los topes de gasto de campaña, el régimen de acceso de los
partidos
a los medios masivos de comunicación, así como otros procedimientos que realizan las
autoridades electorales para organizar las elecciones
elevan sustancialmente el costo de la democracia. Por lo tanto, es necesario analizar estas
variables en su conjunto y de manera sistémica
para garantizar el mejor desempeño de la democracia mexicana al menor costo. Una
democracia de calidad no debe ni puede ser una democracia onerosa, sobre todo si se
consideran
los retos en materia social que el país enfrenta.
Es necesario asegurar que los ciudadanos ejerzan su voto de forma libre e informada, de
manera tal que se consolide el voto retrospectivo
como un auténtico mecanismo de rendición de cuentas y evaluación de la gestión pública de
los gobernantes. Por lo tanto, se debe revisar el régimen de acceso a los medios de
comunicación que utilizan los partidos políticos y sus candidatos
utilizan para hacer llegar sus plataformas, propuestas y mensajes a los votantes; promover
la calidad del debate electoral; y regular y acotar las precampañas políticas.
Para garantizar la sustentabilidad de la democracia
mexicana es necesario fortalecer al sistema de partidos para que, como instrumentos
fundamentales de la representación política, éstos
gocen de legitimidad y confianza por parte de la ciudadanía.
El Gobierno Federal será un promotor en la búsqueda de mejores mecanismos para que la
democracia mexicana sea más eficiente, transparente, representativa y responsiva. La
consolidación de la democracia en México es un reto irrenunciable que requiere del esfuerzo
conjunto de todas las fuerzas políticas del país. Por eso, el Gobierno Federal convoca a una
agenda de diálogo, acuerdo y negociación, orientada a lograr la tercera generación de
reformas que requiere el sistema político electoral.
Esta agenda responde a las exigencias de la sociedad por reordenar el financiamiento
público a los partidos políticos, así como la fiscalización de dichos recursos, los plazos de
campaña, la regulación de las precampañas y el acceso a los medios de comunicación. El
ejercicio de la vida política ha requerido, en diferentes momentos, de adaptaciones al marco
jurídico del sistema democrático. Ahora que la pluralidad tiene canales eficaces para su
representación,
la sociedad demanda enfoques más orientados a la racionalidad en el gasto y la procuración
de acuerdos. La experiencia del Instituto Federal Electoral en la organización
de los procesos electorales será sin duda un activo fundamental en la construcción de esa
agenda de diálogo, acuerdo y negociación, orientada a lograr las reformas electorales de
tercera generación que requiere nuestro país.
5.2 Modernización del sistema
político
Las nuevas circunstancias que enfrenta el país exigen ir hacia adelante y construir los
acuerdos necesarios para modernizar el an2
8 2 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
damiaje institucional del sistema político. Para modernizar a México es necesaria la
corresponsabilidad
de los tres poderes de la Unión y de los tres órdenes de gobierno.
La modernización del sistema político supone
la transformación y el fortalecimiento de las instituciones, no su destrucción. El Gobierno de
la República convoca a renovar el Derecho desde el Derecho, a renovar la Constitución
desde la Constitución para adecuar las relaciones entre los órganos del Estado, y entre
éstos y los ciudadanos,
las aspiraciones nacionales y la armonía de la pluralidad con la gobernabilidad democrática.
Con ello, se busca impulsar un desarrollo que beneficie al país en su conjunto y
especialmente a quienes, por su condición social, tienen menos posibilidades de ejercer a
plenitud sus derechos políticos.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
La consolidación de una democracia efectiva
requiere que los acuerdos y las reformas necesarias para el progreso del país no se
posterguen.
El reto común es trabajar con unidad y corresponsabilidad para que los mexicanos gocen
de un desarrollo humano integral, pleno y sustentable.
OBJETIVO 2
Consolidar la democracia en lo político
para asegurar su efectividad como régimen para el desarrollo de la sociedad.
Para lograr este objetivo, se implementarán las siguientes
estrategias:
ESTRATEGIA 2.1 Adecuar los órganos del Estado para lograr, en un contexto de pluralidad,
la gobernabilidad democrática.
El conflicto de intereses entre los actores políticos se agrava por la ausencia de mecanismos
institucionales para la resolución de problemas. El fortalecimiento de las instituciones
implica delinear los posibles escenarios en los que las diferencias entre las partes puedan
ser resueltas satisfactoriamente. Los desacuerdos
serán resueltos de mejor forma en la medida en que los ciudadanos vean sus intereses
cabalmente
representados en las fuerzas políticas y en las instituciones de gobierno.
El Gobierno Federal asume su responsabilidad
en la transformación de las instituciones públicas para mejorar las relaciones
entre éstas y los actores políticos, y entre ambos y la sociedad dentro del marco del Estado
de Derecho.
ESTRATEGIA 2.2 Promover mecanismos de coordinación
que faciliten los acuerdos y la gestión institucional entre los poderes de la Unión.
La efectiva división de poderes robustece la democracia. El equilibrio de poderes evita la
tentación de someter la competencia de un poder a la voluntad de otro y obliga a establecer
acuerdos a partir del diálogo. Asimismo, la pluralidad en la composición de los poderes de la
Unión fortalece la rendición de cuentas horizontal porque activa el sistema de pesos y
contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, mientras que el Poder JudiP
lan Nacional de Desarrollo | 28 3
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
cial se consolida como garante de la legalidad y constitucionalidad.
Hoy México cuenta con una verdadera división
de poderes. Consciente de ello, el Gobierno Federal promoverá los mecanismos para la
interlocución
respetuosa con los otros dos poderes del Estado y, de manera particular, con el Legislativo.
El diálogo y la búsqueda de acuerdos contribuirán a fortalecer la confianza ciudadana en las
instituciones.
ESTRATEGIA 2.3 Impulsar la corresponsabilidad
y subsidiariedad entre los tres órdenes de gobierno.
Esta estrategia tiene la finalidad de fortalecer
la colaboración entre la federación, los estados y los municipios, de acuerdo con las
funciones que la ley confiere a cada uno. El propósito es evitar duplicidades u omisiones
para dar solución expedita a los problemas diarios que enfrentan los ciudadanos. El
Gobierno Federal ratifica su compromiso con el fortalecimiento del sistema federal, reconoce
la importancia de la colaboración
entre los distintos niveles de gobierno, al tiempo que está consciente de la necesidad de
impulsar el ejercicio responsable de las funciones que corresponden a cada uno de ellos.
ESTRATEGIA 2.4 Contribuir al fortalecimiento
de la autonomía y las capacidades de los municipios, promoviendo la transparencia y la
rendición de cuentas ante la ciudadanía.
El propósito es que los gobiernos locales
se conviertan en actores fundamentales del pacto federal y tengan una mayor participación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en la planeación y programación de las políticas públicas sectoriales y regionales, como
corresponde al sentido del artículo 115 de la Constitución sobre el fortalecimiento del
municipio libre.
Los municipios demandan más recursos y la ciudadanía exige mayor transparencia y
rendición
de cuentas sobre su uso. Armonizar ambas necesidades es el componente fundamental de
esta estrategia.
2 8484 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
5.3 Participación ciudadana
La participación ciudadana en el quehacer
gubernamental es mandato legal desde hace casi tres décadas. La Ley de Planeación de la
Administración Pública Federal prevé la participación de los grupos sociales en la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de él derivan. Ampliar la
presencia de la sociedad en la determinación de las políticas públicas es un compromiso del
Gobierno Federal. Por lo tanto, se impulsarán
acciones para involucrar efectivamente y de forma sistemática a la ciudadanía en el diseño,
implementación y evaluación de los programas y las políticas públicas que emprenda
el gobierno.
OBJETIVO 3
Desarrollar una cultura cívico-política
que promueva la participación ciudadana en el diseño y evaluación de las políticas
públicas.
Para lograr que los ciudadanos se involucren activamente en la solución de los problemas
sociales,
se plantean las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 3.1 Promover la creación de consejos de participación ciudadana como
mecanismos fundamentales para la participación
de la ciudadanía en el diseño de las políticas públicas, la transparencia y la rendición
de cuentas.
Se alentará una mayor participación de los consejos tanto en la elaboración de los
programas sectoriales como en el diseño de políticas públicas
específicas. Estos consejos fortalecerán las redes sociales y las acciones comunitarias de
autodesarrollo y ayuda mutua. La finalidad de esta estrategia es promover, de forma
ordenada
y metódica, el capital social requerido para que sean los propios ciudadanos quienes
identifiquen las necesidades específicas de su entorno, ubiquen posibles soluciones,
conozcan las mejores formas para gestionar los recursos y se acerquen a los programas de
gobierno para solventar los rezagos de su comunidad.
Asimismo, estos consejos encauzarán a la ciudadanía para exigir la rendición de cuentas
y evaluar el impacto económico y social de los programas de gobierno.
ESTRATEGIA 3.2 Promover la creación de comités ciudadanos independientes que
participen en el establecimiento de los tabuladores
para regular los salarios de todos los servidores públicos.
Las remuneraciones de algunos servidores
públicos han generado irritación en la ciudadanía, pues resultan polémicas por su contraste
con el ingreso del promedio de los trabajadores.
Para remediar esta situación se formarán comités integrados por expertos independientes
que ayudarán a determinar los sueldos y tabuladores que regulan los salarios de los
servidores
públicos, tomando en consideración los recursos disponibles, las condiciones de vida de la
población, los resultados obtenidos en la gestión y las circunstancias que prevalezcan
en el mercado laboral de la localidad
28585
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
de que se trate y del país en general. Sus conclusiones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
serán consensuadas con los gobiernos de los estados y los municipios, respetando siempre
sus atribuciones para promover su aplicación.
De esta forma, se impulsará la creación de una Ley de Remuneraciones de los Servidores
Públicos que evite abusos y establezca criterios homólogos en los tres órdenes de gobierno.
ESTRATEGIA 3.3 Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y promoverlos en
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
Esta estrategia busca impulsar que los ciudadanos participen de forma activa en el
monitoreo, el seguimiento y la evaluación de la gestión pública con la finalidad de que estas
acciones se traduzcan en medidas correctivas dentro de la función pública, ya sea en la
mejora de la administración o en la sanción ante actos de corrupción.
Para implementar la estrategia se requiere
construir alianzas con la sociedad civil y el establecimiento de foros permanentes de
consulta,
evaluación y seguimiento sobre la gestión gubernamental donde participe la sociedad. Por
otra parte, es necesario desarrollar metodologías y herramientas que permitan la
participación ciudadana en los procesos de toma de decisión para mejorar la gestión
pública.
Por otra parte, para ampliar los espacios de participación de los ciudadanos es necesario
analizar
la experiencia de los estados que ya cuentan con alguna legislación en la materia.
Mecanismos
como la iniciativa popular, el referéndum y el plebiscito, que contempla la legislación de
algunos estados, podrían conformar una estrategia a nivel nacional para fortalecer los
mecanismos de participación ciudadana.
5.4 Eficacia y eficiencia gubernamental
La prioridad del gobierno es garantizar las condiciones para el Desarrollo Humano
Sustentable. Por lo tanto, los servidores públicos
están obligados a facilitar el acceso de la población a los beneficios que les corresponden.
Hasta hoy, el aumento de recursos destinados a la administración pública no se ha traducido
necesariamente en una mayor eficacia y eficiencia general de sus servicios. Por ello, es
necesario implementar estrategias que orienten a la función pública a mejorar su
desempeño para satisfacer las necesidades de los ciudadanos en cuanto a bienes y
servicios públicos.
La corrupción es un inhibidor de la eficacia
y eficiencia del gobierno en la provisión de bienes públicos. En el pasado se establecieron
una serie de candados para evitar la corrupción, pero lamentablemente los resultados
han sido escasos: 28% de los mexicanos admiten que, ellos o una persona que vive en su
hogar, pagaron algún soborno durante el año anterior y 43% considera que el gobierno no
combate la corrupción sino que la fomenta4.
De acuerdo con el Índice de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana, de un
total de 35 trámites evaluados a nivel nacional,
en el 10.1% de los casos se dio algún
4 Transparencia Internacional. (2006). Barómetro Global de la Corrupción.
5 Transparencia Mexicana. (2006). Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2005
– 2006. Índice de corrupción y bueno gobierno.
6 Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP). (2005). Encuesta de
Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial.
2 8686 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
soborno para obtener el servicio5. Es evidente que no se ha logrado eliminar la corrupción
en el gobierno. La Encuesta de Gobernabilidad y Desarrollo
Empresarial muestra que 20% de las empresas reconocen haber realizado pagos
extraoficiales para influir en el contenido de nuevas leyes, políticas
y regulaciones; asimismo, el 13% de las empresas encuestadas admite que ha pagado
algún soborno para influir en funcionarios públicos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
a nivel federal6. La encuesta calcula que dichas empresas gastan en promedio 6% de sus
ingresos en la corrupción burocrática administrativa
con el Gobierno Federal. Quien aprendió a transitar dentro del laberinto burocrático, supo
cómo sacar provecho de la violación de la ley. El cumplimiento de la norma se ha fincado en
la simulación.
Las acciones de supervisión y control han descuidado el mejoramiento de procesos y no se
ha consolidado una verdadera cultura de servicio a la comunidad en la función pública.
Por ello, para proveer con eficacia y eficiencia
los bienes públicos que demanda la sociedad es necesario mejorar el desempeño y los
resultados
de la función pública, así como combatir frontalmente la corrupción con acciones
innovadoras
que castiguen los conflictos de interés, el tráfico de influencias, la desviación de recursos
públicos y el clientelismo, entre otras prácticas. Una administración pública eficaz, eficiente,
transparente y honesta ayudará
a consolidar la confianza ciudadana en las instituciones gubernamentales. En este apartado
se describen las estrategias para mejorar el desempeño de la administración pública y en el
capítulo III, correspondiente a “Estado de Derecho y Seguridad”, se detallan las estrategias
que se implementarán para combatir frontalmente a la corrupción.
OBJETIVO 4
Mejorar la regulación, la gestión, los procesos y los resultados de la Administración
Pública Federal para satisfacer las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la
provisión
de bienes y servicios públicos.
Para mejorar el desempeño de la Administración
Pública Federal se prevén las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 4.1 Elevar los estándares de eficiencia
y eficacia gubernamental a través de la sistematización y digitalización de todos los trámites
administrativos y el aprovechamiento
de tecnologías de la información y comunicaciones para la gestión pública.
28787
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
La estrategia consiste en desmaterializar y estandarizar los procedimientos administrativos
del Gobierno Federal mediante la digitalización. Para lograr la transición a una verdadera
administración
pública en línea, se realizarán los ajustes necesarios en aspectos administrativos,
organizacionales,
jurídicos y técnicos.
Se aprovecharán las tecnologías de la información
para comunicar a los funcionarios públicos entre sí y con la ciudadanía, y hacer más efectiva
la provisión de servicios y bienes públicos; para facilitar el acceso a la información
pública, promover la transparencia, manejar grandes cantidades de información, unificar los
padrones de cobertura de programas de gobierno, crear expedientes electrónicos, promover
la participación ciudadana y crear diversas aplicaciones que permitirán elevar la eficiencia
del gobierno.
Para que la adopción y el aprovechamiento de las tecnologías de la información y
comunicaciones
trasciendan en el desempeño del Gobierno Federal, se ajustarán las estructuras internas,
los modos de operación, las rutas de proceso y, en general, los hábitos de la Administración
Pública Federal. Asimismo, se compilará, homogeneizará y sistematizará toda la información
del gobierno para adaptarla a las nuevas tecnologías. Por último, se desarrollarán
programas para capacitar y sensibilizar no sólo a los servidores públicos sino también a la
ciudadanía, para maximizar el aprovechamiento
de las nuevas tecnologías del gobierno.
El resultado de esta estrategia generará un beneficio sustancial para los ciudadanos, ya que
la utilización de los procesos electrónicos permite
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
abatir costos de operación, ahorrar tiempo, desalentar la discrecionalidad y abatir la brecha
digital, tanto tecnológica como cultural, que inhibe la inserción exitosa de los ciudadanos
en la sociedad de la información y del conocimiento.
ESTRATEGIA 4.2 Hacer más eficiente la operación y el gasto de las dependencias y
entidades federales.
Entre las medidas más relevantes del decreto
de austeridad sobre los salarios de los servidores públicos y el gasto del Gobierno Federal
destaca la reducción del gasto operativo de las dependencias y entidades federales; la
disminución de gastos de representación y para comisiones oficiales, así como del pago de
servicios personales. El Gobierno Federal se compromete a utilizar los recursos públicos
de la forma más eficiente, asegurando a la ciudadanía que cada peso que se erogue será
aprovechado de la mejor manera posible.
ESTRATEGIA 4.3 Profesionalizar el servicio público para mejorar el rendimiento de las
estructuras orgánicas de la Administración Pública Federal.
El quehacer de los servidores públicos necesita
orientarse más claramente a conseguir los resultados demandados por la sociedad a su
institución. Igualmente, se requiere fortalecer una cultura de evaluación del desempeño, así
como de ingreso y permanencia en el servicio público basados en el mérito.
2 8888 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Para implementar esta estrategia, se requiere
profesionalizar a los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones a través de
programas de actualización y capacitación, mecanismos de evaluación e incentivos
asociados al desempeño.
Asimismo, es necesario consolidar el servicio profesional de carrera apegado estrictamente
al cumplimiento de la ley vigente.
Para mejorar el servicio profesional de carrera se requieren criterios, metodologías y
herramientas
de evaluación y operación que sean ágiles, transparentes, sólidas, flexibles,
descentralizadas y aceptadas por las dependencias. Esta estrategia busca atraer y retener,
en todos los casos, a las mejores
mujeres y hombres al servicio público, para el logro de los resultados institucionales
demandados por la sociedad.
ESTRATEGIA 4.4 Adoptar un modelo de diseño del presupuesto basado en resultados que
facilite la rendición de cuentas y genere los incentivos para que la Administración Pública
Federal cumpla
las metas planteadas.
El uso transparente, eficaz y eficiente de los recursos públicos es una demanda fundamental
de la sociedad y un requisito indispensable para garantizar el logro de las prioridades de
gobierno.
Resulta impostergable contar con un sistema que garantice que los recursos públicos
cumplan de forma plena y permanente con los fines para los cuales han sido destinados y
que la ciudadanía
reciba, con toda oportunidad, sus beneficios y resultados. Ya no basta con saber en qué se
emplean los recursos públicos, sino también qué es lo que se logra con esos fondos y a
quiénes benefician. Por ello, el Gobierno Federal ha dispuesto la adopción del Presupuesto
Basado
en Resultados, que tiene como una de sus principales vertientes la evaluación de los
programas de gobierno como el inicio de un nuevo tipo de gestión pública para resultados
que modifica y mejora de manera estructural
el proceso de planeación, programación, aprobación y ejercicio presupuestario.
El Presupuesto Basado en Resultados consiste en un conjunto de procesos e instrumentos
que permitirán que las decisiones involucradas en el presupuesto incorporen,
sistemáticamente, consideraciones sobre los resultados obtenidos en la aplicación de los
recursos públicos. Este instrumento genera incentivos para que las dependencias y
entidades
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de la Administración Pública Federal enfoquen su gestión a la obtención de los resultados
comprometidos, ya que los recursos
se asignan en el presupuesto tomando en consideración la evaluación de los resultados
alcanzados.
ESTRATEGIA 4.5 Evaluar el desempeño de los programas de gobierno y su impacto en la
población.
Para asignar los recursos públicos bajo el enfoque de Presupuesto Basado en Resultados,
se requiere de un mecanismo de evaluación objetiva, participativa y transparente
de los programas de gobierno que contribuya a orientar las asignaciones presupuestarias
a partir de los resultados y la eficacia de los propios programas. AsimisP
lan Nacional de Desarrollo | 28989
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
mo, se necesita una evaluación permanente del funcionamiento y resultados de las
instituciones
que permita que el sector público eleve sustancialmente su productividad y modernice
procesos específicos. Para ello, se rediseñará e implementará un nuevo sistema de
evaluación del desempeño basado en indicadores que evalúen
los programas del gobierno en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y
social, calidad y equidad. Por otra parte, para contar con una valoración integral se evaluará
la satisfacción de los ciudadanos en los procesos
de la gestión pública y en la entrega de los servicios.
5.5 Transparencia y rendición
de cuentas
La rendición de cuentas y la transparencia
son dos componentes esenciales en los que se fundamenta un gobierno democrático. Por
medio de la rendición de cuentas, el gobierno
explica a la sociedad sus acciones y acepta consecuentemente la responsabilidad de las
mismas. La transparencia abre la información al escrutinio público para que aquellos
interesados
puedan revisarla, analizarla y, en su caso, utilizarla como mecanismo para sancionar. El
gobierno democrático debe rendir cuentas para reportar o explicar sus acciones y debe
transparentarse
para mostrar su funcionamiento y someterse a la evaluación de los ciudadanos.
En esta perspectiva, el acceso a la información
contribuye a reforzar los mecanismos de rendición de cuentas e incide directamente
en una mayor calidad de la democracia. La obligación de transparentar y otorgar acceso
público a la información abre canales de comunicación entre las instituciones del Estado y la
sociedad, al permitir a la ciudadanía
participar en los asuntos públicos y realizar una revisión del ejercicio gubernamental.
La publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental el 11 de junio de 2002, permitió contar con un marco regulatorio para el
acceso a la información del Gobierno Federal. Con la promulgación de esta ley, se cubrió un
profundo vacío legal e institucional,
ya que ahora cualquier persona puede solicitar información del Gobierno Federal. Asimismo,
se asegura la transparencia y la rendición de cuentas en el Gobierno Federal, porque se
obliga a contar con procedimientos sencillos y expeditos en materia de acceso a la
información; se garantiza la protección de los datos personales en posesión de los sujetos
obligados y se establece la obligación de contar con archivos bien ordenados.
Los avances en materia de transparencia
y acceso a la información también se han dado en el ámbito estatal, ya que actualmente
todas las entidades federativas cuentan con una ley de acceso. No obstante, es
indispensable
establecer criterios homogéneos para evitar las asimetrías en el ejercicio de este derecho,
por lo que resulta necesario avanzar en el proceso de aprobación de la reforma al artículo 6
de la Constitución, así como coadyuvar en el desarrollo e imple2
9 0 | M éxico
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
mentación de las modificaciones necesarias a la normatividad vigente en las distintas
esferas de gobierno.
El mayor impacto de la rendición de cuentas
y la transparencia se observará en el largo plazo: implica continuar con el cambio cultural en
la gestión administrativa, que fortalecerá la confianza en las instituciones públicas de México
mediante la apropiación masiva del derecho de acceso a la información por parte de los
ciudadanos. En la aplicación de este derecho,
los servidores públicos deberán aceptar que están sujetos a un escrutinio permanente, por
cualquier persona, en cualquier momento y desde cualquier parte, pero también se deberá
reconocer que la información en posesión del gobierno es un bien público que se encuentra
al alcance de todos los mexicanos.
OBJETIVO 5
Promover y garantizar la transparencia,
la rendición de cuentas, el acceso a la información y la protección de los datos
personales en todos los ámbitos
de gobierno.
Para lograr este objetivo se implementarán las siguientes estrategias:
ESTRATEGIA 5.1 Coordinar y establecer mecanismos
para la transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos estatales y municipales
en el ejercicio de los recursos federales.
Crear los mecanismos y propiciar las reformas legales
necesarias, para que tanto las administraciones estatales como las municipales estén
obligadas a explicar puntualmente cómo invierten los recursos
que reciben de la federación y cuál es su impacto en términos económicos y sociales.
ESTRATEGIA 5.2 Fortalecer a los organismos encargados de facilitar el acceso a la
información
pública gubernamental y de proteger los datos personales.
Es necesario que en las distintas esferas
de gobierno se establezcan mecanismos de acceso a la información y procedimientos de
revisión expeditos. En este último caso es necesario contar con órganos u organismos
especializados e imparciales con autonomía operativa, de gestión presupuestaria y de
decisión.
ESTRATEGIA 5.3 Desarrollar el marco normativo
que garantice que la información referente a la vida privada y a los datos personales estará
protegida.
La Ley Federal de Transparencia garantiza la protección de los datos personales en
posesión de los sujetos obligados en el ámbito gubernamental. No obstante, es necesario el
desarrollo de una Ley Federal en la materia que regule también aquéllos que se encuentran
en poder de los particulares. Dicha regulación deberá incluir los principios de protección de
datos personales reconocidos por los tratados internacionales en la materia, que el Estado
mexicano debe observar.
ESTRATEGIA 5.4 Desarrollar las disposiciones
legales y los procedimientos que regulen
29 1
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
la adecuada organización y conservación de los archivos gubernamentales.
Un archivo bien organizado es garantía de transparencia y rendición de cuentas dentro de la
administración pública. La correcta organización archivística contribuye a la modernización y
eficiencia
de las actividades de gobierno, por lo que se debe prever la aplicación de tecnologías de la
información en el manejo documental, con énfasis
en la regulación de los documentos en formato electrónico. Asimismo, es necesario
promover la expedición de la ley de la materia que establezca los principios básicos de
organización archivística.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 5.5 Promover los mecanismos para que la información pública
gubernamental sea clara, veraz, oportuna y confiable.
Para que la información que se pone a disposición
de la sociedad sea útil, deberá ser de calidad. Esto permitirá evaluar al gobierno y realizar
un ejercicio eficaz del derecho de acceso a la información. La información no tiene un
beneficio
real si ésta no es comprensible. La información que las dependencias y entidades de la
administración
pública ponen a disposición de la sociedad tendrá que ser confiable, oportuna, clara y veraz.
Estos atributos deberán observarse también en la información que las dependencias y
entidades entregan a los ciudadanos y en los documentos de uso oficial empleados entre
instituciones de gobierno, con la finalidad de transparentar los procesos a los distintos
actores involucrados.
Para facilitar el acceso a información pública
de calidad, se continuarán aprovechando las tecnologías de información y comunicaciones.
Con la finalidad de asegurar la utilidad de la información para la ciudadanía, se evaluará
permanentemente su calidad.
ESTRATEGIA 5.6 Promover entre la población los beneficios de utilizar el derecho de
acceso a la información pública gubernamental, con especial
énfasis en los programas educativos escolares y en la capacitación a los servidores
públicos.
El acceso a la información pública es un derecho que genera beneficios directos, ya que
reduce las asimetrías de información y permite remover inercias gubernamentales. Por lo
tanto, es indispensable difundir entre la población los beneficios económicos y sociales
de este derecho, ya que esto promoverá su ejercicio y ayudará a fortalecer la confianza
en las instituciones.
ESTRATEGIA 5.7 Promover la transparencia y la rendición de cuentas de los partidos
políticos,
agrupaciones políticas nacionales y asociaciones de trabajadores.
2 9 2 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Actualmente, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental
no contempla a los partidos políticos, a las agrupaciones políticas nacionales ni a las
asociaciones
de trabajadores como sujetos obligados de manera directa. Sin embargo,
constitucionalmente,
son entidades de interés público que reciben financiamiento del erario. Por lo tanto, es
indispensable que sus procesos internos estén abiertos al escrutinio ciudadano.
ESTRATEGIA 5.8 Fomentar una cultura cívica de transparencia y rendición de cuentas.
Es imperativo que la transparencia y la exigencia
de la rendición de cuentas se vuelvan parte fundamental de la cultura cívico-política, es
decir,
que forme parte esencial de las actitudes y comportamientos permanentes de empresarios,
sociedad civil, partidos políticos, organizaciones sindicales, servidores públicos y
ciudadanos en general.
La cultura de la transparencia debe permear en el ámbito educativo para impulsar la
formación
de una conciencia crítica y ética en los niños y jóvenes. Ejercer los derechos ciudadanos y
exigir la rendición de cuentas a los gobernantes,
debe convertirse en un imperativo.
ESTRATEGIA 5.9 Realizar campañas de difusión que aporten información útil a la
ciudadanía sobre
los programas y proyectos de gobierno.
Apoyándose en los tiempos oficiales y haciendo uso de las nuevas plataformas y
tecnologías
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de la información y comunicaciones, el Gobierno Federal pondrá en marcha campañas de
difusión en medios electrónicos para que los ciudadanos tengan mayor conocimiento de los
programas, acciones y trámites que les interesan.
La información gubernamental debe contribuir a crear conciencia sobre lo mucho que puede
hacer la población para coadyuvar en la solución de los problemas, promoviendo a la vez
una cultura de participación responsable
y de apego a la legalidad.
Política exterior responsable
El compromiso con el Bien Común y la dignidad
de las personas debe reflejarse a su vez en una política exterior responsable, clara y activa,
mediante la cual México sea un auténtico
promotor del desarrollo humano de los pueblos en todos los órdenes de la vida social. La
política exterior debe servir como palanca para promover el Desarrollo Humano Sustentable.
Esto significa utilizar la política
exterior para mejorar los niveles de vida de los mexicanos, tanto de los que viven en el
territorio nacional como de los migrantes. De igual forma, la inserción de México en el
concierto de las naciones requiere una acción resuelta que identifique nítidamente al país
como una opción atractiva y segura para invertir,
con la finalidad de generar los empleos que los mexicanos demandan para desarrollarse
a plenitud.
El proceso de transformación del ámbito internacional se aceleró e intensificó en los últimos
dos decenios. Esta dinámica sitúa a México ante la necesidad de actuar en un ambiente inP
lan Nacional de Desarrollo | 29 3
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
cierto de cambio y reacomodo constante de reglas, actores y escenarios de interrelación. La
globalización
de los procesos productivos, la conformación de mercados regionales o incluso mundiales,
la expansión de la sociedad de la información, la difusión
instantánea de acontecimientos a través de los medios de comunicación, los cambios en la
transportación de bienes y personas, la provisión de servicios con alcance universal, así
como el incremento
de los flujos y patrones de migración, son algunos de los signos que caracterizan a un
mundo cada vez más complejo. Este escenario global tiene un impacto directo en la vida
diaria de las personas, independientemente de su lugar de residencia. Por lo tanto, es
imposible impulsar el Desarrollo Humano
Sustentable desde una posición de aislamiento. En este mundo globalizado, una política
exterior responsable debe constituirse como palanca que impulse el desarrollo nacional.
Para el Gobierno de la República, una política exterior responsable es una política
firmemente
asentada en los principios del derecho internacional que consagra la Constitución. La
autodeterminación de los pueblos, la no intervención,
la solución pacífica de controversias, la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza
en las relaciones internacionales, la igualdad jurídica de los Estados, la cooperación
internacional
para el desarrollo, y la lucha por la paz y la seguridad internacionales son principios que
identifican a la política exterior de nuestro país y coinciden, uno a uno, con los de la
Organización
de las Naciones Unidas. Estos principios han sido, y continuarán siendo, una guía para la
política exterior mexicana.
La política exterior de México se fundamenta
en la defensa y promoción activa del interés nacional, definido como el interés de todos los
mexicanos, tanto de los habitantes
del territorio nacional como de quienes residen fuera de él. Por el interés y el bienestar
de los mexicanos y porque la realidad internacional exige ser un actor responsable, la
política exterior debe asumir los enormes retos que encara la comunidad internacional. El
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
interés nacional determina contar con una política exterior activa, que tome la iniciativa en
forma permanente, que tenga la capacidad
de detectar oportunidades y de anticipar riesgos, que se comprometa con los intereses del
país, que ocupe el sitio que corresponde a la magnitud y peso específico de México en los
distintos foros y regiones del mundo, que impulse activamente los valores democráticos,
de pleno respeto a las libertades y los derechos humanos y de compromiso con la
protección del medio ambiente.
Una política exterior responsable encarna
los valores y principios democráticos que son comunes a todos los mexicanos y debe
reflejar
la gran riqueza de una sociedad diversa y plural. Esa política exterior es también un
instrumento para proyectar el compromiso de México con las libertades y derechos
humanos,
cuya vigencia y preservación han sido conquistadas por varias generaciones a lo largo
de la historia.
La labor internacional de México se ve fortalecida por la participación cada vez más activa
de las comunidades de mexicanos en el
2 9494 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
exterior, por la intensa y extensa participación de las empresas mexicanas de alcance
global, por la decidida actuación del Congreso de la Unión a través de la diplomacia
parlamentaria y por el desarrollo de vínculos trasnacionales de las entidades federativas.
Estos son nuevos apoyos para la política exterior, porque pueden ser potenciados mediante
esquemas de consulta
y coordinación para fortalecer las posiciones nacionales y amplíar la capacidad del Estado
mexicano para proyectar sus intereses en el ámbito
internacional.
La política exterior también debe proteger
y promover activamente los derechos de las comunidades de mexicanos que residen en el
exterior. Se debe construir una alianza para promover de manera conjunta sus derechos y,
al mismo tiempo, para trabajar en equipo en favor del desarrollo de las regiones expulsoras
de mano de obra. Contribuir con la humanidad al ambiente
de seguridad, respeto y sustentabilidad que se necesita para el progreso de las naciones y
las personas, mejorando con ello la posición de México en un mundo altamente competitivo,
determina que la política exterior de la presente administración será responsable.
Diagnóstico
Actualmente, el lugar que México ocupa en la escena internacional no refleja su magnitud
económica y comercial, la riqueza de sus recursos naturales, su privilegiada ubicación en el
continente
o su importancia demográfica y cultural. México puede y debe ocupar un espacio en la
comunidad
internacional, en los niveles regional y global, acorde con su importancia real y con su
verdadero potencial y capacidades.
México ha transitado, en pocos años, de ser una economía esencialmente cerrada a ser una
economía abierta a los flujos de comercio
en bienes, servicios y capitales, cuya estrategia de vinculación internacional le ha permitido
elevar el valor de su economía de 263 mil millones de dólares en 1990 a 840 mil millones en
2006. El crecimiento de las exportaciones en dólares corrientes durante el periodo 19932006 fue de 382%, lo que ubica al país en el sexto lugar mundial en incremento de ventas al
exterior.
La participación de México en los mercados
globales se ha apoyado en la vinculación estratégica con otros países y regiones de alto
crecimiento. México ha suscrito 12 acuerdos de libre comercio con 42 países de América del
29595
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Norte, Europa, América Latina y Asia. Igualmente, el país participa de manera activa en
negociaciones
comerciales multilaterales en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración, la
Organización Mundial de Comercio y el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico.
Por otro lado, México destaca por su participación
y contribución en los organismos multilaterales, al formar parte de más de 130 foros,
aproximadamente, y contar con alrededor de 300 funcionarios internacionales. Hoy en día,
el país es el décimo contribuyente mundial, y el primero de América Latina y el Caribe, al
presupuesto
ordinario de las Naciones Unidas. De hecho, el 52% de las contribuciones de la región a la
Organización son cubiertas por México.
América Latina y el Caribe
En virtud de la herencia histórica e identidad
cultural mexicanas, y porque el país comparte retos y aspiraciones con América Latina y el
Caribe, la región será siempre prioritaria
para México, que buscará ser siempre un actor central en la región. Es necesario fortalecer,
de manera responsable, los espacios
de interlocución que corresponden a la pertenencia regional y peso específico en el
continente que tiene el país.
México no ignora la existencia de un debate
en la región en torno a los efectos de la globalización, los réditos de la democracia y las vías
hacia el desarrollo. Este debate corresponde a la vitalidad democrática y a la pluralidad que
prevalecen en el continente. Se deben promover los espacios de diálogo latinoamericano
sobre la base de la madurez y el respeto, construyendo
consensos que permitan enfrentar con éxito los desafíos económicos y sociales que son
comunes a los países de la región.
Asimismo, México reconoce su responsabilidad
con sus vecinos del Sur, y en particular con Centroamérica, para promover el bienestar
social y el desarrollo económico de la región como las fuentes principales de solución a
problemas comunes como la pobreza, la marginación,
la desigualdad y la pérdida de capital humano por la migración.
América del Norte
América del Norte es la región del mundo que tiene mayor impacto sobre el bienestar y el
futuro de México en términos humanos, económicos, comerciales y políticos. En más de
diez años de vigencia, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha
probado ser exitoso en la promoción y diversificación
de la oferta exportable. Sin embargo, por la manera en que se han ido modificando los
paradigmas y patrones productivos en el mundo, hoy es necesario perfeccionar sus
mecanismos de resolución de controversias. La región de América del Norte debe adecuar
sus dinámicas de interacción institucional para responder a los nuevos retos de la
competencia,
la regionalización y el desarrollo compartido, avanzando hacia etapas superiores
de concertación económica.
El fenómeno migratorio es uno de los temas prioritarios en la relación bilateral MéxicoEstados Unidos. Para avanzar hacia
2 9696 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
una solución integral y duradera de este tema, se asume que los mercados laborales entre
ambos
países son complementarios y lo han sido durante decenios. La consecución de un nuevo
régimen migratorio supone la regularización de este mercado que permita flujos legales,
seguros, ordenados y plenamente respetuosos de los derechos humanos. Es igualmente
necesario
adoptar una visión de corresponsabilidad en esta materia, que reconozca que para arribar
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
a una solución de largo plazo es preciso que en México se generen oportunidades de
desarrollo y empleos mejor remunerados, que empiecen a cerrar la brecha en el nivel de
ingresos
y salarios con nuestros vecinos del Norte. En este sentido, es fundamental la promoción de
inversión productiva en las regiones expulsoras
de mano de obra. La única solución de largo plazo para evitar que el país siga perdiendo
a mexicanos valiosos y emprendedores por causa de la emigración, es la generación de
empleos bien remunerados.
Los índices de crecimiento de la población de origen mexicano en Estados Unidos han
aumentado
de manera notable en los últimos años. De 18 millones en 1996, este grupo pasó a 27.7
millones en 2005. Los mexicanos que radican en los Estados Unidos aportaron a sus
famiiares en México 23 mil millones de dólares en 2006 por concepto de remesas. Este
fenómeno plantea a la vez grandes retos y oportunidades para la atención a los mexicanos
en el exterior y para el gran potencial que posee la comunidad mexicana
en Estados Unidos en los ámbitos económico, social y cultural.
Europa
México tiene en Europa una ventana abierta de oportunidades para promover el intercambio
comercial, el turismo y las inversiones. Europa es una fuente natural de conocimiento,
tecnologías
y mejores prácticas de gestión en varias áreas. Por otro lado, por su dimensión dentro la
economía internacional y su avanzado proceso
de integración, la Unión Europea constituye un socio estratégico de las relaciones políticas,
comerciales y de cooperación de México. La Unión Europea es un actor relevante en la
construcción
de consensos y convergencias en foros multilaterales. Europa en su conjunto es hoy el
segundo socio económico del país, con el cual se mantiene una estrecha relación de varias
dimensiones:
en el plano bilateral, con cada uno de sus miembros, en lo multilateral, con los mecanismos
de cooperación política y económica vigentes en el continente, y las relaciones entre
América Latina y Europa.
Dentro de este dinámico entramado destaca
el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación con la Unión
Europea firmado por México en 1997, en el cual se han establecido las bases para un mayor
intercambio comercial y flujos de inversión, así como para sostener una concertación
política permanente que beneficie a ambas partes. Este instrumento, sin embargo, no ha
materializado aún todo su potencial en los distintos segmentos de la relación, tarea
pendiente que deberá abordarse conjuntamente
con los sectores productivos en ambos lados del Atlántico.
29797
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Con los países de Europa del Este y Rusia, México tiene el reto de aprovechar las ventajas
que ofrece un mercado que es complementario para las exportaciones, inversiones e
industria cultural del país, y que es a la vez una región natural para incrementar la presencia
política mexicana.
Por invitación de Francia, Reino Unido, Rusia
y Alemania, en sus respectivas presidencias del Grupo de los Ocho, México ha participado
en el Diálogo Ampliado de este grupo con cinco
países de economías emergentes. El llamado diálogo G8-G5 es un reconocimiento a
nuestra condición de actor global.
Asia-Pacífico
Con el 57% de la población mundial, la región
de Asia-Pacífico se ha convertido en uno de los mercados más dinámicos para las
exportaciones
nacionales. Entre 2000 y 2006, el comercio total entre México y la región creció en casi un
240%, para totalizar 69 mil millones
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de dólares.
El gran potencial de diversificación económica
de esta zona fue advertido por México tiempo atrás, desde que el país se incorporó al Foro
de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) en 1993, en cuyo marco se mantiene una
participación activa y permanente. Hoy en día, la estrategia regional incluye vínculos cada
vez más estrechos con países como China, Japón,
India, Corea, Singapur, Australia y Nueva Zelandia, cuyo desarrollo y potencial económico
están convirtiendo a esa región en motor de crecimiento
global.
El Acuerdo de Asociación Económica firmado
con Japón en 2005 incluye las bases para generar una mayor complementación en áreas
estratégicas, de tecnología, comercio e inversión, en beneficio de ambos países. México ha
iniciado un proceso de ampliación del marco jurídico bilateral con la República de Corea,
con el fin de fortalecer los intercambios
comerciales y dar mayor sustento a la concertación en foros multilaterales. Por su sólido
dinamismo económico, fincado en avances tecnológicos, productivos y agrícolas,
India constituye un ejemplo de inserción exitosa en las tendencias actuales de crecimiento
global. China es un nuevo poder económico con el que se mantiene una cada vez más
sólida relación, basada en el diálogo político institucional y en un creciente intercambio
comercial, lo que habrá de permitir el fortalecimiento de los vínculos bilaterales hacia el
futuro.
África y Medio Oriente
Razones históricas y geopolíticas explican
que la relación de México con África y Medio Oriente se haya circunscrito, hasta ahora, a
objetivos de coyuntura. En la actualidad,
el creciente potencial económico de las naciones de África y Medio Oriente, el
fortalecimiento de los mecanismos de concertación
multilateral regionales en el marco del sistema de Naciones Unidas y la abundancia
de recursos naturales no renovables deben ser motivo de un renovado interés de México por
participar en la importante evo2
9898 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
lución de estas regiones. Por el interés nacional y por la responsabilidad internacional que el
país busca asumir, es necesario acompañar los esfuerzos de la comunidad internacional
para promover el desarrollo
y la paz en estas dos regiones del mundo.
5.6 La política exterior, palanca del desarrollo nacional
México ha desarrollado una intensa política de vinculación con las asociaciones regionales
más importantes y de mayor potencial en todos
los continentes. Asimismo, mantiene una presencia cada vez más activa en los foros
internacionales
y en los organismos comerciales y financieros multilaterales.
Con una población de más de 103 millones de habitantes, México es hoy la octava
economía mundial por el volumen de su comercio exterior, y la decimocuarta por su
producto interno bruto (PIB)7. Las condiciones están dadas para incrementar
el potencial productivo y comercial de México en beneficio de su población. De ahí la
necesidad de trabajar con intensidad renovada en el perfeccionamiento de los instrumentos
de la política exterior para fortalecer su capacidad impulsora del desarrollo nacional.
OBJETIVO 6
Apoyar el desarrollo económico, social
y político del país a partir de una efectiva inserción de México en el mundo.
Una política exterior que aproveche los beneficios
que ofrece un mundo globalizado se traduce en mayor competitividad y crecimiento
económico. La expansión de la economía nacional permitirá, a su vez, llevar más
infraestructura
productiva y de servicios que incrementen la calidad de vida a los mexicanos
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en situación de pobreza. Un México con mejores oportunidades para todos significará
un México más fuerte en el exterior, más equitativo y políticamente más estable. Éste es el
cometido de las estrategias siguientes:
ESTRATEGIA 6.1 Aprovechar los distintos esquemas
de cooperación internacional para apoyar los programas gubernamentales encaminados a la
lucha contra la pobreza, la generación de empleos
y el incremento de los niveles de seguridad en el país.
La política internacional se concibe como una palanca de la mayor relevancia para contribuir
a alcanzar los objetivos nacionales
de superación de la desigualdad económica, generación de oportunidades de trabajo y
abatimiento de la inseguridad. De ahí que esta estrategia se proponga aprovechar
ventajosamente los instrumentos de cooperación internacional para promover las
exportaciones, los destinos turísticos nacionales,
el fortalecimiento de las capacidades productivas de los mexicanos, la inversión productiva y
la colaboración para la seguridad
nacional e internacional.
ESTRATEGIA 6.2 Promover activamente las exportaciones, atraer inversiones, difundir la
oferta turística y cultural del país, e iden7
Fondo Monetario Internacional (FMI). 2006. World Economic Outlook. México pasó de ser la
economía número 13 en 2005 a ser la número 14 en 2006, ya que fue rebasado por Rusia.
29999
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
tificar nuevas oportunidades para las empresas mexicanas globales.
“Más México en el mundo y más mundo en México” es la divisa de esta estrategia. Esto
significa
identificar nuevos mercados para los productos mexicanos y mejores condiciones para la
inversión, así como promover internacionalmente el patrimonio
cultural y artístico para atraer al turismo al país. Los festejos por el bicentenario de la
Independencia serán aprovechados para impulsar esta difusión.
Al mismo tiempo, se procurará una mayor presencia de las grandes empresas mexicanas en
el exterior. La ampliación de oportunidades para las empresas mexicanas con presencia
regional
y global contribuirá al fortalecimiento de la economía.
ESTRATEGIA 6.3 Aprovechar mejor la red de tratados
de libre comercio y las ventajas asociadas a la apertura comercial para fortalecer las
capacidades económicas y comerciales de México.
A la fecha, México mantiene 12 acuerdos de libre comercio con 42 países de América
Latina, América del Norte, Europa, y Asia. Asia se ha convertido
en uno de los mercados más dinámicos para las exportaciones mexicanas. Sin descuidar la
importancia de los lazos de vecindad con dos de las economías más fuertes del planeta, la
apertura
comercial mexicana debe seguir asignando a América Latina la más elevada prioridad por
los lazos de identidad, cultura e historia que unen a México con esta región. La
diversificación de las relaciones comerciales del país fortalece su soberanía
y respalda la conducción independiente de su política exterior.
ESTRATEGIA 6.4 Perfeccionar los mecanismos
de resolución de controversias del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
En más de diez años de vigencia, el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte ha probado ser exitoso en la promoción y
diversificación
sectorial de las exportaciones. Sin embargo, hoy es urgente perfeccionar su marco
institucional para hacer más competitiva
a Norteamérica frente a otros polos de desarrollo en el mundo.
ESTRATEGIA 6.5 Fomentar un comercio exterior
amplio y justo que elimine las barreras proteccionistas impuestas a las exportaciones de los
países en desarrollo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En un mundo globalizado y cada vez más interdependiente, la libertad de comercio es la
fórmula que ha probado mayor eficacia para impulsar el crecimiento de las economías
nacionales. No obstante, en la práctica, la tendencia natural a la complementariedad
económica en el mundo sigue enfrentando barreras que reducen las oportunidades de los
países más pobres o en desarrollo, en beneficio
de los más ricos. El freno a la libre circulación de mercancías y el proteccionismo son
obstáculos que la política exterior mexicana
seguirá empeñada en remover.
ESTRATEGIA 6.6 Articular los esfuerzos para la promoción de México en el exterior a partir
de una más eficaz coordinación interinstitucional, con el sector privado y con las
comunidades de connacionales en el extranjero.
3 00 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Un paso muy importante en este sentido ha sido la reciente creación de una Comisión
Intersecretarial
de Política Exterior, que tiene como misión facilitar la acción concertada entre los
organismos y dependencias federales que tienen que ver con la agenda de México en el
extranjero.
Para ser exitosa, la acción unida de las instituciones del Gobierno de la República en la
promoción de México en el mundo debe extender
oportunidades de colaboración y apoyo mutuo hacia los gobiernos de los estados y los
municipios, y hacia los actores económicos de todas las ramas productivas, en todas las
regiones
del país.
ESTRATEGIA 6.7 Promover el cumplimiento y la armonización de la legislación a nivel
nacional con los instrumentos internacionales que ha firmado
y ratificado México.
Este ejercicio es especialmente relevante para impulsar la modernización y el
perfeccionamiento
de la normatividad en materia de derechos humanos, transparencia y combate a la
corrupción, la lucha contra el crimen organizado
y la conservación de la diversidad y patrimonio culturales.
ESTRATEGIA 6.8 Modernizar y fortalecer las capacidades
del Servicio Exterior.
En los últimos diez años, la diplomacia mexicana no ha recibido aumentos significativos
en su presupuesto, lo que le ha impedido ampliar y mejorar su infraestructura
y aumentar el número de integrantes del Servicio Exterior Mexicano. La proporción de
integrantes de la diplomacia respecto de la población total sigue siendo comparativamente
reducida para los estándares internacionales: tiene 12 funcionarios por millón de habitantes,
mientras que esta razón es de 14 para Brasil, 30 para Argentina
y 33 para Corea.
Para instrumentar una política exterior
responsable que ayude a generar las condiciones de desarrollo en el país, que promueva
los intereses de México, que proteja a los mexicanos en el exterior y que ayude a fortalecer
los espacios de interlocución
en el mundo, se requiere el robustecimiento de la infraestructura y la experiencia del
personal del Servicio Exterior
Mexicano. Asimismo, se necesita un plan que oriente los criterios de ampliación
de la representación diplomática y de la cobertura en otras regiones para su mayor
y mejor presencia internacional.
5.7 México en la construcción
del orden mundial
La pertenencia de México a numerosos foros y organismos internacionales le ofrece
condiciones propicias para incrementar su participación
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
en la construcción del nuevo orden mundial. Al gobierno corresponde mantener y acrecentar
el reconocimiento y el respeto del país en el mundo. Para reasumir el liderazgo
internacional,
México debe ser capaz de construir relaciones sólidas y respetuosas con todas las
naciones, especialmente las de América Latina.
301
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
OBJETIVO 7
Contribuir a los esfuerzos de la comunidad
internacional para ampliar la vigencia de los valores y principios democráticos, las
libertades fundamentales
y los derechos humanos, así como el desarrollo sustentable.
México está convencido de que el respeto a la libre determinación de las naciones, la
colaboración
respetuosa para la paz y la protección a los derechos de las personas son los pilares más
firmes para un entorno mundial de oportunidades
en el que haya lugar para todos y para el compromiso de la humanidad con el desarrollo
sustentable.
La democracia constituye el régimen político más adecuado para el despliegue de las
capacidades
de las personas y los países. Por eso, la política internacional de México seguirá
orientándose por los valores y principios de la democracia en la búsqueda
de un mundo libre y ordenado.
Para lograr este objetivo se implementarán las estrategias siguientes:
ESTRATEGIA 7.1 Participar activamente en las discusiones e iniciativas en favor de la paz,
la cooperación para el desarrollo, los derechos humanos
y la seguridad internacionales.
La desaparición de la bipolaridad en el poder
mundial y el crecimiento de las alianzas regionales han estimulado un intenso debate sobre
la arquitectura que el sistema internacional necesita para un progreso compartido. Por
convicción,
tradición y obligación constitucional, México mantiene su firme compromiso con la
colaboración internacional para construir un orden mundial armónico y seguro en el que se
protejan los derechos humanos y el medio ambiente. Una política exterior responsable exige
una participación más dinámica de México en el diálogo entre las naciones, en todos los
temas de la nueva agenda internacional.
ESTRATEGIA 7.2 Incrementar la participación
política de México en organismos y foros regionales promoviendo el Desarrollo Humano
Sustentable.
El avance de la regionalización por zonas económicas y políticas fortalece los intercambios
entre los países que deciden participar en ellos. Sin embargo, México asume que estos
nuevos agrupamientos no deben conducir a un conjunto de bloques aislados del resto del
mundo.
La participación en el diseño y definición de nuevas reglas de interrelación económica no
sólo es deseable, sino necesaria para apuntalar las estrategias de desarrollo nacional.
3 02 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
Se debe atender, especialmente, la colaboración
multirregional para enfrentar amenazas emergentes como el cambio climático, el crimen
organizado, la seguridad energética, así como el tratamiento, control y erradicación de
enfermedades
infecciosas.
ESTRATEGIA 7.3 Promover activamente el derecho internacional, las instituciones
multilaterales,
la codificación de las normas de convivencia internacional y la resolución pacífica de
controversias como la mejor alternativa para el desarrollo de las relaciones entre los países.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Las nuevas condiciones del sistema internacional
han debilitado las capacidades del multilateralismo para generar condiciones que permitan
la convivencia pacífica entre los Estados.
México mantiene su compromiso de seguir apoyando al sistema de las Naciones Unidas
como el ámbito privilegiado para actualizar conceptos del derecho internacional, desplegar
estrategias innovadoras y adoptar nuevas políticas y métodos
de trabajo.
ESTRATEGIA 7.4 Coordinar los esfuerzos del Gobierno Federal en materia de cooperación
internacional
para el desarrollo.
México se consolida como un actor clave en materia de cooperación internacional para el
desarrollo
de su economía, por el nivel de su ingreso per capita, los logros alcanzados en los últimos
años en materia de desarrollo humano, su pertenencia a distintos bloques comerciales y
organismos internacionales,
así como por la ratificación de diversas convenciones y tratados en la materia.
Resulta indispensable que México cuente
con mecanismos de coordinación de su política de cooperación internacional para conducir
de manera eficaz y coherente los distintos esfuerzos que realiza al respecto. A través de
ello, se fortalecerá la presencia de México como un actor responsable en la escena
internacional.
5.8 Diversificar la agenda de la política exterior
La posición geográfica de México ha significado,
indudablemente, buenas oportunidades para la complementación económica con Estados
Unidos y Canadá. Aprovecharlas mejor seguirá siendo un compromiso fundamental de la
política exterior. Sin embargo, en un mundo dinámico en el que el mapa económico y
político
se mueve con relativa rapidez, y con ello también las oportunidades para apoyar el
desarrollo
de México, resulta vital para la nación ampliar y fortalecer las relaciones diplomáticas,
comerciales, económicas y de inversión con otros países y regiones del mundo.
OBJETIVO 8
Impulsar la proyección de México en el entorno internacional.
Para lograr este objetivo se impulsarán siete estrategias:
ESTRATEGIA 8.1 Reforzar y extender los lazos
políticos, económicos y culturales con América Latina y el Caribe.
303
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
México tiene una misma historia con América Latina y el Caribe. Ambas regiones han sido y
seguirán
siendo prioritarias para el país. Sobre la base de la madurez, la afinidad y el respeto, el
gobierno mexicano asume el compromiso de entablar una relación positiva y respetuosa con
los estados que las integran, sin excepciones. Con América Latina y el Caribe es posible
tener, de manera natural, una proyección política y una presencia económica que asegure
espacios de interlocución y concertación acordes con la estatura internacional del país. El
propósito es construir consensos que permitan enfrentar
con éxito los desafíos económicos y sociales para el cumplimiento de las aspiraciones
comunes de bienestar.
La responsabilidad del país con Centroamérica
se enfocará en elevar el bienestar social y el desarrollo económico de la región. Es
imperativo plantear de manera conjunta soluciones reales a los problemas de pobreza,
marginación y pérdida de capital humano por la emigración.
México aprovechará las grandes oportunidades
que representan los países que forman parte de la Comunidad del Caribe (CARICOM), tanto
por su potencial económico como por el alto nivel
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
de coordinación y concertación política que han alcanzado en foros multilaterales. México
tiene en el Caribe su tercera frontera, que debe verse como una zona de encuentro para
fortalecer
relaciones políticas, comerciales, turísticas y culturales.
En América del Sur, México buscará recuperar
y fortalecer, de manera responsable y activa, los espacios de influencia e interlocución
que corresponden a la pertenencia regional y peso específico del país. Con las naciones de
la región es preciso continuar e impulsar
una reflexión conjunta sobre los temas fundamentales del sistema interamericano e
internacional, la complementariedad económica
y las aspiraciones compartidas de integración, aprovechando para ello los foros
y mecanismos de concertación regionales cada vez más sólidos y acreditados, como el
MERCOSUR.
ESTRATEGIA 8.2 Enriquecer e impulsar la agenda mesoamericana en el marco del Plan
Puebla-Panamá.
El Plan Puebla-Panamá merece un mayor impulso para el desarrollo regional. México
reconoce su compromiso de contribuir al crecimiento económico que brinde mejores
oportunidades a los estados del sur y sureste de nuestro país, así como a las naciones de la
región. Por ello, se propone la revisión y el fortalecimiento del Plan Puebla-Panamá, bajo la
premisa de que sólo en una perspectiva de desarrollo regional, se podrá materializar el
bienestar que demandan los habitantes de esta zona.
ESTRATEGIA 8.3 Incrementar la cooperación
bilateral y trilateral con Estados Unidos y Canadá.
Hay avances importantes en la institucionalización
de los vínculos de México con Estados Unidos y Canadá, de manera particular a partir del
establecimiento de la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Nor3
04 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
te, lo que ha permitido ampliar las oportunidades de desarrollo y cooperación para hacer la
región más competitiva y segura.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha sido y seguirá siendo de la
mayor importancia para estimular la complementación
de las economías de los países signatarios. No obstante, es necesario proseguir la
actualización
de los compromisos adquiridos para ir más adelante en materias de interés estratégico para
México y nuestros socios, como el libre tránsito de mercancías, la revisión de prácticas
proteccionistas
y, con particular énfasis, la búsqueda de mayor cooperación en materia migratoria, que
resulte en beneficios para todos.
ESTRATEGIA 8.4 Construir alianzas estratégicas con Asia y la Unión Europea.
Las relaciones con Asia y Europa ofrecen todavía amplios márgenes para acrecentar el
intercambio comercial, el flujo de inversiones y capitales, así como la colaboración para el
desarrollo social y el fortalecimiento de las capacidades
de la población mexicana mediante la transferencia de inversiones, tecnologías y
conocimientos.
México y la Unión Europea poseen una visión compartida respecto al papel que el sistema
multilateral juega en la edificación de una nueva arquitectura internacional. Temas como el
medio ambiente, el financiamiento y la cooperación para el desarrollo, la migración, los
derechos humanos, el combate al crimen organizado, el desarme, la paz y la seguridad, son
aspectos de la agenda global en los que el intercambio de experiencias y puntos de vista
han sido provechosos y deben incrementarse. México continuará participando activamente
en esquemas de concertación multirregional, como el Consejo de Europa, los cuales brindan
al país la oportunidad de participar como un actor global y contribuir a dar respuesta a
desafíos transnacionales como el acceso a los mercados y la liberalización comercial, el
cambio climático, el desarrollo de África, la seguridad energética y el tratamiento, control y
erradicación de enfermedades infecciosas.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
ESTRATEGIA 8.5 Aprovechar la plataforma del Foro de Cooperación Económica AsiaPacífico (APEC) para derivar acuerdos gubernamentales
y empresariales con los países de la Cuenca del Pacífico, y fortalecer los vínculos con
China,
Japón, India, Corea, Singapur, Australia y Nueva Zelandia.
El sentido de la estrategia es mejorar la posición de México en el aprovechamiento
de estos motores emergentes del crecimiento global. Por su pertenencia a
305
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
la Cuenca del Pacífico, México debe participar
en la corriente de crecimiento económico, competitividad y conocimiento que emana de la
zona de Asia-Pacífico.
ESTRATEGIA 8.6 Ampliar los mecanismos para la cooperación y la promoción de los
intereses
económicos de México en Medio Oriente y África.
En el Medio Oriente, México mantendrá su postura a favor del diálogo y la solución pacífica
de los conflictos con el apoyo de las instancias multilaterales, en especial la Organización
de las Naciones Unidas. En el plano económico, México debe buscar mecanismos para la
cooperación y la promoción de sus intereses en Medio Oriente. Es necesario fortalecer
la relación comercial con países con los que se tienen firmados tratados de libre comercio,
que incluyan el establecimiento de alianzas estratégicas entre empresas y mayores
transferencias de conocimientos y tecnología. México estará atento a las oportunidades de
cooperación en la zona, mediante una renovada
participación en foros como el Fondo de Cooperación Internacional México-Liga de Estados
Árabes, la Unión Africana y el Consejo de Cooperación del Golfo.
El mayor dinamismo de la relación de México con la Unión Africana es componente
fundamental
para la búsqueda de instrumentos de cooperación económica, desarrollo social, ayuda
humanitaria y colaboración en ciencia, tecnología
y cultura con los países africanos, más allá de los objetivos de coyuntura.
5.9 Mexicanos en el exterior
y migración
Si bien en las décadas recientes se ha incrementado
sensiblemente el número de mexicanos que viven y trabajan en Estados Unidos y Canadá,
la presencia de connacionales en otras partes del mundo también ha crecido. La nación
mexicana
despliega con orgullo su cultura, intereses y aspiraciones en un mundo globalizado.
No obstante, México reconoce que la carencia de oportunidades y las asimetrías
económicas son algunas de las causas fundamentales
de la salida acelerada de capital humano al extranjero, especialmente a los Estados Unidos.
La búsqueda de mejores ingresos
es la razón por la que cada vez más personas de otros países, sobre todo de Centroamérica
y América del Sur, sigan llegando a territorio mexicano, ya sea para buscar empleo aquí o
como estación de paso para seguir su camino hacia el norte.
Una política exterior responsable y activa
como la que se propone en este Plan debe mirar, al mismo tiempo, por el respeto a los
derechos y el mejoramiento de las condiciones de vida de los mexicanos que se encuentran
en el extranjero, así como por la protección a los ciudadanos latinoamericanos que ingresan
al país, muchas veces de manera indocumentada y en condiciones lamentables de
seguridad. Por eso, el mejoramiento de la política migratoria, a partir de la colaboración y el
entendimiento con las naciones del Norte y el Sur, ocupa un sitio destacado en los objetivos
y estrategias de la política exterior.
3 06 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
OBJETIVO 9
Proteger y promover activamente los derechos de los mexicanos en el exterior.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Para el logro de este objetivo, se considera la implementación de tres estrategias:
ESTRATEGIA 9.1 Fortalecer la capacidad de protección,
asistencia jurídica y gestión de la red consular mexicana.
Son muchos los riesgos que enfrentan quienes se deciden a salir del país en busca de
mejores oportunidades de vida y empleo. El cruce
indocumentado de las fronteras y la creciente persecución de que son objeto quienes así lo
hacen,
ponen en riesgo su seguridad, su integridad física y sus vidas. Quienes logran establecerse
en Estados Unidos encuentran fuertes obstáculos para desenvolverse y ocupar puestos de
trabajo seguros y estables. La protección efectiva de su integridad personal y de sus
derechos humanos y laborales exige el fortalecimiento de la red consular
mexicana. Por ello, se creará un Programa Especial de Protección y Asistencia Consular a
los Mexicanos en el Exterior. Este programa establecerá
estrategias y prioridades para fortalecer la protección consular de los mexicanos en el
exterior,
la coordinación de acciones y asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución y
acciones
que serán objeto de coordinación entre el Gobierno Federal, los gobiernos de los estados y
municipios, así como con los grupos sociales interesados.
Estrategiastrategiastrategiastrategiastrategiastrategiastrategiastrategiastrategia
9.2
Fortalecer los vínculos económicos,
sociales y culturales con la comunidad mexicana en el exterior, especialmente en Estados
Unidos.
Con pleno respeto a la soberanía de las naciones, México continuará propiciando el
fortalecimiento
de los vínculos con las organizaciones de mexicanos en el exterior, de manera particular con
quienes se esfuerzan por contribuir al mejoramiento
de sus comunidades de origen.
El Instituto de los Mexicanos en el Exterior
continuará siendo el mejor puente de comunicación con esta importante comunidad. Seguirá
coordinando los esfuerzos en materia de cooperación internacional para elevar la calidad
de vida de los mexicanos residentes en el extranjero; proseguirá en su labor de crear
sinergias adecuadas entre las iniciativas de las comunidades de mexicanos en el exterior y
las del gobierno de México, y además contribuirá al fortalecimiento de sus capacidades para
promover
sus derechos.
El Programa Paisano se ha acreditado como un mecanismo cada vez más eficaz para
estimular la seguridad de los mexicanos en su regreso a México y su retorno a los Estados
Unidos. Por eso, el Gobierno de la República se propone mantenerlo y perfeccionarlo.
ESTRATEGIA 9.3 Promover mecanismos jurídicos
internacionales que permitan flujos legales, seguros, ordenados y respetuosos de los
derechos de los individuos, en especial en América del Norte.
307
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
La realidad cotidiana demuestra que los mercados laborales de México, Estados Unidos y
Canadá, son complementarios. De acuerdo con algunas estimaciones, el mercado laboral
estadounidense
genera cada año una demanda de cerca de medio millón de empleos no calificados, que en
buena parte son cubiertos con mano de obra mexicana. Asimismo, tanto en Estados Unidos
como en Canadá crece la tendencia a recibir trabajadores y profesionales con preparación
especializada.
México sostiene que el fenómeno de la migración debe sustentarse en mecanismos de
cooperación que protejan los derechos de la persona
y en el reconocimiento de la aportación de su trabajo a la economía receptora.
ESTRATEGIA 9.4 Coadyuvar en el fortalecimiento
del derecho al voto de los mexicanos en el exterior.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En el ámbito de las competencias que la ley confiere al Gobierno Federal, se apoyará a las
autoridades
electorales para que un mayor número de mexicanos residentes en el extranjero puedan
ejercer su derecho al voto para en las elecciones de Presidente de la República.
OBJETIVO 10
Construir una nueva cultura de la migración.
La mejor manera de prevenir la emigración por razones de desventaja económica, es la
creación de oportunidades de progreso y bienestar para las personas y las familias en sus
lugares de origen. Promover la corresponsabilidad entre los países que comparten con
México flujos migratorios para propiciar el crecimiento económico
y el desarrollo social en las zonas más atrasadas, y garantizar al mismo tiempo la protección
de los derechos de los migrantes, es la esencia del compromiso del Gobierno de la
República con una nueva cultura de la migración.
En el diseño de las políticas públicas en materia migratoria, se considerará la especificidad
de México como país de origen, tránsito y destino de migrantes. La política migratoria será
transversal a la política exterior porque requiere
de la cooperación internacional, regional y bilateral para enfocarse en el desarrollo, y no en
la gestión de los flujos de personas.
Para lograr este objetivo se plantean cinco
estrategias:
ESTRATEGIA 10.1 Respetar y proteger los derechos de los migrantes en México.
Una nueva cultura de migración en México debe sustentarse en la congruencia
de garantizar el respeto y protección de los derechos humanos de los migrantes de otros
países en suelo mexicano, al igual que se pugna por las garantías de los migrantes
mexicanos en el exterior.
El Plan de Reordenamiento de la Frontera Sur estará orientado a facilitar la documentación
de los migrantes que tienen como destino temporal o definitivo los estados de
3 08 | M éxico
Eje 5.Democracia efectiva y política exterior responsable
esa región. Al mismo tiempo, se impulsará la posibilidad de tener plena legalidad en la
migración
y reducir los incentivos a la ilegalidad en este proceso.
El gobierno de México está resuelto a llevar
a cabo acciones para estimular el empleo temporal en zonas con vocación para absorber
mano de obra, y a buscar la concurrencia de Guatemala para establecer un programa
similar
en ese país. Al mismo tiempo, se facilitará la documentación legal de los migrantes
centroamericanos,
en defensa de los derechos y la dignidad de las personas que se ven obligadas a abandonar
sus países de origen.
ESTRATEGIA 10.2 Impulsar una visión de corresponsabilidad en la que México genere
mayores oportunidades de desarrollo dentro del territorio nacional.
El objetivo de los países que comparten el problema de la migración por razones
económicas
debe ser el de lograr que la inversión vaya a donde está la mano de obra para que ésta deje
de ir a los lugares donde se asienta el capital.
ESTRATEGIA 10.3 Promover la inversión productiva
de capital en las regiones expulsoras de mano de obra.
Mediante un intenso trabajo de promoción y concertación con inversionistas y autoridades
locales, así como con las comunidades de mexicanos
en el exterior, los esfuerzos del Gobierno Federal se enfocarán a generar oportunidades de
crecimiento económico y empleo en los estados de donde sale mayor número de personas a
buscar
ingresos fuera de sus comunidades.
De manera correspondiente, se aprovecharán
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
los mecanismos de cooperación bilateral y regional para impulsar el desarrollo en las zonas
más desfavorecidas de México, así como en las de los países de Centroamérica de donde
proviene gran parte de la inmigración que ingresa al territorio nacional de manera
indocumentada.
ESTRATEGIA 10.4 Contribuir a generar oportunidades
de desarrollo dentro de la región mesoamericana a través de programas como el Plan
Puebla-Panamá.
Se propone la revisión y fortalecimiento del Plan Puebla-Panamá para generar empleos que
brinden a los centroamericanos la posibilidad
de permanecer en sus países.
Instrumentos como éste poseen un enorme
potencial para compartir esfuerzos por el mejoramiento económico y productivo de los
estados del sur y sureste de México, así como de los países de Centroamérica.
Estrategia 10.5 Mejorar la calidad de los servicios y la gestión migratoria en general.
Se impulsará la calidad en los servicios migratorios con base en el fortalecimiento de la
coordinación interinstitucional a través del Instituto Nacional de Migración, la modernización
de la infraestructura y, en especial, la dignificación de las estaciones migratorias,
combatiendo frontalmente la corrupción.
Al fortalecer el control de entradas y salidas de las personas, así como de la estancia
legal en el país de los migrantes, se
309
estará actuando para garantizar la seguridad, la convivencia armónica y el desarrollo pleno
de los habitantes de las fronteras y corredores migratorios
Sur y Norte.
De cara al futuro
El Plan Nacional de Desarrollo contiene las directrices sobre las cuales habremos de
trabajar en los próximos seis años para construir un México moderno, sin ignorar nuestra
historia, sin pretender reinventar a la nación, pero con la mirada puesta en el futuro.
La importancia y trascendencia de los objetivos que están plasmados en el Plan convocan y
comprometen a todos los mexicanos. Hoy el reto es hacer la parte que nos corresponde y
ser capaces de ejecutar las acciones que necesitamos para alcanzar estos objetivos.
Debemos imprimir una nueva dinámica a la administración pública y construir una nueva
relación fundada en la corresponsabilidad entre sociedad y Gobierno, entre los tres Poderes
de la Unión y entre la Federación, los estados y los municipios.
El bien de la nación nos exige actuar con estrategia y con rumbo. Así, el Plan Nacional de
Desarrollo no será letra muerta sino un documento vivo que responda y se adapte
permanentemente a las transformaciones que experimente la realidad nacional.
A partir de él, debemos dar seguimiento puntual a los objetivos que nos hemos propuesto
para la presente Administración. Son un primer e importante paso hacia las metas que nos
hemos trazado con miras al 2030 y que habremos de evaluar permanentemente para hacer
los ajustes que sean necesarios.
Los objetivos trazados en el Plan son un compromiso que asume el Gobierno de la
República con los mexicanos. Trabajaremos con entrega y profesionalismo para rendir
buenas cuentas a la sociedad. Para alcanzar dichos objetivos se requiere también de la
participación activa de los ciudadanos, y de la voluntad de todas las fuerzas políticas, para
construir los acuerdos que conduzcan a México por la vía del desarrollo.
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Ahora es tiempo de tender puentes de corresponsabilidad, solidaridad, cooperación y trabajo
colectivo. Los mexicanos debemos hacer de la pluralidad nuestra mayor fortaleza y unir
voluntades y esfuerzos para llevar a la realidad aquellas aspiraciones que nos hacen
coincidir y nos dan identidad como nación.
No podemos permitir que las diferencias sean obstáculo para el progreso de nuestro país.
Hoy es el tiempo de hacer frente, con todos nuestros recursos y capacidades, a los retos
que nos impone el presente y futuro de México.
Es tiempo de llevar a la realidad nuestras más altas aspiraciones y nuestros más anhelados
ideales. El futuro de México depende de lo que nuestra generación haga hoy. El Plan
Nacional de Desarrollo es la carta de navegación en la que, día a día, sociedad y Gobierno
debemos trazar la mejor ruta para llevar a México a ser el país fuerte, limpio, seguro, libre,
más democrático y ganador que queremos para nuestros hijos.
Anexos
Programas para instrumentar el Plan Nacional de Desarrollo
2007-2012
Los programas sectoriales que se elaborarán corresponderán a los sectores administrativos
con base en lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal y el artículo 23, fracción III del Reglamento de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Para el cumplimiento de los objetivos y la atención de las prioridades nacionales, los
programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales a elaborarse atenderán los
siguientes temas prioritarios para el desarrollo nacional:
• Agua y bosques
• Campo y desarrollo rural
• Ciencia y Tecnología
• Combate a las adicciones
• Comercio
• Competitividad
• Comunidades y pueblos indígenas
• Cooperación y desarrollo internacional
• Cultura
• Defensa nacional
• Democracia y participación ciudadana
• Deporte
• Derechos humanos
• Desarrollo empresarial
• Desarrollo regional
• Desarrollo social
• Desarrollo urbano
• Educación
• Empleo
• Energía
• Equidad de género
• Familia, niños y jóvenes
• Financiamiento para el desarrollo
• Fortalecimiento del federalismo
• Grupos vulnerables
• Infraestructura
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
• Medio ambiente y recursos naturales
• Migrantes
• Modernización de la gestión pública
• Población
• Procuración e impartición de justicia
• Producción y distribución de alimentos
• Protección civil, prevención y atención de desastres
• Salud
• Seguridad nacional
• Seguridad pública
• Seguridad social
• Soberanía
• Superación de la pobreza
• Trabajo
• Transparencia y rendición de cuentas
• Turismo
• Vivienda
Resultados de la Consulta Ciudadana para el Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012
México es un país orgullosamente diverso. El Sistema Nacional de Planeación Democrática
demanda que los ciudadanos vean reflejados en el Plan Nacional de Desarrollo sus
preocupaciones y sus aspiraciones.
De acuerdo al Art. 26 constitucional, el Estado es responsable de organizar un Sistema de
Planeación Democrática para el desarrollo del país, cuyos objetivos están determinados por
los fines de la propia Constitución. La Ley de Planeación que reglamenta este artículo
establece que “en el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la
participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población
exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los
programas a que se refiere esta Ley” (Art. 20, Ley de Planeación).
En cumplimiento de lo anterior, se llevó a cabo el proceso de consulta para la elaboración de
este Plan. La consulta constituyó el espacio a través del cual, ciudadanos de forma
individual, o a través de las organizaciones a las que pertenecen, expresaron sus ideas y
propuestas para el desarrollo integral del país.
Los mecanismos a través de los cuales se llevó a cabo esta consulta fueron:
1. Mesas de diálogo con integrantes de diferentes comisiones de la Cámara de Diputados y
del Senado de la República.
2. Mesas de diálogo con los partidos políticos.
3. Foros de consulta popular realizados por las secretarías de Estado y diversas entidades
del Gobierno Federal.
4. Consulta ciudadana realizada por la Oficina de la Presidencia de la República, a través de
un centro de consulta telefónica, el envío y recepción de formas de consulta por medio del
Servicio Postal Mexicano, el sitio de internet y la recepción de documentos y propuestas en
las oficinas de la Presidencia.
5. Reuniones de trabajo con especialistas.
En estos espacios se contó con la participación de legisladores, representantes de
gobiernos de los estados, y municipios, cámaras empresariales, partidos políticos,
universidades,
instituciones
académicas,
funcionarios
públicos,
investigadores,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos que de manera libre y comprometida
aportaron propuestas y opiniones para enriquecer el análisis y la elaboración de este Plan.
Las opiniones, propuestas, expectativas e ideas de los ciudadanos recabadas a través de la
consulta, constituyeron un elemento muy importante para la integración de este Plan
Nacional de Desarrollo; y es información relevante y valiosa para los programas sectoriales
2007-2012 que se realizarán a partir de este Plan.
En las reuniones de trabajo que llevaron a cabo las dependencias del Gobierno Federal con
las Comisiones del Congreso de la Unión, se recibieron 41 propuestas de las áreas de
competencia de dichas comisiones.
Se llevaron a cabo 205 foros de consulta popular organizados por las dependencias y
diversas entidades del gobierno federal en los que participaron 51,997 personas que
expresaron su opinión en torno a 73 diversos temas sobre la realidad mexicana, sus
problemas y sus soluciones.
En la consulta ciudadana realizada por la Oficina de la Presidencia de la República
participaron 79,921 ciudadanos que plantearon problemas y propuestas de solución.
En esta consulta los ciudadanos identificaron problemas que se refieren principalmente a
tres temas: la seguridad, diferentes aspectos relacionados con la pobreza, y la necesidad de
contar con mejores empleos. A continuación se describen algunos de los principales
resultados de esta consulta.
El tema de Estado de Derecho y la seguridad resultó ser el más mencionado. A este aspecto
se refirieron el 36% de los ciudadanos. Del total de respuestas en este punto, el 79%
destacó problemas relacionados con la seguridad, como el combate al narcotráfico y la
reforma de las corporaciones policíacas. El 21% restante se enfocó a temas vinculados a la
cultura de la legalidad y la procuración e impartición de justicia.
Un 28% del total de las respuestas se refirieron al tema de pobreza y necesidades básicas
de la población. Para quienes opinaron sobre estos temas, las principales demandas son
extender el acceso a la educación, trabajar por la superación de la pobreza y mejorar los
servicios de salud y su alcance.
El otro tema prioritario, con 27% de las respuestas, fue el empleo y la economía. Dentro de
este grupo de opiniones, la promoción del trabajo y los temas relativos a la paz laboral
fueron las principales preocupaciones.
Por otro lado, los ciudadanos identificaron problemas con el medio ambiente. De estos, 31%
mencionó el problema del manejo de residuos sólidos y peligrosos; 14% aludieron al
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, 13% al cambio climático y 12% a
educación y cultura ambiental.
CONSULTA DEL PND 2007-2012
MECANISMOS DE CONSULTA
PARTICIPANTES
205 Foros de consulta popular
51,997
Página de internet
38,179
Centro de atención telefónica
26,755
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Correo postal
12,369
Correo electrónico
2,618
Total de participantes
131,918
De las respuestas que hicieron referencia al sistema político mexicano y a la política
exterior, el 54% de las opiniones se relacionaron con el tema del fortalecimiento de la
democracia, la modernización del sistema político y la participación ciudadana; 30%
mencionó la eficacia y eficiencia gubernamentales, junto con la transparencia y rendición de
cuentas como asuntos relevantes, en tanto que la preocupación del restante 15% de este
grupo fue el manejo responsable y activo de la política exterior, con un especial énfasis en la
atención a los mexicanos en el exterior, y la migración.
El Gobierno Federal tiene la firme convicción de que sólo mediante el diálogo plural, abierto
y constructivo se pueden lograr los acuerdos que el país necesita. El contacto directo y
abierto con la ciudadanía y todas las fuerzas políticas se mantendrá como una prioridad
durante este gobierno.
Este ejemplar se imprimió en mayo del 2007
en los Talleres de Impresión de Estampillas y Valores (TIEV)
de la SHCP en la Ciudad de México.
Forros impresos en cartulina couché brillante de 300 gramos.
Interiores impresos en papel couché brillante de 150 gramos.
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