ley de regulación del costo máximo efectivo del

Análisis del Proyecto
Ley de Regulación del Costo Máximo Efectivo del Crédito y de
Optimización de la Inversión Pública
Danny Ayala Hinojosa
EcuadorCiencia
www.ecuadorciencia.org
Quito, Mayo del 2007
CONTENIDO:
Página
Resumen Ejecutivo
Consideraciones jurídicas
Consideraciones económicas
Análisis del texto de la ley
Recomendaciones
Conclusiones
Notas
2
2
3-4
4-8
8
9
9
Resumen ejecutivo
En este estudio se presenta una serie de cuestionamientos al proyecto presentado por
ejecutivo, proyecto que tiene como objetivos el aumentar las atribuciones de la Junta
Bancaria trasladando funciones del Banco Central del Ecuador, de la Superintendencia
de Bancos y Compañías, del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas,
del Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional, del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social a la mencionada junta.
Este análisis no incluye lo relacionado con el tema del manejo de los bonos AGD,
tema que se ha dejado para un posterior análisis más detallado.
Consideraciones jurídicas
Sobre los argumentos en la introducción deben hacerse las siguientes precisiones.
Si bien el artículo 244 numeral 4 de la Carta Magna establece que le corresponde al
Estado “Vigilar que las actividades económicas cumplan con la ley y Regularlas y
controlarlas en defensa del bien común.” También establece en el numeral anterior
que le corresponde “Promover el desarrollo de actividades y mercados competitivos.
Impulsar la libre competencia y sancionar, conforme a la ley, las prácticas monopólicas
y otras que la impidan y distorsionen.” También la Constitución señala en el artículo 23
numeral 18 que el Estado garantizará “La libertad de contratación, con sujeción a la
ley.”.
En el análisis de la ley se recurrirá al Artículo 23 de los Derechos Civiles, pues este
proyecto de ley viola los derechos establecidos en los numerales:
7. El derecho a disponer de bienes y servicios, públicos y privados, de óptima calidad;
a elegirlos con libertad, así como a recibir información adecuada y veraz sobre su
contenido y características.
16: La libertad de empresa, con sujeción a la ley.
18. La libertad de contratación, con sujeción a la ley.
23. El derecho a la propiedad, en los términos que señala la ley.
y
26. La seguridad jurídica.
El proyecto de ley propuesto también viola el Artículo 30 inciso primero De los
derechos económicos, sociales y culturales que manifiesta “La propiedad, en
cualquiera de sus formas y mientras cumpla su función social, constituye un derecho
que el Estado reconocerá y garantizará para la organización de la economía. Deberá
procurar el incremento y la redistribución del ingreso, y permitir el acceso de la
población a los beneficios de la riqueza y el desarrollo. Pues en el texto se señala que
una atribución de la Junta bancaria sería la de determinar un porcentaje de cartera
destinada a sectores productivos. Es importante señalar que la propiedad de los
depositantes cumple una función social permitiendo que el sector productivo y los
hogares obtengan créditos para sus operaciones y necesidades, de hecho el sistema
financiero es un mecanismo de creación de riqueza y afianzamiento del desarrollo
nacional.
Consideraciones económicas
Hay un evidente error en el documento cuando se expresa que “no obstante la
dolarización formal de la economía, vigente desde el 13 de marzo del 2000, el costo
efectivo del crédito que deben pagar los clientes de las instituciones del sistema
financiero, así como los del sector comercial, no se compadece con los principales
indicadores que registra la economía nacional a partir del cambio del sistema
monetario” pues según la evidencia registrada en cifras, la economía ha mejorado
desde la implementación de la dolarización aumentando el poder adquisitivo
reduciendo la inflación, mejorando la seguridad del ahorro y el acceso al crédito.
Consistente con la aseveración anterior, las tasas de interés se han ido reduciendo y
podrían hacerlo aún mas si se ejecutasen algunas de las recomendaciones que se
incluyen en este documento. A continuación se presenta un cuadro de la evolución de
las tasas de interés desde la dolarización hasta la actualidad (Gráfico 1).
Gráfico 1. Tasas de interés activa y pasiva desde la dolarización hasta febrero del
2007.[1] Datos del Banco Central del Ecuador [2]
En esta figura vemos que desde marzo del 2000 cuando se decreta la dolarización las
tasas de interés empezaron a descender paulatinamente. La tasa activa (en amarillo)
desciende desde el 16% hasta el 8% de septiembre del 2005, mas la inestabilidad
política aumentó la percepción de riesgo, y aunado a la falta de políticas
gubernamentales de apertura de mercados (en este caso financiero) han permitido
que las tasas de interés aumenten de nuevo aunque en menor medida.
En el caso de las comisiones que cobran los bancos en los créditos que otorgan, éstas
tienen su origen en el costo que significa la gestión de los créditos entregados a
microempresarios pues es mucho más costoso y mas riesgoso entregar un crédito a
un microempresario al cual con frecuencia se lo debe asesorar y que en el caso de
mora es más difícil y caro seguir un proceso legal a menudo mas costoso que el monto
del crédito, por lo que la comisión es una forma de asegurar la rentabilidad y
estabilidad de la institución financiera hacia sus ahorristas. En el caso de los
prestamos entregados a empresas medianas y grandes, las comisiones y tasas de
interés son menores debido a que los créditos están mejor garantizados con
propiedades y los costos por procesos judiciales se justifican por el cobro de la deuda.
La emergencia de las comisiones financieras es relativamente reciente pues es
gracias a la estabilidad que supone la dolarización que muchos pequeños
emprendedores pudieron acceder al mercado financiero formal y abandonar
parcialmente al prestamista informal (chulquero) y aunque las condiciones del
mercado impulsan la creación de comisiones que elevan el costo del crédito, muchos
más pequeños comercios y manufacturas pueden acceder a préstamos. La
eliminación de las comisiones logrará únicamente que esta situación se revierta
impidiendo a los pequeños productores el acceso a los créditos.
En los argumentos se señala que debe supervisarse la determinación de las tasas
máximas efectivas de interés, eliminar los cobros de las comisiones y regular las
remuneraciones máximas de los servicios financieros; para ello se pide fortalecer la
autoridad de las instancias públicas y revisar las atribuciones que la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero otorga tanto a la Junta Bancaria como al
Superintendente de Bancos y Seguros. Si el objetivo a ser conseguido es reducir las
tasas de interés y reactivar la producción nacional, todo lo anterior es un
contrasentido, pues no es la discrecionalidad de los reguladores la que asegura la
eficiencia del sistema financiero sino la competencia y marcos jurídicos flexibles que
garanticen la competencia, la integración financiera y el aprovechamiento del ahorro
ciudadano para potenciar la economía.
Las reformas propuestas crean controles de precios los cuales incidirán negativamente
en la prestación de servicios financieros, impidiendo el acceso a los mismos a un vasto
número de personas que no podrán cumplir los requisitos necesarios que las
instituciones financieras solicitarán para asegurarse el pago del crédito. Estos
controles y normas de propósito político más que técnico restringirán el acceso al
crédito pues solo los grandes comercios, industrias y empresas en general podrán
acceder a crédito dentro de los límites fijados por la Superintendencia de Bancos y
Seguros o la Junta Bancaria con nuevas atribuciones. Debe tomarse en cuenta que
ningún control de precios a funcionado en ninguna época de la historia y en ningún
lugar o contexto [4]. Desde la antigua Sumeria a la ley “De Maximis Pretiis Rerum
Vaenalium” sancionada por el emperador Dioclesiano o los actuales controles de
precios sobre combustibles o tarifas eléctricas, ningún sistema de política de precios
ha mejorado el poder adquisitivo de las personas ni les ha brindado buenos productos
o servicios.
Mas peligroso aún es la petición de precisar (en los cuerpos legales) que la facultad
legal para expedir las normas regulatorias de “carácter general” le corresponde a la
Junta Bancaria. Lo expresado eleva dudas sobre el nivel de poder que se le quiere
conferir a la Junta Bancaria pues este organismo ya tiene funciones de regulación [3]
Análisis del texto de la ley
Sobre las reformas a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero
Sobre el Artículo 1.Este primer artículo determina la obediencia a un control de precios establecido por la
Junta Bancaria en la parte que expresa: “sin exceder los máximos valores que serán
determinadas por la Junta Bancaria mediante resoluciones de carácter general”. El
artículo es una contradicción al derecho a la libre contratación señalado en el Artículo
23 numeral 18 de la Constitución.
El artículo además conmina a eliminar las comisiones cuando expresa: “No se
considerarán servicios activos aquellos que sean inherentes o connaturales al
otorgamiento del crédito, los cuales se remuneran mediante el pago de la tasa de
interés respectiva.” el redactor asume que los costos administrativos de otorgamiento y
gestión del crédito y asesoría del cliente ya se devengan de la tasa de interés lo cual
no es cierto.
Sobre el Artículo 2.La Ley para la Transformación Económica del Ecuador, en su artículo 33 ya establece
fuero de Corte Suprema al Gerente de la Agencia de Garantía de Depósitos, a su vez
la Ley Reformatoria a la Ley para la transformación Económica del Ecuador, en el
artículo 5 agrega al fuero de la Corte Suprema a los miembros del Directorio de la
Agencia de Garantía de Depósitos.
Sobre el Artículo 3.Es cuestionable que se erija a la Junta Bancaria como máximo organismo regulatorio
mas aun cuando dos de sus miembros son nombrados por el ejecutivo y otros dos por
el Congreso de una terna enviada por el ejecutivo e inexplicablemente se elimina la
integración del Gerente del Banco Central del Ecuador a la Junta Bancaria. Se agrega
la elección de un Presidente Subrogante del que no se define sus funciones y
atribuciones. Se elimina también el texto que limita la duración en funciones de los
miembros de la junta bancaria.
Es mas cuestionable aún que los acuerdos de la junta bancaria se puedan tomar con
dos votos en una reunión en cualquier lugar del país, sin que uno de ellos pertenezca
al Superintendente y sin que este tenga poder de dirimencia pues el texto de la
reforma le confiere este privilegio a su presidente.
Las reformas al texto del Artículo 174 parecen buscar la concentración de poder y
dependencia de la entidad a los propósitos del ejecutivo.
Sobre el Artículo 4.Los propósitos expresados en el Artículo 3 de este texto de reformas tienen sentido
para llevar a cabo las atribuciones agregadas en el Artículo 4. Es evidente que la
dependencia y concentración de poder de la Junta Bancaria tiene como objeto
controlar inmensos recursos de distintas cajas de ahorro: IESS, ISSFA e ISSPOL.
Es necesario que las cajas de pensión funcionen en forma adecuada bajo criterios de
libre competencia y de incentivos empresariales para brindar el máximo beneficio a
sus clientes, para ello es necesario abrir la competencia en la provisión de estos
servicios y reducir el control político e incentivos perversos que existen en el sistema
nacional de seguridad social. El texto de este artículo en su literal a) va en contra
precisamente de estas justas demandas, pues centraliza el control de las inversiones
de estas cajas de ahorro en un organismo que en virtud de estas reformas se habrá
convertido en una fuente de recursos para el fisco, recursos que la evidencia histórica
muestra no se han invertidos sino en función de beneficio político.
El literal b) de este artículo convierte en asunto de estado el establecimiento, creación,
fusión y liquidación de las instituciones del sistema financiero y de seguros privados.
Estas atribuciones son innecesarias pues los ciudadanos deben encontrarse en
libertad para establecer instituciones financieras y de seguros contando para ello con
un marco legal que impida el fraude y otros ilícitos. Por el contrario debe incentivarse
mediante desregulación la entrada y creación de nuevas organizaciones que
beneficien a los ciudadanos de la competencia. Además localmente ya existen normas
y requisitos ya establecidos para regular la creación y cierre de empresas, el texto
actual de la Ley general de instituciones del sistema financiero ya contempla el
pronunciamiento de la Junta Bancaria sobre el establecimiento y liquidación de
entidades e incluso la remoción de sus administradores.
El literal e) al igual que el b) el literal g) el literal h) el literal i) el literal j) el literal k) el
literal n) son atribuciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros, muchas de
estas regulaciones y normas anexas impiden el ingreso de entidades financieras
internacionales al mercado local e impide que nuevas entidades nacionales compitan
en el sistema financiero. Supeditar la supervisión del sistema financiero al control
político de la Junta Bancaria, de aprobarse estas reformas, es contraproducente y
facilitaría el uso y manipulación política de las entidades financieras privadas y sus
servicios así como de los recursos de los clientes como se verá en el siguiente análisis
del literal o).
El literal o) abre la puerta a la manipulación política de los recursos de los depositantes
pues implica que el gobierno a través de la Junta Bancaria regule discrecionalmente el
destino de los dineros depositando en el sistema financiero. Este literal abre la puerta
a la confiscación del ahorro público y viola derechos civiles establecidos en el Artículo
23 de la Constitución como el derecho a disponer de bienes y servicios, públicos y
privados y a elegirlos con libertad en su numeral 7, el de libre empresa en el numeral
16, el de contratación en el numeral 18, el derecho a la propiedad en el numeral 23, el
de la seguridad jurídica en el numeral 26.
Estos derechos son violentados porque: el trato entre cliente y banco es intervenido
forzosamente por el Estado el cual determina ilegítimamente el destino de los dineros
del cliente forzando al cliente a otorgar su dinero a una empresa o sector sin mediar la
relación de confianza entre cliente y banco. Se violenta el derecho a la libre empresa
cuando el Estado toma atribuciones al interior de la empresa, ilegítimas por no ser
dueño o accionista de la entidad. Se viola el derecho a la contratación debido a que el
Estado interviene en la relación entre cliente y banco no para impedir el fraude sino
para interferir en forma indebida en esta relación. La intervención estatal de bienes
privados es una violación flagrante al derecho de la propiedad y a la seguridad jurídica.
Los numerales f) y q) facultan a la Junta Bancaria la creación de controles de precios,
mecanismos que jamás han funcionado y que por el contrario crean escasez, servicios
deficientes y una distorsión en el sistema de precios. Las tasas de interés reflejan las
condiciones de riesgo y ahorro en el mercado, a mayor percepción de riesgo el ahorro
se reduce y las tasas de interés aumentan. Ecuador por sus condiciones políticas
inestables, escasa seguridad jurídica y políticas económicas de gasto irresponsable
ofrece una mayor percepción de riesgo tanto para los grandes inversionistas como
para los pequeños comerciantes y microempresarios así como para la inmensa
mayoría de trabajadores informales quienes reemplazan sus expectativas de ahorro
para el futuro por consumo en el presente, esto resulta en la reducción del ahorro
disponible para entregarlo en préstamos y altas tasas de interés. Un control de precios
sobre tasas de interés tiene el mismo efecto que tratar de reducir la velocidad de un
auto forzando la aguja del tacómetro.
Sobre el Artículo 5.La idea de crear un Fondo de Liquidez puede ser interesante como un mecanismo de
reserva pero estas instituciones aparecen en el mercado espontáneamente cuando
existe confianza en las instituciones gubernamentales, responsabilidad política y
marcos jurídicos que garanticen seguridad y límites a la intervención política sobre los
mercados financieros. Una institución de reserva en el actual entorno de sobreregulación, no ofrecerá los mismos beneficios que estas instituciones ofrecen en
sistemas financieros modernos como el de Luxemburgo y es contraproducente si se lo
crea en calidad de monopolio de jure.
Sobre las reformas a la Ley General de Seguros
Sobre el único artículo (Artículo 7) que reforma esta ley, se traslada la competencia de
la Superintendencia de Bancos y Seguros a la Junta Bancaria. Debido a las reformas
en el Artículo 3, también el sector de seguros sería regulado bajo consideraciones
políticas y no técnicas lo cual pone en riesgo este importante sector y a sus usuarios
finales.
Sobre las reformas a las leyes de Seguridad Social , Ley De Seguridad Social de
la Policía Nacional y Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
Los artículos 8, 9 y 10 del texto presentado por el ejecutivo son congruentes con las
reformas que se introducen en el Artículo 4 cuyo fin es determinar mediante regulación
el destino de los fondos de IESS, ISSFA e ISSPOL.
Sobre las reformas Ley para la Promoción de la Inversión y de la Participación
Ciudadana
Sobre el Artículo 11.El Artículo 11 en el inciso tercero propuesto en el texto se establece la regulación de
tasas de interés fuera de los mecanismos de mercado que reflejan este valor en forma
técnica no política y cuya supervisión está a cargo del Banco Central del Ecuador, al
trasladarse la competencia de regulación de tasas a la Junta Bancaria, las tasas se
convertirían en instrumento político perjudicando al sistema financiero y sobretodo a
los usuarios finales.
Además el artículo establece la segmentación de sectores económicos a través del
Senplades, una secretaría dependiente del poder Ejecutivo. Sin embargo la
especialización del crédito ya existe utilizando mecanismos técnicos adoptados por las
instituciones financieras, existen instituciones especializadas en crédito de consumo,
microcrédito, crédito corporativo, entre otros.
Sobre las reformas Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado
Sobre el Artículo 13, 14 y 15, 16 y 17.Ver “Sobre el Artículo 5”.
Sobre el Capítulo VIII Disposiciones Generales
La Primera disposición elimina la posibilidad de cobro de comisiones y es consistente
con las reformas introducidas en el Artículo 1 de este proyecto de ley. El segundo
inciso de la disposición impide el cobro de comisiones a las casas comerciales y
conmina a que los precios de venta a plazos sean iguales a los de contado, esto
lograría que las casas comerciales tiendan a elevar el precio de contado para que este
coincida con el de a venta a plazos. Como todo control de precios, no existe garantía
de que esto funcione en la práctica pues a cada disposición de regulación le sigue un
ajuste en el mercado o el desincentivo de continuar en el mismo, el perjudicado es el
usuario final que afrontaría precios altos.
Sobre el Capítulo IX Disposiciones Transitorias
Sobre la primera disposición transitoria ver “Sobre el Artículo 11”
Sobre la segunda transitoria, de ser aprobado este proyecto de ley y publicado en el
Registro oficial, en 20 días se tendrán las primeras tasas de interés reguladas por la
Junta Bancaria, de acuerdo a las reformas introducidas en el texto la Junta Bancaria
será un instrumento del poder ejecutivo que regularía las tasas en función de rédito
político y no en forma técnica. Este es un ejercicio altamente peligroso de acumulación
de poder discrecional por parte del ejecutivo.
Recomendaciones
1. Archivar el proyecto de Ley de Regulación del Costo Máximo Efectivo del
Crédito y de Optimización de la Inversión Pública analizado en este
documento.
2. Buscar la reforma de las leyes: Ley General de Instituciones del Sistema
Financiero para reducir, Reglamento a la Ley General de Instituciones del
Sistema Financiero, Ley de Sistema Financiero, Ley de Seguros Privados, Ley
de Compañías, Ley de Sistema de Seguridad Social, entre otras para buscar
los siguientes objetivos:
a. Reducir la “basura legal” que entorpece las actividades financieras y
desincentiva la instalación de nuevos agentes financieros en el mercado
y que beneficiarían al usuario final con la sana competencia en calidad,
servicios agregados y precios.
b. Reducir el poder discrecional de la Superintendencia de Bancos y
Seguros, del Banco Central del Ecuador, de la Junta Bancaria, del
Ministerio de Economía y de la Superintendencia de Compañías que
favorece la sobre-regulación que padece el sistema financiero y
productivo en general y que encarece bienes y servicios que los
ciudadanos pagan.
3. Eliminar los controles de precios sobre tasas de interés, márgenes de utilidad,
comisiones y otros. El “delito de usura” es un arcaísmo que tarde o temprano
debe ser borrado del Código Penal y cuerpos legales del país.
4. Buscar el cumplimiento de las disposiciones del Comité de Basilea I que el
proyecto de ley contraviene.
5. Buscar la racionalización de las actividades gubernamentales para reducir el
burocratismo, la manipulación política y los sistemas de privilegios que
amenazan a los ciudadanos con sus secuelas de corrupción y pobreza.
6. Buscar la eliminación del Banco Central del Ecuador, manteniendo su trabajo
de difusión cultural a través de fundaciones.
7. Buscar el cierre de la Agencia de Garantía de Depósitos.
8. Buscar la fusión de la Superintendencia de Telecomunicaciones, de la
Superintendencia de Bancos y Seguros, de la Superintendencia de
Compañías, CONARTEL y CONATEL en una sola Superintendencia
encargada de registrar entidades empresariales y el uso de las bandas del
espectro radioeléctrico bajo criterios de libre acceso, igualdad ante la ley y
seguridad jurídica.
9. Capitalización de las instituciones de la “Banca de Desarrollo” en forma
privada. La Corporación Financiera Nacional, Banco del Estado, Banco
Ecuatoriano de Vivienda, Banco Nacional de Fomento, entre otros, lejos de
lograr sus objetivos para desarrollar el país, se han convertido en fuentes de
privilegios sindicales, instrumentos para obtener fines políticos, origen de
manejos poco claros de dineros públicos o abiertamente condonaciones de
deudas que han afectado a los dineros de los ciudadanos y beneficiado a unos
pocos.
10. Eliminación de los cargos e impuestos financieros de 1% sobre activos netos
pagado a la SBS, 5,4 por mil pagado a la AGD sobre captaciones netas, el 1
por mil de fondo de liquidez, el 2% sobre utilidades y otos.
Conclusiones
El proyecto de ley busca modificar la conformación de la Junta Bancaria para brindar
al poder ejecutivo una mayoría en el mismo y permitirle usar la Junta Bancaria como
instrumento político. Las reformas a los métodos de elección y dirimencia tienen como
fin darle poder al ejecutivo sobre el sistema financiero para regular el sistema,
controlar las tasas de interés, y controlar los recursos de los usuarios depositados en
las instituciones sistema financiero y en las cajas de seguros.
Las consecuencias de tales nuevas atribuciones de la Junta Bancaria pueden ser
graves, pues la experiencia señala que el manejo político de los dineros del público ha
dado lugar al pago de deudas privadas con dinero de los ciudadanos, a feriados
bancarios, fraudes y otros actos de corrupción, así como asegurar la ineficiencia en la
provisión de servicios provistos por el Estado y financiados por los ciudadanos como
seguridad social, banca de desarrollo, etc.
El proyecto de ley analizado debe archivarse definitivamente y propuestas similares
deben ser igualmente rechazadas, pues no es legítima una iniciativa que busque
acumular poder, controlar la legítima propiedad de los ciudadanos o que regule
cualquier mercado con objetivos políticos.
Lo que el país necesita para robustecer el sistema financiero y brindar beneficios a
ahorristas y productores, es la desregulación del sistema financiero, la eliminación de
impuestos que invariablemente se trasladan al usuario final, reducción del gasto
público, capitalización privada de empresas financieras estatales que únicamente
arrojan pérdidas a los ciudadanos, cierre o fusión de las múltiples entidades
regulatorias y sobre todo reformas legales que impidan el uso político de bienes
públicos y privados.
Notas:
[1] Gráfico de relación de tasas de interés activa y pasiva desde la dolarización hasta
febrero del 2007. Website de CEDATOS:
http://www.cedatos.com.ec/contenido.asp?id=875
[2] Boletines estadísticos mensuales, Banco Central del Ecuador. Website BCE:
http://www.bce.fin.ec/docs.php?path=/home1/estadisticas/bolmensual/IEMensual.jsp
[3] Lista de resoluciones de Superintendencia de Bancos y Seguros y Junta Bancaria.
Website SBS: https://www.superban.gov.ec/pages/resoluciones_jb.htm
[4] Artículo “Los controles de precios no funcionan” Danny Ayala Hinojosa, 25/10/2006
Website EcuadorCiencia: http://www.ecuadorciencia.org/contenido.asp?id=651