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INFORME FINAL EVALUACIÓN EXTERNA PANADERIA, CRÉDITO PRODUCTIVO PARA MUJERES, SANTA RITA, CAMPECHE. PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS 2003 SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL) Abril de 2004 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Índice Presentación ..................................................................................................................... 6 Resumen Ejecutivo ........................................................................................................ 7 I. Introducción ................................................................................................................. 22 1.1. Justificación.............................................................................................................. 22 1.2. Objetivos de la Evaluación ..................................................................................... 23 1.2.1. Objetivo General................................................................................................. 23 1.2.2. Objetivos Específicos ......................................................................................... 23 II. El programa Opciones Productivas..................................................................... 25 2.1. Objetivos Generales................................................................................................. 25 2.2. Objetivos Específicos............................................................................................... 25 2.3. Cobertura y Población Objetivo ............................................................................ 26 2.4. Modalidades del Programa..................................................................................... 27 2.5. Antecedentes ............................................................................................................ 27 Resultados de la Evaluación.................................................................................... 29 III. Del Diseño del Programa...................................................................................... 29 3.1. Análisis de Pertinencia ............................................................................................ 29 3.1.1. Congruencia con la Política Sectorial: PND y Programa Sectorial................... 29 3.1.2. Congruencia con el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. ........ 31 3.1.3. Congruencia con la Ley General de Desarrollo Social....................................... 33 3.1.4. Opciones Productivas y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable ....................... 33 3.1.5. Los Aspectos Ambientales en el PND 2001-2006 ............................................. 37 3.1.6. Los Aspectos Ambientales dentro del PNDS ..................................................... 39 3.1.7. Los Aspectos Ambientales en el Programa Opciones Productivas .................... 40 3.2. Análisis de la Complementariedad y Duplicidad.................................................. 41 3.2.1. Complementariedad-Duplicidad desde la Experiencia de Chiapas.................... 46 3.2.2. Complementariedad-Duplicidad desde la Experiencia de San Luis Potosí........ 47 3.2.3. Complementariedad-Duplicidad desde la Experiencia de Oaxaca..................... 49 3.2.4. Complementariedad-Duplicidad desde la Experiencia de Michoacán ............... 49 3.2.5. Complementariedad-Duplicidad desde la Experiencia de Puebla...................... 51 3.3. Congruencia entre Actividades y Objetivos.......................................................... 52 3.3.1. El Fomento Productivo de los Campesinos Pobres: Retos y Problemas............ 52 3.3.2. Vaguedad en la Normatividad y Desarticulación en la Operación del Programa ...................................................................................................................................... 53 3.3.3. Comités Técnicos de Validación y Comités Municipales y Comunitarios: Instancias de Participación-Decisión en el Programa................................................... 56 3.3.4. El Problema de las Recuperaciones.................................................................... 64 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 1 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 IV. De la Instrumentación .......................................................................................... 68 4.1. Criterios para la selección de beneficiarios, montos asignados y “recuperación” de los apoyos.................................................................................................................... 68 4.2. Arreglos interinstitucionales................................................................................... 72 4.2.1. Arreglos Interinstitucionales desde la Experiencia de Chiapas.......................... 73 4.2.2. Arreglos Interinstitucionales desde la Experiencia de Oaxaca........................... 75 4.2.3. Arreglos Institucionales desde la Experiencia de Sinaloa .................................. 75 4.3. Pertinencia de Cambios entre las Reglas de Operación 2002 y 2003.................. 76 4.4. Relación del Diseño del Programa con la Promoción de los Proyectos Deseados .......................................................................................................................................... 83 V. De la Supervisión ..................................................................................................... 86 5.1. Cumplimiento de Reglas de Operación ................................................................. 86 5.1.1. Congruencia entre RO y Actividades Realizadas por los Operadores ............... 86 5.2. Cumplimiento de las Metas Físicas y Financieras............................................... 95 5.2.1. Recursos Ejercidos por Vertientes...................................................................... 97 5.2.2. Recursos Ejercidos por Entidades Federativas................................................... 99 5.2.3. Metas Físicas. ................................................................................................... 100 VI. De la Evaluación de Procesos .............................................................................. 104 6.1. Transparencia en la Operación y Pertinencia de la Normatividad del Programa ........................................................................................................................................ 104 6.1.1. Análisis de la Transparencia desde la Experiencia de Chiapas. ....................... 105 6.1.2. Análisis de la Transparencia desde la Experiencia de Campeche. ................... 106 6.1.3. Análisis de la Transparencia desde la Experiencia de Oaxaca......................... 106 6.1.4. Análisis de la Transparencia desde la Experiencia de Puebla .......................... 107 6.1.5. Análisis de la Transparencia desde la Experiencia de San Luis Potosí............ 108 6.1.6. Análisis de la Transparencia desde la Experiencia de Sinaloa. ........................ 110 6.2. Cobertura y Focalización................................................................................. 110 El Programa en los Estados y los Municipios ............................................................ 110 Perfil del Beneficiario................................................................................................. 116 6.3. Problemas de Coordinación entre Instancias del Programa ............................ 130 6.3.1. Análisis de los Problemas de Coordinación entre Instancias del Programa, desde la Experiencia de Campeche....................................................................................... 131 6.3.2. Análisis de los Problemas de Coordinación entre Instancias del Programa, desde la Experiencia de Sinaloa. .......................................................................................... 131 6.3.3. Análisis de los Problemas de Coordinación entre Instancias del Programa, desde la Experiencia de San Luis Potosí. ............................................................................. 131 6.3.4. Análisis de los Problemas de Coordinación entre Instancias del Programa, desde la Experiencia de Puebla y Michoacán....................................................................... 132 VII. De los Costos-Beneficios ................................................................................... 133 7.1 Eficacia, Eficiencia y Costo Beneficio.................................................................. 133 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 2 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 VIII. De la Evaluación de Impactos. ................................................................................ 140 8.1. Cumplimiento de los Objetivos del Programa: Impactos Económicos y Sociales ........................................................................................................................................ 140 8.1.1 impactos Económicos y sociales: Percepción de los beneficiarios ................... 140 8.1.2 Satisfacción con el programa por Parte de los beneficiarios ............................. 150 8.1.3 Opiniones y valoraciones de los beneficiarios acerca del Programa................. 155 8.2 Opciones Productivas ¿Subsidio o Crédito? ........................................................ 156 8.3 Apoyos a la Palabra: Del Subsidio Directo al Subido a la Capitalización. ....... 158 8.4 Los Créditos Social y Productivo para Mujeres, y El Acompañamiento Empresarial................................................................................................................... 161 8.5 Las Necesidades de Crédito y los Impactos del Programa ................................. 164 8.6. Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local.................................... 169 8.7. Los Beneficiarios y los no Beneficiarios: la Imposibilidad del Análisis Contrafactual. ............................................................................................................... 170 8.8. Efectos no Esperados del Programa .................................................................... 176 8.9. Equidad de Género................................................................................................ 176 IX. Conclusiones y Recomendaciones .................................................................... 180 9.1. Conclusiones........................................................................................................... 180 9.2. Recomendaciones................................................................................................... 189 Bibliografía consultada ..................................................................................................... 194 ANEXOS ............................................................................................................................ 196 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 3 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Índice de Abreviaturas ADL AFE ANC AP ASPRO BANSEFI CAD CCC CEC CEPCO CIOAC COAECH CONAPI COPLADE CRECE CREFAL CPM CS CTV CUVC DF DGDSH DSH EACP FAPPA FONAES IP LDRS MOCRI MR ONGS OP PET PND PNDS Agencia de Desarrollo Local Acompañamiento y Formación Empresarial Acuerdo Nacional con el Campo Apoyo a la Palabra Agua y Solidaridad para el Progreso Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros Centro de Apoyo al Desarrollo Central Campesina Cardenista Centros Estratégicos Comunitarios Coordinadora Estatal de Productores de Café Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos Coalición de Organizaciones Autónomas de Chiapas Comisión Nacional de Pueblos Indígenas Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado Centro Regional para la Competitividad Empresarial Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y el Caribe Crédito Productivo para Mujeres Crédito Social Comité Técnico de Validación Comité Único de Validación Central Distrito Federal Dirección General de Desarrollo Social y Humano Desarrollo Social y Humano Entidades de Ahorro y Crédito Popular Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad Integración Productiva Ley de Desarrollo Rural Sustentable Movimiento Campesino Regional Independiente Microrregiones Organizaciones No Gubernamentales Opciones Productivas Programa de Empleo Temporal Programa Nacional de Desarrollo 2001-2006 Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 4 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo PROCYMAF Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de los Recursos Forestales en México PRODEFOR Programa de Desarrollo Forestal PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación PROMUSAG Programa Mujer en el Sector Agrario PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad PSTY P Prestadores de Servicios Técnicos y Profesionales RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. R.O. Reglas de operación SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes SDS Secretaría de Desarrollo Social (Estatal) SDR Secretaría de Desarrollo Rural SEDAGRO Secretaría de Desarrollo agropecuario SEDAF La Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Forestal ( SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEDESORE Secretaría de Desarrollo Social y Regional SEDIC Secretaría de Desarrollo Industrial y Comercial SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEP Secretaría de Educación Pública SEPLADE Secretaría de Planeación SERFIR Servicios Financieros Rurales S.C. SHCP Secretaría (de Hacienda y Crédito Público SIFIDE Sistema de Financiamiento para el Desarrollo del Estado SRA Secretaría de la Reforma Agraria SSA Secretaría de Salud UAS Universidad Autónoma de Sinaloa UASLP Universidad Autónoma de San Luis Potosí URP Unidad Responsable del Programa Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 5 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 PRESENTACIÓN Este documento constituye el Informe Final de Evaluación Externa del Programa Opciones Productivas 2003, de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) que fuera realizada por la Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. (RDS). Los resultados que a continuación se presentan tuvieron como fuentes primordiales la revisión documental, el acopio y procesamiento de información estadística, entrevistas a funcionarios, tanto de oficinas centrales como de los 9 estados seleccionados en la muestra que fueron Chiapas, Campeche, Oaxaca, Puebla, Michoacán, Colima, San Luis Potosí, Coahuila y Sinaloa. Comprende también los resultados de las entrevistas a profundidad realizadas por el equipo central de evaluación a beneficiarios de los proyectos seleccionados para ser visitados en campo y, finalmente, los resultados de la encuesta aplicada a beneficiarios y no beneficiarios del programa. El documento que a continuación se presenta comprende un Resumen Ejecutivo y nueve capítulos En el Resumen Ejecutivo se describen los objetivos de la evaluación, los objetivos y vertientes principales del Programa y se retoman de manera sintética las principales conclusiones y recomendaciones que se incluyen en el capítulo IX de este documento. En el Capítulo I. Introducción, se explica y justifica el propósito de la evaluación y los objetivos generales y particulares que se persiguen con la misma. En el capítulo II. El Programa de Opciones Productivas, se describen los antecedentes del programa, los objetivos generales y particulares que persigue, su cobertura y población objetivo, y las características de las vertientes que lo conforman. En la parte de Resultados de la Evaluación, se presenta la parte sustancial del Informe, analizando y discutiendo los distintos objetivos de la evaluación, agrupados en siete temas englobadores: Capítulo III. Del Diseño del Programa, Capítulo IV. De la Instrumentación, Capítulo V De la Supervisión, Capítulo VI. De la Evaluación de Procesos, Capítulo VII. De los Costos-Beneficios, y Capítulo VIII. De la Evaluación de Impactos. En el capítulo IX. Conclusiones y Recomendaciones, se puntualizan los principales hallazgos y medidas sugeridas para mejorar la operación del programa. Finalmente, se incluye la Bibliografía Consultada y el apartado de Anexos. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 6 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 RESUMEN EJECUTIVO I. Introducción En este Informe Final se presentan los resultados, conclusiones y recomendaciones de la Evaluación Externa del Programa Opciones Productivas 2003 (Sedesol), realizada por la Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. (RDS) a partir del acopio, revisión, procesamiento y análisis de: fuentes documentales, información estadística, entrevistas a funcionarios -tanto a nivel central como de diversos estados- entrevistas a profundidad a beneficiarios de proyectos visitados en campo y, finalmente, de la encuesta aplicada a beneficiarios y no beneficiarios del programa. Primeramente, de manera breve se da cuenta del objetivo general de la evaluación externa, de los objetivos generales del Programa así como de las principales vertientes que éste comprende. En su segunda parte, se retoma de manera sintética las principales conclusiones y recomendaciones que se incluyen en el capítulo IX del Informe Final, las cuales dan respuesta a los objetivos establecidos en los Términos de Referencia con el fin de evaluar: el diseño del Programa, su instrumentación, la supervisión, el cumplimiento de metas físicas y financieras, la cobertura y focalización, la eficacia y la eficiencia, el costo beneficio y los impactos económicos y sociales. 1.1. Objetivo General de la Evaluación Externa. Realizar una Evaluación Global considerando el diseño del Programa, las coincidencias de las actividades planeadas y realizadas, el proceso, el costo beneficio y el impacto del Programa. De este objetivo general se desprendieron 23 objetivos que comprendieron el diseño, la instrumentación, la supervisión, los procesos, el costo-beneficio y la evaluación de impactos. 1.2. Objetivos y Modalidades del Programa de Opciones Productivas. El programa forma parte de la Estrategia Contigo, inserta dentro del área de generación de oportunidades y patrimonio, con los siguientes objetivos generales: Otorgar apoyos a la población en pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas, Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 7 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuya a la formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección microrregional y regional. Promover la formación del patrimonio productivo o capital de trabajo de la población en condiciones de pobreza, impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades productivas y de autoempleo, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de las beneficiarias y los beneficiarios. El Programa Opciones Productivas (OP) se orienta preferentemente a las microrregiones y a las zonas de alta concentración de pobreza urbana definidas por la SEDESOL, atendiendo a criterios de impacto regional o sectorial. Su población objetivo son las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y productores en condiciones de pobreza, que muestren iniciativa y capacidad productiva y que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en la dinámica productiva local y en un circuito de ahorro y crédito. El Programa consta de siete vertientes, que son: Apoyo a la Palabra (AP), Crédito Social (CS), Crédito Productivo para Mujeres (CPM), Acompañamiento y Formación Empresarial (AFE), Integración Productiva (IP), Agencias de Desarrollo Local (ADL) y Ahorrando Contigo (AC). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 8 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 2. Conclusiones Del Diseño del Programa 1. El programa OP es coherente con las disposiciones de la política sectorial contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND), en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 (PNDS), en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y en la Estrategia Contigo. La existencia de un programa como OP, que tiene un carácter eminentemente productivo, es un importante acierto que debe ser mantenido y fortalecido. 2. OP no sigue los lineamientos establecidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) respecto a la articulación con todos los programas de apoyo al campo en torno a una estrategia común, ni respecto a la participación en los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable (CDRS). 3. Además de OP, existen diversos programas de carácter productivo -dentro de Sedesol y en otras secretarías federales, así como en los estados y municipios- que no se coordinan ni se complementan debido a que tienen normatividades, instancias de participación y operación diversas y carecen de mecanismos de coordinación y complementariedad explícitos. 4. Los objetivos del programa son, en general, adecuados y congruentes con las estrategias sectoriales; sin embargo, son imprecisos en cuanto a las metas de impacto de aspectos productivos puntuales, de la generación de ingresos y del empleo, lo cual impide su adecuada evaluación y seguimiento. 5. La definición de la población objetivo es demasiado general, incluye tanto población urbana como rural y no sigue rigurosamente el criterio de Microrregiones. 6. La información de campo sugiere que OP difícilmente podrá lograr sus objetivos mientras carezca, tanto en su diseño como en su operación, de una estrategia integral que articule a sus vertientes en la perspectiva de impulsar procesos de desarrollo de alcance comunitario, microrregional y/o regional. 7. Las ADL pueden llegar a ser un componente fundamental y dinamizador del programa, si logran articular al conjunto de vertientes de OP -llevando a cabo una planeación e integración regional, estratégica y de largo plazo- y si se constituyen como espacios reales de fortalecimiento del capital técnico local. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 9 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 8. Un gran acierto de OP es el propósito de formar y consolidar sistemas financieros populares y la obligación de los beneficiarios de ingresar las recuperaciones del crédito en entidades de ahorro y crédito popular (EACP); no obstante, en las reglas de operación los mecanismos para hacerlo son vagos e incentivan el no pago. 9. En el proceso operativo diseñado para OP las decisiones fundamentales son tomadas centralizadamente y con una mínima participación social. 10. La modalidad de Ahorrando Contigo, destinada a las zonas pobres urbanas, así como el segmento de beneficiarios adultos mayores de la población urbana de la vertiente de Crédito Social, son elementos discordantes de la estrategia general del Programa, que estarían mejor ubicados en el Programa Hábitat. 11. AP constituye una forma de crédito de avío muy flexible, que resulta fundamental para la mayoría de los campesinos pobres del país. Por ello, es un elemento clave en una estrategia integral, pero requeriría importantes modificaciones para hacerse más eficiente. 12. La existencia de programas productivos para la población campesina más pobre tiene muy pocas perspectivas de tener éxito si no es acompañada de modificaciones a las políticas rurales generales, ya que el entorno macroeconómico, caracterizado por la falta de competitividad de la producción rural, constituye un factor en contra del éxito de esos programas, entre ellos el de OP. 13. Otro acierto de OP es la inclusión en 2003 de la vertiente Integración Productiva, ya que puede contribuir a ampliar y/o fortalecer cadenas productivas en las microrregiones y zonas rurales pobres. 14. Las vertientes CS y CPM son instrumentos muy flexibles que permiten apoyar proyectos productivos nuevos o en marcha, favorecer el autoempleo y atender a un importante sector de la sociedad (las mujeres). Sin embargo, en las reglas de operación debería establecerse su necesaria vinculación con AFE, para garantizar que los proyectos apoyados estén bien diseñados, sean de calidad y tengan resultados exitosos. 15. La planeación en lo local, municipal y microrregional no está explícitamente incluido en el diseño de OP, sólo incluye la idea de planeación en el ámbito nacional (Comité Único de Validación Central) o estatal (en el Comité Técnico de Validación).Tampoco se contempla el concepto de planeación participativa y descentralizada. 17. El aspecto ambiental y de conservación de recursos naturales está prácticamente ausente del diseño del Programa, a excepción de algunas escasas referencias a la promoción de una producción sostenible. Los Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 10 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 conceptos de manejo de recursos naturales, agrícola, pecuario y forestal, también están ausentes por completo. De la Instrumentación 18. La coordinación institucional, tanto al interior de Sedesol (particularmente con la Estrategia de Microrregiones) como con otras instancias federales, estatales y municipales, es insuficiente, en gran parte formal y carente de una visión y un acuerdo estratégico que coadyuve a alcanzar y potenciar los logros del programa, haciendo sinergia con otros programas que persiguen los mismos objetivos productivos, económicos y sociales. 19. En contraste con los sistemas financieros convencionales, los criterios de selección de los beneficiarios de OP no trabajan a favor de una máxima recuperación, por el simple hecho de que la población de menores recursos se encuentra en desventaja para emprender proyectos sostenibles y es más proclive a no recuperar el apoyo. 20. Cuando a los criterios normativos se sobreponen criterios políticos y clientelares, la posibilidad de proyectos exitosos y recuperantes es aún más frágil. En algunos estados la asignación de los recursos por cuotas, y otras inercias viciosas, no han desaparecido. 21. En cuanto a la vertiente de Apoyo a la Palabra: • Sus beneficiarios reciben montos menores que las otras vertientes entre $500.00 y $ 1650.00 pero son mejores recuperantes. • El rumor del fin de este programa y el inicio de un nuevo esquema está generando bajas recuperaciones y deserción, así como oposición de los ayuntamientos, habituales ejecutores del Apoyo a la Palabra. • Transformar un subsidio cíclico y recurrente en un sistema sostenible de autofinanciamiento, puede ser virtuoso, pero demanda más información y trabajo de convencimiento. 22. En cuanto a las vertientes CS y CPM: • Reciben en su mayoría entre $10,000.00 y $20,000.00 no obstante, la vaguedad de la normatividad incentiva la no recuperación. • El 65% de los encuestados de CS y CPM dijeron no haber pagado la recuperación. Las tres principales causas por lo que no lo han hecho son: 59.2% porque aún no le toca pagar; 5.2% no sabe donde hacerlo y 24.3% por falta de liquidez. 23. La cultura rural del “no pago” y falta de mecanismos claros en las reglas de operación del Programa repercuten negativamente en la conformación de entidades de crédito y ahorro popular. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 11 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 24. Las vertientes de IP y ADL, de mayores montos y más estratégicas, presumiblemente ofrecen más garantías de sostenibilidad de las actividades productivas apoyadas y por lo mismo de lograr una buena recuperación. De la Supervisión Cumplimiento de reglas de operación 25. Existe vaguedad y lagunas en las RO que llevan a interpretaciones discrecionales e incumplimientos de algunos aspectos, tales como: • En la mayoría de las delegaciones no se publica la convocatoria en un medio de comunicación masivo, más bien suelen pegarla en las presidencias municipales y dejan que de manera “natural” fluya la demanda. • Rara vez se cuenta con un registro de proyectos aprobados y rechazados ni de las razones por las que se dio una respuesta negativa. • El registro de las recuperaciones tiene notorias deficiencias y atrasos. • La participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa es prácticamente inexistente. • A nivel nacional, no se hace del conocimiento público los padrones de beneficiarios, a través de la página web de la Sedesol. 26. Entre los aspectos normativos que se cumplieron adecuadamente están los siguientes: • En los expedientes revisados en la muestra, el porcentaje de cumplimiento en la integración de los documentos básicos para otorgar el apoyo, fue alto: AP osciló entere un 82 y un 100% y en los de CS y CPM varió entre un 99.4% y un 86.7% • Se conformaron en los estados la totalidad de CTV. • Las aportaciones de los beneficiarios a los proyectos estuvieron dentro de norma: al menos el 10% en CS y el 5% en CPM. • En cuanto a la superficie de tierra para ser elegibles, los beneficiarios de AP estuvieron dentro de norma: el 20% manifestó tener menos de 1 ha, el 37.1% de 1.1 a 3 ha, el 11.6% de 3.1 a 5 ha, el 18.6% de 5.1 a 10 ha y, finalmente, el 12.6% con más de 10 ha pero menos de 20 ha. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 12 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 • Los beneficiarios de AP recibieron el monto del apoyo de acuerdo a lo establecido en las RO de otorgar 550 pesos por ha y máximo 3 ha por productor. El 33.9% manifestó haber recibido entre 100 a 550 pesos, el 22.5% de 550 a 1,100 pesos, el 43.1% de 1,100 a 1,650 pesos. • Un porcentaje muy alto de los beneficiarios que recibieron crédito lo empleó en el proyecto para el cual solicitó el apoyo: en CS y CPM el 94.9% y el 97.7% de AFE. Cumplimiento de Metas Físicas y Financieras 27. La mayor parte de la inversión del Programa es aportada por la Sedesol (72 %), mientras que el 17 % fue invertida por los beneficiarios y solo el 10 % por los gobiernos estatales y el 1 % por los municipales. 28. Considerando el recorte presupuestal y los gastos de operación, no existió subejercicio de los recursos Programados por el Congreso para el Programa en 2003. 29. Existió una reducción de 201 millones de pesos en el techo presupuestal del Programa en 2003, con relación al año 2002. 30. La mayor proporción de la inversión fue para el subprograma Apoyos a la Palabra (55 %) seguido de Crédito Social (29 %). La proporción entre AP y los demás componentes fue similar que el año anterior. 31. La mayoría de los estados cumplieron adecuadamente con las metas financieras, a excepción de Oaxaca y Guerrero, que ejercieron una cantidad notablemente inferior de lo programado, y de Michoacán y Colima que invirtieron más recursos que los acordados en los Convenios Marco. 32. Las metas físicas para 2003, en términos de número de proyectos y población atendida, fueron logradas e incluso superadas (462,135 beneficiarios y 7,105 proyectos); sin embargo, se establecieron metas bajas, especialmente en cuanto al número de proyectos. De la Evaluación de Procesos Transparencia en la Operación y Pertinencia de la Normatividad del Programa 33. La operación del Programa está frecuentemente distorsionada por los sesgos político-clientelares en las entidades del país. 34. En el caso de las vertientes: Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, el procedimiento para asignar los proyectos fue poco transparente, ya que el plazo para recibir propuestas, una vez lanzada la convocatoria, fue demasiado corto, lo que impidió la participación de Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 13 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 actores que no estuvieron enterados de antemano. En diversas Delegaciones existió inconformidad acerca de este procedimiento. 35. El conocimiento de los beneficiarios de sus derechos y obligaciones, así como del proceso operativo del Programa, es sumamente limitado. La obligación más importante que reconoce el 97.7% de los beneficiarios de AP es la de cumplir a tiempo con las recuperaciones. En el caso de los beneficiarios de CS y CPM si bien reconocen el pago de las recuperaciones como una de las principales ésta no es tan clara sobre todo por falta de información y de mecanismos legales que los obliguen a pagar. Problemas en la Implementación Cobertura y Focalización 36. Durante 2003 OP operó en 1,656 municipios, de 31 estados y solo estuvo ausente en el DF. Los municipios muy altamente marginados recibieron apenas el 16.6 %, mientras que los de baja marginación, concentraron el 42.4 %, lo que parece contradecir el lineamiento del Programa de orientarse a la población en pobreza. No obstante, se cumplió con la norma de atender preferentemente a las microrregiones a las que se destinó el 58 % de inversión y la gran mayoría de los beneficiarios forman parte de la población pobre de México, menos un 3 %, que fue el error de inclusión. 37. Las características de la población de beneficiarios de las vertientes AP, CPM, y AFE son más semejantes entre si, mientras que en diversos aspectos, la de CS presenta mejores condiciones socioeconómicas. De los Costos-Beneficios: Eficacia, Eficiencia y Costo-Beneficio 38. El costo de operación de OP fue de $101.7 millones, el 12.7 % del total invertido, lo que es una proporción baja y podría juzgarse por ello que tiene un nivel alto de eficiencia. Sin embargo, el reducido personal dedicado a la operación es un factor que repercute negativamente en el logro de sus metas de impacto, en el éxito de los proyectos, en las recuperaciones y en el volumen de subsidio a los EACP. 39. Por las recuperaciones logradas, los aportes a las EACP y el número de beneficiarios, tiene una mayor eficiencia Apoyo a la Palabra que las vertientes de CS y CPM. 40. La eficacia y la eficiencia de OP se puede elevar considerablemente si se incrementa de manera significativa el gasto en personal que atiende el Programa y la inversión en Acompañamiento y Formación Empresarial. 41. Hay un serio problema de retraso en la recepción de los apoyos que afectan su eficacia; el 45 % de la población consideró que los apoyos no Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 14 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 les llegaron a tiempo. La mayoría de los apoyos de AP llegaron en agosto, después de la siembra y en las demás vertientes hasta diciembre. De La Evaluación de Impactos 42. Los beneficiarios del programa están altamente satisfechos en relación al trato, a la información aportada por la institución, al trabajo del promotor y a la facilidad para realizar los trámites correspondientes, pero en cambio hay malestar por la inoportunidad del apoyo y el bajo monto de los recursos. 43. El lapso entre la entrega de los recursos y la aplicación de la encuesta fue muy pequeño, por lo que casi la mitad de los beneficiarios de CS, CPM y AFE, dijo no saber aún de los beneficios y sólo los de AP respondieron mayoritariamente. Por ello se ponderan los resultados efectivos junto con las expectativas, por lo que la medición debe tomarse con reservas pues se trata de percepciones y presunciones. 44. Hay fuerte presión por parte de los ejecutores que se benefician de las relaciones político-clientelares y de beneficiarios para convertir recursos crediticios a recursos simplemente de subsidio a fondo perdido. 45. El indicador más importante en cuanto al logro de objetivos e impactos económicos y sociales del Programa, es el grado de recuperación de los créditos otorgados. La tasa de recuperación en AP, razonablemente alta, ha disminuido dramáticamente desde que se anunció el cambio de modalidad, aunque se mantiene en un nivel del orden del 50 %, mientras que se estima que la de CS y CPM es mucho menor (del orden de 25 ). 46. La mayoría de beneficiarios que opinan sobre beneficios económicos ya tienen resultados del apoyo, aunque el porcentaje de valoraciones negativas es el doble en AP, que en las otras tres vertientes. 47. Nueve de cada diez beneficiarios afirma que uno de sus resultados será aumentar el ingreso familiar, ocho de cada diez considera que mejorarán sus condiciones de vida y otro tanto percibe que mejorará la alimentación. Un alto porcentaje de los entrevistados -que varía de 43% a 75% según la vertiente- destacó como un beneficio importante evitar que el usuario o un familiar tenga que salir de su comunidad por razones laborales. 48. Para los productores más descapitalizados, típicamente campesinos maiceros de subsistencia, el Apoyo a la Palabra representa un apoyo muy importante, para comprar insumos e incrementar rendimientos aunque el destino predominante de su producción sea el autoconsumo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 15 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 49. Las modificaciones de la normatividad implican la transformación de la doble función del subprograma AP, que pasa de ser crédito de avío y subsidio directo al productor, a ser crédito de avío y subsidio, pero esta vez a la capitalización de las EACP. 50. La decisión de limitar a solo tres años más la participación de los productores y la terminación del subprograma de Apoyo a la Palabra, resulta una medida desafortunada ya que: • Daría por terminada su función como crédito de avío para los campesinos más pobres. • Limitaría el incentivo de capitalizar una línea de crédito a los agricultores cumplidos a solo tres años y • ·El subprograma no operaría como factor de capitalización de las EACP. • Rompería vínculos con Oportunidades y Procampo. 51. La mayoría de los proyectos apoyados, en 2002 y en 2003, están en riesgo de no ser exitosos económicamente, por lo que está en duda el cumplimiento cabal de los impactos sociales y económicos hacia los objetivos del proyecto, debido a los siguientes factores: • • • • • • ·Los proyectos presentan insuficiencias en su diseño, elaboración y evaluación. ·La gestión está fuertemente influida por la lógica clientelar de reparto de recursos entre organizaciones sociales. ·No hay seguimiento de los proyectos por el reducido personal del Programa. ·Apoyos insuficientes para capacitación y asistencia técnica. ·No existe un seguimiento de las recuperaciones. ·No hay mecanismos legales que obliguen a los productores a pagar su crédito. 52. Solamente entre el 30 y el 60% de los beneficiarios de las vertientes CS, CPM y AFE, considera que los proyectos acarrean -o acarrearán- mejoras a la producción y/o la productividad. 53. Existe una percepción positiva sobre los impactos en el empleo: entre cuatro y seis de cada diez beneficiarios manifestó que el programa aumentó el empleo y que hoy desarrollaba una actividad distinta a las que ya practicaba antes. 54. No es conveniente incrementar los recursos destinados a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres en demérito de la vertiente de Apoyo a la Palabra. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 16 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 55. Fortalecer los sistemas financieros locales es objetivo central del Programa pues los pobladores de zonas marginadas difícilmente pueden obtener financiamiento lo cual se confirma en que un 30% de los encuestados dijo que antes de recibir el apoyo de OP en 2003 habían intentado obtener créditos y sólo lo consiguió un 7%. 56. A pesar de haber recibido el apoyo de OP en 2003, un alto porcentaje (64%) de los beneficiarios señalaron que tienen igual o mas necesidad de recibir financiamiento. 57. Parece ser una constante la creación exitosa de cajas de ahorro o solidarias con el apoyo y la asesoría de FONAES. 58. En evaluaciones como la presente no es posible realizar un análisis contrafactual como el que se pretendió debido a la imposibilidad de tener una muestra de no beneficiarios con idénticas condiciones que la de beneficiarios, a las variaciones de las condiciones sociodemográficas de los beneficiarios de las distintas vertientes por la confusión entre esa variación y la de las intervenciones y debido al corto lapso entre la recepción de los apoyos y la aplicación de la encuesta. 3. Recomendaciones Del Diseño de Programa 1. Articular el Programa con las estrategias de integración interinstitucional que plantea la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y modificar la normatividad para que sean los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, en sus diferentes niveles, las instancias de planeación, toma de decisiones, participación social y coordinación interinstitucional del Programa. 2. Articular OP con los diferentes programas productivos orientados a la población rural pobre y modificar sus normatividades para que explícitamente se propongan los mecanismos de coordinación y complementariedad a través de las instancias locales y regionales y los esquemas de planeación regional y sectorial. 3. Definir para los objetivos del Programa metas de impacto que permitan su evaluación con indicadores cuantitativos sobre aspectos puntuales como: aumento de producción, productividad, empleo, ingreso, competitividad y capitalización. 4. Sobre la población objetivo del Programa se recomienda: Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 17 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 o Restringirla exclusivamente a los habitantes rurales. o Definirla con mayor precisión combinando tres criterios: a) pertenencia a municipios de microrregiones, b) a localidades de alta marginación (aunque se encuentren en otros municipios) y c) de acuerdo a su perfil como productores y nivel socioeconómico. o Establecer por normatividad que por lo menos el 75% de los recursos de inversión vayan a las microrregiones. 5. Hacer efectiva la liga que se plantea entre política social y económica en el PND y en Programa sexenal de la Sedesol a fin de que la Sedesol promueva modificaciones en el Congreso sobre políticas rurales generales -de las que estos Programas deberían ser instrumentos- encaminadas a modificar la situación general y global de desventaja que los productores del campo tienen para el desarrollo económico. 6. Incluir en las Reglas de Operación mecanismos explícitos de articulación y complementariedad entre las diferentes vertientes para que se lleven a cabo como parte de una estrategia integral. 7. Definir una tipología de productores y establecer estrategias integrales diferenciadas de atención. 8. Explicitar en las reglas de operación el carácter articulador y de planeación regional de las Agencias de Desarrollo Local y diseñar mecanismos normativos que estimulen o condicionen la aplicación de los diversos componentes a su articulación en un esquema de planeación local, regional o sectorial, organizado desde dichas Agencias. 9. Las Agencias de Desarrollo Local deben estar bajo el control de los productores, sus comunidades y sus organizaciones. Las decisiones sobre su integración y sobre la autorización de apoyos debe descentralizarse y ponerse en manos de instancias con una fuerte participación social. 10. La modalidad de Ahorrando Contigo y la parte de Crédito Social que atiende a las zonas urbanas deben dejar de ser parte del Programa y adscribirse al Programa Hábitat. 11. Mantener permanentemente el componente de Apoyo a la Palabra, aunque se le deben hacer mejoras como: • Establecer mayores requisitos y candados para verificar la elegibilidad de los beneficiarios • Depurar a fondo los padrones y hacerlos públicos Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 18 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 • • • • • • • • • Incrementar sustancialmente el monto del apoyo por hectárea Incrementar el gasto operativo Entregar los apoyos antes del inicio de la época de siembra, retomando los calendarios por estado que aparecen en el PEF, relativos al Procampo. Recorrer al menos un mes la fecha límite para la recuperación de los apoyos (28 de febrero) Establecer mecanismos legales para garantizar las recuperaciones Subsanar las enormes deficiencias del CREPAL, recuperando sistemas y propuestas desarrollados en los estados. Incluir un esquema eficiente de seguro agrícola y su vinculación con planes de manejo de suelo y reconversión agro ecológica. Ampliar a 5 años la participación de los beneficiarios cumplidos. Establecer mecanismos para asegurar el paso de los productores cumplidos de AP a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres. 12. Incrementar fuertemente los recursos de AFE y establecer normativamente una vinculación mayor entre ese componente con los de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres. 13. Incorporar criterios ambientales al diseño del Programa que aseguren que los proyectos apoyados contribuyan a disminuir los procesos de deterioro ambiental. Incorporar la necesidad de contar con Programas de manejo de tierras, especialmente en los proyectos agropecuarios en zonas preferentemente forestales. 14. Destinar una parte de los recursos del Programa (10 %) a la atención de productores y comunidades que se encuentren dentro o vecino a las Áreas Naturales Protegidas y planear proyectos sustentables en coordinación con los equipos técnicos de esas reservas. De la Instrumentación 15. Desde el punto de vista de los beneficiarios las recomendaciones se orientan principalmente y en todas las vertientes, a la necesidad de incrementar el apoyo económico. Eso sugiere el 74% de los beneficiarios de Apoyo a la Palabra, la mitad de las beneficiarias de Crédito para Mujeres y poco menos de 4 de cada 10 beneficiarios de Crédito Social (35 %) y AFE (39%). En cuanto a los participantes de la vertiente Apoyo a la Palabra, otras respuestas confirman que esa es la demanda principal, la que se suma a la de que la entrega del recurso debiera ser más oportuna y de que el programa debiera continuar. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 19 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 16. Para garantizar que los proyectos productivos sean exitosos, coadyuven a la recuperación y sean sostenibles, se requiere un perfil inicial de personas o grupos en posibilidad de desarrollar opciones productivas exitosas, cuyas características podrían ser las siguientes: • Que el o los beneficiarios apoyados sepa leer y escribir. • Que cuenten con un proyecto técnica y económicamente viable. • Que tenga conocimiento y experiencia previas en el ramo donde desea incursionar, o que en su proyecto precise el tipo de asesoría técnica y capacitación requeridas. • Si se trata de un grupo, que tenga cierta capacidad de planeación administrativa. 17. Consolidar el proceso operativo desde la convocatoria hasta el seguimiento y la evaluación de proyectos fortaleciendo el ámbito del acompañamiento y la asistencia técnica incrementando el gasto operativo para ampliar el personal que atiende el Programa, a través de aumentar significativamente los recursos invertidos en la vertiente de AFE. 18. Normar la continuidad en el apoyo a proyectos aún incipientes que puedan ser viables para transitar a una fase empresarial. 19. Garantizar plazos razonables en las recuperaciones, estableciendo planes individualizados y adecuados a cada proyecto. 20. Emprender una campaña informativa sobre las reglas de operación, sobre el destino de las recuperaciones en entidades financieras locales, y a las posibilidades crediticias que esto ofrece a los recuperantes, ya que buena parte de los beneficiarios ignora el esquema al que se le pretende integrar. 21. Fortalecer el capital social como parte de una estrategia integral de promoción del desarrollo mediante la incorporación de Prestadores de Servicios Técnicos y Profesionales (PSTyP) y de las Universidades, asegurando su calidad a través de mecanismos que permitan su certificación y la elaboración de un Padrón de prestadores de servicios que puedan ponerse a disposición de los productores. 22. Definir líneas estratégicas regionales, por cadena de productos y tipos de comunidades, que den dirección en la ejecución de los proyectos que se apoyan, atendiendo las vocaciones productivas y sobre la base de las condiciones del mercado. 23. Establecer tipologías de productores y desarrollar perfiles específicos que den sustento a una diversidad de modalidades de atención con apoyos técnicos, económicos y financieros específicos para impulsar proyectos no solo “deseables” sino ante todo viables, económica, social y ambientalmente. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 20 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 24. Crear mecanismos legales y normativos e incentivos para asegurar el pago de los créditos por parte de los beneficiarios, por ejemplo, a través de la suscripción de pagarés. 25. Garantizar el seguimiento de los créditos otorgados, controlar estrictamente la información acerca de las recuperaciones y mantener actualizados los padrones. 26. Explorar otros esquemas y procedimientos metodológicos para conocer con rigor los impactos del programa, como el seguimiento de las recuperaciones, el seguimiento de indicadores económicos duros en proyectos y productores durante varios años y el cambio de esquema desde el actual, que es programa por programa, a otro que parta del monitoreo de la población pobre rural a través de una encuesta anual común a todos los programas que la atienden. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 21 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Informe Final Evaluación Externa. Programa Opciones Productivas 2003 I. INTRODUCCIÓN 1.1. Justificación La evaluación de programas es un instrumento indispensable en el diseño y ejecución de las políticas públicas. Como proceso sistemático la evaluación tiene como objeto llegar a identificar los principales resultados relacionados con la operación y los impactos alcanzados por los distintos programas con el propósito de formular propuestas que contribuyan a mejorar la política pública; por ello busca identificar los cambios necesarios en la operación de los programas y brinda elementos de juicio para definir prioridades en la asignación de recursos públicos, con la finalidad de incrementar sus impactos. Asimismo, la evaluación permite conocer el desempeño de los programas y el grado de cumplimiento de sus objetivos y metas, y estimar el impacto generado en las variables e indicadores definidos. Con todo ello, es posible apoyar la adopción de medidas correctivas o de mejoramiento en su ejecución, con lo que se fortalece el proceso de planeación y programación anual. El Programa Opciones Productivas se ha establecido con el fin de dar respuesta directa a las necesidades de acceso de la población en situación de pobreza a fuentes de financiamiento que le permitan incrementar su ingreso con el desarrollo de actividades productivas, y así contribuir directamente al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de sus familias y comunidades. La evaluación del Programa Opciones Productivas constituye un proceso necesario encaminado a determinar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficacia, impacto y sostenibilidad de sus acciones especificas en relación con sus objetivos y metas planteados. Por ello, el diseño del Programa contempla la realización de ejercicios de diagnóstico y evaluación tanto internas como externas. En cumplimiento a lo establecido en el Artículo 54 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003 y atendiendo a lo señalado por las Reglas de Operación del Programa de Opciones Productivas para el ejercicio 20031, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), por conducto de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación como unidad 1 Reglas de Operación del Programa Opciones Productivas para el ejercicio fiscal 2003. Diario Oficial de la Federación. Martes 11 de marzo de 2003. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 22 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 administrativa responsable convocó a distintas instituciones a participar en el procedimiento de invitación a cuando menos tres personas de carácter nacional Nº SSPPE-ITP-009-03, para la contratación de los servicios con el propósito de realizar el estudio de Evaluación Externa del Programa Opciones Productivas2. La propuesta técnica y económica presentado por la Red para el Desarrollo Sostenible de México A.C. resultó ganadora, de tal modo que el presente Informe es el producto de dicho estudio de evaluación. 1.2. Objetivos de la Evaluación 1.2.1. OBJETIVO GENERAL. Realizar una Evaluación global considerando el diseño del programa, las coincidencias de las actividades planeadas y realizadas, el proceso, el costo beneficio y el impacto del programa. 1.2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Del objetivo general, los términos de referencia de la evaluación del programa desprenden 23 objetivos específicos, los cuales se encuentran agrupados en 6 grandes temas. Los aspectos que los objetivos específicos abarcan en cada uno de los temas son los siguientes DEL DISEÑO DEL PROGRAMA. 1. Pertinencia del programa. 2. Complementariedad y duplicidad. 3. Congruencia entre actividades y objetivos. DE LA INSTRUMENTACIÓN. 4. 5. 6. 7. Criterios de selección de beneficiarios . Arreglos interinstitucionales. Cambios en las Reglas de Operación del programa para 2003, Diseño actual del programa y generación de proyectos productivos. . DE LA SUPERVISIÓN 8. Congruencia y cumplimiento de reglas de operación. 9. Metas físicas y financieras del programa. 2 Bases para la Evaluación Externa del Programa de Opciones Productivas. p.1. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 23 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 10. Contraloría social en comités de validación. DE LA EVALUACIÓN DE PROCESOS 11. Transparencia. 12. Problemas en la implementación del programa. 13. Cobertura y focalización 14. Eficacia. 15. Coordinación entre las diferentes instancias del programa. DE LOS COSTOS- BENEFICIOS 16. Eficiencia. 17. Costo-beneficio3 DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS. 18. Grado de cumplimiento de los objetivos 19. Grado de satisfacción de la población objetivo. 20. Beneficios económicos y sociales. 21. Efectos del programa provocado por el cambio en la normatividad 22. Efectos no esperados. 23. Equidad, la igualdad y no discriminación de las mujeres. 3 Se requiere conocer, por lo menos, cuánto le cuesta a cada Secretaría que llegue un peso al beneficiario, a través del Programa. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 24 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 II. EL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS El Programa Opciones Productivas forma parte de la Estrategia Contigo de la Sedesol, inscribiéndose en las áreas de generación de oportunidades de ingreso y de formación de patrimonio. OP tiene los siguientes: 2.1. Objetivos Generales Otorgar apoyos a la población en pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas, contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuya a la formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección microrregional y regional. Promover la formación del patrimonio productivo o capital de trabajo de la población en condiciones de pobreza, impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades productivas y de autoempleo, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de las beneficiarias y los beneficiarios. 2.2. Objetivos Específicos Impulsar las iniciativas para el fortalecimiento, diversificación o generación de nuevas actividades productivas, de unidades familiares y grupos sociales en situación de pobreza. Coadyuvar, junto con otros programas de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a la ejecución de proyectos productivos que impacten en el desarrollo social y humano de las beneficiarias y los beneficiarios y de sus familias. Desarrollar las capacidades productivas de las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones productivas, a través del impulso a sus iniciativas, al fortalecimiento o la diversificación de sus actividades, a la búsqueda de nuevas opciones o a la creación de proyectos para su desarrollo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 25 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Impulsar, de forma complementaria y coordinada con otras dependencias públicas y organizaciones privadas dedicadas al desarrollo social y/o al financiamiento rural, acciones constructivas para el desarrollo de servicios financieros en áreas rurales pobres. Fomentar la formación de grupos sociales interesados en desarrollar proyectos productivos. Impulsar las vocaciones productivas de las microrregiones y de otras zonas de alta marginación definidas por la SEDESOL, a través de la ejecución de proyectos que permitan activar la economía local y fortalecer los niveles de ingreso de sus habitantes. Promover la integración de cadenas, circuitos productivos y economías de escala. Fortalecer Agentes de Desarrollo Local, que brinden acompañamiento y formación empresarial a las organizaciones de productoras y productores, impulsando el desarrollo regional. Promover la incorporación de beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (antes PROGRESA) a nuevas opciones de carácter productivo. Fomentar la formación de patrimonio productivo y capital de trabajo. Brindar recursos a la población para generar autoempleo aprovechando las vocaciones regionales y las habilidades de sus habitantes. Fomentar la cultura de ahorro y crédito de las beneficiarias y los beneficiarios, procurando su integración al Sistema de Ahorro y Crédito Popular, o a instrumentos autogestivos de financiamiento local según se señala en el capítulo respectivo a Recuperaciones. 2.3. Cobertura y Población Objetivo Desde el punto de vista de su cobertura, el programa se orienta preferentemente a las microrregiones y a las zonas de alta concentración de pobreza urbana definidas por la SEDESOL, atendiendo a criterios de impacto regional o sectorial. Las modalidades de Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo Para Mujeres, Acompañamiento y Formación Empresarial, Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local se orientan a microrregiones y otras regiones de características rurales. Como apoyo a la estrategia Siempre Contigo, orientada a brindar apoyos a los adultos mayores, la modalidad de Crédito Social opera en las Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 26 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 zonas de alta concentración de pobreza urbana, determinadas de acuerdo a los criterios establecidos por la Sedesol. La modalidad Ahorrando Contigo sólo opera en dichas zonas. En cuanto a la población objetivo son las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y productores en condiciones de pobreza que muestren iniciativa y capacidad productiva y que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en la dinámica productiva local y en un circuito de ahorro y crédito en los términos que establecen las Reglas de Operación, dando especial prioridad las personas que hayan sido beneficiadas mediante el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (o antes, mediante el Progresa). 2.4. Modalidades del Programa Las siete modalidades que tiene el programa en 2003 son las siguientes: Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres, Acompañamiento y Formación Empresarial, Integración Productiva, Agencias de Desarrollo Local y Ahorrando Contigo. 2.5. Antecedentes El programa surge a partir de sumar varios componentes que tienen diferentes orígenes y en incorporar otros de nuevo diseño. Por un lado, se encuentra la vertiente de Apoyo a la Palabra, que proviene de un antiguo programa “Crédito a la Palabra”, que tiene sus orígenes desde finales de los años 80, aunque surge plenamente a principios de los 90. Este programa se estableció con el propósito de atender el problema de crédito de avío para productores pobres de áreas de baja productividad y alta siniestralidad que estaban en cartera vencida en el marco del Banrural. En sus primeras versiones, el Crédito a la Palabra, mostró en experiencias puntuales y de reducida magnitud, que era posible incrementar fuertemente las recuperaciones de este tipo de créditos sobre la base simplemente de la confianza en la palabra de los productores, en relación a los mecanismos que Banrurual tenía establecidos. Posteriormente se convirtió e un programa de mayor escala, que ligó las recuperaciones de los créditos de avío a la inversión posterior de los recursos recuperados en obras municipales o en proyectos productivos. Las recuperaciones inicialmente bajas, se han venido fortaleciendo en los años siguientes debido al incentivo de que después de hechas se regresan a los beneficiarios en forma de subsidio a las obras y a los proyectos productivos. Por otra parte los componentes de micro créditos (Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres), tienen su origen en los programas que FONAES tenía para iniciar la construcción de empresas sociales a partir de pequeños proyectos productivos que eran denominadas “grupos de trabajo” y que permitían incorporar productores en condiciones que la normatividad original del fondo no hacía Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 27 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 elegibles, y así, se articulaba bien con la dotación de capital de riesgo a las empresas mas desarrolladas. Cuando FONAES pasa a la Secretaría de Economía, deja atrás este segmento de su actividad, y adopta lineamientos mucho más empresariales y financieros. Esta parte es retomada por Opciones Productivas en sus vertientes de micro créditos, vinculados al Acompañamiento y Formación Empresarial. Finalmente, en la estrategia se incluyen las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, que atienden a la necesidad de apoyar procesos más ambiciosos en cuanto a su articulación en las cadenas productivas y a la estrategia de buscar proyectos integradores con la participación de organizaciones de la sociedad civil que coadyuven con las instituciones al logro de los objetivos del programa. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 28 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN III. DEL DISEÑO DEL PROGRAMA 3.1. Análisis de Pertinencia 3.1.1. CONGRUENCIA CON LA POLÍTICA SECTORIAL: PND Y PROGRAMA SECTORIAL El Programa Nacional de Desarrollo 2001-20064 (PND) incluye un conjunto de consideraciones relacionadas con la promoción del desarrollo económico y productivo de las zonas pobres del campo, que es la principal materia del programa Opciones Productivas. Una de las prioridades del PND es el impulsar el desarrollo social y humano, a través del cual se pueda lograr una alta calidad de vida, reducir los desequilibrios sociales extremos y transitar hacia una sociedad más justa y humana. Como parte del Área de Desarrollo Social y Humano, dentro del objetivo rector 1: Mejorar los niveles de educación y bienestar, la estrategia (i) plantea: i]. Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear nuevas y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con las potencialidades regionales.5 Fomentar las condiciones para que los habitantes del medio agrario tengan acceso a los servicios que prestan las instituciones financieras y crear con ello alternativas productivas que signifiquen nuevas oportunidades de ingreso, consolidando así el desarrollo agrario integral. Además, se atenderán los acuerdos agrarios en materia de organización y fomento. En la misma vertiente, dentro del objetivo rector 3: impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva también se establece que se habrá de: e). Apoyar la creación de empresas sociales en las cuales participen grupos de escasos recursos en áreas rurales y urbanas.6 Para fortalecer las economías regionales se impulsará la integración de los habitantes de comunidades de alta y muy alta marginación en pequeñas sociedades productivas que cuenten con el respaldo solidario de los gobiernos estatales y municipales. 4 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. Poder Ejecutivo Federal. Ibid. p. 83. 6 Ibid. p. 88. 5 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 29 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 En el Área de Crecimiento Económico con Calidad, en el Objetivo rector 1: Conducir responsablemente la marcha económica del país, también se plantea: f] Crear la banca social7 La nueva banca social tendrá dos lineamientos esenciales. En primer término, ordenar el sector de ahorro y crédito popular, dotándolo de un marco normativo adecuado que le dé transparencia y seguridad; formar un sistema de supervisión acorde con las características propias del sector y establecer criterios contables similares a los del resto de los intermediarios... El segundo lineamiento será estimular proyectos productivos viables a fin de aprovechar el potencial brindado por el entusiasmo y las ideas creativas de personas que carecen de apoyo financiero. Para ello, se destinarán recursos mediante microcréditos que impulsen las ideas productivas y emprendedoras de los mexicanos que deseen mejorar su economía. Los proyectos productivos viables que surjan como iniciativa de las personas, familias o comunidades contarán con financiamiento accesible. Cabe destacar que este programa dará incentivos a la formalidad comercial y fiscal de los negocios que sean apoyados. Asimismo, en la misma vertiente el objetivo rector 2: elevar y extender la competitividad del país, establece lo siguiente: a]. Promover el desarrollo y la competitividad sectorial8 El desarrollo agropecuario y pesquero es fundamental para elevar el bienestar de segmentos importantes de la población. Mejorar sustancialmente la aportación de estos sectores al desarrollo requiere integrar las actividades agropecuarias y pesqueras a cadenas de valor más amplias, que hagan posible aumentar la inversión, elevar la creación de empleos y los salarios. Se necesita una estrategia integrada que incluya una disponibilidad adecuada de crédito por medio de un sector financiero rural sólido, ordenado y con amplia penetración en el campo mexicano, e integrar cadenas de valor que permitan aprovechar cabalmente las oportunidades de negocio, maximizando los beneficios para todos los participantes. Mediante nuevos conocimientos y tecnologías de avanzada, se buscará que los productos agropecuarios mexicanos cumplan las más estrictas normas de calidad y certificación de inocuidad internacionales. Como puede verse, estos aspectos que están incluidos en el PND se relacionan con los objetivos del programa, por lo que puede afirmarse, sin duda, que existe congruencia entre los objetivos de Opciones Productivas y este conjunto de disposiciones. 7 8 Ibid. p. 104. Ibid. p. 109. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 30 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 3.1.2. CONGRUENCIA CON EL PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO SOCIAL 2001-2006. La política sectorial en materia social se encuentra establecida en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 (PNDS). Este programa presenta en primera instancia una visión de mediano plazo al año 2025 que esta formulada de la siguiente manera9: Los mexicanos, a través de su propio esfuerzo e iniciativa, logran niveles de vida dignos y sostenidos. México cuenta con mecanismos y políticas que aseguran la creación consistente de prosperidad y equidad mediante el desarrollo de oportunidades y capacidades, con la participación de toda la sociedad. Se tiene equilibrio regional, así como bienestar generalizado, proporcional al desempeño de la economía mexicana y su relación con el contexto global. Se han establecido las bases para un desarrollo social y humano integral en todas las dimensiones de la persona, tanto culturales como materiales, en plena libertad y responsabilidad, con compromiso solidario y subsidiario hacia el bien común. México cuenta con un sistema urbano más equilibrado, dentro de una ordenación territorial sustentable, administrada localmente con eficiencia y eficacia, con vivienda digna para los hogares, equipamiento y servicios adecuados. Por su parte los objetivos incluidos dentro del PNDS son los siguientes10: 1. Reducir la pobreza extrema 2. Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables 3. Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza 4. Fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario Para lograr esos objetivos el Gobierno Federal, a través de la Sedesol, se fija en el mismo documento la siguiente misión11: Formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, orientada hacia el bien común, y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad. 9 Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. Secretaría de Desarrollo Social. 2001, p. 11. Ibid. pp. 11-13. 11 Ibid. p. 13. 10 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 31 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable, para alcanzar niveles suficientes de bienestar con equidad, mediante las políticas y acciones de ordenación territorial, desarrollo urbano y vivienda, mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas en los espacios rurales y urbanos. Para cumplir esa misión y lograr los objetivos el PNDS se plantea 11 estrategias, de las cuales cuatro de ellas se relacionan directamente con Opciones Productivas12: 1. Fomentar el desarrollo social y económico de las microrregiones de alta marginación. 3. Promover oportunidades de empleo e ingresos de las personas y los hogares en condición de pobreza. 5. Apoyar el desarrollo del patrimonio básico de los hogares en condición de pobreza. 6. Responder a los retos que enfrentan las mujeres en situación vulnerable y las familias pobres. Dentro de las estrategias y el enfoque de desarrollo social del gobierno federal, que pretende ser integral -es decir, que atiende tanto la formación de capacidades, como la infraestructura social, y el fomento y apoyo de actividades productivas y la formación de patrimonio familiar- el programa OP se ubica claramente como un componente dentro de el fomento al desarrollo productivo y, por la vía de la capitalización, también sobre la pretensión de formación de patrimonio. En este sentido, es coherente con el reconocimiento explícito del PNDS de que para dar una atención integral a la población en condiciones de pobreza no basta con apoyar el fortalecimiento de las capacidades humanas, sino que es necesaria la formación de oportunidades para el desarrollo productivo, ya que. aun teniendo las mismas capacidades, los habitantes que viven en condiciones de pobreza tienen significativamente menores oportunidades para obtener mejores ingresos que aquellos que se encuentran en otra situación. En este aspecto, el programa OP responde a la necesidad de apoyar esta vertiente de desarrollo productivo y guarda coherencia con este reconocimiento hecho en el PNDS. No obstante lo anterior, es necesario señalar que el PNDS tiene la grave deficiencia de que no incluye metas sexenales; es decir, que no establece con claridad unidades de medida que permitan conocer de manera cuantitativa los logros que se pretende llevar a cabo. Esta ausencia de definición de metas constituye una seria dificultad para evaluar los programas como el de OP, ya que 12 Ibid. pp. 19-22. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 32 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 no es posible definir si la velocidad a la que está operando este programa y su tamaño es consistente con las metas globales fijadas para el sexenio. Aunque en el apartado denominado ¿Cómo vamos a medirlo? se discute el asunto de indicadores cuantitativos, no se define cómo medir si los logros del programa están acercándose a las metas del PNDS. En consecuencia, el programa OP tampoco establece metas de impacto, por lo que nos debemos circunscribirnos a la discusión en términos de metas financieras, de beneficiarios y de desempeño específico de cada modalidad. 3.1.3. CONGRUENCIA CON LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL El programa OP es congruente también con los objetivos que postula la Ley General de Desarrollo Social, aprobada en enero de 2004, particularmente en cuanto a su objeto de fomentar el sector social de la economía y, más particularmente, con lo señalado en los Artículos 33, 34 y 35, que establecen13: Artículo 33: Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal fomentarán las actividades productivas para promover la generación de empleos e ingresos de personas, familias, grupos y organizaciones productivas”. Artículo 34: Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal estimularán la organización de personas, familias y grupos sociales, destinando recursos públicos para promover proyectos productivos; identificar oportunidades de Inversión, y brindar capacitación, asistencia técnica y asesoría para la organización y el diseño de proyectos y apoyo legal para la realización de estas actividades. Artículo 35: El Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas podrán aportar recursos como capital de riesgo para dar viabilidad a las empresas sociales y destinar recursos para apoyar a personas, familias y organizaciones sociales cuyo objeto sea el financiamiento de proyectos de desarrollo social. 3.1.4. OPCIONES PRODUCTIVAS Y LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE A finales de 2001 se promulgó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable14(LDRS), que fue votada por ambas cámaras de manera unánime y representa sin duda una visión avanzada en relación al desarrollo rural, entre otras cosas debido a los siguientes aspectos: 13 14 Ley General de Desarrollo Social. D.O.F. enero de 2004. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. D.O.F. No. 132, 7 diciembre de 2001. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 33 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 o hace énfasis en la necesidad de canalizar mayores apoyos al campo, o plantea la necesidad de un desarrollo rural integral, es decir, no solo con la participación del sector agropecuario, sino con la concurrencia del conjunto de las diferentes políticas sectoriales (social, ambiental, salud, educación, transporte, etc. ), o incluye de manera preponderante los criterios ambientales y de sustentabilidad, así como los sociales, al reconocer la prioridad que tiene la atención a las regiones pobres, y o establece un esquema de planeación participativa e intensa participación social en la definición y seguimiento de las políticas públicas. o No existen mecanismos generales para obligar a los productores a pagar sus créditos. Como objetivo general se plantea: Promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un medio ambiente adecuado y garantizar la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad (Art. 1). Para ello la LDRS establece que: impulsará un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social..., procurando el uso óptimo, la conservación y el mejoramiento de los recursos naturales y orientándose a la diversificación de la actividad productiva en el campo, incluida la no agrícola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el empleo de la población rural (Art. 4). Como objetivos particulares señala: 1. Promover el bienestar social y económico de los productores, de sus comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de los agentes de la sociedad rural... 2. Corregir disparidades de desarrollo regional a través de la atención diferenciada a las regiones de mayor rezago..., con un enfoque de desarrollo rural sustentable. 3. Contribuir a la soberanía y seguridad alimentaria de la nación... 4. Fomentar la conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de los recursos naturales... 5. Valorar las diversas funciones económicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 34 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 La LDRS establece un conjunto de disposiciones organizativas y de planeación que resultan novedosas e interesantes. Algunas de ellas son: Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. Está constituida por la SAGARPA (cuyo titular la preside), la Secretaría de Economía, la SEMARNAT, la SHCP, la SCT, la SSA, la SEDESOL, la SRA, la SEP, así como otras dependencias y entidades del Poder Ejecutivo que se consideren necesarias. Esta Comisión tiene el propósito de coordinar las acciones y programas de las diferentes entidades, elaborar y proponer el Programa Especial Concurrente, así como darle seguimiento y evaluarlo, entre otras atribuciones. Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Este Programa integrará el conjunto de acciones de diferentes sectores, y comprenderá las políticas públicas orientadas a fomentar el desarrollo de las zonas rurales, dando prioridad a las de alta y muy alta marginación. Sistema de Consejos. La LDRS establece la formación de todo un sistema de participación social y civil a través de un sistema de consejos, que persiguen la concertación entre las instituciones gubernamentales de los tres órdenes de gobierno y la sociedad organizada. Este sistema incluye: a. Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable. Se crea como instancia consultiva del Gobierno Federal, con carácter incluyente y representativo de los intereses de los productores y agentes de la sociedad rural. Se integra con los miembros de la Comisión Intersecretarial, los representantes de las organizaciones nacionales del sector social, privado, agroindustriales, de comercialización y por rama de producción agropecuaria, de los Comités Sistema- Producto, de instituciones de educación e investigación y ONGs. Está presidido por el Titular de la Sagarpa. b. Consejos Estatales, Distritales y Municipales. En términos semejantes al Consejo Mexicano, la LDRS mandata la creación de Consejos de Desarrollo Rural Sustentable en los estados, los Distritos de Desarrollo Rural y los municipios, en donde se integrarán el conjunto de instituciones gubernamentales involucradas en el desarrollo rural y los representantes de la sociedad. Establecimiento de Sistemas Nacionales. La LDRS también instruye a la Comisión Intersecretarial para que integre un conjunto de Sistemas Nacionales y Servicios Especializados en diferentes rubros, tales como: a. Investigación y transferencia tecnológica. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 35 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 b. Capacitación y asistencia técnica. c. Fomento a la Empresa Social. d. Lucha contra la desertificación e. Bienestar Social. f. Información. g. Sanidad, inocuidad y calidad. h. Financiamiento i. Apoyos j. Normalización e inspección k. Semillas l. Registro Agropecuario m. Arbitraje. Establecimiento de Comités de Sistema-Producto. Otro planteamiento importante es el del fomento a la integración sectorial, a través de la constitución de Comités de Sistema-Producto, tanto a nivel nacional como en las diferentes regiones del país, los cuales tienen como objetivos: planear y organizar la producción, promover el mejoramiento de la producción, productividad y rentabilidad y, en general, ser mecanismos de comunicación y concertación permanente entre los actores que forman parte de las cadenas productivas. La LDRS representa, sin duda, un paso importante en el marco de la tensión existente en el sector, entre las visiones más tradicionales sectoriales y basadas en los polos modernizados de la sociedad rural, y la concepción de desarrollo rural integral. La concepción sumamente avanzada de este ordenamiento jurídico, constituye un verdadero proyecto estratégico de desarrollo para el campo, fuertemente apoyado y consensuado, el cual se enfrenta ahora al difícil reto de ser llevado a la práctica. Para los programas de Alianza constituye un referente fundamental hacia el cual se deberán adaptar sus disposiciones normativas específicas. No obstante todo lo anterior, el programa de Opciones Productivas no tiene en su diseño los mecanismos y disposiciones para que se incorpore a esta visión integral que la LDRS plantea. Especialmente esta descoordinación y falta de coherencia se hace evidente en las instancias de operación y participación, ya que bien pudiera ser que los Consejos (especialmente los Estatales, Distritales y Municipales), fueran usados para planear, operar y evaluar el programa, aprovechando la intensa participación social que la LDRS supone, lo que implicaría un piso de coordinación también con otros programas productivos orientados a la población pobre del campo. Es importante señalar que el proceso de instalación y puesta en funcionamiento pleno de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, en sus diferentes escalas, Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 36 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 no ha sido completo en todo el país. Se ha instalado ya el Consejo Nacional, aunque su funcionamiento parece ser más bien formal que real, ya que la negociaciones acerca de la política de desarrollo rural se han hecho fuera de este organismo. Por su parte, los Consejos Estatales o bien no han sido instalados o han seguido la dinámica de los Consejos Estatales Agropecuarios, los cuales operan solo como un espacio de concertación entre la federación y los gobiernos estatales en torno al programa Alianza Contigo, y en los que la participación social es muy pobre, y con frecuencia se encuentra limitada a algunas organizaciones fuertemente corporativizadas por el gobierno estatal. Es común, que las decisiones del programa Alianza Contigo, sean más bien tomadas en el seno de los Comités Técnicos de los Fideicomisos correspondientes, que en los Consejos Estatales. Por su parte el establecimiento de los Consejos Distritales se encuentra muy atrasada y solo se han formado en algunos distritos. Sin embargo, no es así en el caso de los Consejos Municipales, ya que su constitución y puesta en funcionamiento ha sido un proceso muy intenso e interesante en los últimos dos años, principalmente en los municipios que atienden los programas de Desarrollo Rural de Alianza Contigo; es decir, los municipios más marginados, que coinciden en gran parte con las microrregiones. Aunque la experiencia difiere en cada uno de los estados, en la mayoría de estos municipios se ha integrado y funciona con regularidad el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable, que cuenta con una buena participación de las diferentes comunidades que componen los municipios, y de las diferentes organizaciones productivas de las distintas actividades agropecuarias que se realizan en estas demarcaciones. Desgraciadamente, estos consejos son frecuentemente identificados como “el Consejo de la Sagarpa” y su operación por lo común se limita al ejercicio de los recursos de Alianza y no cumplen la función de organismos articuladores de las diferentes programas de todas las instituciones. . 3.1.5. LOS ASPECTOS AMBIENTALES EN EL PND 2001-2006 En el PND se hace mención en numerosas ocasiones al compromiso y responsabilidad del gobierno y de la sociedad mexicana por tomar en cuenta el cuidado ambiental y el adecuado manejo de los recursos naturales, como una condición indispensable para lograr un desarrollo con calidad y sustentable a largo plazo del país. Así, por ejemplo, en el apartado denominado Transición demográfica y uso de recursos naturales, se señala15: Sin embargo, la enorme riqueza natural de México ha sido utilizada en forma irracional al seguir un modelo de crecimiento económico basado en una continua extracción de los recursos naturales por considerarlos infinitos y por suponer que el entorno natural tiene la capacidad de asimilar 15 PND, p. 24. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 37 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 cualquier tipo y cantidad de contaminación. Esta actitud ha resultado en una severa pérdida y degradación de nuestros recursos y del entorno natural, porque la estrategia de desarrollo económico no ha sido sustentable. De no revertirse esta tendencia en el corto plazo, estará en peligro el capital natural del país, que es la base de nuestro proyecto de desarrollo. El medio ambiente es prioritario. Se trata de un mandato social, de una convicción de gobierno, de una estrategia para el crecimiento de largo plazo y, finalmente, de un requerimiento ético y comercial de la nueva convivencia internacional. El medio ambiente es una prioridad para el Ejecutivo federal y para el Plan Nacional de Desarrollo, toda vez que el desarrollo de la nación no será sustentable si no se protegen los recursos naturales con que contamos. Se ha visto cómo la degradación del capital natural del planeta ha producido cambios climáticos que afectan negativamente a las actividades humanas, y ello confirma la necesidad de conservar de manera racional los recursos naturales de nuestro país. Asimismo, dentro del apartado dedicado a Los Principios que Sustenta el Poder Ejecutivo Federal, se señala que uno de los 4 criterios centrales para el desarrollo de la nación es la Sustentabilidad, reconociendo que16: Este proceso de devastación tiene que detenerse. El desarrollo debe ser, de ahora en adelante, limpio, preservador del medio ambiente y reconstructor de los sistemas ecológicos, hasta lograr la armonía de los seres humanos consigo mismos y con la naturaleza. Así, el desarrollo debe sustentarse en la vida porque de otra manera no sería sustentable en función del país que queremos. Debemos asumir con seriedad el compromiso de trabajar por una nueva sustentabilidad que proteja el presente y garantice el futuro. El capital natural de nuestro continente, de nuestro país, debe preservarse. Y éste es, precisamente, el criterio que el gobierno promoverá para garantizar un sano desarrollo. De igual modo, al describir los Ejes de la Política Social y Humana, en el PND se señala17: La presente administración establecerá diversas medidas y proyectos cuyos objetivos son crear conciencia de la identidad entre bienestar y medio ambiente; construir una cultura de evaluación de prácticas productivas y de resultados de programas sociales basada en el criterio de que el deterioro de la naturaleza es un efecto inaceptable; fomentar un mayor conocimiento sobre el deterioro al medio ambiente que provocan ciertas prácticas sociales y productivas; desarrollar, en suma, una concepción de desarrollo en armonía con la naturaleza. Éste es, por tanto, el quinto eje de la acción de gobierno en torno al desarrollo social y humano. 16 17 Ibid., p. 42. Ibid., p. 52. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 38 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Por otra parte, en su capítulo dedicado a la Política Económica, que busca lograr un crecimiento con calidad, el PND señala18: Para lograr el bono de la sustentabilidad ambiental necesitamos crear las condiciones para un desarrollo distinto, sustentado en el crecimiento, pero en el crecimiento con calidad, con calidad ambiental. Este crecimiento depende del respeto y aprovechamiento de la biodiversidad, del incremento del capital natural de que dispone México y de una sólida cultura ambiental. La protección del patrimonio natural de los mexicanos es parte esencial del programa de gobierno y de la responsabilidad intergeneracional de la presente administración. Se trata de alcanzar un crecimiento que sea capaz de balancear la expansión económica y la reducción de la pobreza con la protección al medio ambiente. Ya dentro del Área de Desarrollo Social y Humano del PND se señala que: Los esfuerzos por alcanzar un desarrollo social incluyente, equitativo y liberador se verán rápidamente limitados y frustrados si tal desarrollo se realiza con la destrucción de los ecosistemas naturales de los que depende la vida en la Tierra. El desarrollo social y su base necesaria de progreso económico deberán incorporar esquemas eficaces para la protección de los recursos naturales. Esto implica, en consecuencia, la cuidadosa planeación de las formas como el desarrollo económico y social se lleve a cabo. 3.1.6. LOS ASPECTOS AMBIENTALES DENTRO DEL PNDS Por otra parte, al revisar en el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) cómo se incorporan y traducen esta visión, lineamientos estratégicos y compromisos que establece el PND con el cuidado ambiental y el adecuado manejo de los recursos naturales, con la sustentabilidad de los procesos económicos y sociales, se observa un “desdibujamiento” o una disminución en el peso específico que se le da a los aspectos ambientales y de desarrollo sustentable. Así, por ejemplo, si en el apartado de los Principios en el PND se dice que uno de los cuatro criterios centrales para el desarrollo de la nación es la Sustentabilidad, en cambio en el PNDS en ninguno de sus objetivos y ejes rectores es recogido este criterio que se busca transversal a todas las políticas públicas del gobierno federal. Sólo en el nivel de las estrategias se recoge, en cierta medida, el concepto de sustentabilidad del desarrollo, particularmente en la Estrategia 1diseñada para fomentar el desarrollo social y económico de las microrregiones de alta marginación19, en donde la cuarta línea de acción consiste en: impulsar un 18 19 PNDS, p. 19. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 39 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 desarrollo sustentable; de igual modo, en la Estrategia 5, denominada Apoyar al desarrollo del patrimonio básico de los hogares en condición de pobreza, en la quinta línea de acción se plantea llevar a cabo: la difusión de prácticas adecuadas para el manejo sustentable de los recursos naturales de las comunidades. Al observar el esquema referente a las Dimensiones del Desarrollo Humano en el PNDS llama la atención el que sólo se considere como parte de estas a las dimensiones económica, personal, social y física, en tanto que la dimensión ambiental como tal no aparece, como se concibe y expresa en las visiones modernas del desarrollo sustentable, y sólo se retoma parcialmente en la Dimensión Física, al incluir los Recursos Naturales como uno de los factores necesarios para garantizar la sobrevivencia física del ser humano, lo cual deja incompleta la pretensión de llevar a cabo una política integral de desarrollo social y humano. Llama la atención también el hecho de que, al caracterizar la situación en la que se encuentran los pobres del país, ninguno de los aspectos mencionados hace referencia a las condiciones ambientales y de los recursos naturales en y con los que se desenvuelve su vida y actividades productivas. De igual modo, en contraste con la visión 2025 que establece el PND, en donde se incluye la aspiración de lograr un desarrollo en equilibrio con el medio ambiente, en la visión 2025 del desarrollo social en México, este aspecto no se menciona ahí, ni tampoco en la Misión de la Sedesol. En cierta forma, puede decirse que, siguiendo la tradicional y ortodoxa distribución de competencias entre las secretarías federales, la cuestión ambiental y de recursos naturales que, repetimos, debería ser transversal a todas las políticas públicas federales, se deja casi exclusivamente como la materia del quehacer de la Semarnat. 3.1.7. LOS ASPECTOS AMBIENTALES EN EL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS Con base en la revisión de las Reglas de Operación del programa, puede decirse que la inclusión de consideraciones ambientales y de manejo sustentable de recursos naturales es prácticamente inexistente. Ni en los antecedentes que se presentan del programa, ni en los objetivos generales (salvo una vaga alusión a lograr una producción sostenible) ni en los específicos, ni en ningún otro apartado de dichas reglas, así como tampoco en los Lineamientos Específicos para la operación de los programas de Sedesol, aparece una referencia a esos aspectos. ¿Por qué sería importante tomar en consideración al cuidado ambiental y el adecuado manejo de los recursos naturales dentro del programa? Dada la naturaleza y cobertura de OP, destinado a otorgar apoyos para la realización de proyectos productivos, capacitación y asistencia técnica a hombres, Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 40 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 mujeres y organizaciones fundamentalmente de las regiones rurales marginadas, cuyas actividades productivas primordiales son las agrícolas, pecuarias y forestales, y en virtud de que dichas actividades productivas como actualmente se realizan tienen como consecuencia, en muchos casos, impactos importantes en la degradación del suelo (se estima, por ejemplo, que el 64% de los suelos del país presentan una degradación de moderada a severa), en la contaminación de fuentes de agua y del aire (por desechos orgánicos y agroquímicos, entre otros) que repercuten en la salud humana y del ecosistema, en la pérdida de vegetación (600,000 ha/año) y de biodiversidad, entre otros, además de que desaprovechan la enorme potencialidad de recursos naturales y repercuten negativamente desde el punto de vista productivo y económico en el bienestar de los propios productores, un programa como Opciones Productivas puede y debe dirigir y apoyar procesos productivos que garanticen una mayor sustentabilidad económica, social y ambiental de los proyectos y acciones que se llevan a cabo. En tal sentido, la recomendación sería incluir explícitamente en las reglas de operación estas consideraciones y generar lineamientos normativos y operativos que fortalezcan la adopción de criterios y prácticas sustentables. 3.2. Análisis de la Complementariedad y Duplicidad El análisis de la complementariedad o duplicidad de los principales aspectos normativos (objetivos, cobertura, población objetivo, elegibilidad y requisitos, tipos de apoyos otorgados, instancias normativas, de operación y de control y seguimiento) y de las acciones del programa y de sus vertientes se realizó tanto a nivel documental (reglas de operación y lineamientos operativos) como a partir de la información obtenida mediante entrevistas a operadores y beneficiarios en diversas entidades del país. El análisis documental muestra, en lo general, que a través del programa y sus de modalidades se posibilitaría la atención a diferentes aspectos de la promoción del desarrollo, orientándola a tipos de productores con diversos grados de desarrollo social, productivo y organizativo. De tal forma, dichas vertientes podrían aplicarse de manera articulada propiciando su complementariedad. Así, por ejemplo, los productores temporaleros que producen maíz y frijol, en condiciones muchas veces desfavorables y azarosas, y que constituyen la gran mayoría de los productores pobres, encuentran un primer apoyo a su actividad productiva tradicional y básica, a través de Apoyo a la Palabra, que les posibilita, de manera flexible, adquirir insumos productivos, constituyendo un crédito de avío útil para su sobrevivencia y que, idealmente, debiera reintegrarse a entidades de ahorro y crédito popular, luego de cada ciclo productivo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 41 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 En un segundo nivel se encontrarían los productores y productoras, que a título individual, familiar o de grupo, muestren iniciativa para mejorar sus procesos productivos o iniciar proyectos nuevos que les amplíen sus posibilidades de autoempleo y de generación de ingresos a través de la comercialización de productos; en estos casos, las modalidades Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres cumplen un adecuado papel para respaldar estas iniciativas. La posibilidad de contar con un crédito por persona de 15,000 pesos o grupal hasta por 150,000 pesos, además de un plazo de gracia de hasta 5 años y un interés anual del 3%, resultan condiciones muy favorables para llevar adelante pequeños proyectos. La existencia de una modalidad específica para las mujeres resulta atinada, dado el papel creciente que este sector está jugando en la conservación y manutención de las unidades familiares. En un tercer nivel se hallarían los productores organizados y más experimentados en la realización de actividades productivas rentables, interesados en fortalecer su papel en alguno de los eslabones de una cadena productiva1 o en ocupar el nicho en otro (s) eslabón (es) de la cadena, ampliando su participación en la distribución del valor, lo cual puede ser realizado con el apoyo de la modalidad Integración Productiva, que puede destinar hasta 5 millones de pesos (10,000 pesos por socio) para muy diversos componentes del proyecto, como: activos fijos, inversión diferida, capital de trabajo, capacitación y asistencia técnica, etc. Este crédito a la organización productiva es también muy flexible y favorable para los productores, ya que considera un plazo máximo de recuperación de hasta 10 años, a una tasa de interés del 3% sobre saldos insolutos. Esta nueva modalidad puede jugar un papel estratégico en el desarrollo de las microrregiones, por lo que requiere de un apoyo, acompañamiento y supervisión continuos para garantizar la expresión de toda su potencialidad. La modalidad Acompañamiento y Formación Empresarial puede complementar y enriquecer a las distintas vertientes, al apoyar con capacitación y asistencia técnica las iniciativas de los productores, también de manera muy amplia en cuanto a temáticas necesarias para el éxito de los proyectos (aspectos organizativos, técnico-productivos, administrativos y contables, normativos, de comercialización, etc.) y con un subsidio del 100% al costo del curso, taller o actividad de formación y acompañamiento, destinando como máximo un monto no mayor al 15% del costo total del proyecto o de hasta 22,500 pesos por acción. 1 El concepto de cadena incorpora los distintos procesos productivos y relaciones económicas que se producen entre la oferta inicial y la demanda final. Es el trayecto o proceso que sigue un producto agrícola, pecuario, forestal o pesquero a través de las actividades de producción, transformación e intercambio hasta llegar al consumidor final. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 42 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Por su parte, Agencias de Desarrollo Local, es también la otra modalidad que puede jugar un papel estratégico para ayudar a desplegar un proceso de desarrollo económico y social más integral y dinámico en las microrregiones, ya que a través de organismos de la sociedad civil con presencia, arraigo y experiencia en los procesos regionales se pretende apoyar la gestión de recursos, la articulación de proyectos en circuitos productivos, la asesoría y asistencia especializada a las organizaciones productivas. Por ser esta una modalidad de nueva creación, aun no se desglosa detalladamente la manera en que estarán operando estos organismos, por lo que para este fin es sumamente importante recuperar y enriquecer al programa con las experiencias y aportaciones de las propias organizaciones de la sociedad civil que han venido trabajando en diversas microrrregiones del país. No obstante lo anterior, el programa carece y reclama en su diseño de una estrategia integral y mecanismos que articulen sus distintas vertientes en la perspectiva de impulsar no sólo acciones y proyectos individuales, sino procesos de desarrollo comunitario, microrregional y regional. Por cierto, esta conclusión coincide con la planteada por el grupo de investigación que realizó la Evaluación Externa del Programa Oportunidades Productivas 2003, el cual concluyó que: “En términos generales, se puede señalar que aún cuando existen programas que atienden al núcleo de población beneficiaria de Oportunidades Productivas, en razón de ser población en condiciones de pobreza extrema, no se puede hablar de complementariedad, ya que son programas que coinciden en los sujetos, pero que no tienen una estrategia común de atención al mismo.”& Sin ese esfuerzo que cristalice en una estrategia integral, el programa difícilmente podrá lograr sus objetivos, quedando como una simple suma de programas, o parte de programas, con orígenes distintos, cuyo denominador común ha sido la idea del fomento a la producción a fin de generar oportunidades de ingreso y empleo a la población que vive en situación de pobreza y marginación. Además de esa carencia de articulación estratégica, en el terreno concreto de la aplicación de los apoyos de los programas de Sedesol se constata la falta de complementación de los mismos para impulsar la modificación de las condiciones productivas y el éxito de los proyectos que emprenden los beneficiarios del programa. Así, como puede verse en la Figura No. 3.1 los resultados de la encuesta 2003 aplicada a beneficiarios y no beneficiarios del programa, muestra que entre el 79% y el 91% de los beneficiarios, según la vertiente, o el 85.9% como promedio ponderado de las mismas, manifestaron no recibir otros apoyos de programas de Sedesol y lo mismo sucede con los no beneficiarios encuestados, ya que el 90% respondió no haber recibido otro apoyo de algún otro programa de Sedesol. & Evaluación Externa del Programa Oportunidades Productivas 2002, p. 82. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 43 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 3.1. Beneficiarios y No Beneficiarios que Recibieron Apoyos de otros Programas de Sedesol. 100 90 85.1 90.5 89.0 89.6 79.1 80 70 % 60 50 Sí 40 No 30 20 20.9 14.9 11.0 10.4 9.5 10 0 AP CS CPM AFE NB Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Sin embargo, esta consideración puede ser matizada en cierta medida al tomar en cuenta tanto la respuesta detallada de los que dijeron haber recibido otros apoyos de programas de Sedesol, como también a partir de la respuesta dada a la pregunta de si habían recibido además el apoyo de otros programas de gobierno, donde se incluyó al Progresa (Oportunidades). Así, en el primer caso, el 14.5% de los beneficiarios de AP y el 7.5% de los no beneficiarios entrevistados indicó haber recibido también el apoyo del Progresa. En el segundo caso (apoyos recibidos de otros programas de gobierno), el 21.8% de AP, el 4% de CS, el 16.6% de CPM, el 3.3% de AFE y el 13.9 de no beneficiarios señalaron haber recibido también el Progresa. Sin embargo, estas cifras sugerirían no sólo que la complementación de los diferentes apoyos otorgados por Sedesol es mínima, sino también que es aun muy reducida la incorporación de los beneficiarios de. Progresa (Oportunidades) a los apoyos productivos, como es la aspiración del programa OP. Por otra parte, se observa también que una deficiencia del programa Opciones Productivas es su falta de coordinación y articulación con otros programas productivos que apoyan a una población objetivo similar. Existe una gran cantidad de programas que ejercen un fuerte monto de recursos que no tienen coordinación, ni conceptual ni normativa con OP. El programa es en realidad parte de una gama muy numerosa y diversa de programas de apoyo productivo, de las diversas dependencias federales, todas ellas desarticulados entre si, con normatividades diferentes y sin mecanismos de integración. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 44 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Cuadro No. 3.1. Principales programas productivos que dan atención a los pobres del campo y presupuestos aproximados (2003). Secretaría/Programa Presupuesto (millones de pesos) Sagarpa Procampo 6,543 Programas de Desarrollo Rural (Alianza Contigo) 2750 (aprox) Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva (PIASRE) 612.1 PET Sagarpa 200 Sedesol Opciones Productivas 751 Desarrollo Local (Microrregiones) 36 (aprox.) Conapi Nacional para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades 600 (aprox.) Indígenas Semarnat Programas forestales (Prodefor y Procymaf) 266.2 SRA Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA) 181.8 Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) 100 SE Fideicomiso para el Financiamiento de Mujeres Rurales 60 Fondo para el Financiamiento a las Micro, Pequeñas y 105 Medianas Empresas Fuente: Elaboración RDS, 2003. Como puede observarse del cuadro 3.1, son los programas de Sagarpa (Procampo, los programas de Desarrollo Rural, Piasre y PET) los que concentran la mayor parte de los apoyos para los campesinos pobres del país; en un segundo nivel está el componente productivo del programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas, así como el programa de Opciones Productivas (751 millones de pesos), por su parte, la SRA destina poco menos de 282 millones de pesos para este sector, en tanto que Economía, también con dos programas destina 165 millones en apoyos productivos diversos. De tal forma, alrededor de 12,000 millones de pesos llegan anualmente a esa población rural de menores recursos. Esa dispersión de esfuerzos y falta de coordinación con otros programas productivos de las diversas instancias de gobierno puede observarse, asimismo, en la respuesta que dieron beneficiarios y no beneficiarios del programa OP encuestados a la pregunta de si recibían otros apoyos de programas de gobierno, como se muestra en la Figura No. 3.2. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 45 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 3.2. Beneficiarios y No Beneficiarios que Recibieron Apoyos de otros Programas de Gobierno. 90 80 79.1 75.6 73.4 70 60 50 49.5 50.8 49.2 50.5 % Sí 40 30 24.4 No 26.6 20.9 20 10 0 AP CS CPM Vertientes AFE NB Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Como puede observarse, el 50.5% de los beneficiarios de AP, el 24.4% de CS, el 26.6% de CPM, el 20.9% de AFE, o un 39% como promedio ponderado de las vertientes, respondieron que sí recibían el apoyo de otros programas de gobierno, en tanto que el 49.2% de los no beneficiarios respondió en el mismo sentido. Entre esos otros programas de gobierno, el Progresa y el Procampo fueron los que mayores porcentajes alcanzaron; así, los valores para Apoyo a la Palabra fueron, respectivamente, de 17.8% y 15.6%; para Crédito Social de 4% y 9.3%, para Crédito Productivo para Mujeres 20.7% y 0%, y para Acompañamiento y Formación Empresarial 2.1% y 5.6%. 3.2.1. COMPLEMENTARIEDAD-DUPLICIDAD DESDE LA EXPERIENCIA DE CHIAPAS. La operación del Programa se realiza como si se tratara de tres programas diferentes que marchan de manera paralela, atendiendo a lineamientos distintos, sin que exista un punto de convergencia o complementariedad real que no sea la de que sus acciones están focalizadas en las mismas zonas de pobreza y marginación. Así, lo que se observa es más bien una oferta dispersa y no un programa coherente y unitario, pero flexible y adaptable a diferentes necesidades. Apoyos a la Palabra no tiene que ver con Crédito Social, ni éste con Integración Productiva o Agencias de Desarrollo Local, últimas dos vertientes que apenas Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 46 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 empezarán a operar en el 2004 (subprogramas estratégicos e integrales y, por tanto, potencialmente sustentables; lo que no tienen los apoyos sueltos tipo créditos sociales o productivos). Esta manera de operar del Programa le resta posibilidades para alcanzara los objetivos que se ha propuesto de ofrecer opciones productivas viables que conduzcan a su población a detonar verdaderos procesos de desarrollo local, microrregional, regional o sectorial para combatir de raíz su situación de pobreza. Es política dominante en el caso del gobierno del estado el que a los apoyos productivos (Crédito social y Crédito Productivo para Mujeres) se les asigne Acompañamiento y Formación Empresarial (AFE); es decir, que se vinculen o complementen dos vertientes; lo que parece plausible, pues además aumenta el monto del apoyo recibido. Pudiera pensarse que el acompañamiento técnicoadministrativo coadyuva a la sostenibilidad de los proyectos. No necesariamente es así. Por parte de la Delegación se percibe que la asignación del AFE a todos los proyectos productivos se aplica mecánicamente y hace muy dudosa la eficacia de dicho apoyo, además de que es una acción difícil de verificar y susceptible de que el recurso se desvíe a otro tipo de gastos (operativos-administrativos) favorables a otros beneficiarios (prestadores de servicios). En general, la Delegación percibe que la asignación de AFE a todo proyecto productivo no se traduce en acompañamiento y asistencia real, por eso su política en los proyectos en que es instancia ejecutora consiste en no acompañar los créditos productivos con AFE. Lo cual tampoco parece razonable. 3.2.2. COMPLEMENTARIEDAD-DUPLICIDAD DESDE LA EXPERIENCIA DE SAN LUIS POTOSÍ. Con las vertientes de Agencias de Desarrollo Local e Integración Productiva no se presenta en el estado ninguna coordinación debido a que la delegación no tuvo ninguna posibilidad de participar en las convocatorias, ya que se abrieron y cerraron demasiado rápido, sin que existiera ninguna oportunidad de presentar ningún proyecto. Estas vertientes se encuentran completamente centralizadas, lo que se juzga desventajoso, ya que las instancias centrales no tienen posibilidades de dar seguimiento a los proyectos de este tipo, ni siquiera tiene criterios para seleccionarlos, ya que se desconoce la realidad local. En San Luis Potosí existen varias organizaciones que estaban interesadas en estas vertientes pero que dado el mecanismo de convocatoria no pudieron participar. Estas son: Frijoleros, Citricultores, Cafeticultores, Lecheros y Tuneros. Existe una descoordinación entre OP, por un lado y Microrregiones y Oportunidades por el otro lado, ya que en la delegación se operan en diferentes instancias que no suman esfuerzos en torno a proyectos conjuntos. Cada programa se opera en su propia lógica y se encuentran apuradas por operar y solo se relacionan en algunos pocos proyectos. En algunos casos, especialmente en Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 47 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 AP, OP aplica los recursos en beneficiarios de Oportunidades, pero esto no es planeado ni inducido. Tampoco existe coordinación en el estado con los Programas de la Sagarpa, especialmente Desarrollo Rural de Alianza para el Campo que se concerta en otros organismos. Algunos obstáculos para esta coordinación son: a) diferentes normatividades, b) diferentes mecanismos de flujo de inversiones y dificultad para mezclar fuentes de recursos en proyectos comunes. Con otros programas estatales y municipales. El Coplade no funciona en el estado. En su lugar el gobierno estatal tiene la Secretaría de Planeación (Seplade)y la Secretaría de desarrollo Social y Regional (Sedesore), esta última es la que opera los recursos del ramo 33 y es la que participa en el Comité Técnico de Validación del programa OP. La participación del Gobierno estatal en el Programa es exclusivamente en este comité. Además la Sedesore tiene varios programas de crédito y de apoyo al desarrollo social, pero todos ellos los opera por su cuenta. Por ejemplo tiene un fideicomiso (SIFIDE) a través del cual otorga micro créditos productivos (en este sentido se parece a OP); este fideicomiso otorga alrededor de 1,100 micro créditos y tiene un Comité técnico en el que participa la Secretaría del Trabajo, Concanco, Canacintra, Fonaes, entre otras). La única coordinación que se da es que se busca distribuir los diferentes programas de crédito para que atiendan diferentes necesidades; es decir se realiza una labor de distribución de los diferentes programas. Se busca que el programa OP se dirija principalmente a municipios marginados y orientar la aplicación de diversos programas a distintos municipios. En el caso de la participación municipal ésta se da de manera muy importante ya que son en varios casos los operadores del programa. En el caso de San Luis Potosí el programa es operado por la Coordinación de Desarrollo Rural del Municipio. El Municipio opera a través de la Coordinación de Desarrollo Rural el ramo 33, que consiste en 20 programas de inversión a fondo perdido, pero que requiere de una aportación de la comunidad. El techo total del ramo 33 es de 8 millones. En el pasado, antes de que cambiara el mecanismo de recuperaciones, la gente ocupaba principalmente sus pagos en la aportación complementaria a los programas del ayuntamiento de R33. Es decir, los subsidios del programa de AP después de haber sido recuperados, se destinaban principalmente a permitir la bajada de los recursos municipales al usarlos como la aportación de comunidad. Algunos de esos programas son: Mejoramiento Genético, Bordos de Abrevadero, Fomento Pecuario, Maquinaria Agrícola. Alianza para el Campo sólo invierte 500 mil pesos federales y otros 500 mil estatales, con lo que la inversión mayor es del ayuntamiento y de Sedesol. Inserción en la Estrategia de Microrregiones. Esta inserción solo se produce al dirigir los recursos en una proporción significativa a las comunidades CEC con el fin de que se logre la bandera blanca denominada “proyectos productivos”, sin que Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 48 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 exista un marco de planeación local, ya que cada programa tiene sus propias instancias de concertación y mecanismos específicos de bajada de recursos. 3.2.3. COMPLEMENTARIEDAD-DUPLICIDAD DESDE LA EXPERIENCIA DE OAXACA. Si bien Opciones Productivas está concebido como un programa que avanza y complementa otros programas de la Sedesol, como Oportunidades y recomienda privilegiar a los beneficiarios de otros apoyos; en su ejecución encontramos dos órdenes de problemas: a) Las tensiones políticas entre el gobierno estatal y la delegación llevan a defender cotos de poder. Así “Apoyo a la Palabra” es la única vertiente que ejecuta la delegación a través de las presidencias municipales; en tanto que CS y CPPM lo maneja exclusivamente el gobierno del estado a través de tres dependencias ejecutoras: La Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Forestal (SEDAF), la Secretaría de Desarrollo Industrial y Comercial (SEDIC); Agua y Solidaridad para el Progreso (ASPRO). Entre estas dependencias no hay mecanismos claros de coordinación que indiquen siquiera la revisión de padrones de beneficiarios. b) Problemas operativos: causados por la falta de padrones confiables. Según el coordinador de OP “Los padrones son un mito”, no hay posibilidades de tener padrones completos, digitalizados y concentrados, por lo que es imposible cruzar la información incluso dentro de la misma Secretaría. Aún cuando cada comité comunitario o municipal tiene padrones locales de AP y lleva un control estricto sobre todo de las recuperaciones; los registros son muy rústicos, son listas manuscritas o escritos a máquina. En las otras vertientes, como son ejecutoras otras dependencias, la Sedesol no tiene control. 3.2.4. COMPLEMENTARIEDAD-DUPLICIDAD DESDE LA EXPERIENCIA DE MICHOACÁN En Michoacán el Comité Técnico de Validación reconoce la necesidad de una mayor coordinación institucional y también el desarrollo de diagnósticos socioeconómicos que hagan posible una efectiva complementariedad y evitar la duplicidad en acciones y apoyo a los mismos beneficiarios por parte de distintas instituciones que desarrollan proyectos productivos en la entidad. Sin embargo, esta es hoy todavía, en la entidad, una asignatura pendiente. La relación con el gobierno estatal es buena, aunque existan a veces tensiones sobre todo al definir la aplicación de los recursos; no obstante, esta relación no se Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 49 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 ha traducido todavía en una complementariedad efectiva, aunque se están haciendo esfuerzos en ese sentido, como el que está llevando a cabo el Subcomité de Proyectos Productivos, en donde participan, entre otras instituciones, la Secretaría de Economía, la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (Sedagro), FONAES, Sedesol, instituciones privadas e instituciones académicas. Este comité está trabajando en la creación de un sistema para cruzar información y evitar duplicidades mediante el registro y actualización de los padrones que tienen dichas instituciones. Se están elaborando también cédulas para asentar toda la información relativa al tipo de proyectos y apoyos que cada una de las instituciones ha otorgado en las diversas subregiones, evitar el otorgamiento de apoyos por más de una institución a un mismo productor o grupo de productores y la duplicidad de proyectos. En Michoacán prácticamente no existe complementariedad de O.P. con la Estrategia de Microrregiones ya que, aunque se hacen esfuerzos por coordinarse, existe una desvinculación en términos de una planeación estratégica que ligue estructuralmente las acciones que realizan programas como el de Desarrollo Local -avocado en lo fundamental a llevar a cabo obras de infraestructura y promoción de capacidades- con las efectuadas por O.P. Existe coincidencia de O.P. con la Estrategia de Microrregiones, ante todo, en la definición de las zonas de trabajo ya que desde oficinas centrales se determina el monto de los recursos de O.P. que serán aplicados a Microrregiones (de muy alta y alta marginación) y otras regiones. Este hecho resulta positivo, pero insuficiente, pues privilegiar el enfoque territorial y la focalización a los más pobres es tan sólo un paso inicial que sienta las bases para una verdadera planeación que pudiera conducir a una complementariedad virtuosa, siempre y cuando una vez creadas las capacidades se establecieran mecanismos para ligar éstas con la creación de oportunidades de trabajo y/o inversión. La vinculación de O.P. con MR se da principalmente a través del trabajo que realizan los residentes de los distintos programas de la Sedesol y los promotores de Microrregiones los cuales se apoyan entre sí cuando coinciden en una misma región o localidad. En Michoacán no existe una complementariedad entre las distintas vertientes del Programa que conduzca a empujar procesos de desarrollo. Cada una de ellas obedece a su propia lógica y origen. La vertiente de Apoyo a la Palabra es coordinada de manera independiente y más bien guarda una relación estrecha con la dinámica seguida por los ayuntamientos, que son las instancias principales a través de la cual se desarrolla esta modalidad. Las modalidades de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres son producto de la demanda que recogen los residentes en sus visitas a las comunidades y de la gente que presenta sus propuestas de proyecto promovidas desde la presidencia municipal, que es donde se pegan las convocatorias, constituyendo las formas más comunes de promoción del programa. En Michoacán no hubo apoyo para propuestas de AFE en 2003 y por ende no existió complementariedad con las vertientes de CS y CPM. Respecto a la vertiente de Integración Productiva existe desconcierto por parte de la Delegación debido a que en Michoacán la convocatoria que se cerraba el 16 de febrero llegó al día siguiente: el 17 de febrero. La complementariedad con la Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 50 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 variable Agencias de Desarrollo resulta más que imposible, pues de ella no se recibió ni la convocatoria. 3.2.5. COMPLEMENTARIEDAD-DUPLICIDAD DESDE LA EXPERIENCIA DE PUEBLA. En Puebla la complementariedad ha sido difícil. Especialmente no se ha tenido buena respuesta de SAGARPA y de la Secretaría de Desarrollo Rural. Con el gobierno del estado la relación es buena dentro del Comité Técnico de Validación (CTV). Por regla general, y no obstante que existe un ambiente de cordialidad y colaboración en el CTV, hay también siempre una tensión entre el estado y la federación debido a que ambos órdenes de gobierno tienen intereses a veces divergentes en cuanto a las zonas hacia las cuales se deberían canalizar los recursos. De igual manera, otra tensión se da a la hora de definir los proyectos que habrá de apoyar el Programa. Las entrevistas con funcionarios estatales revelan que éstos consideran que a la hora de selección de regiones, comunidades y proyectos la autoridad estatal es la que debería tomar la decisión en última instancia pues dicen ser ellos quienes conocen mejor las necesidades y prioridades de la población en la entidad; especialmente existen desacuerdos en la distribución y asignación que desde oficinas centrales se hace del presupuesto, al dividirlo en las tres subregiones definidas por la Sedesol como de atención prioritaria. Los funcionarios federales señalan que los gobiernos estatales con frecuencia quieren hacer un manejo clientelar y político de los Programas. En Puebla, las divergencias entre estado y federación se han podido limar en la medida en que se ha propuesto definir criterios claros para la selección de los proyectos, con lo que se evita la discrecionalidad, aunque ello es aún incipiente. De la misma manera, la intervención en el CTV de universidades y organismos no gubernamentales resultan positivas, en la medida en que equilibran las tensiones y se vuelven un contrapeso de ambas instancias evitando la polarización. Cabe señalar que si bien las R.O contemplan la participación de un representante de la sociedad civil y dos consejeros de organizaciones rurales postulados por los firmantes de Acuerdo Nacional para el Campo, sin embargo en ninguno de los dos casos se cuenta con estos representantes; se han hecho invitaciones formales, pero no se insiste demasiado en ello; por el contrario, los miembros del CTV de Puebla consideran que es mejor que no participen porque pueden ejercer presión y crear conflictos al interior del Comité. Para la aprobación de proyectos se toman en cuenta algunos estudios existentes sobre vocaciones productivas de las distintas subregiones. Cuando hay dudas se va a campo a constatar los datos de los proyectos; más allá de esto no hay una planeación que permite una real complementariedad entre las acciones que por su lado y con recursos propios realiza el gobierno estatal y el que de manera conjunta lleva a cabo el Programa de O.P., tampoco la hay con los gobiernos municipales. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 51 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 La complementariedad entre vertientes del programa no existe. Cada modalidad del O.P. o grupo de ellas como son Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres y Acompañamiento y Formación Empresarial marchan paralelas, no existen mecanismos que las liguen estructuralmente. En Puebla a estas tres últimas vertientes se les denomina genéricamente como otras modalidades. En razón de lo anterior, existe una total desvinculación entre las áreas de otras modalidades y la de Apoyo a la Palabra. Las vertientes de Agencias de Desarrollo e Integración Productiva no se llevaron a cabo en 2003, “todo se operó desde oficinas centrales” y ello causó descontento sobre todo al interior del CTV, debido a que la convocatoria para la modalidad de Integración Productiva llegó a la Delegación tres días antes de que se cerrara, con lo cual algunos funcionarios señalaron: “es prácticamente imposible que podamos participar proponiendo organizaciones productivos viables en favor de nuestros productores”. El representante del COPLADEP en el Comité Técnico de Validación apuntó: “ No consideran a las Delegaciones con mayoría de edad para decidir. De la forma en que lo hicieron oficinas centrales nomás vemos pasar el dinero por enfrente sin que podamos hacer nada”. 3.3. Congruencia entre Actividades y Objetivos Por lo que respecta al análisis de la congruencia entre las actividades previstas en las reglas de operación y los objetivos del programa en base a revisión documental, entrevistas a operadores del programa, así como a los beneficiarios y la visita a proyectos nos permiten señala lo que sigue: Al tratarse de un programa de reciente creación (surgido en 2002) y con tres modalidades nuevas para el presente año (Integración Productiva, Agencias de Desarrollo Local y Ahorrando Contigo), en términos generales puede decirse que las actividades previstas para difundir, promover, operar, dar seguimiento y evaluar los resultados del programa, muestran inconsistencias, imprecisiones y lagunas (sobre todo en cuanto al proceso normativo y operativo de esas nuevas modalidades) que requerirán de ser ajustadas con base en la revisión de la experiencia del programa el presente año. 3.3.1. EL FOMENTO PRODUCTIVO DE LOS CAMPESINOS POBRES: RETOS Y PROBLEMAS El programa se incluye dentro del conjunto de herramientas con enfoque focalizado, ya que esta orientado a la población que se encuentra en condiciones de pobreza, ya sea dentro de las microrregiones (que son eminentemente rurales) o bien, en zonas urbanas u otras microrregiones. La falta de oportunidades productivas que los habitantes de las regiones rurales más pobres padecen, no es solo debida a la ausencia de apoyos gubernamentales a sus iniciativas, sino es sobre todo, debida a la situación estructural en que se encuentra el conjunto de la producción rural, y en especial las actividades Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 52 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 económicas de las zonas marginadas, en el contexto de la sociedad nacional y global. La relación que existe entre la sociedad rural y el país en su conjunto se ha deteriorado en los últimos años ya que las estrategias de desarrollo que se han aplicado, basadas principalmente en la apertura indiscriminada, ha beneficiado a un sector muy reducido de empresas y agentes, que han mejorado su desempeño exportador, pero la enorme mayoría de los productores primarios han visto deteriorarse sus condiciones productivas, de competitividad y de ingreso, lo que repercute de peor manera en el sector campesino más pobre, que cada vez se encuentra mas alejado de la posibilidad de desarrollar proyectos productivos rentables que constituyan una base económica sólida y firme para su mejoramiento social. Así, la existencia de programas productivos para la población campesina más pobre tiene muy pocas perspectivas de tener éxito, sin no es acompañada de políticas rurales generales (de las que estos programas deberían ser instrumentos) encaminadas a modificar la situación general y global de desventaja que los productores del campo tienen para el desarrollo económico. 3.3.2. VAGUEDAD EN LA NORMATIVIDAD Y DESARTICULACIÓN EN LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA En general las reglas de operación son bastante vagas por lo que se refiere a sus procesos y acciones centrales como son: a) El impulso de procesos de desarrollo b) La estrategia para la generación de opciones productivas sostenibles que lleven a la obtención de ingresos y empleo para la población que vive en situación de pobreza y marginación c) La promoción y apoyo para la formación esquemas de ahorro y crédito social para la población de bajos ingresos, principalmente rural, que no cuentan con otras opciones de financiamiento.. Como ya hemos mencionado anteriormente las vertientes de Oportunidades Productivas aparecen como un conjunto de acciones y proyectos desarticulados por lo que su operación tal y como funciona en la actualidad difícilmente puede conseguir los objetivos que se propone con un solo apoyo individualizado (caso de AP), pues en el mejor de los casos sirven para comprar insumos; lo virtuoso del programa es el planteamiento de la recuperación colectiva en instancias financieras locales que a la larga pueden derivar en instancias de planeación y acreditamiento local. Por su parte, las vertientes de CS y CPPM pueden consolidar pequeños grupos o bien fortalecer actividades familiares (agropecuarias o de servicios, “changarrismo”) y en lo inmediato colaboran a generar empleos y mejorar Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 53 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 ingresos; carecen de una visión de desarrollo local y mucho menos regional. La dispersión de estas actividades se agrava por la multiplicidad de las instancias estatales ejecutoras pero sobre todo por la falta de seguimiento y el nulo control de las recuperaciones. Las reglas de operación señalan como uno de sus objetivos generales: “Otorgar apoyos a la población en pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas, contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuya a la formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección microrregional y regional”21; todo lo cual supone necesariamente procesos de planeación en diversos planos, sin embargo esta facultad prácticamente, es inexistente, no se la plantean, ni los operadores del programa, ni los distintos comités ni los productores. De lo que se pudo observar en diversos estados la aprobación de los apoyos tanto en la vertiente de AP como en las vertientes de Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres y AFE no obedece a una planeación local que esté orientada a detonar procesos de desarrollo, el Programa otorga los apoyos sin conocer la verdadera viabilidad de los proyectos ya que los CTV adolecen de capacidad técnica para evaluar los proyectos, carecen igualmente de diagnósticos que identifiquen las vocaciones productivas y su relación con los mercados locales al tiempo que permita definir acciones complementarias de los tres ordenes de gobierno. No obstante lo anterior, las visitas a varios estados nos permitieron constatar que existen en diversos estados esfuerzos, aun y cuando son incipientes, por lograr desarrollar diagnósticos que identifican vocaciones productivas regionales y locales en la perspectiva de apoyar el trabajo que realizan los Comités Técnicos de Validación a fin de que cuenten con mayores elementos para evaluar los proyectos que solicitan apoyo del Programa. En cuanto al objetivo de promover el patrimonio local a través de proyectos productivos sostenibles articulados a un esquema financiero local o regional de recuperación en cajas de ahorro y crédito o fondos revolventes, lo incongruente es que esto no supone ni en la actividad de las ejecutoras, ni en la norma, continuidad en los apoyos, pues si bien una política en OP es combinar dos vertientes Crédito social y AFE, no lo es dar apoyos sucesivos, salvo en el Programa de Apoyo a la Palabra (el cual por lo demás según los rumores que 21 RO OP 2003. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 54 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 corren en todas las delegaciones es posible que 2004 sea el último año que opera) pues suponer que con un solo apoyo los proyectos despegan, es un exceso. La visión de una clientela que se renueva todos los años y a la que no se da más seguimiento que la verificación de las recuperaciones, no ofrece ninguna garantía de que se esté promoviendo actividades sustentables o duraderas. Sería deseable plantear mecanismo que lleven a consolidar los proyectos apoyados, lo cual pasa por desarrollar líneas de acción que por ahora están ausentes en las reglas de operación entre otras: 1. Hacer efectiva la liga que se plantea entre política social y económica en el PND y en Programa sexenal de la Sedesol a fin de que la Sedesol promueva modificaciones en el Congreso sobre políticas rurales generales (de las que estos programas deberían ser instrumentos) encaminadas a modificar la situación general y global de desventaja que los productores del campo tienen para el desarrollo económico. 2. Establecer la obligatoriedad normativa de la coordinación interinstitucional, mecanismos y criterios para llevarla a cabo. 3. Fortalecer el capital social como parte de una estrategia integral de promoción del desarrollo como el mejor medio para lograr los objetivos últimos del Programa de que sean los productores los que se hagan cargo de su propio desarrollo. Para ello sería recomendable la incorporación de Prestadores de Servicios Técnicos y Profesionales (PSTy P) y de las Universidades que participen en la elaboración de diagnósticos, proyectos, estudios técnicos, talleres participativos, asesorías, capacitación, procesos de evaluación, entre otros, que fortalezcan las capacidades de gestión y técnicas de los productores. En razón de lo anterior, promover un mercado de servicios técnicos en apoyo a productores mediante la elaboración de un Padrón de servicios técnicos y profesionales con profesionistas provenientes de diversas disciplinas como biólogos, antropólogos, contadores, sociólogos, abogados, así como organizaciones sociales, ONG y técnicos comunitarios. 4. Definición de líneas estratégicas regionales, por cadena de productos y tipos de comunidades que direccionen la ejecución de los proyectos que se apoyan a partir de la iniciativa de los beneficiarios. 6. Establecer tipologías de productores y desarrollar perfiles específicos que dieran sustento a una diversidad de modalidades de atención con apoyos técnicos, económicos y financieros específicos para impulsar proyectos no solo “deseables” sino ante todo viables, económica, social y ambientalmente. que permitiera ampliar los apoyos cuando la consolidación del proyecto así lo demande, lo que parece plantear problemas normativos, pues quien debe recuperaciones no puede recibir nuevos apoyos, y en general las Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 55 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 amortizaciones de los créditos se calendarizan en los plazos mayores previstos en la normatividad (tres, cuatro años). De modo que un proyecto viable pero que requiere de nuevos apoyos para capitalizarse no puede recibirlos sino años más tarde. 7. Definición de líneas estratégicas de intervención (así como de sus respectivos indicadores), para cada uno de los tipos de productores, las diferentes ecorregiones del país, y las variadas cadenas productivas, que definan procesos generales a seguir como modelo en cada caso. Proceso que, llegado el momento, permita al Programa determinar cuando dejar de apoyar a un proyecto o conjunto de ellas en razón de haber alcanzado sus objetivos. 9. Desarrollar y establecer mecanismos que permitan la creación de esquemas de financiamiento diverso según las distintas necesidades y tipo de productores. Al mismo tiempo establecer en las reglas de operación los mecanismos legales que fomenten la cultura de pago y la creación de fondos revolventes a fin de romper con usos y costumbres respecto a la forma como tradicionalmente son vistos los apoyos gubernamentales: subsidios a fondo perdido en una relación sin ninguna responsabilidad por parte de los beneficiarios a cambios de apoyos clientelares. 3.3.3. COMITÉS TÉCNICOS DE VALIDACIÓN Y COMITÉS MUNICIPALES Y COMUNITARIOS: INSTANCIAS DE PARTICIPACIÓN-DECISIÓN EN EL PROGRAMA. Las reglas de operación le asignan funciones a los distintos comités dentro del Programa siendo una de las principales, con excepción del Comité Único de Validación Central que funciona para el caso de las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, la de contribuir para que se realice la recuperación de los apoyos; sin embargo, las mismas reglas no señalan sanciones legales que obliguen a los beneficiarios a pagar, con lo cual se incentiva la no recuperación. Uno de los argumentos centrales de OP, y del PNDS, es la inclusión de los beneficiarios como corresponsables en la toma de decisiones fundamentales del programa. Con el fin de revisar, desde el punto de vista del diseño, cómo es que se da la participación social y la toma de las decisiones fundamentales, en el presente apartado se revisa la forma en que están conformadas esas instancias participativas y de decisión, así como sus atribuciones, de acuerdo a las reglas de operación de OP Se hace énfasis en la forma como los distintos comités participan “en la planeación de la inversión y /o en el nivel de “recuperación de los apoyos” . En la Figura 3.3. se muestra la conformación y funciones que tiene asignadas, de acuerdo a las RO el Comité Comunitario de AP que se conforma en cada localidad beneficiaria. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 56 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 3.3. Estructura del Comité Comunitario Funciones Comité Comunitario Productoras y productores recuperantes • Verificar que la aplicación de los apoyos, se efectúe conforme a lo establecido en las Reglas de Operación. • Promover ante las beneficiarias y los beneficiarios la recuperación de los recursos. • Difundir la lista de productoras y productores participantes en el Programa. Fuente: Reglas de Operación del Programa Opciones Productivas 2003. A su vez, en la Figura No. 3.4 se muestra, para la misma vertiente, cómo está conformado el Comité de Validación (municipal), así como sus funciones o actividades. Como puede verse, en este comité se contempla una amplia representación de los beneficiarios de las distintas comunidades, además de ocupar la vocalía de Control y Vigilancia, y tener también un papel decisorio al ser la instancia que aprueba las solicitudes de apoyo. Al revisar sus funciones queda de manifiesto su papel central en el control y seguimiento del padrón de beneficiarios y de las recuperaciones. Fig. 3.4. Estructura y Funciones del Comité de Validación COMITÉ DE VALIDACIÓN Actividades Presidencia municipal Representantes comunitarios recuperantes Vocal Control y Vigilancia • Aprobar las solicitudes con base en los criterios de elegibilidad. • Verificar el uso de los apoyos de acuerdo a las RO y llevar el registro de la producción obtenida, remitiéndola a la delegación de SEDESOL y al Coplade, a través del municipio. • Publicar la lista de beneficiarios y beneficiarias recuperantes y montos recuperados por productor. • Garantizar que no se vuelva a financiar a aquellos productores que no pagaron sus obligaciones anteriores. Fuente: Reglas de Operación del Programa Opciones Productivas 2003. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 57 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 En cuanto a las instancias de participación social en el programa en la Figura No. 3.5 se muestran las respuestas de los beneficiarios encuestados de la vertiente Apoyo a la Palabra, la más antigua de todas, sobre su conocimiento y participación en dichos espacios de decisión. Como puede observarse, sólo dos terceras partes (67.5%) de ellos saben de la existencia de un Comité Comunitario, menos de la mitad (45.4%) participa en el Comité y apenas una tercera parte (34.2%) sabe de la existencia del Comité de Validación Municipal. Figura No. 3.5. Participación social en la vertiente de Apoyo a la Palabra 100 90 80 Sabe que existe Comité Comunitario 67.5 70 45.4 60 Participa en Comité 34.3 % 50 40 Sabe que existe Comité de Validación Municipal 30 20 10 0 1 Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Vertientes de Crédito Social Crédito Productivo para Mujeres Acompañamiento y Formación Empresarial Ahorrando Contigo Para la operación en estas vertientes se contempla un Comité Técnico de Validación (de carácter estatal), cuya composición y funciones se muestran en la Figura No. 3.6. Como puede observarse, no existe representación de los beneficiarios en este comité, se trata más bien de una instancia de dictaminación técnica ya que aunque se señalan funciones de planeación estas en general no se llevan a cabo, la tarea central es la de revisión y aprobación de los proyectos que se presentan anualmente para recibir apoyo. La ventanilla de recepción de propuestas, según las reglas de operación, son las delegaciones de Sedesol o el Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 58 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Coplade, y es en la delegación en donde se realiza la validación de las propuestas y se emite una Cédula Única de Validación, que será sometida, en un segundo momento, a las deliberaciones del Comité Técnico de Validación. La elaboración de padrones de beneficiarios el registro y seguimiento de las recuperaciones es una función que no se cumple en la mayoría de los estados este padrón es muy incompleto y es que la dificultad se acentúa por la carencia de personal que pueda darle seguimiento al cumplimiento de las recuperaciones y en dado caso que el personal existiera como nos dijeran varios de los residentes que entrevistamos “no podemos más que tratar de convencer a la gente para que pague pero nosotros no podemos obligarlos”. La normatividad promueve como requisito la firma de varias cartas compromiso entre las cuales se halla la de recuperar no obstante como no tiene validez legal esto se queda en una obligación moral que se deja a la “buena conciencia” de los beneficiarios. La realidad: a mayoría de los beneficiarios aun en los casos que con bastante amplitud pueden pagar no lo hacen porque “ no nos obligan” y “si no pagamos no pasa nada”. Fig. 3.6. Estructura y funciones del Comité Técnico de Validación COMITÉ TÉCNICO DE VALIDACIÓN Delegado Sedesol Presidente Rep. S. Civil Secretario Técnico (Coplade) Funciones del Comité Técnico de Validación 1. Planear la inversión en las modalidades de su ámbito. 2. Conocer las propuestas de inversión y dictaminar la procedencia de someterlas a la autorización ante la Unidad Responsable del Programa, con base en los siguientes criterios de selección: Rep. Inst. Educ. Superior Rep. Inst. Educ. Superior Consejero Acuerdo Nal. Campo 3. a. cumplimiento de los criterios de elegibilidad b. viabilidad económica propuestas c. apego a los lineamientos de las Reglas, básicamente en lo que se refiere a cobertura y población objetivo; impacto social, regional y sectorial. d. disponibilidad presupuestal. de las determinar la no elegibilidad a determinado tipo de proyectos y las ramas de actividad que, excepcionalmente, no serían elegibles en alguna región. Consejero Acuerdo Nal. Campo Fuente: Reglas de Operación del Programa Opciones Productivas 2003. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 59 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 60 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 De igual modo, en lo que respecta a la instancia de participación de que disponen las vertientes de CS, CPM y AFE, el Comité Técnico de Validación, en la Figura No. 3.7, se muestra ya no la participación, sino al menos el conocimiento que los encuestados manifestaron tener del mismo; así, sólo una tercera parte del total nacional (35.8%), de los beneficiarios de CS (36.7%), de CPM (38.7%) y de AFE (32%) manifestaron conocerlo, lo cual habla de la escasa difusión y promoción que hasta ahora tiene el programa para lograr que los beneficiarios conozcan y se apropien de esos espacios de participación social. Figura No. 3.7. Conocimiento de la Existencia de Comités Técnicos de Validación . 60 50.1 47.3 50 40 38.7 36.7 47.8 45.5 35.8 32 Si 30 20 No 16 17.9 No sabe 16.4 15.7 10 0 CS CPM AFE TOTAL OP Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local En la Figura No. 3.8. se esquematiza la composición y se listan las atribuciones o funciones del Comité Único de Validación Central, instancia de carácter centralizado que es la responsable de la dictaminación técnica, económica y de congruencia, así como de aprobar los proyectos a apoyar en estas dos vertientes, previo dictamen sometido al mismo por la Unidad Responsable del Programa. En cuanto a su composición, puede observarse que está constituida fundamentalmente por funcionarios de primer nivel de la Sedesol (Subsecretario, Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 61 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Directores Generales, Responsable de la Unidad Jurídica, etc.) y participan también algunos representantes invitados de la sociedad civil y de dos consejeros sociales, con voz, pero sin voto, provenientes del Acuerdo Nacional con el Campo, único vínculo con los beneficiarios. Es importante destacar que, de acuerdo a las reglas de operación, la ventanilla de recepción de las propuestas de proyectos está también centralizada, ya que es la Unidad Responsable del Programa o alguna otra instancia designada para tal efecto. Fig. 3.8. Estructura y funciones del Comité Único de Validación Central Composición y Atribuciones del Comité Único de Validación Central Subsecretario DSH Presidente Secretario Técnico C. Gral. Microrregiones Vocal Atribuciones D. Gral. de Eficiencia de Programas de Des. Soc. D. Gral. Políticas Sociales Vocal • Planear la direccionalidad de la inversión. • Conocer las propuestas; valorar su viabilidad técnica, económica y congruencia, con base en la evaluación y dictamen que someta la URP. • Emitir recomendaciones a la URP. D. Gral. Des. Soc. y H. Vocal D. Gral. de Medición y Seguimiento de Prog. D. S. Vocal Subsec. Prospectiva, Planeación y Evaluación Representante Unidad de Transparencia Representante Indesol Representante Invitado (s) Representante(s) Consejero ANC Observador Órgano Interno de Control Representante Consejero ANC Observador Oficina Abogado Gral. Representante Fuente: Reglas de Operación del Programa Opciones Productivas 2003. En síntesis, tanto en el diseño como en la instrumentación, la participación social en las instancias de decisión del programa es mínima, insuficiente y poco consistente, para dar cumplimiento al propósito de corresponsabilizar a los beneficiarios de los procesos que se busca instrumentar con el programa. De igual modo, en relación a los temas de participación y coordinación, es pertinente preguntarse ¿por qué el programa crea sus propias instancias en vez Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 62 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 de sumarse a las que teórica y legalmente (LDRS) deberían ser las que permitieran la articulación de todos los programas (los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable municipales, distritales, estatales y nacional)? La estructura organizativa en torno a los Consejos, especialmente los Distritales y Municipales, debería ser usada en la implementación del conjunto de los programas de Sedesol, destinados a la erradicación de la pobreza rural, incluyendo de manera destacada el de OP, en vez de crear estructuras que dupliquen los esfuerzos y confundan a los beneficiarios. Sin embargo, parece que la tendencia de descoordinación es que cada programa tenga sus propias instancias, creadas solo para ellos mismos. Una cuestión a destacar es que durante las visitas a los estados se pudo ver la desvinculación que existe entre el Programa y la Estrategia de Microrregiones y por ende entre sus instancias de participación. Teniendo como ejemplo el estado de Chiapas, los comités funcionan como se detalla a continuación. Con algunas variaciones la situación se repite en la mayoría de los estados. En cuanto a los Comités municipales y comunitarios encargados de la atención del Programa Apoyo a la Palabra su labor se reduce a la revisión y el cotejo de padrones de beneficiarios y recuperantes; el Comité municipal o la alcaldía ejecuta este Programa y lleva el control de padrones, los que presenta a la Delegación. Es más eficiente en tiempo y forma el funcionamiento de los Comités vinculados al Apoyo a la Palabra que el Comité Técnico de Validación. En el 2003 este Comité empezó a trabajar en agosto y septiembre, y fue hasta octubre que se liberó el recurso a los beneficiarios. Por tanto no hay eficiencia en la liberación de los recursos, ni suficiente capacidad técnica para analizar e integrar expedientes de proyectos. Como la SDS del gobierno del estado y otras dependencias estatales son quienes presentan el mayor número de solicitudes de OP o quienes captan principalmente la demanda y como el financiamiento está comprometido con organizaciones sociales de segundo nivel, se reparte mediante un sistema de cuotas, de manera que el CTV no es una instancia de planeación de la inversión, aunque sí es una instancia técnica donde se revisan proyectos que previamente valida cada ventanilla. Muchos proyectos de la SDS del estado, a decir de la Delegación, son proyectos de escritorio. De manera que el CTV no hace más que corroborar que las solicitudes encauzadas por las diferentes instancias ejecutoras con criterios de cuotas, y prevalidadas por la Delegación, cumplan con la normatividad y no presenten sesgos indeseables: concentración en ciertos municipios, o en ciertas vertientes. En algunos Estados se hacen esfuerzos por contar con información sobre las vocaciones productivas de municipios y regiones que sirva de guía para validación. Entre ellos Puebla y Chiapas. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 63 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 En cuanto a la demanda que se valida en el CTV, hay que decir que el techo presupuestal solo permite atender poco menos de la mitad de las solicitudes recibidas. En lo tocante a la planeación de las recuperaciones en el Comité de Validación, la Delegación recomienda cuando mucho que las ventanillas de atención cumplan con la elaboración de padrones de recuperantes, y con el control y seguimiento de las recuperaciones, pero esto difícilmente se lleva a cabo, hay informalidad, impuntualidad y formatos mal requisitados. 3.3.4. EL PROBLEMA DE LAS RECUPERACIONES Una de las mayores virtudes del programa OP es la vinculación que plantea entre sus acciones y apoyos con un sistema de ahorro y crédito rural, al establecer que las recuperaciones deban ser integradas a una Entidad de Ahorro y Crédito Popular, ya que eso le confiere al programa un carácter de subsidio y apoyo a la constitución y desarrollo de estas entidades, más que como un mero apoyo compensatorio que se pierde en la costumbre y la falta de condiciones de los campesinos de no pagar sus adeudos Otro asunto importante es la rentabilidad de esa inversión, ya que en principio es un recurso que se ejerce a fondo perdido, es decir es un subsidio, pero la idea de que sea recuperable y que esas recuperaciones se incorporen a un fondo financiero supone que en primera, el productor será capaz de pagar. En segundo, que los fondos financieros sean administrados con eficiencia y se mantengan e incrementen. El antecedente del programa es el Crédito a la Palabra, que tenía un esquema parecido en el que las recuperaciones se destinaban a conformar cajas de ahorro, que parece ser que han tenido un éxito relativo. Sin embargo, la opción de recuperar hacia las cajas de ahorro era una entre varias (destinarlo a obras publicas municipales); ahora aparentemente será obligatorio que dichas recuperaciones vayan a las EACP. La rentabilidad del programa puede medirse por el comportamiento de los fondos depositados en esas entidades. El asunto de la rentabilidad de los apoyos y los fondos financieros está íntimamente ligado a la rentabilidad de las unidades de producción campesina que están en la base del sistema de apoyos. El problema es que esta bastante documentado que la producción del campesino maicero en términos de rentabilidad y cuando se le toma en cuenta la cantidad de trabajo que mete, es una producción deficitaria. El análisis micro económico del productor debe estar en la base de la evaluación del impacto del programa, ya que por lo común el recurso es usado para la adquisición del fertilizante. Estaría bien hacer un análisis de funcionamiento de las unidades campesinas tanto desde el punto de su rentabilidad global, (es decir imputando costos y beneficios monetarios y no monetarios) como desde su dinámica puramente monetaria, es decir su equilibrio en términos de los insumos que tiene que comprar como de sus ingresos en Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 64 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 dinero, para ver en ese contexto que papel juega el apoyo que se le da (a la palabra) y como puede potenciarse y hacer más eficiente ese apoyo y los del resto de conceptos. Otro aspecto a destacar y que constituye uno de los déficit más importantes de las localidades donde se ubica la población objetivo del Programa es la falta de esquemas de financiamiento formal para desarrollar proyectos productivos. De hecho una de las dificultades estructurales que han incentivado la no recuperación de los apoyos es la falta de Cajas de Ahorro en las distintas localidades. No obstante tanto en Puebla como en Michoacán se han hecho esfuerzos en ese sentido sobre todo para lograr captar los recursos de las recuperaciones de la vertiente de Apoyo a la Palabra. En Puebla y luego de varios años de intentar la formación de cajas de ahorro comunitarias las más de las veces con resultados negativos se han logrado consolidar con bastante éxito dos Cajas de Ahorro en Zacapoaxtla y Nauzantla que inicialmente agrupan a 3 municipios pero que se está en proceso de integrar a todos los municipios de la región. Con ello se pretende fomentar la cultura del ahorro y la conciencia de corresponsabilidad y evitar que Apoyo a la Palabra sea manejado política y clientelarmente por los municipios además de impedir el mal manejo de los recursos que los presidentes municipales hacen al llevarse el dinero de las recuperaciones al terminar su gestión. Como parte de la encuesta a beneficiarios del programa se indagó sobre las recuperaciones realizadas del apoyo recibido (Figura 3.9). Como puede observarse en la Figura 3.9, el 51.3% y el 64.9%, de los beneficiarios encuestados de CS y CPM, respectivamente, manifestaron al corriente de sus pagos. Figura No. 3.9. Recuperación de Apoyos en CS y CPM 64.9 70 51.3 60 50 % 40 CS 30 CPM 20 10 0 Al corriente en pagos Recuperación Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 65 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Como puede verse en la Figura No. 3.10 los beneficiarios del programa encuestados manifestaron cuáles fueron las principales causas por las que no habían hecho las recuperaciones, y la principal de ellas es porque aun no les tocaba realizarla (ya que, en general, las delegaciones les dan seis meses como periodo de gracia antes de iniciar el pago del crédito). Así, el 59.2% del total nacional, el 82.8 de CS, el 72.2% de CPM y el 14.6% de AP dijeron que aun no les tocaba pagar. La falta de liquidez es la segunda causa del no pago, así, el 24.3% del total nacional, el 1.5% de CS, el 5.5% de CPM y el ¡69.9% de AP! adujeron esa razón; finalmente, la falta de conocimiento de dónde pagar es la tercera causa de no pago, ya que el 8.2% de los beneficiarios de CS, el 5.8% de los de CPM y el 5.2% del total nacional expusieron ese motivo. Figura No. 3.10, Las Tres Principales Causas del No Pago de los Beneficiarios de OP 2003. 100 90 82.8 80 72.2 Aún no le toca pagar 69.9 70 59.2 60 No sabe donde pagar 50 40 24.3 30 14.5 20 10 Falta de liquidez 8.2 1.5 5.8 5.5 5.2 0 CS CPM AP TOTAL OP Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. En cuanto a la experiencia en los estados, en Michoacán la Delegación desempeñó un papel muy importante en la promoción, regionalización para la constitución de Cajas de Ahorro Locales al lograr que en 2003 los recursos de l11 de 113 municipios en donde se desarrolla Apoyo a la Palabra fueran trasladados a la Caja Popular Mexicana a BANSEFI y a Cajas Locales del Gobierno del Estado. Por ejemplo, en el caso de Oaxaca, la trayectoria de las Cajas de Ahorro y Préstamo Popular así como los Fondos de Solidaridad representan, por su número y por los montos manejados, una alternativa nada despreciable (ver cuadro ). Y si Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 66 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 bien tienen la virtud de ser pequeños recursos manejados localmente (municipio) o directamente por las comunidades (agencias municipales.), y que responden a necesidades reales pero inmediatas, su dispersión impide que sean una palanca de desarrollo. Cuadro No. 3.2 Fondos de Solidaridad (FONAES) y Cajas de Ahorro y Crédito Popular Municipios, Número de Socios y Capital. Oaxaca Núm. Fondos de Solidaridad (FONAES) 27 Cajas de Ahorro y Préstamo Popular 352 Mpios. 190 Socios Capital (aprox) 18,000 100 millones 30,000 120 millones Fuente: Elaboración RDS-Instituto Maya Revisando la experiencia de Sinaloa, esta promoción del patrimonio local tiene alguna significación, no desdeñable, en cuanto a la vertiente Apoyo a la Palabra, ya que con base en las recuperaciones logradas entre 1999 y 2003 se tienen en cajas de ahorro más de 20 millones de pesos que constituyen ya un importante patrimonio y posible palanca de desarrollo para los productores asociados en ellas. Por otra parte, en las otras vertientes (iniciadas apenas en 2002) ese patrimonio es aun muy incipiente y frágil, ya que los proyectos tienen que lograr su sobrevivencia en el mediano plazo, cosa que se ve difícil para un importante segmento de ellos. El programa AP en San Luis Potosí originalmente estaba operando en 38 municipios principalmente de la zona árida (hasta 2001) . En 2002 se empezó a operar también en la Huasteca, (para llegar a 51 municipios) con productores de café y piloncillo. Existe el antecedente de un conjunto de Cajas de Ahorro que funcionaban en el estado y que defraudaron a la gente que depositó ahí su dinero, ya que se fueron con el dinero. Por eso la gente está desconfiada de formar nuevamente Cajas Solidarias, porque tienen la desafortunada experiencia anterior. En 2002 se inició la constitución de 6 cajas solidarias más y ahora existe la posibilidad en el corto plazo de formar otras 5 o 6 cajas. El esquema de cajas solidarias es positivo, pero es difícil de implementar. Hubo intentos de hacer cajas entre los cafetaleros, pero clientelismo de las organizaciones sociales no permitieron que se lograran. Las organizaciones sociales clientelares constituyen un obstáculo para a cultura del pago y para el funcionamiento de cajas, ya que aconsejan a los beneficiarios para que no paguen. Además de las cajas se están habilitando dos instancias más para que reciban las recuperaciones del programa: Bansefi y Serfir. Bansefi es una alternativa a las cajas solidarias cuando la gente no quiera esa alternativa por la experiencia anterior ya comentada, aunque tiene el problema que Bansefi es solo una instancia de ahorro y se requiere que también sea de crédito. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 67 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 IV. DE LA INSTRUMENTACIÓN 4.1. Criterios para la selección de beneficiarios, montos asignados y “recuperación” de los apoyos. En los lineamientos del programa OP la población objetivo esta delimitada por criterios geográficos: microrregiones y zonas de alta concentración de la pobreza; criterios económicos: personas, unidades familiares, grupos y organizaciones en condiciones de pobreza, y criterios sociales: población que muestre iniciativa y capacidad productiva y que esté interesada en integrarse o participar en la dinámica productiva local y en un circuito de ahorro y crédito. También se señala que tendrán preferencia los beneficiarios de Oportunidades. La selección de beneficiarios supone, pues, una combinación de criterios. Pero no siempre estos favorecen la recuperación de los apoyos, pues la población más pobre con frecuencia es también la que enfrenta mayores dificultades para desarrollar proyectos exitosos y por tanto la más proclive a no “recuperar”. Entonces, minimizar los riesgos de fracaso, que en esta franja de la población son grandes, supone aplicación de criterios estrictos en lo tocante a la selección de los proyectos productivos, que deberían atender las vocaciones agroecológicas y a las oportunidades económicas de sus regiones; y supone posteriormente garantizar una cierta continuidad en el acompañamiento, tanto para prevenir obstáculos o ayudar a remontarlos, como para inducir la transición de algunos proyectos a niveles empresariales mayores. Lamentablemente esto no existe en grado satisfactorio, de modo que la morbilidad y mortalidad de los proyectos parece ser alta. Por otra parte en algunas entidades, a los criterios normativos de selección se sobreponen criterios político-clientelares y competencia por los recursos entre las instancias ejecutoras, circunstancias que influyen negativamente en el éxito de los proyectos. Generalmente los beneficiarios de Apoyo a la Palabra tienen la certificación de Oportunidades, es decir se trata de pobladores en condiciones de pobreza que han sido subsidiados para ser dotados de capacidades las que deberán permitirles aprovechar las oportunidades productivas, cuando éstas se les presenten.. Esta vertiente, prolongación del Crédito a la Palabra, programa proveniente del Pronasol, tiene los menores montos por beneficiario y hasta 2003 las mayores tasas de recuperación; esto porque su mecanismo operativo coadyuvó a ello, cuando menos hasta el anuncio de la terminación del programa en 2004. De hecho AP era un programa a fondo perdido, pero cíclico y recurrente, donde la recuperación era a su vez recuperada como apoyo productivo. Así, el estímulo de recibir año con año dinero fresco generó altas recuperaciones que en el 2002 llegaron al 80% en Chiapas, 85% Oaxaca y 67% San Luis Potosí. Sin duda el “premio” a los recuperantes y el incentivo de apoyos repetidos, coadyuvó a ello. Con el cambio de modelo, y la propuesta al usuario de que recupere el apoyo a un Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 68 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 sistema financiero local o regional que en adelante deberá encargarse de los avíos y otros préstamos, los beneficiarios perciben más desventajas que ventajas, pues de ahora en adelante deberán pagar intereses a la entidad financiera, además de que ya no recuperarán su “recuperación” en forma de otros apoyos productivos o inversiones en servicios. Así, en varias de las entidades visitadas fue posible constatar que tal expectativa ha provocado un fuerte descenso en las recuperaciones de los Apoyos a la Palabra. En este caso, podemos afirmar que los criterios para la selección de beneficiarios y el monto asignado, no son decisivos en lo tocante a recuperación; pues la piedra de toque fue el mecanismo de asignación cíclica y recurrente de subsidios. Mecanismo que llega a su fin en el presente año. El monto de lo recuperado de AP tiene que ver, también, con factores climatológicos, pues generalmente los apoyos se usan como avíos para la compra de insumos agrícolas, y cuando es así una alta o baja recuperación dependerá del temporal. En regiones de bajos rendimientos agrícolas o malos temporales, es previsible que los beneficiarios no corran el riesgo de invertir su “apoyo” en labores agrícolas, aunque si lo “recuperen” para recibirlo nuevamente al siguiente año. En cuanto a las vertientes de Crédito social y Crédito productivo para mujeres, el programa muestra una extrema pulverización: se trata de apoyos sueltos, aislados, que se canalizan a iniciativas individuales, familiares o de pequeños grupos, no articulados salvo excepción a estrategias integradoras o de desarrollo comunitario y microrregional. Aun así, parece plausible que el criterio dominante en la instrumentación haya sido dar apoyos grupales, pese a que según la normatividad los individuos también podrían calificar. La generosidad de los criterios normativos para la selección y apoyo de proyectos: libertad programática, bajas tasas de interés, plazos largos de amortización, porcentajes de aportación razonable por parte del beneficiario, grupos de trabajo sin figura jurídica, etc; resultan en principio favorables a la recuperación, aunque no necesariamente al desarrollo de proyectos productivos sostenibles, porque en ello intervienen otros elementos. Así, por ejemplo, en algunas entidades, los operadores del programa reconocen como factores desfavorables a la sostenibilidad de actividades apoyadas, las difíciles condiciones de acceso, de infraestructura y de comercialización, que prevalecen en las microrregiones. Factores sin duda decisivos, que no esta en manos del programa atenuar, y cuya existencia ratifica la necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional. En cuanto a la selección de beneficiarios; importa que se defina más claramente un perfil inicial de los grupos o personas que, pese al escenario socioeconómico adverso, estén en posibilidad de desarrollar actividades productivas exitosas. Sin duda valdría la pena enunciar algunas de estas características tales como: a) Que el beneficiario o alguno de los integrantes del grupo apoyado sepa leer y escribir. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 69 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 b) Que el beneficiario cuente con un proyecto técnica y económicamente viable. c) Que preferentemente tenga conocimiento y experiencia previas en el ramo donde desea incursionar, o que en su proyecto precise el tipo de asesoría técnica y capacitación requeridas. d) Si se trata de un grupo, que tenga cierta capacidad de planeación administrativa. Pero el éxito de la actividad apoyada no solamente depende de la selección de beneficiarios, sino del acompañamiento y de la continuidad de los apoyos, y en ello también se incluye la capacidad de pago de los beneficiarios y de recuperación que genere el proyecto, es decir de la viabilidad técnico-económica de éste. A decir de operadores del programa en las entidades visitadas, muchos proyectos son elaborados en escritorio y no corresponden a la vocación productiva de las regiones donde se implementarán; perciben también que en las Delegaciones no se cuenta con la capacidad y visión estratégica para diseñar proyectos bien sustentados. Y pese a que en las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo está planteado, tampoco existen hoy elementos para amarrar cadenas productivas articulando proyectos unitarios de producción, procesamiento, comercialización; es decir que no se plantean alternativas articuladas de desarrollo comunitario o microregional. Y es que la capacidad y el personal operativos de la Secretaría en las entidades es muy reducida, como lo es la de otras instancias ejecutoras. Debilidad que podría paliarse si estas se coordinaran en vez de competir por los recursos, como en ocasiones sucede. Con todo hay intentos loables. En Chiapas, pese a la escasa dotación de personal, la Unidad responsable del programa ha elaborado un catálogo de proyectos según vocación productiva de las regiones que sirve de guía en la selección de los apoyos; en San Luis Potosí los operadores insisten en la necesidad de visitar a los demandantes para verificar en campo que lo planteado en la solicitud existe en realidad, aunque la falta de promotores o residentes dificulta cada vez más este tipo de verificaciones previa a la aprobación del proyecto. Por otra parte, la expectativa de créditos en condiciones tan blandas, y la falta de un seguimiento sistemático, ha generado distorsiones, por ejemplo algunos beneficiarios visitados se asociaron sólo para recibir el recurso y se mantienen unidos únicamente mientras comparten la deuda, de modo que al saldar ésta se distribuirán lo adquirido y se separarán. Hay otros casos de beneficiarios que adquirieron el recurso y lo están amortizando, pero no emprendieron la actividad supuestamente apoyada, y es que sin acompañamiento institucional, estos créditos pueden resultar muy accesibles a personas que quieren un préstamo blando sin demasiadas exigencias ni candados para reintegrarlo en plazos muy cómodos de amortización. Algunos grupos son en verdad colectivos fantasmas o integrados con prestanombres, en beneficio de un negocio unipersonal. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 70 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Con todo, verificamos en visita de campo numerosos proyectos donde los beneficiarios están pagando puntualmente sus recuperaciones, con la expectativa de recibir un nuevo apoyo al saldar su deuda, para ampliar y consolidar la actividad. No obstante, los plazos máximos de amortización son demasiado largos para ciertos proyectos, y al aplicarse mecánicamente resultan contraproducentes. Además de pequeños y dispersos, los créditos tampoco contemplan continuidad. En realidad la expectativa del programa es que con un solo apoyo, los proyectos productivos puedan despegar y transitar a verdaderas empresas, lo cual es dudoso y demasiado optimista. Sería deseable, entonces, un seguimiento que permitiera ampliar los apoyos cuando la consolidación del proyecto así lo demande. Lo que sin embargo tiene candados normativos, pues quien debe recuperaciones no puede recibir nuevos apoyos. Resumiendo: la visión de una clientela que se renueva todos los años y a la que no se da más seguimiento que la verificación de las recuperaciones, no ofrece garantía de que se esté promoviendo actividades sustentables o duraderas. Por otro lado, en los planes de recuperación frecuentemente se aplican los plazos mayores previstos en la normatividad, lo cual es razonable cuando se trata de bienes de lenta amortización, pero no cuando lo que se está financiando es la adquisición de materia prima que se consume en unas cuantas semanas, y cuyo pago sin embargo se programa a tres o cuatro años. Hay en estos planes una aplicación mecánica de las opciones normativas, en vez de planes individualizados y adecuados a cada proyecto. En cuanto a la recuperación del apoyo en estas vertientes, hay que decir que es mucho menor que la de Apoyo a la Palabra, en parte porque aun prevalece una cultura del no pago hacia las instituciones gubernamentales, pero también porque no existen condiciones legales para que Sedesol exija la recuperación a los beneficiarios, ni tampoco son claros para muchos, las ventajas de una recuperación a sistemas de ahorro locales que les permitirían seguir utilizando el recurso. En las visitas de campo realizadas se detectaron, además, otros factores que trabajan en contra de las recuperaciones. En Chiapas, las autoridades municipales, ejecutoras del Programa Apoyo a la Palabra, no ven con simpatía su terminación ni el nuevo modelo, pues perderán un instrumento valioso de legitimación y algunas alcaldías están promoviendo el no pago entre los beneficiarios; en San Luis Potosí organizaciones de segundo nivel alientan a los productores a no recuperar, en una práctica de clientelismo político. Así las cosas, el interés del Programa por la “recuperación” pareciera más una reacción contra el concepto mismo de subsidio, que una preocupación efectiva por lograr que la revolvencia devenga un verdadero mecanismo financiero autosostenible. Y es que al no haber una política de repetición de los apoyos, el tradicional incentivo de recuperar para volver a solicitar se desactiva. Pero si es Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 71 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 dudoso que por esta vía se incremente la recuperación, lo es más el que de esta manera se fomente en verdad, no sólo la cultura del ahorro, también la de conformar agentes financieros locales y regionales que asuman a futuro la indispensable función crediticia. Es sintomático, que varios grupos visitados en Chiapas y Oaxaca aún encontrándose al corriente en sus pagos, no estaban enterados de que lo recuperado le seguía perteneciendo bajo la forma de un fondo revolvente. En cuanto a las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, que en algunas entidades como Oaxaca, empezaron a operar en el 2003, en otras aun no arrancan, de modo no pueden valorarse los resultados. Pero dado que se trata de subprogramas con recursos unitarios mayores, orientados a proyectos sectoriales y regionales, más integrados que los muy pulverizados y sueltos de las otras vertientes. Es posible esperar, entonces, que estas vertientes tengan una visión cuando menos de mediano plazo, que además pueda lograrse mediante una planeación técnica y participativa generadora de proyectos estratégicos, con mayores posibilidades de armar cadenas productivas, de generar actividades sostenibles y de garantizar tanto recuperación como capitalización de los grupos y organizaciones involucrados. En Oaxaca, la Coordinadora Estatal de Productores de Café (CEPCO) a fines del 2003 recibió un apoyo de Integración Productiva para otorgar anticipos a cuenta de cosecha a seis mil pequeños cafetaleros afiliados, y a la vez logró constituirse en Agencia de Desarrollo Local con el objeto de impulsar acciones de planeación y desarrollo, actividades técnicas, de supervisión y acompañamiento, aprovechando sus sistemas comunitarios de control interno y la experiencia de sus distintas empresas sociales, entre las que se cuenta su propio sistema financiero de ahorro y préstamo al que ingresaran las recuperaciones. En este caso, la ejecución del proyecto, la supervisión, el seguimiento y acompañamiento técnicos así como el monitoreo de la fase de recuperación estarán a cargo de la propia organización. Aunque es pronto para evaluar la experiencia, la ejecución y el control integrados e integrales del proyecto auguran el logro de algunos objetivos centrales del programa de OP. 4.2. Arreglos interinstitucionales El Acuerdo de Coordinación (llamado también Convenio Marco) que cada año suscriben la Sedesol y el Ejecutivo de cada entidad federativa para la distribución y el ejercicio de los recursos del Ramo Administrativo 20: Desarrollo Social, constituye el instrumento de mayor relevancia para coordinar propósitos, recursos y esfuerzos destinados a superar la pobreza y mejorar las condiciones sociales, políticas y económicas de la población en cada entidad federativa. A través de este instrumento se definen las regiones, grupos, territorios, municipios, e incluso comunidades, para ser atendidos por los programas sociales y los montos presupuestales que cada orden de gobierno aportará para su atención, de acuerdo a su presupuesto autorizado. De igual modo, se establecen Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 72 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 las responsabilidades para llevar a cabo la programación, modificaciones, ejecución, supervisión, seguimiento físico y financiero, medición de metas y resultados, y evaluación, así como la normatividad e instrumentos a ser empleados en cada caso. Si bien todos los Convenios Marco tienen mucho en común, también reflejan particularmente el grado de interés que cada orden de gobierno tiene en apoyar programas, regiones o grupos específicos que consideran prioritarios, de modo tal que puede suceder que para ciertos programas se da solo la aportación federal y una mínima o nula participación estatal, en tanto que otros programas hacen una mayor mezcla de recursos. Asimismo, los Convenios Marco reflejan también el nivel de la relación política entre la entidad federativa y la federación, de modo que en ciertos casos, como por ejemplo en Oaxaca, el Ejecutivo Estatal asume e impone en el acuerdo su papel preponderante en la definición de las obras y proyectos a apoyar, así como en su papel como entidad ejecutora de los programas, dejando a la delegación de Sedesol con un papel muy secundario o marginal en la operación de los programas sociales. 4.2.1. ARREGLOS INTERINSTITUCIONALES DESDE LA EXPERIENCIA DE CHIAPAS. En Chiapas la apariencia de concertación interinstitucional manifiesta en el hecho de que las instancias ejecutoras del programa son tanto estatales, como federales y municipales, no es en verdad virtuosa pues más que cooperación lo que vemos es competencia por las cuotas entre instancias de gobierno que a su vez es un reflejo de un sistema de cuotas entre gestores y organizaciones. Esta por demás decir que la coordinación interinstitucional con ámbitos no directamente vinculados al desarrollo social: Sagarpa, Semarnat, SDR e Instituto de Ecología a nivel del gobierno estatal brillan por su ausencia. Ciertamente están representados en el Comité de Validación, sin embargo, éste no hace más que corroborar que las solicitudes encauzadas por las diferentes instancias ejecutoras con criterios de cuotas, y prevalidadas por la Delegación, cumplen con la normatividad y no presentan sesgos indeseables: concentración en ciertos municipios, o en ciertas vertientes. La sospecha de que los recursos se asignan por cuotas, se fortalece cuando percibimos la evidente inconformidad de la Delegación porque del total de los recursos sólo ejecuta directamente un 13% mientras que la SDS y el Instituto de la Mujer y la Sría. de Planeación ejecutan el 87%, inconformidad o molestia contradictoria pues debieran agradecer que instancias con mayor capacidad operativa y personal les permitieran cumplir con sus metas, pero no lo agradecen pues la existencia de pactos políticos que le dan al gobierno estatal el control de la mayor parte del Programa, les impide a los federales cumplir sus propios compromisos, incluyendo aquellos que provienen de gestiones que las organizaciones han hecho con el gobierno federal. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 73 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Si tomamos en cuenta que el equipo responsable del Programa en la Delegación esta reducido a una decena de personas (tres oficinas para 10 regiones), que su relación con otras ejecutoras es tensa e incómoda y que la relación con instancias normativas como Semarnat o de fomento como Sagarpa es puramente formal. No hay por parte de las autoridades una verdadera gestión social del programa, situación que se agravó por los recientes recortes de personal. Sin duda esta debilidad y sus efectos en falta de seguimiento podría atenuarse con una mejor coordinación con Microrregiones (MR) que tiene mas presencia en campo y mayor capacidad operativa, y la unidad de OP ha propuesto coordinarse más estrechamente con ellos para aumentar su capacidad de ejecución. Loable intento que sin embargo distorsiona cuando percibimos que con esto lo que busca la Delegación es una menor dependencia operativa respecto de instancias ejecutoras del Gobierno estatal con las que están en competencia. Arreglos interinstitucionales desde la experiencia de Campeche En Campeche los recursos del programa provienen totalmente del gobierno federal, ni el estatal ni el municipal aportan recursos. La colaboración interinstitucional se reduce a ciertas actividades específicas. En el Comité de Validación estatal participan representantes de los municipios, de instituciones estatales como la Secretaría de Desarrollo Rural, la Secretaría de Ecología y la Dirección General de Escuelas Técnicas Agropecuarias, y de dependencias federales como la SAGARPA, SEDESOL y SEMARNAT. De acuerdo a su especialidad, las dependencias se comprometen a revisar los proyectos que les corresponden y a emitir un dictamen previo; los directores de planeación de los municipios dan asistencia técnica para la elaboración de proyectos. Para la operación del programa se han establecido algunos acuerdos como el de que un porcentaje considerable de los recursos presupuestados para el programa “Jóvenes por México” se destine a gastos de los ejecutores del POP. En el 2003 se destinaron pocos recursos al Acompañamiento y Fortalecimiento Empresarial, porque se acordó con la Sedesol que ésta asesoraría a los grupos que así lo requirieran y que los recursos de AFE se asignarían a proyectos productivos. Los comités municipales trabajan estrechamente con las Cajas Solidarias que promueve y constituye FONAES, pues son los que saben quienes son pagadores.. Estos mecanismos han sido positivos en la operación del programa. Las sinergias entre distintas instancias que participan en el programa ha potenciado los recursos. Por ejemplo, se puede decir que con estas medidas los costos de transacción que conlleva el dar los apoyos a los beneficiarios se reducen; que el hecho de que existan Cajas Solidarias facilita la constitución del patrimonio de los beneficiarios, que la relación entre los comités municipales y estas instancias financieras favorecen la recuperación de los recursos. Sin embargo, también es cierto, que no se da una buena asesoría técnica a los proyectos, que no existe Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 74 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 acompañamiento y seguimiento, y que los beneficiarios no saben bien a bien que son las Cajas Solidarias y como funcionan. 4.2.2. ARREGLOS INTERINSTITUCIONALES DESDE LA EXPERIENCIA DE OAXACA. Los desacuerdos políticos entre el gobernador del estado y la federación han llevado a la ausencia total de mecanismos de coordinación. El control casi absoluto de los recursos que ejerce el ejecutivo estatal (AP tiene relativa autonomía pues la ejecución corresponde al ayuntamiento; y las vertientes de IP y ADL se asignan desde la federación) ha relegado a la delegación de Sedesol a ser validadora y tramitadora de recursos. De esta manera, la delegación pierde el control de los recursos asignados a otras instancias ejecutoras, que por su parte reclaman que no cuentan con recursos para dar acompañamiento y seguimiento, de tal forma que muchas veces ni siquiera pueden supervisar si se ejecutó el proyecto. Y mucho menos reportar a la Sedesol. 4.2.3. ARREGLOS INSTITUCIONALES DESDE LA EXPERIENCIA DE SINALOA Con Microrregiones se está dando apenas un proceso de coordinación al interior de la delegación, con el resto de programas más bien la coordinación se da sólo para intercambio de información y para compartir algunos recursos logísticos. Una mayor coordinación con otros organismos se da en el seno del Comité Técnico de Validación, donde participa la delegación (el delegado, el Director General Adjunto de Apoyo a la Palabra y Capacitación, el Director de Enlace Social de la DGDSH, el Subdelegado de Desarrollo Social y Humano y el Jefe de la Unidad de Políticas Sociales); el gobierno del estado (el Secretario de Planeación y Desarrollo y Coordinador del COPLADESIN, el Subsecretario de Desarrollo y el Director de Apoyo a Empresas Sociales), por la UAS, el Coordinador de Investigación y Posgrado de la Escuela de Economía, por la Universidad de Occidente, la encargada de capacitación, el responsable del área de Consultoría del Centro Regional para la Competitividad Empresarial (CRECE), que es el organismo que está dando el apoyo técnico para la identificación y formulación de proyectos, la capacitación y el seguimiento de los mismos. Sólo a nivel de intercambio de información se participa con Sagarpa, pero no de manera orgánica, ni Sedesol en alguna instancia de Sagarpa ni viceversa. Con FONAES, quien es la instancia responsable de dar seguimiento, promover la formación de cajas solidarias y ver lo de las recuperaciones, se da sólo un proceso de información parcial y tardía (de Fonaes hacia ellos) y no existe una coordinación sistemática. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 75 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Con los municipios se da, de manera dispareja, la coordinación para determinar el monto a fundamentar y solicitar cada año de Apoyo a la Palabra, la entrega de recursos y la integración de la información del padrón de beneficiarios y las recuperaciones, a través del CREPAL (el programa informático para dar seguimiento y reportar en cuanto a Apoyo a la Palabra); no obstante, la información que le llega a la delegación desde los municipios es incompleta y tardía, ya que el CREPAL tiene serias limitaciones en su diseño. En cuanto a los costos de transacción, puede decirse, en efecto, que han existido algunas fricciones leves con el gobierno del estado en cuanto a los proyectos que finalmente son apoyados. El representante de gobierno del estado dice que ellos alientan y dan cabida a cualquier tipo de proyecto productivo, en tanto que Sedesol es mucho más celoso, más restrictivo para dar los apoyos. Algunas fricciones se dieron por proyectos que originalmente fueron aprobados por el Comité Técnico pero que al ver que se trataba de parientes de funcionarios municipales se dio marcha atrás en la entrega de recursos. 4.3. Pertinencia de Cambios entre las Reglas de Operación 2002 y 2003 1. Entre 2002 y 2003 cambia la denominación del programa, de Oportunidades Productivas a Opciones Productivas, posiblemente con la intención de diferenciar a este último del programa Desarrollo Humano Oportunidades. 2. También entre 2002 y 2003 hay un cambio general para todo el Ramo 20 Desarrollo Social establecido en el PEF, en cuanto a que la población destinataria de los subsidios deja de ser la que está en pobreza extrema para pasar a ser la población en pobreza. No se definen las características de esta población. 3. También cambian las modalidades o vertientes del programa. En 2002 se contemplaban 5 modalidades y en 2003 la cifra sube a 7. De 2002 a 2003 desaparece Primer Paso Productivo, se renombra a Proyectos Productivos para Mujeres como Crédito Productivo para Mujeres y se integran tres nuevas modalidades: Ahorrando Contigo, Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, como se ilustra en el cuadro 4.1. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 76 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Cuadro 4.1. Vertientes del Programa OP en 2002 y 2003. Oportunidades Productivas 2002 Apoyo a la Palabra Primer Paso Productivo Acompañamiento y Formación Empresarial Crédito Social Proyectos Productivos para Mujeres Opciones Productivas 2003 Apoyo a la Palabra Acompañamiento y Formación Empresarial Crédito Social Crédito Productivo para Mujeres Ahorrando Contigo Integración Productiva Agencias de Desarrollo Local 4. En cuanto al objetivo general del programa Oportunidades Productivas (OP 2002) y el de Opciones Productivas (OP 2003) se observa también un cambio en visión y alcances. De manera sintética podría decirse que Oportunidades Productivas se plantea más modestamente: apoyar a la población en pobreza extrema para fomentar su patrimonio productivo o capital de trabajo a través de] proyectos productivos...., en tanto que Opciones Productivas se propone más ambiciosamente: otorgar apoyos a la población en pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas... Una primera diferencia, entonces, se refiere a la función de los apoyos: fomento al patrimonio productivo y capital de trabajo de individuos o grupos aislados, (OP 2002) o instrumento para inducir procesos de desarrollo local, microrregional y regional (OP 2003). Hay una segunda diferencia en cuanto a que en OP 2002 no se menciona la organización social como un medio para superar las condiciones de pobreza, en tanto que en OP 2003 se considera como parte importante de la estrategia consolidar a organizaciones sociales productivas y crear instancias promotoras y dinamizadoras del desarrollo local y regional: las Agencias de Desarrollo Local. Una tercera diferencia es la concepción del papel de las recuperaciones de los apoyos recibidos, pues en OP 2002 se habla de capitalización de los beneficiarios individuales, en tanto que en OP 2003 se plantea la formación de un sistema de financiamiento social, como herramienta del desarrollo. Una cuarta diferencia: en OP 2003 se concibe la superación de la pobreza como un esfuerzo social que implica una cultura de corresponsabilidad que hay que fortalecer y consolidar. En el cuadro 4.2. se muestra comparativamente el enunciado del objetivo general del programa para cada año. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 77 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Cuadro 4.2. Comparación del objetivo general del Programa Oportunidades Productivas 2002 y Opciones Productivas 2003. OP 2002 Otorgar apoyos a la población en pobreza extrema para fomentar su patrimonio productivo o capital de trabajo, bajo un esquema de recuperación que garantice la capitalización de los beneficiarios, así como impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades apoyando a individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, siendo desarrollados y administrados por ellos mismos. OP 2003 Otorgar apoyos a la población en pobreza para impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas, contribuya a la consolidación de organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuya a la formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y el acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección microrregional y regional. Promover la formación del patrimonio productivo o capital de trabajo de la población en condiciones de pobreza, impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades productivas y de autoempleo, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de las beneficiarias y los beneficiarios. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 78 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 5. Los objetivos particulares del Programa en uno y otro año, se ilustran en el Cuadro 4.3. Cuadro 4.3. Comparación de objetivos particulares del Programa Oportunidades Productivas 2003 y Opciones Productivas 2003. OP 2002 •Desarrollar las oportunidades de las personas, unidades familiares y grupos sociales, a través del impulso a sus iniciativas, al fortalecimiento o la diversificación de sus actividades, a la búsqueda de nuevas opciones o a la creación de proyectos para su desarrollo. •Impulsar, de forma complementaria con otros programas de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la ejecución de proyectos productivos que impacten en el desarrollo social y humano de los beneficiarios y en el de sus familias. •Fomentar la cultura de ahorro y crédito de los beneficiarios, procurando su integración al Sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular; así como brindar apoyos para fomentar la formación de grupos sociales interesados en desarrollar proyectos productivos. •Impulsar las vocaciones productivas de las microrregiones, a través de la ejecución de proyectos que permitan activar la economía local y fortalecer los niveles de ingreso de sus habitantes. •Brindar recursos a la población para generar autoempleo y/o fomentar su patrimonio productivo y/o capital de trabajo, aprovechando las vocaciones regionales y sus habilidades, a través de cinco modalidades. OP 2003 •Impulsar iniciativas para el fortalecimiento, diversificación o generación de nuevas actividades productivas. •Impulsar y coadyuvar a la ejecución de proyectos productivos que impacten en el desarrollo social y humano. •Desarrollar las capacidades productivas de las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones productivas. •Impulsar, de forma complementaria y coordinada con otras dependencias públicas y organizaciones privadas dedicadas al desarrollo social y/o al financiamiento rural, acciones constructivas para el desarrollo de servicios financieros en áreas rurales pobres. •Fomentar la formación de grupos sociales interesados en desarrollar proyectos productivos. •Promover la integración de cadenas, circuitos productivos y economías de escala. •Impulsar las vocaciones productivas de las microrregiones y de otras zonas de alta marginación. •Fortalecer Agentes de Desarrollo Local, que brinden acompañamiento y formación empresarial a las organizaciones de productoras y productores, impulsando el desarrollo regional. •Promover la incorporación de beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (antes PROGRESA) a nuevas opciones de carácter productivo. Fomentar la formación de patrimonio productivo y capital de trabajo. •Brindar recursos a la población para generar autoempleo aprovechando las vocaciones regionales y las habilidades de sus habitantes .•Fomentar la cultura de ahorro y crédito de las beneficiarias y los beneficiarios, procurando su integración al Sistema de Ahorro y Crédito Popular, o a instrumentos autogestivos de financiamiento local. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 79 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 6. En el Cuadro 4.4. se muestran las diferencias en cuanto a la cobertura del programa: Cuadro 4.4. Comparación de la cobertura definida para el Programa Oportunidades Productivas 2003 y para Opciones Productivas 2003. OP 2002 OP 2003 General: en los 31 estados, preferentemente en General: El Programa operará a nivel nacional; zonas de baja productividad y/o alta preferentemente en las microrregiones y en las siniestralidad y las microrregiones, dependiendo zonas de alta concentración de pobreza urbana de la disponibilidad financiera del mismo. Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo Para Mujeres, Acompañamiento y Formación Empresarial, Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local se orientan a microrregiones y otras regiones de características rurales. Crédito Social podrá operar en las zonas de alta concentración de pobreza urbana Ahorrando Contigo sólo podrá operar en dichas zonas. 7. En cuanto a la población objetivo, las diferencias entre las reglas de operación de uno y otro año se muestran en el Cuadro 4.5. Cuadro 4.5. Comparación de la población objetivo del Programa Oportunidades Productivas 2003 y Opciones Productivas 2003. OP 2002 OP 2003 Hombres, mujeres, unidades familiares y grupos sociales en pobreza extrema que deseen obtener apoyos a la palabra, diversificar su actividad económica, obtener un crédito social para consolidar proyectos en operación, desarrollar proyectos productivos y obtener capacitación y asistencia técnica en procesos productivos y organizacionales. Son las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y productores en condiciones de pobreza que muestren iniciativa y capacidad productiva y que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en la dinámica productiva local y en un circuito de ahorro y crédito en los términos de las presentes Reglas de Operación. Tendrán preferencia las personas que hayan sido beneficiadas mediante el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (o antes, mediante el Progresa). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 80 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 8. En el Cuadro 4.6. se muestra el comparativo de los requisitos y criterios de elegibilidad entre 2002 y 2003.: Cuadro 4.6. Comparación de requisitos y criterios de elegibilidad para las modalidades del Programa Oportunidades Productivas 2003 y Opciones Productivas 2003. Oportunidades Productivas 2002 Apoyo a la Palabra: Solicitud individual o colectiva; ser mayor de edad. Tener más de 20 hectáreas de temporal; haber devuelto el apoyo recibido con anterioridad y carta compromiso, para recuperar los apoyos otorgados y depositarlos en una cuenta personal en el Sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular o instituciones acreditadas por SEDESOL. Primer Paso Productivo Acompañamiento y Formación Empresarial Crédito Social Proyectos Productivos para Mujeres Opciones Productivas 2003 Apoyo a la Palabra: Ser mayor de edad en condiciones de pobreza (SEDESOL).Tener menos de 10 hectáreas de temporal. Por última ocasión se podrá apoyar a productores de más de 10 y menos de 20 ha apoyados en los dos años anteriores y que hayan recuperado los apoyos. En caso de haber recibido apoyo de OP 2002 en cualesquiera de sus modalidades, o a través del Programa Crédito a la Palabra, durante 2002 o en años anteriores, estar en situación regular y demostrable respecto a sus recuperaciones. Interés en incorporarse a una entidad de ahorro y crédito popular o a algún instrumento autogestivo de financiamiento local. Solicitar el apoyo individual o colectivamente. Carta compromiso para recuperar el apoyo y depositarlo a favor del patrimonio de alguna entidad de ahorro y crédito Acompañamiento y Formación Empresarial Crédito Social Crédito Productivo para Mujeres Ahorrando Contigo Integración Productiva Agencias de Desarrollo Local Como puede apreciarse entre las reglas de operación del 2002 y las del 2003 hay un cambio general de estrategia: se trata ahora de dar mayor impulso al desarrollo Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 81 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 regional y local orientando los apoyos en ese sentido, en lugar de fortalecer principalmente el patrimonio productivo del beneficiario. En este nuevo marco se conciben las Agencias de Desarrollo Local, la formación de sistemas de financiamiento local y la promoción de la corresponsabilidad del beneficiario. También en esa dirección apuntan los cambios que suponen aumento en los montos del apoyo para las vertientes de Crédito social y Crédito productivo para mujeres, pues esto posibilita recursos menos pulverizados y proyectos con mayores perspectivas de sostenibilidad, pues significa respaldar actividades productivas con montos mayores para grupos de beneficiarios más pequeños. Otros cambios positivos para estas vertientes se refieren a la ampliación de los plazos de recuperación del crédito de 3 a 5 años, que seguramente será ventajoso para negocios de lenta amortización. Pero posiblemente la modificación más importante esta relacionada con el anuncio de la terminación del subprograma Apoyo a la Palabra en el 2004, en el esquema en que venía funcionando. En la nueva modalidad se prevé que el beneficiario recupere el apoyo a un sistema financiero local o regional, el que en adelante abrirá una línea de crédito para avíos y otros préstamos. A partir de este cambio los actuales beneficiarios dejarán de recibir apoyo fresco, cíclico y recurrente, (o ya no recuperaran su “recuperación”), y si quieren acreditarse deberán pagar intereses a la nueva entidad financiera. En opinión de algunos funcionarios y operadores de OP, este cambio, que aprecian como positivo, disminuirá la pulverización del recurso y permitirá invertirlo en proyectos productivos tendencialmente más integrados. No obstante esta situación ha generado desconfianza entre beneficiarios y reacciones adversas por parte de los ayuntamientos, ejecutores habituales del programa. La idea de terminar este apoyo recurrente para incorporar a los recuperantes a un sistema de financiamiento productivo parece virtuosa, pues sin duda los subsidios cíclicos generan dependencia y no revolvencia. Lo discutible es que decretar el fin de los subsidios tipo apoyo a la palabra o incluir su recuperación a instancias financieras locales en la normatividad de los apoyos productivos, sea suficiente para desatar procesos virtuosos de acreditación. Por lo pronto esta situación ha despertado desconfianza y en algunos estados como en Chiapas y San Luís Potosí los índices de recuperación de AP están disminuyendo. (En Chiapas la recuperación es apenas del 23% y en SLP se espera que sea del 50%). En Oaxaca, donde operan más de 250 cajas de ahorro y crédito locales articuladas al programa de apoyo a la palabra y donde las recuperaciones se triangulan vía las tesorerías municipales, a la terminación del programa se agrega el hecho de que las oficinas centrales de la Sedesol están exigiendo la apertura de cuentas bancarias mancomunadas con un representante de la Secretaría para el depósito de las recuperaciones, en tanto se regularizan las pequeñas cajas de ahorro comunitarias, con lo cual la percepción de algunos asociados es que se atenta contra la autonomía con la que los beneficiarios habían venido manejando sus recuperaciones. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 82 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 En cuanto a la injerencia de los ayuntamientos, ya mencionábamos que con este nuevo esquema éstos pierden una herramienta de legitimación; que en el caso de Chiapas los llevaba a puentear las recuperaciones no recibidas con tal de tener dinero fresco, y para mantener el monto de su asignación presupuestal sustituían por nuevos beneficiarios aquellos que no habían pagado. En parte, el fin de los apoyos de AP en su modelo anterior puede significar una pérdida neta de beneficiarios para el Programa. Sin embargo, en algunas entidades como en Michoacán, pese a que el anuncio de la terminación del Programa de AP está propiciando que muchos beneficiarios se resistan pagar, los operadores del Programa perciben que el hecho de depositar las recuperaciones en Cajas de ahorro y préstamo o en sistemas financieros locales puede coadyuvar a trasparentar el manejo de los recursos de apoyo a la palabra y a depurar positivamente el padrón de beneficiarios, pues existía mucha simulación por parte de las alcaldías que incorporaban beneficiarios fantasma con el objeto de seguir recibiendo este apoyo. La nueva normativa de que estos apoyos a la palabra devengan recursos revolventes dentro de sistemas financieros locales o regionales parece plausible, porque incita a una cultura de crédito productivo en sustitución de un esquema de subsidios recurrentes, pero que por sí mismo el programa difícilmente garantiza, pues si OP no tiene capacidad de darle seguimiento a los procesos productivos que desata, menos la tiene para darle seguimiento a políticas financieras locales de ahorro y crédito. 4.4. Relación del Diseño del Programa con la Promoción de los Proyectos Deseados Sin que se pueda hacer generalizaciones las visitas a distintos proyectos en los estados de la muestra permiten afirmar que en un alto porcentaje los proyectos apoyados por el Opciones Productivas no generan ingresos, ni empleo permanente, ni tienen posibilidades de un desarrollo sostenible, si acaso en el corto plazo Un número importante de proyectos apoyados no tienen sustento técnico ni viabilidad económica y fueron solicitados como un medio para captar dinero sin muchas exigencias para su restitución. En efecto, con base en las entrevistas realizadas con productores y operadores parece cierto que al programa entran tanto productores que ven efectivamente una oportunidad y un apoyo para desarrollar una actividad productiva que pueda generales trabajo, ingreso y mejoría a sus condiciones de vida, como aquellos que ven también una forma de obtener dinero que de una u otra forma les reditúe beneficios inmediatos, sin demasiadas exigencias ni candados para reintegrar el préstamo. La razón principal para afirmar lo anterior es que el diseño del Programa tal y como opera en la actualidad, por lo que hace a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres, está conformado por un conjunto desarticulado Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 83 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 de proyectos que tienen poca viabilidad económica, en la medida en que no están inscritos ni forman parte de una estrategia de planeación mayor en donde los proyectos constituyen la unidad básica o bien el elemento operativo más pequeño para lograr metas y objetivos bien definidos dentro de una estrategia de desarrollo nacional, regional o sectorial en un determinado periodo de tiempo. Aunado a lo anterior la inmensa mayoría de los proyectos aprobados por los CTV estatales adolecen de una eficiente elaboración. Cualquier proyecto requeriría al menos para determinar su viabilidad económica. contar con un estudio de mercado y comercialización, estudio de tamaño y localización así como una evaluación ex - ante que tomara en consideración la parte técnica, institucional, financiera, económica y ambiental. Asimismo, la falta de mayores recursos para operar en el corto palazo, de acompañamiento técnico y capacitación, mercados inciertos para la realización de la producción son otros elementos que impactan negativamente las posibilidades de éxito de los proyectos. Algunas condiciones subjetivas también influyen: falta de un espíritu emprendedor de acción, riesgo y visión de futuro. Por otra parte y de nuevo siguiendo el caso de Chiapas. El Programa está diseñado para todos aquellos que de manera individual o colectiva quieran presentar proyectos productivos con una muy flexible apertura programática. Sin embargo en Chiapas esto es una ficción, pues todo hace pensar que en el reparto del financiamiento sigue operando el sistema de cuotas por organización. De manera muy semejante a como sucedía con el Plan Cañadas, donde los apoyos por familia encubrían el hecho de que las grandes organizaciones corporativas exigían recursos para sus padrones de afiliados, también aquí la mayor parte de los apoyos se canalizan a proyectos grupales presentados por organizaciones. Así por ejemplo la Delegación apoya proyectos de la CCC, de la CIOAC y de MOCRI, entre otras, organizaciones que negociaron en México el recibir recursos de este programa, pues sostienen que en el Gobierno local no tienen respuesta a sus demandas. Todo hace suponer que a su vez la Secretaria de Desarrollo Social (SDS) apoya proyectos de organizaciones que son sus contrapartes habituales, como las de COAECH. Y no es que esté mal que los grupos sean representados por gestores, pues difícilmente podrían éstos recorrer por si mismos los caminos burocráticos, y tampoco es suficiente la capacidad directa de promoción del gobiernos estatal, federal y municipales. El verdadero problema no está, pues, en que los grupos se organicen en instancias superiores, el problema radica en que estas instancias promueven a sus clientelas sin que su gestión sea transparente y dentro de espacios y reglas aceptadas. Así, la opción Integración Productiva, en donde los proyectos son presentados por organizaciones, puede ser un avance, como lo fue el que los Copicas de Las Cañadas incluyan ahora representantes formales de las organizaciones de segundo nivel, pero esto no suprime el hecho de que también los pequeños proyectos se negocian por paquetes, y su asignación alimenta un sistema clientelar. Una confirmación de que en Chiapas se opera con una política clientelar y de cuotas que repercute en los “proyectos deseados”es la percepción de la gestora de un proyecto hamaquero de 10 socias Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 84 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 que fue reducido a 24 mil pesos, lo que se debió a que el recurso asignado al Instituto de la Mujer –instancia ejecutora- no alcanzaba para todos los grupos solicitantes y se tuvo que repartir. En cuanto a los “proyectos deseados” (sostenibles, de autoempleo permanente potencialmente empresas) ya hemos mencionado varias dificultades que abonan en contra o por lo menos que no favorecen este tránsito, como es la falta de continuidad de los apoyos para consolidar actividades viables por la norma de que no se dan nuevos apoyos sino se recuperan los iniciales, la ausencia de supervisión y acompañamiento institucional de los proyectos, la ausencia de mecanismos de seguimiento a políticas financieras locales de ahorro y crédito. Se requeriría que el programa tuviera un modelo de intervención diferente con una mayor presencia de promotores del desarrollo que bien pudieran ser parte de la Sedesol o bien externos. La figura de Agencias de Desarrollo que propone el Programa pudiera ser la instancia a través de la cual lograr su objetivo de crear verdaderas opciones productivas al ser la instancia que le diera dirección a las acciones y proyectos que se agrupan en las distintas modalidades que tiene el Programa ofreciendo una cartera de opciones productivas basándose en las vocaciones productivas subregionales en cada estado a fin de consolidar cadenas productivas e impulsar la diversidad productiva en la perspectiva de detonar verdaderos procesos de desarrollo regional. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 85 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 V. DE LA SUPERVISIÓN 5.1. Cumplimiento de Reglas de Operación 5.1.1. CONGRUENCIA ENTRE RO Y ACTIVIDADES REALIZADAS POR LOS OPERADORES Las entrevistas a funcionarios, a operadores de OP, a miembros de los CTV en los estados de la muestra, así como la encuesta aplicada a los beneficiarios del programa permitieron determinar en buena medida el grado de cumplimiento o incumplimiento de las RO. Una deficiencia de origen deriva de la gran vaguedad y lagunas que existen en dichas reglas, lo que lleva interpretaciones discrecionales o subjetivas que se manifiestan en diversas situaciones, como las que a continuación se mencionan: a) En la mayoría de los casos no se publica la convocatoria debido que “no hay necesidad, se cuenta con una gran reserva de proyectos que no fueron aprobados el año pasado inmediato anterior al que se está evaluando.” En descargo de ello, se argumenta que eso fue acordado en los CTV. De todas formas muchas Delegaciones colocan la convocatoria en las presidencias municipales y dejan que de manera “natural” fluya la demanda. Se argumenta que la publicación abierta generaría una demanda muy amplia (como sucedió en 2002) que sólo podría atenderse mínimamente y ocasionar frustración y malestar en los rechazados. Algunas Delegaciones son, sin embargo muy apegadas a la normatividad b) Rara vez se cuenta con un registro de los proyectos que no fueron dictaminados favorables ni de las razones que fundamentaron la respuesta negativa. c) El registro de las recuperaciones, que tiene notorias deficiencias y atrasos. d) La mayoría de los Comités Comunitarios de AP sólo existen de forma, prácticamente no se reúnen ni cumplen con las funciones que les marcan las RO. Un 67.5% de los beneficiarios sabe que existe el Comité Comunitario; menos de la mitad (45.4%) dijo participar en ellos y sólo un 34.3% sabe de la existencia del CTV. e) La participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa es prácticamente inexistente. f) A nivel nacional, no se hace del conocimiento público los padrones de beneficiarios, a través de la página web de la Sedesol. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 86 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Por otra parte, la revisión de los expedientes de los proyectos seleccionados en la muestra, para constatar la existencia de los documentos normativos básicos que se requieren para otorgar los apoyos, arrojó los siguientes resultados: En la vertiente de AP (véase Figura 5.1) el 100% de los expedientes contaba con la solicitud del recurso 2003, el 90.9% contaba con el acta del Comité Comunitario, el 94.5% con Acta del Comité de Validación Municipal y el 93.4% con la Carta Compromiso de los Beneficiarios para recuperar el apoyo en una EACP, pero sólo el 82.6% contaba con el recibo de la recuperación del apoyo otorgado en 2002, lo cual es un factor normativo determinante para recibir de nuevo el apoyo. Figura No. 5.1. Requisitos Básicos en Expedientes. Apoyo a la Palabra 2003. 120 Solicitud de recurso 2003 100 100.0 90.9 94.5 93.4 Recibo de Recuperación del recurso 2002 82.6 80 % Acta de Comité Comunitario (X localidad) 60 40 Acta de Comité de Validación y Seguimiento en el mpo. 20 Carta compromiso del o los beneficiarios 0 1 Requisitos Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. En cuanto a los expedientes de las vertientes CS y CPM en la Figura No. 5.2 se muestra que el 93.2% y el 87.9% de los expedientes de los beneficiarios a encuestar de CS y CPM, respectivamente, contaban con la solicitud de apoyo, el 98.4% y el 95.7%, respectivamente, contaban con un documento de proyecto simplificado, el 94.1% y el 94.1% y el 98.4%, respectivamente, contaban con la Cédula Única de Validación y el 86.7% y el 90.9%, respectivamente, contaban con actas de asamblea (cuando se trataba de grupos). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 87 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 5.2. Requisitos Básicos en Expedientes de CS y CPM. 99.4 100 98.4 98 96 94 95.7 Solicitud de apoyo 94.1 93.2 90.9 92 % 90 86.7 88 Proyecto simplificado 87.9 Cédula Ünica de Validación 86 84 Acta de asamblea (grupos) 82 80 CPM CS Vertiente Fuente: Encuesta a Beneficiarios OP 2003. RDS. Uno de los aspectos normativos requeridos en las vertientes CS y CPM es la aportación que deben hacer las o los beneficiarios para recibir el apoyo, del 10% en el primer caso y del 5% en la segunda vertiente. Con el fin de verificar este aspecto a partir de las encuestas se introdujo una pregunta en tal sentido, cuyos resultados se muestran en la Figura No. 5.3, como puede observarse, este requisito se cumple adecuadamente, ya que el 66.6% y el 33.4% de los beneficiarios de CS aportaron, respectivamente, más del 10% o entre el 5% y el 10% de la aportación requerida, Por su parte, en la vertiente de CPM incluso este requisito en cuanto a porcentaje de su aportación es rebasado, ya que el 46.4% manifestó haber aportado más del 10%, el 33.5% dijo haber aportado entre el 5% y el 10% y, finalmente, el 20.1% hasta el 5%. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 88 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 5.3. Aportación de los Beneficiarios de CS y de CPM 66.6 70 60 46.4 50 40 33.4 33.5 Hasta 5% % 30 5% a 10% 20.1 Más de 10% 20 10 0 CS CPM Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Para recibir AP, las reglas de operación 2003 establecieron que se apoyaría a productores con menos de 10 hectáreas de temporal, apoyando por última ocasión a productores tenedores de más de 10 y menos de 20 hectáreas que hubieran sido apoyados en los dos años anteriores y que hubieran cumplido con la obligación de recuperar aquellos apoyos; con el fin de verificar este aspecto, en la encuesta se preguntó a los beneficiarios de AP la superficie de terreno con que contaban (véase Figura No. 5.4), con los siguientes resultados: el 20% manifestó tener menos de 1 ha, el 37.1% de 1.1 a 3 ha, el 11.6% de 3.1 a 5 ha, el 18.6% de 5.1 a 10 ha y, finalmente, el 12.6% con más de 10 ha; dichos resultados muestran que se da adecuado cumplimiento a este requisito normativo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 89 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 5.4. Superficie de tierra de los beneficiarios de Apoyo a la Palabra 37.1 40 Menos de una ha. 35 30 25 De 1.1 a 3 ha. 20.0 18.6 % 20 De 3.1 a 5 ha. 12.6 11.6 15 De 5.1 a 10 ha. 10 De más de 10.1 ha. 5 0 1 Superficie Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. De igual modo, las RO 2003 establecen para AP un apoyo de 550 pesos por ha y máximo 3 ha por productor; para verificar este aspecto a través de la encuesta se preguntó a los beneficiarios el monto del apoyo recibido, con los resultados que se muestran en la Figura No. 5.5. Como puede verse, el 33.9% manifestó haber recibido entre 100 a 550 pesos, el 22.5% de 550 a 1,100 pesos, el 43.1% de 1,100 a 1,650 pesos y el 0.5% más de 1,650 pesos; dichos resultados muestran que, se cumple con el requisito normativo, con la salvedad de esa fracción del 0.5% que rebasa el monto autorizado, hecho que probablemente se debe a confusión del beneficiario al dar la respuesta o en el procesamiento de la información estadística. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 90 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 5.5. Monto del Recurso Recibido por los Beneficiarios de Apoyo a la Palabra 100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 De $100 a $550 De $550 a $1,100 43.1 33.9 De $1,100 a $1,650 22.5 0.5 Más de $1,650 1 MONTO Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. En la Figura No. 5.6 se muestra la relación entre los beneficiarios encuestados de CS, CPM y AFE que manifestaron haber recibido el apoyo autorizado y el uso que le dieron al mismo. Como puede verse el 98.9% de los beneficiarios de CS dijo haber recibido el apoyo autorizado y el 94.9% que lo invirtió en el proyecto autorizado, para la vertiente CPM el 99% dijo haber recibido el apoyo autorizado y el 94.9% manifestó haberlo empleado en el proyecto autorizado; finalmente, el 98.5% de los encuestados de AFE dijeron haber recibido el apoyo autorizado y el 90.9% dijo haberlo empleado para el proyecto autorizado. Las pequeñas desviaciones que se dieron en cuanto al uso del apoyo fueron por las siguientes razones: principalmente porque invirtieron en otros proyectos y en menor medida para el pago de médicos y medicinas, así como para la compra de alimentos o gastos de la casa. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 91 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 5.6. Beneficiarios de OP que Recibieron el Apoyo y lo Invirtieron en el Proyecto Autorizado 98.9 99.0 94.9 100 94.9 98.5 97.7 90 80 Recibió el Apoyo 70 60 % Invirtió en el Proyecto Autorizado 50 40 30 20 10 0 CS CPM AFE Vertientes Fuente: Encuesta a Beneficiarios OP 2003. RDS. En cuanto a la promoción y difusión que se hace del programa, se preguntó a los beneficiarios encuestados sobre el medio a través del cual se enteraron del mismo. Como puede observarse en la Figura No. 5.7 el principal medio a través del cual se percataron del programa fue la presidencia municipal (39%), en segundo lugar a través de la comunicación informal por voz de algún amigo o pariente (22%), en tercer lugar a través de las autoridades ejidales o comunales (14.5%), en cuarto lugar a través de un técnico o funcionario de Sedesol (7.4%) y en menor medida por otros medios. De tal modo, es de resaltar el papel preponderante que tienen las presidencias municipales para la difusión y operación del programa. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 92 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 5.7. Programa Medio a través del cual los Beneficiarios se Enteraron del Presidencia municipal 50 45 Amigo o pariente 39.0 40 Técnico o funcionario de SEDESOL 35 30 25 Por altavoz 22.0 Folleto o periodico 20 14.5 15 10 5 Comisario ejidal o Pres.Bienes Comunales 7.4 1.1 1.6 0 2.7 Comité/representante/ca ja de ahorro de apoyo a palabra Promedio Nacional Fuente: Encuesta a Beneficiarios OP 2003. RDS. Algunos ejemplos de aplicación concreta de la normatividad en las entidades: a) En Campeche las instancias ejecutoras son los municipios, los recursos de Apoyo a la Palabra y de Otras Vertientes se entregan a través de ayuntamientos, y la Sedesol únicamente opera como instancia normativa. En Sedesol Campeche el cumplimiento de las Reglas de Operación es muy escrupuloso y el personal responsable del POP trata de seguir las normas al pie de la letra. Se cuida canalizar los recursos a la población objetivo bajo los lineamientos y condiciones establecidas en dichas Reglas. Pero además con el fin de que la normativa sea conocida por las instancias ejecutoras, la Delegación de Sedesol junto con el COPLADE capacita a los comités municipales de validación sobre la normativa del programa. b) El caso de Chiapas sobre supervisión y cumplimiento de la normatividad. Sobre la supervisión hay que decir que la pulverización de los apoyos, consustancial al Programa, la dificulta. En Chiapas hay 4550 acciones de OP en más de 100 municipios lo que significa que es imposible darles un seguimiento puntual. No parece haber pues acompañamiento de los proceso Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 93 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 productivos que se apoyan. Parece que el único monitoreo es el control de las recuperaciones, operación que realizan las instancias ejecutoras y que no parece eficiente. Los beneficiarios de Proyectos Productivos (vertientes CS y CPPM) están sujetos a un plan de recuperación elaborado en los plazos mayores previstos en la normatividad (3 o 4 años) que puede ser razonable cuando se trata de adquisición de bienes de lenta amortización, pero no cuando lo que se está financiando es la adquisición de materia prima que se consume en unas cuantas semanas. Hay pues en términos generales una aplicación mecánica de las opciones que contempla la normatividad (AFE de machote, plazo largo de recuperación, etc.) en vez de planes individualizados y adecuados a cada proyecto. Tampoco se cumple automáticamente la norma de que estos subsidios a la producción devengan recursos revolventes dentro de sistemas financieros locales o regionales sostenibles, pues por si mismo el Programa difícilmente lo garantiza, ya que si OP no tiene capacidad de darle seguimiento a los procesos productivos que pretende desatar, menos la tiene para darle seguimiento a políticas financieras locales de ahorro y préstamo. Si no hay continuidad en los apoyos, ni real seguimiento de los mismos y menos todavía de los presuntos fondos revolventes a crear con la recuperación, no hay tampoco garantía alguna de que los proyectos se capitalicen y transiten a niveles empresariales. Por el contrario se fortalece la sospecha de que muchos de estos mini negocios no tendrán continuidad, ni revolvencia los fondos recuperados. Y no es que la idea este mal: los subsidios a fondo perdido, pero de carácter cíclico: los avíos agrícolas etc. sin duda son ilegítimos pues generan dependencia y no revolvencia. Lo discutible es que decretar el fin de los subsidios recurrentes tipo Crédito a la Palabra o incluir la recuperación a instancias financieras locales en la normatividad de los apoyos productivos locales, sea suficiente para desatar procesos virtuosos de ahorro y crédito. Mucho más cuando estos apoyos se pulverizan y no se les da seguimiento. ¿Por qué? En parte por la pobreza presupuestal para gastos operativos de la Delegación, porque el equipo responsable está reducido a una decena de personas en tres oficinas para atención de 10 regiones; en parte por la poca articulación con la Coordinación de MR que atiende sus propios programas con muchas deficiencias también operativas; y porque las dependencias ejecutoras tienen que costearse sus propios gastos operativos ya que el programa simplemente les asigna recursos de inversión, y por supuesto por la ausencia de un área de seguimiento y supervisión donde se articulen las ejecutoras de OP. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 94 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 5.2. Cumplimiento de las Metas Físicas y Financieras El presupuesto asignado al programa de Opciones Productivas por la Cámara de Diputados ascendió a 840 millones de pesos, los cuales estaban originalmente distribuidos entre el conjunto de los estados a los que se les encuentran asignados 222 millones de pesos por un lado, y por otro a las oficinas centrales a las que les correspondieron 618 millones. Esta asignación a las oficinas centrales, posteriormente fue reasignada a las diferentes delegaciones a través de los Convenios de Desarrollo Social. La distribución original de los recursos entre las diferentes entidades fue como se muestra en la gráfica, en donde se puede ver que los 4 estados con mayores recursos fueron: Oaxaca, Veracruz, Puebla y Michoacán. De acuerdo con el último reporte de avance del ejercicio, durante 2003 se invirtieron en las vertientes de Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito para Mujeres y Acompañamiento empresarial un total de 922’186,365 pesos, de los cuales 649’983,956, (72 %) correspondieron a la inversión federal que la Sedesol llevó a cabo, mientras que 95’537.039 (10 %) pesos fueron aportaciones de los gobiernos estatales, 11’188,008 (1 %) pesos fueron aportados por los gobiernos municipales, y 159’393,569 (17 %) los aportaron los beneficiarios (Fig. 5.8.) Fig. 5.8. Inversión de las diferentes fuentes en cuatro vertientes del programa Opciones Productivas (Apoyos a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres y Acompañamiento Empresarial). FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL BENEFIC. 159.4 11.2 95.5 650.0 TOTAL: 922.2 MILLONES DE PESOS Fuente: Base de datos de avance del ejercicio 2003. Sedesol. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 95 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 De aquí se desprende que el cumplimento de las metas financieras es producto prácticamente del esfuerzo de inversión federal y los gobiernos estatales y municipales no contribuyen significativamente al programa, mientras que las aportaciones de los beneficiarios resultan más importantes. Considerando la inversión en el resto de las vertientes la inversión total de la Sedesol en el programa ascendió a 698,928,992 pesos. Esta cantidad es menor que la autorizada por el congreso en 141,071,008 pesos, lo que corresponde parcialmente al recorte presupuestal hecho a mediados del año y el resto a los gastos de operación (Fig. 5.9.) Fig. 5.9. Presupuesto autorizado por el Congreso, modificado, ejercido y monto de la operación del Programa Opciones Productivas 2003. 900 840 751 800 698.9 Millones de pesos 700 600 500 400 300 200 100 52.6 0 Autorizado Modificado Ejercido Operación Fuente: PEF y Base de Datos de Avances 2003. Con relación al año de 2002, que fue el primero en el que se operó el programa se puede advertir una disminución de su inversión total ya que ese año la inversión total fue de 900’746,154 pesos (usando pesos corrientes) lo que significó que para 2003 hubo una reducción de 201’817,162 lo que significó un 22.4 % menos (Fig. 5.10) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 96 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 5.10. Disminución del presupuesto ejercido del programa Opciones Productivas entre 2002 y 2003. 1,000.0 900.0 900.7 Millones de pesos 800.0 698.9 700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 201.8 200.0 100.0 0.0 2002 2003 Reducción Fuente: Bases de datos de cierre 2002 y avance 2003 de ejercicio. Sedesol. 5.2.1. RECURSOS EJERCIDOS POR VERTIENTES. Con relación a las diferentes vertientes del programa, en el Cuadro 5.1. y en la Figura 5.11 se muestra el comportamiento de la inversión en 2003 mantuvo a la modalidad de Apoyos a la Palabra en el primer lugar ya que ejerció un presupuesto de 383.6 millones de pesos lo que representa el 55 % del total del programa. En segundo lugar se encuentra Crédito Social con una inversión federal de 204.9 millones de pesos (29 %); le sigue el Crédito Productivo para Mujeres con 50.1 millones (7 %), después Integración Productiva con 41.5. Las tres vertientes con menor inversión fueron Acompañamiento Empresarial con 11.3 millones (2 %), Agencias de Desarrollo Local con 7.4 millones (1 %) y finalmente Ahorrando Contigo, que fue el subprograma con menor presupuesto aplicado con tan solo 97.6 mil pesos (menos de 0.1 %), Cuadro 5.1. Inversión federal de los diferentes subprogramas del programa Opciones Productivas 2003. SUBPROGRAMA Apoyos a la Palabra Crédito Social Crédito Productivo para Mujeres Acomp. y Formación Empresarial Integración Productiva Agencias de Desarrollo Local Ahorrando Contigo Total INVERSIÓN FEDERAL (PESOS) 383,612,795 204,943,729 50,115,491 11,311,941 41,461,095 7,386,340 97,600 698,928,992 Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 97 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fuente: Base de Datos de Avances 2003 y Dirección General de Desarrollo Social y Humano . Fig. 5.11. Distribución porcentual de la inversión de Sedesol en los diferentes subprogramas del Programa Opciones Productivas 2003. 1% 6% Apoyos a la Palabra 2% Credito Social 0% 7% Crédito Productivo para Mujeres Acompañamiento empresarial Integración Productiva 55% 29% Agencias de Desarrollo Local Ahorrando Contigo Fuente: Base de Datos de Avances 2003 y Dirección General de Desarrollo Social y Humano. No obstante la diferencia en varias de las vertientes entre 2002 y 2003, la proporción entre los recursos destinados a Apoyos a la Palabra y el resto de los subprogramas se mantuvo más o menos igual, ya que solo disminuyó 3 puntos porcentuales. Sin embargo, en términos absolutos, la reducción de los Apoyos a la Palabra fueron de 138 millones de pesos, ya que se pasó de 521.6 a 383.6 millones (Fig. 5.5.) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 98 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 5.12. Distribución del presupuesto de Apoyo a la Palabra y otras modalidades 2002. 2002 42% 58% APOYO A LA PALABRA OTRAS MODALIDADES Fuente: Base de datos cierre de ejercicio 2002 5.2.2. RECURSOS EJERCIDOS POR ENTIDADES FEDERATIVAS. La fig. 5.13 muestra la distribución que el Congreso determinó para una parte de los recursos de Opciones Productivas, ya que la mayoría del presupuesto la asignó a las oficinas centrales. Posteriormente, se hizo una nueva asignación sobre la base de una fórmula basada en criterios estadísticos, lo que fue suscrito como parte de los Acuerdos de Coordinación entre la Sedesol y cada uno de los estados. Así, de los 840 millones autorizados, se comprometieron recursos para las diversas entidades (todas menos el DF) por un monto total de 630.1 millones de pesos, lo que supone que el resto es responsabilidad de las oficinas centrales. Por otra parte, la comparación entre los recursos programados en los Acuerdos de Coordinación de Desarrollo Social y los ejercidos finalmente (Figura 5.14), muestra en la gran mayoría de los casos pocas diferencias, aunque en algunos sí resultan importantes. Tales son los casos de Oaxaca y Guerrero, por cierto dos estados con grandes problemas sociales, en donde se ejerció menos de la mitad de los recursos que se tenían programados. Al revés ocurrió con Michoacán y con Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 99 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Colima, quienes recibieron una inversión considerablemente mayor que la programada en los Acuerdos de Coordinación. Aunque se trata de cifras absolutas completamente diferentes, se puede sin embargo apreciar que no existen criterios exactamente iguales en la distribución hecha desde la Cámara de Diputados, que la que se realizó después por la Sedesol y que fue firmada por los estados, y la posteriormente reflejada en el ejercicio de los recursos. En efecto, de los cinco estados más importantes en el criterio de los diputados, solo se mantienen Oaxaca y Chiapas en los recursos programados, mientras que extrañamente entran Jalisco, Guanajuato y Campeche (aunque es necesario señalar que en la base de datos de los convenios no están incluidos Puebla y Chihuahua). Cuando se analizan las cinco entidades más importantes ya en recursos ejercidos, Oaxaca sale de los cinco primeros, y entra Chihuahua. 5.2.3. METAS FÍSICAS. Las metas físicas del programa están definidas en función de tres tipos de indicadores22: Número de productores atendidos (en relación con el número de solicitantes), en segundo lugar, número de proyectos ejecutados (contra número de proyectos demandados) y finalmente, acciones de capacitación llevadas a cabo. En el primer caso, la meta fijada de 385,000 productores atendidos (se refiere principalmente a los de Apoyos a la Palabra) se logró de manera adecuada y el número que se fue atendiendo a lo largo del año se mantuvo por encima de las expectativas de la meta y al final fue superada. Esto a pesar de que los recursos de inversión fueron menores que el año anterior. Con relación a la segunda meta, es decir número de proyectos realizados es necesario señalar que resulta un tanto imprecisa y engañosa, ya que no considera el asunto del tamaño de los proyectos. Así es posible lograr un número elevado de proyectos cuando se pulveriza la inversión, es decir cuando se tiende a apoyar proyectos productivos de menor tamaño y monto de inversión, lo que no necesariamente significa que se tienen mejores resultados, y por el contrario, el logro de un menor número de proyectos no quiere decir necesariamente menores alcances. 22 De acuerdo al Sistema Integral de Información. Seguimiento Físico-financiero de Programas y Metas del Gobierno federal.50020 Secretaría de desarrollo Social. http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/informes/ Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 100 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 5.13. Distribución de los recursos presupuestales del Programa Opciones Productivas entre los diferentes estados, de acuerdo a lo aprobado por la Cámara de Diputados 2003. Zacatecas Yucatán Veracruz Tlaxcala Tamaulipas Tabasco Sonora Sinaloa San Luis Potosí Quintana Roo Querétaro Puebla Oaxaca Nuevo León Nayarit Morelos Michoacán México Jalisco Hidalgo Guerrero Guanajuato Durango Chihuahua Chiapas Colima Coahuila Campeche Baja California Sur Baja California Aguascalientes 0 5,000,000 10,000,000 15,000,000 20,000,000 25,000,000 Fuente: http://www.shcp.sse.gob.mx/contenidos/presupuesto_egresos/temas/pef/2003/por_ramos/in Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 101 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 5.14. Distribución del presupuesto de inversión del programa Opciones Productivas después de la firma de los convenios de Desarrollo Social PROGRAMADA (CONVENIO) 5.6 5.9 ZACATECAS 12.1 YUCATAN 17.5 30.8 32.0 VERACRUZ 12.4 12.6 TLAXCALA 15.6 15.8 TAMAULIPAS 11.1 11.1 TABASCO 9.4 10.1 SONORA 18.0 17.9 SINALOA 27.2 27.8 SAN LUIS POTOSI 4.6 5.1 QUINTANA ROO 11.4 11.9 QUERETARO Millones de pesos PUEBLA 56.3 0.0 33.1 OAXACA 78.8 7.2 8.3 NUEVO LEÓN 12.6 13.4 NAYARIT 13.4 14.8 MORELOS MICHOACÁN 48.6 10.1 15.6 16.5 MEXICO 51.7 53.4 JALISCO 20.6 21.6 HIDALGO 5.7 GUERRERO 17.0 35.4 35.6 GUANAJUATO 22.2 22.3 DURANGO CHIHUAHUA EJERCIDA 38.5 0.0 65.9 68.5 CHIAPAS COLIMA 4.4 9.1 13.9 15.0 COAHUILA 33.7 33.7 CAMPECHE BAJA CALIFORNIA SUR 1.3 1.3 BAJA CALIFORNIA 0.8 1.0 AGUASCALIENTES 0.0 6.2 6.5 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 Fuente: Base de Datos de Convenios Federación Estado. Dirección de Medición y Seguimiento Temprano de Programas Sociales, 2003. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 102 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 5.15. Comportamiento de la meta de productores atendidos por el programa Opciones Productivas durante 2003. Productores Atendi Realizado Meta Anual 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 Mayo Agosto Octubre Enero Fuente: . http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/informes/ No obstante lo anterior el comportamiento del número de proyectos apoyados en las modalidades de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres, superó ampliamente las metas fijadas para 2003, como se puede apreciar en la Figura 5.16. Sin embargo, parece ser que la meta fijada (1,400 proyectos) fue muy reducida, considerando los recursos disponibles, ya que el año anterior, se lograron un número de proyectos de 4,789 (entre Crédito Social y Crédito para Mujeres) con una inversión menor a la programada este año. Fig. 5.16. Evolución del número de proyectos de Crédito Social y Crédito para Mujeres en 2003. 9,000 8,000 7,000 6,000 Realizado Meta Anual 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 Mayo Agosto Octubre Enero Fuente: http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/informes/ Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 103 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 VI. DE LA EVALUACIÓN DE PROCESOS 6.1. Transparencia en la Operación y Pertinencia de la Normatividad del Programa Tomando en consideración diversas experiencias estatales, puede decirse que la oportunidad en la selección de los proyectos que se autorizaron en 2003 fue más bien variable, de acuerdo a las condiciones de operación en cada estado, pero también influido por los tiempos en que a nivel central la Unidad Responsable del programa emitía las autorizaciones y hacía radicaciones de recursos. Así, por ejemplo, en tanto que en Sinaloa el Comité Técnico de Validación (CTV) fue establecido a principio del mes de mayo y comenzó a sesionar casi semanalmente hasta el mes de noviembre, en Chiapas el CTV comenzó a trabajar hasta agosto/septiembre y sólo hasta octubre-noviembre se liberó el recurso. En Sinaloa, tomando en cuenta la experiencia de 2002 en la que el CTV dictaminó como favorables más de 150 proyectos, pero que sin embargo no pudieron ser financiados más que una parte de ellos, quedando en lista de espera para el año siguiente un determinado número de proyectos, el CTV fue dictaminando en 2003 paquetes de proyectos sólo hasta que se tuvo la seguridad de contar con el recurso autorizado para realizarlos. Por su parte, en otros estados, como en Puebla y Michoacán, puede decirse, en cierta forma, que fueron oportunos en cuanto a la selección de proyectos...pero en gran medida porque contaban con proyectos que habían sido dictaminados desde 2002 y que no habían podido ser financiados. En algunos otros estados, como en Campeche, el trabajo sistemático, con previsión y con apego a la normatividad les ha permitido ser oportunos en la selección de proyectos. En cuanto a la no discrecionalidad en la aprobación de los recursos, puede decirse que en los casos en los que funcionan aceptablemente, y la Sedesol puede acompañar estrechamente el funcionamiento tanto de los Comités de Validación Municipal (de Apoyo a la Palabra), como el Comité Técnico de Validación (estatal), resultan instancias valiosas para transparentar la aprobación de los apoyos y proyectos a realizar. En el caso de los CTV, la participación de instituciones académicas es un acierto no sólo en cuanto a su aportación para dictaminar con mayores bases técnicas los proyectos propuestos, sino para transparentar los criterios, mecanismos y finalmente las decisiones en cuanto qué proyectos apoyar. Sin embargo, en algunos estados no deja de señalarse la necesidad de definir aún con mayor precisión los criterios para la selección de los proyectos para evitar sesgos. De igual modo, se señala la necesidad de realizar visitas de campo a algunos proyectos para verificar más precisamente las condiciones y viabilidad del proyecto. Asimismo, dado el carácter honorario de los miembros que participan en el CTV y en virtud de que no pueden dedicar demasiado tiempo al análisis acucioso de los expedientes de los proyectos, o que en ocasiones su capacidad técnica es limitada, algunos proyectos aprobados tienen deficiencias que en su momento no pudieron ser subsanados. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 104 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Por otra parte, en los casos en donde estos equilibrios pluripartitas para operar el programa están desbalanceados, como es el caso de Oaxaca, los sesgos políticoclientelares en la aprobación de proyectos distorsionan el funcionamiento del programa. Un señalamiento externado en varias delegaciones (Puebla, Michoacán, San Luis Potosí) es sobre el manejo de las convocatorias para las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo, lo que ha causado suspicacias entre los miembros de los CTV en los estados, ya que en su opinión no se sabe con qué criterios se otorgaron los recursos en estas modalidades. Se han hecho críticas a oficinas centrales del Programa en cuanto al manejo bastante discrecional para lanzar la convocatoria, la manera de hacer invitaciones dirigidas y el mínimo tiempo dado para presentar proyectos. En cuanto al registro de los apoyos otorgados y no otorgados, en general puede decirse que este registro no se lleva con el mínimo rigor en las delegaciones, ni mucho menos se registran las causas aducidas para considerar como inviables determinados proyectos. Por otra parte, en cuanto a la percepción de los beneficiarios de sus derechos y obligaciones, con base en diversas experiencias registradas en los estados puede decirse que, la mayor parte de los beneficiarios tiene un conocimiento muy deficiente de sus derechos y obligaciones y también del proceso operativo a través del cual se instrumenta el programa. 6.1.1. ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA DESDE LA EXPERIENCIA DE CHIAPAS. El Comité de Validación empezó a trabajar el año pasado hasta agosto/ septiembre y en octubre/ noviembre se liberó el recurso. Y es que las solicitudes y/o proyectos llegaron muy tarde y la integración de los expedientes también fue tardada. Las dependencias ejecutoras son asesoradas por la Delegación para conformar los expedientes y esto también es tardado. En la Delegación se hace una primera revisión de solicitudes y se detectan irregularidades, si son únicamente de forma, las solicitudes se turnan al comité de Validación, para que se aprueben, y después los expedientes se regularizan; todo ello con el objeto de no retrasar o tratar de ser oportunos en la selección de proyectos. En la Delegación de Chiapas solamente se registran los apoyos otorgados en padrones que controla básicamente la Delegación, con información de las dependencias ejecutoras que han encauzado la demanda. Ya hemos dicho que el presupuesto de OP alcanza para apoyar solamente la mitad de la demanda, y que el Comité Técnico de Validación rechaza los proyectos que percibe son Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 105 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 básicamente de escritorio y los que resultan evidentemente inviables. En la Delegación no se tiene registro de los apoyos no otorgados y sus causas, pues con dificultad se logra registrar y documentar los expedientes de los proyectos apoyados. 6.1.2. ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA DESDE LA EXPERIENCIA DE CAMPECHE. La normativa del programa favorece la transparencia en la operación del mismo. En el estado de Campeche en donde la instancia normativa muestra preocupación por que esta se aplique facilita el buen uso de los recursos. El proceso que se sigue, tanto en el caso de Apoyo a la Palabra como de las Otra Vertientes, favorece la selección de proyectos y la no-discrecionalidad en la aprobación de los recursos. En el caso de Apoyo a la Palabra, ya se tiene un padrón de beneficiarios, y año con año, estos hacen su solicitud que presentan al comité comunitario el que a su vez entrega al Comité de Validación municipal para que éste valide o rechace cotejando las listas de solicitantes con las de pagadores, de tal manera que si alguien no recuperó no vuelve a recibir. Una vez que el comité valida las solicitudes se turnan a COPLADE que revisa y entrega a Sedesol que turna a su instancia central para la autorización correspondiente. Finalmente los recursos autorizados son entregados a los comités municipales que los dan al beneficiario. Pero la Sedesol no tiene información clara sobre cuales son los productores que recuperan, ya que esto lo maneja el Comité que esta en relación directa con las Cajas Solidarias. En Otras Vertientes, el proceso es similar sólo que la validación corre a cargo del Comité de Técnico de Validación, aunque la instancia que entrega los recursos es el comité municipal. Puede haber falta de análisis técnico cuidadoso de los proyectos, pero la conformación de esta instancia dificulta el manejo discrecional de los recursos. 6.1.3. ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA DESDE LA EXPERIENCIA DE OAXACA. Como hemos reseñado el programa OP en Oaxaca está aprisionado entre las pugnas de la federación y el gobierno de la entidad. Las contradicciones entre estas instancias llevaron a que desde el 2003 se incorporara en el convenio una cláusula (sexta) dando poder absoluto en el ejercicio de los recursos al gobierno estatal, quien designa al Coplade como única ventanilla de recepción de la demanda. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 106 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Aún cuando Sedesol sigue siendo cabeza del Comité Técnico de Validación, su intervención es cada vez más marginal, y a decir de ellos los candados que tienen ante la omnipresencia del gobierno estatal está acotada por: la validación que por sistema computarizado realizan de los proyectos (un primer filtro que deja fuera a los proyectos incompletos); y en segundo lugar por las recuperaciones, que permiten reprogramar automáticamente los AP, pues las otras dos vertientes no han llegado a término. 6.1.4. ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA DESDE LA EXPERIENCIA DE PUEBLA En Puebla la selección oportuna y precisa se lleva a cabo debido a que existe una demanda mayor a la posibilidad de otorgar apoyos por lo que existen “reservas” de proyectos que del año anterior en espera de aprobación entre otras cosas ello ha contribuido a que en Puebla no se haya hecho la convocatoria para solicitar ofertar el Programa ni en 2002 ni en 2003. Para su aprobación sólo se necesita que cubran los requisitos; si existen dudas sobre el proyecto por lo general se hacen visitas de campo a fin de constatar la existencia de los beneficiarios. El manejo de las convocatorias para las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrolla causó suspicacias entre los miembros del CTV ya que en su opinión no se sabe con que criterios otorgaron los recursos en estas modalidades. Se han hecho críticas a oficinas cenarles del Programa en cuanto al manejo bastante discrecional para lanzar la convocatoria así como por la manera de hacer invitaciones dirigidas. En Puebla piensan que es necesario definir aún con mayor precisión los criterios para la selección de los proyectos para evitar sesgos Se reconoce también que no existe la capacidad técnica amplia de los miembros del CTV para llevar a cabo la evaluación técnica de los proyectos. En general los apoyos otorgados se dan cuando los proyectos cumplen con los requisitos señalados en las R.O. Las causas principales para rechazarlos cuando se advierte que no están bien fundamentados o bien cuando existen una cantidad de proyectos que no van acordes con las vocaciones productivas identificadas en las distintas regiones en el estado. O cuando, en opinión de los miembros, del CTV ya se han aprobado muchos proyectos de la misma rama productiva. Las visitas a algunos proyectos en campo y las entrevistas realizadas permitieron advertir que en su mayoría los beneficiarios desconocen tanto las RO como el proceso de operación del programa. La información sobre requisitos dependiendo de la modalidad de apoyo que se desea solicitar la reciben bien de parte de la autoridad municipal cuando se trata de Apoyo a la Palabra o de los residentes cuando los proyectos son de Crédito Social, Productivo para Mujeres o de Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 107 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Acompañamiento y Formación Empresarial. Entre los beneficiarios se advirtió que existen muchas dudas sobre todo respecto a las recuperaciones. 6.1.5. ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA DESDE LA EXPERIENCIA DE SAN LUIS POTOSÍ. En la vertiente de AP se publicó u convocatoria en el periódico, El Sol de San Luis el 19 de mayo de 2003, a pesar de que el programa no acepta nuevos participantes y solo se apoya a los que recuperaron del año pasado. El mecanismo es que el ayuntamiento integra el padrón de los recuperantes sobre la base de los recibos que expide la tesorería y demuestra también estas recuperaciones con un estado de la cuenta bancaria en donde está depositado. Con base en la lista de los recuperantes se integra el padrón del año siguiente. En el caso de los Microcréditos, el Comité Técnico de Validación acordó los términos de la convocatoria, y también los municipios en los que el programa se aplicaría, al igual que los porcentajes a los municipios de diferente clasificación. La convocatoria no se publicó en el periódico sino que solo se difundió a través de os ayuntamientos de los municipios seleccionados. El argumento de lo limitado de los recursos es el que explica que no exista una difusión mayor. Como respuesta a la convocatoria se recibieron aproximadamente 370 propuestas de proyectos productivos e las dos vertientes de Crédito Social y Productivo para Mujeres. De estas se aprobaron solamente 187. El proceso de selección de las solicitudes que se apoyaron pasó por un filtro en el Ayuntamiento, en donde se hizo una primera selección que redujo la cantidad de proyectos a la mitad, lo que se acercaba al techo disponible. Es decir que la parte más importante de la selección de las solicitudes fue hecha en el municipio, y no en el Comité de Validación. Posteriormente el Comité Técnico de Validación hizo una nueva revisión de las solicitudes después de que habían pasado por el filtro del ayuntamiento y aprobó 187, que fueron las que se apoyaron. El comité discutió los criterios y elaboró la convocatoria en donde plasmó un conjunto de lineamientos entre los que se encuentran : - Que no se apoyen proyectos de comercio sino solo productivos. Estableció u techo para ciertos municipios con características de marginación determinadas. A partir de estos criterios se elaboró la convocatoria y se difundió solo e algunos municipios a través de los ayuntamientos. En 2002 el comité estaba integrado con más actores, que si bien dificultaba un poco la toma de acuerdos, también se contaba con más puntos de vista y sobre todo se podían canalizar los proyectos propuestos hacia los técnicos Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 108 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 especializados de las instituciones participantes. Ahora se presenta menos polémica y mayor facilidad para ponerse de acuerdo, pero tiene menor riqueza. La representante del director del Tec de Monterrey, por ejemplo, que es quien participa en las sesiones del Comité, es la responsable del Depto. de Formación Social de esa institución. Participa hace dos años y medio en diversos comités de programas de Sedesol. Considera que el comité de OP participan pocas personas e instituciones , y que sería más rico si contara con mayor participación. La razón por la que fue seleccionada ella para asistir es por la función que desempeña en el Tec: Formación Social. Los alumnos deben hacer un servicio social comunitario con la idea de acercarlos a la gente que más lo necesita. Sin embargo, no existe ninguna relación entre los programas de servicio social y el programa de OP. Existe en el Tec el CAD (Centro de Apoyo al Desarrollo) pero no realiza en la actualidad ninguna actividad relacionada con el programa. La representante del Tec considera que sería bueno que la aprobación de los proyectos en el comité pudiera ser hechos después de que se hicieran vistitas de campo a los prospectos, aunque reconoce que sería difícil por costoso. El representante de la Facultad de Economía de la UASLP es especialista en proyectos de inversión. Reconoció que no se revisaron y evaluaron todos los proyectos de manera detallada en el Comité, sino que solo se revisaron aleatoriamente algunos expedientes. Mencionó que hacer un análisis detallado de los proyectos en una tarde es imposible y el número de reuniones del Comité no son suficientes para ello. Opinó que sería bueno entrar a la evaluación mayor de los expedientes. Se comentó que sería buen que los maestros y estudiantes egresados de la UASLP participaran fortaleciendo la capacidad gubernamental de evaluación de los proyectos tal vez a través de un esquema de servicio social o de becas o Acompañamiento empresarial. De entrada se pudo constatar que existe una reducida capacidad de la secretaría para dos cosas: - Apoyar la elaboración de los proyectos Evaluar los proyectos presentados. Solo se cuenta con un jefe de departamento quien integró los expedientes técnicos de todos los proyectos aprobados (187). No existen visiones proyectos de carácter estratégico que planteen las líneas generales de planeación que permitan desarrollar proyectos bien hechos. Por ejemplo no existe apoyo la elaboración de estudios estratégicos de mercado y diseño de alternativas articuladas con una concepción global del desarrollo de las regiones pobres. Esto debilita fuertemente las capacidades para elaborar buenos proyectos particulares. Un asunto en el que los operadores insistieron fue el de la importancia de visitar a los solicitantes a fin de conocer las condiciones en las que el proyecto posible se Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 109 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 desarrollará lo que es un importante factor de éxito, ya que se puede verificar que lo que se dice en la solicitud existe en realidad. El problema es que la reducción del personal en la delegación dificulta cada vez más este tipo de verificación previa a la aprobación de las solicitudes. 6.1.6. ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA DESDE LA EXPERIENCIA DE SINALOA. La convocatoria nunca se ha dado en el estado a través de un medio impreso (diario). En 2002 se decidió promover a través de las presidencias municipales, de tal forma que estas realizaran mesas para la formulación de proyectos, entregaran volantes, etc. A raíz de que los recursos en 2002 fueron marcadamente insuficientes para atender la profusa demanda que se tuvo y de la cual sólo pudo atenderse no más del 20%; así, el CTV dictaminó y aprobó 265 proyectos, pero sólo 164 fueron apoyados, quedando 101 en la lista de espera para los apoyos del año entrante. En 2003 el Comité Técnico decidió no hacer convocatoria, sino más bien seguir el siguiente mecanismo: en virtud de que el CRECE (Centro Regional para la Competitividad Empresarial) fue propuesto por el gobierno del estado como una instancia para captar, formular proyectos y dar el acompañamiento a los mismos, se le dio un voto de confianza para que fuera la instancia que detectara las posibilidades de proyectos en los distintos municipios, de acuerdo a los criterios establecidos en las reglas de operación. En 2003 se recibieron alrededor de 400 solicitudes, de las cuales se aprobaron sólo 160 proyectos, recibiendo finalmente el apoyo 147 proyectos. Debido a limitaciones operativas, el CTV no lleva un registro de aprobaciones y no aprobaciones, ni mucho menos lleva un registro de las causas que fundamentaron la no aprobación de determinados proyectos. 6.2. Cobertura y Focalización EL PROGRAMA EN LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS El programa durante 2003 operó en 1,656 municipios de 31 entidades federativas, y solo estuvo ausente en el Distrito Federal. La Figura 6.1 muestra la distribución de los municipios con acciones del programa en los diferentes estados, donde se puede observar que los estados con mayor número de municipios con acciones del programa fueron Oaxaca, Veracruz, Puebla, Jalisco, Chiapas y Michoacán. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 110 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 6.1. Número de municipios con acciones del programa de opciones Productivas por entidad federativa. ZAC 50 YUC 50 162 VER 47 TLAX 34 TAM 17 TAB 53 SON 18 SIN 54 SLP 3 QROO 18 QRO 148 PUE 233 OAX 23 20 NN NAY 29 MOR 111 MICH 48 MEX 119 JAL 80 HGO 30 GRO 46 GTO 39 DUR 10 COL 18 COAH 51 CHIH 115 CHIS 11 CAM 5 BCS 3 BC 11 AGS 0 50 100 150 200 250 Número de Municipios Fuente: Base de datos de avance del ejercicio 2003. Sedesol.: El análisis de la distribución del número de proyectos y el monto de inversión entre los diferentes tipos de municipios de acuerdo a su grado de marginación se muestra en la Figura 6.2. Como puede observarse, en los extremos los municipios muy altamente marginados recibieron apenas el 16.6 % de la inversión (149.7 millones de pesos) y el 17.9 % de proyectos (3,767), mientras que los municipios con baja marginación, concentran el 42.4 % de la inversión (383.3 millones) y el 38.4 % de los proyectos (8,102). En el intermedio, los municipios de alta Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 111 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 marginación recibieron el 39.3.% de la inversión ( 355.2 millones ) y el 42.3 de los proyectos (8,920). Fig. 6.2. Distribución de la inversión y el número de proyectos (incluye Apoyo a la Palabra) del programa Opciones Productivas en los diferentes tipos de municipios por su grado de marginación. 10,000 550.0 8,920 9,000 8,102 450.0 8,000 383.3 355.2 350.0 N 6,000 5,000 4,000 250.0 3,767 MILLONES DE PESOS 7,000 NÚMERO DE PROYECTOS INVERSIÓN 150.0 149.7 3,000 2,000 50.0 15.6 1,000 291 0 -50.0 MUY ALTA ALTA MEDIA BAJA MARGINACIÓN Fuente: Base de datos de avance de ejercicio 2003. Sedesol La alta frecuencia y los elevados montos que se destinan a municipios con baja marginación parece contradecir el lineamiento del programa de orientarse a la población en pobreza, ya que a pesar de que los municipios con un bajo índice de marginación pueden tener localidades con población pobre, es menos probable que así sea que los de índice más elevado. No obstante, vistos en su conjunto (Figura 6.3), los recursos invertidos cumplen con la norma de canalizarse preferentemente a las microrregiones, si se entiende esto como que más de la mitad se destinen hacia allá. En efecto, a las microrregiones se destinaron 375.4 millones de pesos que equivalen al 58 %, mientras que en otras regiones se invirtieron 274.7 millones de pesos (42 %) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 112 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 6.3. Proporción de recursos invertidos en las microrregiones y en otras regiones. 42% Micro regiones Otras Regiones 58% Fuente: Base de datos de avance de ejercicio 2003. Sedesol En el caso de Apoyos a la Palabra la proporción de recursos que se invierten en las microrregiones es más cercana a la destinada a otras regiones, mientras que en el resto de las vertientes son menores los apoyos a las otras regiones (Figura 6.4.) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 113 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 6.4. Recursos invertidos en microrregiones y otras regiones según subprograma. 250.0 MILLONES DE PESOS 200.0 150.0 Micro regiones Otras Regiones 100.0 50.0 0.0 AP AFE CS CPM AC Fuente: Base de datos de avance de ejercicio 2003. Sedesol Por otra parte, si bien los datos que arrojará la encuesta a beneficiarios permitirán medir con mayor precisión su pertenencia o no a la población objetivo que define el programa, resulta interesante e ilustrativo complementar lo dicho anteriormente con la información e impresiones obtenidas por los investigadores de las visitas y entrevistas realizadas a operadores y beneficiarios en algunos estados: En cuanto a la población objetivo del Programa, en general parece haber congruencia de OP en Chiapas, pues el 61% de la inversión del 2003 se destinó a pobladores de zonas de alta marginación, 31% a municipios CEC y sólo un 4.6% a otras regiones (se trata de 9 municipios con zonas urbanas y también zonas rurales aledañas donde el programa opera la vertiente Crédito Social para personas mayores). No obstante, y aunque no sea significativo, en los tres proyectos visitados, nuestra impresión es que cuando menos una parte de los Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 114 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 beneficiarios chiapanecos de OP no son familias en situación de extrema pobreza, y que no existe un mecanismo específico del programa para verificar las características del universo que normativamente se desea atender con OP, salvo la ubicación por regiones de marginación. En el estado de Campeche, el Programa de Opciones Productivas (POP) operó cuatro vertientes en el 2003: Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres y Acompañamiento y Fortalecimiento Empresarial, aunque los recursos destinados a esta última vertiente fueron mínimos (menos del 1 por ciento del total). En el 2003 del total de recursos manejado por el POP, a través de las vertientes ya mencionadas, el 39% se otorgó a comunidades de Muy Alta Marginación el 33.5% a localidades de Alta Marginación y solamente el 27.4% a Otras Regiones. Es decir el 73% de los recursos totales del programa se destinaron a zonas marginadas. Por vertiente la distribución fue la siguiente: para las comunidades de Muy Alta y Alta Marginación se destinó el 65% de los recursos de Apoyo a la Palabra, el 81% de Crédito Social y el 76% de Crédito para Mujeres, mientras que para otras regiones fueron 35%, 19% y 24% respectivamente. El 33% se canalizó a los municipios CEC. Es decir, en buena medida los recursos operados por el programa se han destinado a la población objetivo definida en las reglas de operación, cumpliendo con el objetivo de “otorgar apoyos a la población en pobreza extrema”. Hay congruencia entre las intenciones trazadas y las actividades que se desarrollan. En Sinaloa, el 58% de la inversión de 2003, que representa el 48.8% de los proyectos realizados, se destinó a beneficiarios de 7 municipios de alta marginación (fundamentalmente a través de Apoyo a la Palabra) y el 42% a 11 municipios de baja marginación. Por vertiente se tiene una relación semejante en su distribución entre municipios de alta y baja marginación, correspondiendo entre el 55% y el 58% de la inversión a los primeros. Así, de acuerdo a la normatividad, la inversión va preferentemente a microrregiones o a municipios con alta marginación. Asimismo, en Sinaloa se visitaron tres localidades para realizar entrevistas colectivas con beneficiarios de tres tipos de proyectos: a) Un proyecto de Crédito Productivo para Mujeres: Unidad Avícola de la Mujer de Dautillos, Mpio. de Navolato. En él participan 8 mujeres, que recibieron un apoyo de 20,000 pesos en 1999 por parte de FONAES para construir una nave de engorda de pollos. En septiembre de 2003 les entregaron un apoyo por parte de Sedesol de 43,667 pesos para la compra de pollitos, equipo e insumos. No sin dificultades ni reveses, pero con mucho ánimo y esfuerzo, han sacado tres parvadas de pollos que han Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 115 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 sacrificado, pelado y vendido en su comunidad y en localidades cercanas. Lo paradójico de este proyecto es que se trata efectivamente de un grupo de mujeres de expescadores (hoy jornaleros) de una comunidad (Dautillos) que está realmente en condiciones de pobreza pero que, sin embargo, al estar en un municipio considerado “rico”: Navolato (baja marginación) pudo no haber sido elegible para recibir el apoyo de OP, como les ha sucedido, por ejemplo, al solicitar el apoyo del programa Habitat u otros programas. b) Un proyecto de Crédito Social: Planta de Agua Purificadora, solicitado por un grupo familiar (8 personas) en la localidad de Costa Rica, Mpio. de Mazatlán (baja marginación), que recibió un apoyo de 80,000 pesos para su proyecto, el cual es exitoso, con la salvedad de que sus beneficiarios no están en condiciones de pobreza, son más bien de clase media y sus dos operadores cuentan con un perfil profesional ventajoso para llevar adelante y administrar un proyecto comercial: un ingeniero civil y una contadora privada. c) Grupo de Apoyo a la Palabra, del ejido Duranguito, sindicatura de Costa Rica, mpio. de Mazatlán (baja marginación). El programa inició en 2002 en el ejido con 60 personas. La entrevista fue con un grupo de mujeres, esposas o hijas de ejidatarios, que en mayo de 2003 formaron el Comité Comunitario. Mencionan que el apoyo recibido sirvió a muchas personas para pagar deudas, sacar de apuros y luego pagar. En el caso particular de las tres beneficiarias entrevistadas, el apoyo les sirvió para: comprar útiles y uniformes escolares, comprar zapatos para venta, adquirir mercancía para tienda de abarrotes. Estas experiencias nos muestran que es necesario definir de una manera más precisa los criterios de elegibilidad de los beneficiarios del programa, ya que la pertenencia a microrregiones o municipios de alta marginación, o el simple enunciado de ser población en pobreza (sin explicitar en qué se traduce y cómo se mide en lo concreto esa condición), son criterios muy imprecisos para orientar los apoyos hacia la población que realmente se quiere beneficiar. PERFIL DEL BENEFICIARIO En este apartado se analizan, con base en los resultados de las encuestas aplicadas, las características de la población de beneficiarios de las diferentes vertientes del programa y se hace una comparación con los no beneficiarios. Se analizan un conjunto de aspectos como la proporción de hombres y mujeres, la estructura de edades, el grado de educación y la lengua, las características de la vivienda, la infraestructura doméstica y de servicios a que tienen acceso, las actividades a las que se dedican, su nivel de ingreso y las características productivas de los campesinos. Asimismo se hace una reflexión acerca de sus condiciones de pobreza. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 116 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Analizados en el marco de la clasificación de pobreza que está adoptada oficialmente por la Sedesol , en general se puede afirmar que la mayoría de los beneficiarios (y de los no beneficiarios) forman parte de la población pobre de México, y en ese sentido cumplen con la normatividad del programa que está dirigido precisamente a esa población, aunque se pudo constatar que existe un error de exclusión del orden de entre 1 y 6 % dependiendo de la vertiente. Asimismo las características de la población de beneficiarios de las vertientes Apoyo a la Palabra (AP), Crédito Productivo para Mujeres (CPM) y Acompañamiento y Formación Empresarial (AFE) son más semejantes, mientras que en diversos aspectos, la población de beneficiarios de Crédito Social (CS) presenta diferencias relevantes. Fig. 6.5. Proporción entre hombres y mujeres en los diferentes vertientes del Programa Oportunidades Productivas 2003 y en los no beneficiarios. 100.0 95.2 90.0 80.0 66.1 70.0 % 60.0 50.0 60.2 58.5 53.2 46.8 41.5 40.0 39.8 55.2 44.8 Masculino Femenino 33.9 30.0 20.0 10.0 4.8 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Esto parece ser debido a que en AP se encuentra la población más pobre entre los beneficiarios, mientras que en CPM y en AFE, la proporción de mujeres es considerablemente mayor, por lo que ambas formas de marginación (pobreza y género) hacen que diversos indicadores sean más desfavorables en estas vertientes que en el caso de CS donde se encuentran los beneficiarios con mejores condiciones socioeconómicas. Por lo que respecta a la proporción de hombres y mujeres, se puede observar en la fig. 6.5 que en los casos de AP y CS, el porcentaje de hombres es superior claramente al de las mujeres, ya que los primeros constituyen cerca de la dos terceras partes del total. Mientras tanto en CPPM, como era de esperarse, la absoluta mayoría son mujeres, aunque se puede observar un 4 % que se encuentra erróneamente incluido. . Resalta el caso de AFE, donde a pesas de ser Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 117 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 una vertiente que no está condicionada a ningún criterio de género, las mujeres son la mayoría de los beneficiarios, con casi el 60 %. Finalmente la población del total del programa, asi como la de no beneficiarios, parecen comportarse como un intermedio entre las condiciones que presentan las diferentes vertientes al registrar una proporción muy cercana a la mitad de cada género, con una ligera predominancia de los hombres. Fig. 6.6. Estructura de Productivas 2003. edades de las diferentes vertientes de Opciones 25.0 20.0 15.0 AP % CS CPM AFE 10.0 5.0 0.0 18 a 25 26 a 30 31 a 35 36 a 40 41 a 45 46 a 50 51 a 55 56 a 60 Más de 60 Edad Fuente: Encuesta aplicada. RDS. La fig. 6.6 muestra la estructura de edades de la población atendida por los diferentes subprogramas de Opciones Productivas. Como puede observarse, se presentan tres diferentes patrones en la gráfica; por un lado los subprogramas AP y CPM muestran modas en el intervalo de edades de 36 a 40 años, aunque en el caso de AP es menos pronunciada ya que el, porcentaje de esa población que está en ese intervalo es cercano al 17 %, mientras que en CPM, la concentración es más intensa, ya que su proporción es algo mayor de 20 %. No obstante la estructura en ambos casos es parecida. La estructura de edades de CS en cambio, se presenta diferente ya que tiene dos modas, una de ellas entre 31 y 35 años y otra en el intervalo entre 46 y 50 años. Por su parte AFE es la que presenta una población de beneficiarios de mayor edad, ya que su pico modal lo presenta entre 46 a 50 años. En general puede decirse que los beneficiarios del programa tienen una baja proporción de analfabetismo, ya que en la mayoría de los casos el porcentaje de beneficiarios que saben leer y escribir es del orden de 90 %. Sin embargo, se Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 118 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 presentan diferencias entre vertientes que parecen explicarse principalmente por factores de género, ya que el nivel más alto de analfabetismo, se presenta entre las receptoras del subprograma CPM, que supera el 15 % y en segundo lugar se encuentra AFE, que tiene también mayoría de mujeres entre sus beneficiarias. Fig. 6.7. Porcentajes de personas que saben leer y escribir en la población de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. 100.0 90.0 91.9 89.6 86.8 90.1 89.4 84.0 80.0 70.0 % 60.0 Si No 50.0 40.0 30.0 20.0 16.0 13.2 10.4 8.1 10.0 9.9 10.6 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta aplicada. RDS. Mientras tanto, el porcentaje más bajo de iletrados lo muestra CS, con solo 8.1 % seguido de AP con poco más del 10 %. Un nivel parecido a estos dos subprogramas lo registra la población total del programa, y la de no beneficiarios. La participación de los hablantes de alguna lengua indígena en el programa es minoritaria, aunque en algunos casos llega a ser relevante (ver fig. 6.8). La vertiente que presenta una mayor proporción de hablantes indígenas es la de CPM, lo que puede deberse a que en general la lengua original se mantiene en mayor medida entre las mujeres. Esta vertiente presenta un porcentaje de 37.5 %, de las cuales 3.4 % es monolingüe. El subprograma que le sigue en cuanto a participación de los hablantes de lengua indígena es el de AP con casi 25 %, mientras que los que tienen una mayor parte de personas que solo hablan español son CS (casi 83%) y AFE (más de 88 %). En el caso de la población de no beneficiarios, la proporción parece promediar los diferentes subprogramas (79.4 %). Fig. 6.8. Porcentaje de hablantes de lengua indígena de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 119 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 100.0 88.3 90.0 82.9 80.0 79.4 75.8 70.0 62.5 60.0 % Español y lengua indígena 50.0 Sólo lengua indígena Sólo español 40.0 30.0 34.1 22.9 20.6 17.1 20.0 9.9 10.0 1.3 0.0 AP CS 0.0 3.4 1.8 0.0 CPM AFE NO BENEF Vertientes Fuente: Encuesta aplicada. RDS. Como se puede ver en la fig. 6.9, el grado de escolaridad más frecuente de los beneficiarios del programa, a excepción de CPM, es primaria incompleta ya que la proporción de personas en esa situación se encuentra entre el 34 % y el 43 %. Le sigue el de primaria completa que, a excepción de CPM que tiene 34 %, oscila entre 16 % y 27 %. Por lo que respecta a la población sin instrucción, se puede apreciar que CPM tiene el porcentaje más alto, pero también lo tiene para primaria completa, lo que puede indicar que las mujeres tienen menos oportunidades de asistir a la escuela pero que las aprovechan mejor. En el resto de las vertientes esta variable se mantiene entre 10 % y 14 % de manera similar. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 120 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 6.9. Grado de escolaridad de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. No fue a la escuela Primaria incompleta Primaria completa Media básica incompleta Media básica completa Media superior incompleta Media superior completa Superior incompleta Superior completa 50 45 40 43 42 39 38 34 35 34 % 30 27 24 22 25 20 20 18 16 15 15 14 13 12 10 8 10 5 20 9 7 7 7 2 1 1 2 5 0 5 3 2 4 3 2 00 CS 11 8 8 0 AFE 13 11 10 CPM 6 2 1 11 AP 4 3 1 01 NO BENEF 2 BENEF Vertientes Fuente: Encuesta aplicada. RDS. Fig. 6.10. Población con y sin primaria completa de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. 70 60 50 57 54 49 47 44 53 53 52 47 47 47 43 % 40 30 Primaria incompleta o menos Primaria completa y mas 20 10 0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 121 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 El análisis de los porcentajes que tienen primaria completa o más, comparado con quienes tienen primaria incompleta o menos, que indica de manera más sintética las diferencias en escolaridad, muestra que los casos de CS y CPM son los que presentan mejores condiciones, mientras que AP tiene los mayores rezagos. Fig. 6.11. Servicios de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. 120 100 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF % 80 60 40 20 0 Agua entubada Energía eléctrica Piso de cemento Drenaje Servicio Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Por lo que se refiere a los servicios en las viviendas destaca el alto porcentaje que alcanza la energía eléctrica, ya que en todos los casos se presentan porcentajes de cobertura arriba del 95 %. El agua entubada se encuentra presente entre el 75 % y el 85 % de las viviendas de los beneficiarios del programa, mientras que porcentajes semejantes son presentados en el caso de piso de cemento. Por su parte, la proporción de viviendas con drenaje es menor, alrededor del 30 %. Las proporciones entre los beneficiarios de los diferentes modalidades del programa son muy similares en el caso de electrificación, mientras que en los otras tres variables se puede apreciar que las poblaciones receptoras de CPM y CS muestran condiciones mejores que el resto. La población de AP parece ser la menos favorecida. La fig. 6.12, muestra los porcentajes de las viviendas con estufa y aparatos electrodomésticos, donde se puede observar que la televisión es el aparato que más frecuentemente se encuentra presente, mientras que el teléfono es el que tiene menor presencia. Las viviendas con estufa de gas o petróleo y las que tienen radio se presentan con porcentajes semejantes, cercanos al 70 %, mientras que Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 122 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 aquellos con refrigerador oscilan entre 42 % y 69 %, con varios casos muy cerca el 60 %. En los casos de Refrigerador, estufa y teléfono, es clara la mayor frecuencia en los beneficiarios de CS, aunque en televisores tiene la predominancia CSM y en radio AFE. Fig. 6.12. Existencia de estufa y aparatos electrodomésticos en las viviendas de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. 100 90 % 80 70 AFE 60 CS CPM 50 AP 40 NO BENEF 30 BENEF 20 10 0 Refrigerador Estufa Televisión Radio Teléfono Aparatos Fuente: Encuesta aplicada. RDS. La actividad económica más frecuente de los beneficiarios del programa es la agricultura, aunque su importancia varía entre los diferentes subprogamas. En general presenta una frecuencia del 70 %, pero es mucho mayor en el caso de AP en el que es del 83 % y su menor presencia la tiene en la población de CS que presenta un porcentaje de menos del 60 %. También son importantes las actividades asalariadas y comerciales las cuales tienen porcentajes de 32 % y 27 % respectivamente; las primeras son más frecuentes en los casos de AP y CS, mientras que el comercio tiene mayor presencia en CPM, CS y AFE. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 123 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 6.13. Actividad principal a la que se dedican los beneficiarios de las diferentes vertientes de Opciones Productivas 2003. 90 80 70 Agricultura Ganadería Producción forestal 60 50 Pesca y acuacultura Artesanía Comercio Actividades Aslariadas 40 30 20 10 0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Las respuestas a la pregunta ¿En 2003 se dedicó a alguna actividad productiva no agropecuaria? muestran el grado de dependencia que los beneficiarios tienen con respecto a la producción primaria, y como puede verse en la fig. 6.14, los beneficiarios de AP y AFE son los que se dedican en mayor porcentaje exclusivamente a las actividades agropecuarias, ya que presentan porcentajes del orden de 71-72 % . Mientras tanto los de Crédito Social son los que tienen los porcentajes más bajos de dedicación exclusiva a la actividad primaria, lo que muestra su tendencia mayor al comercio y las actividades asalariadas. Las remesas de los emigrantes de fuera del país parecen tener una influencia muy pequeña en los hogares de los beneficiarios del programa, ya que solo el 9 % de los entrevistados declaró que sí recibía dinero enviado del extranjero, aunque se tiene la sospecha de las respuestas en este aspecto posiblemente no se apeguen a la verdad. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 124 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 6.14 ¿En 2003 se dedicó a alguna actividad productiva no agropecuaria? 80.0 71.9 71.2 70.0 66.2 62.5 60.0 % 50.0 46.0 43.7 37.5 40.0 30.0 56.3 54.0 Si No 33.8 28.8 28.1 20.0 10.0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Fig. 6.15 ¿Su familia recibe dinero de familiares en el extranjero? 120.0 100.0 98.5 94.9 90.1 88.0 88.1 91.1 % 80.0 Si No 60.0 40.0 20.0 1.5 5.1 12.0 9.9 11.9 8.9 NO BENEF BENEF AFE CS CPM AP Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 125 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 De cualquier manera, el subprograma que mayor proporción de envíos registro fue el de AP con una frecuencia del 12 %, mientras el que presentó un porcentaje menor al respecto fue el de AFE. Sin embargo las ayudas de parte del gobierno, según las declaraciones de los beneficiarios, parecen ser más importantes, ya que la frecuencia de los hogares que las recibieron promediaron más del 32 %. Entren las diferentes modalidades del programa la frecuencia de beneficiarios con apoyo económico del gobierno fue mayor en AP ( 36 %) seguido de CS (35 %) mientras que los participantes en AFE son los menos favorecidos con este rubro. Fig. 6.16 Frecuencia de quienes declararon recibir dinero de los programas gubernamentales entre las diferentes vertientes del programa Oportunidades Productivas. 90.0 83.9 80.0 75.0 70.0 65.0 67.5 64.0 59.0 60.0 % 50.0 Si 41.0 40.0 30.0 20.0 36.0 35.0 No 32.5 25.0 16.1 10.0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Uno de los aspectos más importantes del perfil de los beneficiarios es el relativo a su nivel de ingreso, ya que a través de esta variable se puede determinar que tanto es adecuada la selección de los mismos en función de los objetivos del programa. La fig. 6.17, muestra la distribución de las frecuencias de los beneficiarios de los distintos subprogramas entre los diferentes niveles de ingreso, tal y como fueron declarados en las encuestas. Como puede apreciarse la gran mayoría de los beneficiarios se encuentran claramente dentro de la población Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 126 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 considerada pobre. Solamente una pequeña proporción (en promedio 3 % del conjunto del programa) puede considerarse como un error de inclusión, el cual es mayor en el caso de CS (6 %) y presenta su valor mínimo en AP (poco más de 1 %). El análisis por cada una de las vertientes indica que existe una diferencia entre el CS y las demás vertientes, ya que el primero tiene una distribución más favorable, con la mayoría ubicada en los intervalos entre $1,200 y $2,.400 de ingreso mensual, mientras los beneficiarios de demás subprogramas se encuentran en su mayoría por debajo de los $1,200 al mes. Fig. 6.17. Ingreso mensual de las familias entre las diferentes vertientes del programa Oportunidades Productivas. 35.0 30.0 Pobreza Alimentaria Pobreza De Capacidades y Patrimonio No Pobreza 25.0 AP CS CPM AFE NO BENEF % 20.0 15.0 10.0 5.0 ERROR DE INCLUSIÓN 0.0 De 0 a $500 De $501 a $800 De $801 a De $1,201 a De $2,401 a De $5,001 a $1,200 $2,400 $5,000 $10,000 Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Las figs. 6.18 a 6.22 muestran diferentes aspectos de las características productivas de los campesinos que participan en el programa, donde se puede apreciar que la gran mayoría tiene actividades agrícolas ya que el 72 % en promedio posee o renta un predio agrícola, aunque esa proporción se eleva hasta el 86 % en el caso d AP. Se trata en su mayoría de productores minifundistas que tienen una superficie menor de 3 ha, y en muchos casos, (21 %) menor de 1 ha, lo que es más frecuente en los casos de AP y CPM. La tenencia de la tierra es predominantemente ejidal, seguida de pequeña propiedad y comunal, a excepción de CPM, donde esta última predomina. Con mucho, el principal cultivo es el maíz, seguido por el frijol, lo que confirma una agricultura típicamente campesina. Este Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 127 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 carácter también es ilustrado por el destino principal de la producción que es el autoconsumo. Fig. 6.18 Frecuencia de posesión o renta de un predio agrícola diferentes vertientes del programa Oportunidades Productivas. entre las 100 86 90 80 72 70 % 60 57 55 50 45 59 54 Si 46 43 No 41 40 28 30 20 14 10 0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Fig. 6.19 Tamaño del predio agrícola entre las diferentes vertientes del programa Opciones Productivas. 60 50 % 40 Hasta 1 Ha. De 1.1 a 3 Ha. De 3.1 a 5 Ha. De 5.1 a 10 Ha. De más de 10.1 Ha. 30 20 10 0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 128 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 6.20 Tenencia de la tierra de los campesinos de las diferentes vertientes del programa Oportunidades Productivas. 80 70 60 Ejidal % 50 Propio 40 Comunal 30 Rentada o a medias 20 10 0 AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Fig. 6.21. Cultivos sembrados en 2003 por los campesinos de las diferentes vertientes del programa Oportunidades Productivas. % 120 100 80 60 40 Maíz Frijol Chile 20 0 Frutas Hortalizas AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Otro Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 129 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 % Fig. 6.22. Destino de la producción de los campesinos de las diferentes vertientes del programa Oportunidades Productivas. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Autoconsumo familiar Autoconsumo para producción Venta en la comunidad o localidad Venta fuera de comunidad o localidad Exportación AFE CS CPM AP NO BENEF BENEF Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. 6.3. Problemas de Coordinación entre Instancias del Programa La coordinación y operación del programa no ha podido dejar de estar influenciada y afectada por diversos cambios que ha tenido la conducción del programa desde su surgimiento como Oportunidades Productivas en 2002. El último de dichos cambios a mediados de 2003, que llevó a la Dirección General de Eficiencia de Programas, una dirección dedicada a programar, presupuestar, dar seguimiento y control a las metas físicas y financieras de los programas de la secretaría -pero sin experiencia en la operación de programas- a hacerse cargo de Opciones Productivas (cambio aun no formalizado en el Reglamento Interno de la Secretaría). De igual modo, los numerosos cambios y reducciones de personal (sobre todo de honorarios) que han sufrido las delegaciones (en donde se han dado casos de tres cambios de delegado en un mismo año), así como la inexperiencia de los nuevos funcionarios incorporados, han influido también en la falta de continuidad y deficiencia en la coordinación operativa del programa entre la unidad responsable y los operadores en las delegaciones. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 130 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 6.3.1. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN ENTRE INSTANCIAS DEL PROGRAMA, DESDE LA EXPERIENCIA DE CAMPECHE. En Sedesol, como instancia normativa, no existen problemas de coordinación pues existe una clara división de operaciones. La instancia que administra el programa es la Unidad de Desarrollo Social y Humano, la que a su vez cuenta con una Coordinación de Apoyo a la Palabra y una Coordinación de Otras Vertientes, cada una de las cuales a su vez cuenta con un responsable. Por otro lado, en el Comité Técnico de Validación, en el que participan representantes de distintas instancias gubernamentales, la actividad de cada uno de ellos se limita a la revisión y validación de proyectos y al acuerdo de algunos apoyos puntuales, como ya se mencionó antes. 6.3.2. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN ENTRE INSTANCIAS DEL PROGRAMA, DESDE LA EXPERIENCIA DE SINALOA. En la delegación las vertientes del programa se operan a través de dos Subdelegaciones y unidades distintas: Apoyo a la Palabra desde la Subdelgación de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda, recayendo la responsabilidad concreta en un jefe de departamento y en dos técnicos que le ayudan; por otra parte, las vertientes de Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres y AFE se operan desde la Subdelegación de Desarrollo Social y Humano, teniendo como responsable al Jefe de Unidad de Programas Sociales (que además se hace cargo de los programas: Incentivos Estatales, Coinversión Social, Jóvenes por México e Iniciativa Ciudadana 3 x 1) y con la participación de tiempo completo de sólo un jefe de departamento que se hace cargo de las tres vertientes. La coordinación entre ambas unidades que operan el programa es mínima y se da más bien a nivel de intercambio de información y algunos apoyos logísticos. 6.3.3. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN ENTRE INSTANCIAS DEL PROGRAMA, DESDE LA EXPERIENCIA DE SAN LUIS POTOSÍ. El programa está adscrito a la subdelegación de Desarrollo Social y Humano quien lo opera a través de la Unidad de Programas Sociales. Esta unidad opera varios programas que son los siguientes: - Opciones Productivas - PET - Incentivos Estatales - Coinversión Social. - Jóvenes por México. - Iniciativa Ciudadana 3 x 1. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 131 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 El programa Oportunidades es operado por dicha subdelegación y el programa de Desarrollo Local (Microrregiones) es operado por otra área (directamente vinculado con la Delegación). Existen buenas relaciones entre los responsables de estos programas, pero no existe una coordinación ni articulación de acciones entre ellos. El Programa de Opciones Productivas es operado por un Jefe de Departamento que a su vez tiene a dos técnicos, uno de ellos a cargo de Apoyos a la Palabra y otro de los microcréditos. Todos estos operativos están por honorarios. En los últimos años y meses ha habido un proceso de reducción del personal del programa (adelgazamiento de la estructura), ya que hasta a fin del año pasado dos personas de nivel de Jefatura del Departamento estaban operando el programa, pero desde este año los dos partes del programa (apoyos y micro créditos) deben operarse por la misma jefatura, de tal manera que la estructura debe atender el doble. Igualmente en las regiones se ha venido despidiendo a la mayoría del personal de las residencias ya que hace unos años existía para cada región un residente y cuatro técnicos y ahora solo está una persona en cada una. Este adelgazamiento ha repercutido en la eficacia del programa. El personal que atiende el programa y una estimación del porcentaje de dedicación entonces es: 1. El Delegado (2 %) 2. El Subdelegado (5 %) 3. El Jefe de Unidad ( 25 %) 4. El jefe de Departamento (100 %) 5. Dos técnicos (100 %) 6. Cuatro residentes regionales (10 %) 6.3.4. ANÁLISIS DE LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN ENTRE INSTANCIAS DEL PROGRAMA, DESDE LA EXPERIENCIA DE PUEBLA Y MICHOACÁN. Para evitar la duplicidad en los apoyos o la falta de pago por efectos de un siniestro las Delegaciones de Sedesol han intentado cruzar las bases de datos con SAGARPA sin mucho éxito. Existen también problemas de coordinación entre delegación y oficinas centrales sobre todo para operar las modalidades de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, pues las Delegaciones piensan que no las están tomando en cuenta. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 132 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 VII. DE LOS COSTOS-BENEFICIOS 7.1 Eficacia, Eficiencia y Costo Beneficio La eficacia entendida como la capacidad de lograr las metas de proceso del programa, puede ser juzgada adecuada, de acuerdo al análisis hecho anteriormente con relación al cumplimiento de metas físicas, en términos de número de beneficiarios y número de proyectos ejecutados. Sin embargo, cuando se analiza no solo este tipo de metas físicas, sino las metas de impacto, el desempeño del programa no resulta bueno. La reflexión de la eficiencia del programa en términos de los recursos que la institución invierte en su operación y los logros en materia de metas, también es diferente si se consideran solamente la colocación de los recursos en un número alto de proyectos y beneficiarios, con respecto a un análisis que se ocupe del éxito económico de los proyectos. Así, si se consideran solamente las metas de proceso, parecería que a medida que pasa el tiempo la institución se vuelve más eficiente, debido a que logra invertir más o menos l misma o casi la misma cantidad de recursos con menos esfuerzo, ya que existe un proceso intenso de reducción del personal que lo atiende que en los últimos años ha disminuido hasta casi la mitad. Sin embargo, esta reducción ha provocado que la capacidad de la institución de apoyo a los productores para la elaboración de los proyectos, de evaluación de los mismos, de verificación de campo ex ante, de seguimiento y acompañamiento y de registro de las acciones y sus resultados, se haya visto disminuida seriamente, con lo cual las posibilidades de que los proyectos tengan éxito económico se reducen considerablemente. Por la revisión de la eficiencia y el costo beneficio del programa se hace en primer término comparando simplemente los recursos de inversión con los de operación, y analizando los costos promedio de inversión y operación por unidad de meta de proceso, es decir por cada proyecto y cada beneficiario. Pero posteriormente se hará una discusión acerca dela relación entre los recursos invertidos y el indicador fundamental de impacto del programa: el nivel de recuperaciones y específicamente el monto de inyección de recursos monetarios a los sistemas locales de ahorro y crédito. Finalmente se discute la eficiencia en términos de la oportunidad en la que los apoyos llegaron a los productores en2003, es decir, que tan a tiempo fueron ejercidos los recursos y cual fue la influencia de los tiempos sobre los impactos. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 133 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Costos de operación contra inversión Considerando un gasto de operación del programa del 7 % que es ejercido tanto por las oficinas centrales como por las delegaciones y le adicionamos una estimación de los gastos derivados de los pagos al personal que atiende el programa tanto en las delegaciones como en los gobiernos estatales y municipales (Figura 7.1.) considerando también una estimación del tiempo de dedicación de cada servidor público), llegamos a una cantidad estimada de costo de operación del programa de 101.7 millones de pesos que representa el 12.7 % del total invertido en el programa. Fig. 7.1. Gastos de inversión y de operación del Programa. Inversión Operación Personal Federal 3% Personal Estatal y Mpal. 3% 7% 87% Fuente: Elaboración RDS a partir de información presupuestal, de la Base de Datos de Avance del Ejercicio 2003 e información de campo. Esta proporción es muy baja y podría juzgarse que por lo tanto el programa tiene un nivel alto de eficiencia. Sin embargo, el escueto personal dedicado am la operación del programa tiene serias repercusiones en el logro de sus metas de impacto ya que se estima que un gran número de proyectos productivos no tienen éxito económico debido al magro seguimiento que el insuficiente personal lleva a cabo, lo que repercute fuertemente en el nivel de recuperaciones y por tanto en el volumen de recursos monetarios que se inyecta cada año a los sistemas locales de ahorro y crédito. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 134 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Recursos de operación, recuperaciones y montos del subsidio a los sistemas locales de ahorro y crédito Se estima que una reducción del personal que la Sedesol tiene en la atención del programa tiene repercusiones importantes en ese nivel de recuperaciones, que por cierto no tienen el mismo comportamiento para las diferentes vertientes del programa. En efecto considerando un nivel de recuperaciones de Apoyo a la Palabra del 50 % y de los Créditos Social y Productivo para Mujeres de 20 %, se estimaron los aportes que estos dos subprogramas harían al año al conjunto de entidades de crédito y ahorro popular (EACP) suponiendo también un nivel de inversión como el de 2003, y lo que se obtiene es una mucho mayor eficacia del subprograma de Apoyos a la Palabra (191.8 millones) que de los micro crédito (51 millones) que es del orden de 3 veces mas (Cuadro 7.1). Cuadro 7.1. Escenarios de aportes a las EACP y número de beneficiarios de los subprogramas. Subprograma Inversión % Rec Aporte a EACP No Beneficiarios $/Benef AP 383,612,795 0.5 191,806,398 394,812 972 CS y CPM 255,059,220 0.2 51,011,844 44,798 5,694 CS y CPM (2) 100,000,000 0.8 80,000,000 Igualmente si se considera el número de beneficiarios de ambos tipos de vertientes, se puede observar una mucho mayor eficiencia en el caso de Apoyo a la Palabra ya que logra llegar a casi 400 mil beneficiarios, mientras que ambos créditos solo benefician a 44.7 mil personas. El costo de inversión por beneficiario es mucho menor en el AP (972 pesos) que en los microcréditos (5.6 mil pesos). Desde luego es importante considerar que CS y CPM tienen una existencia mucho más corta que AP, y que es de esperarse que una maduración de los programas de micro crédito tendrá como resultado un incremento en su capacidad de recuperar los créditos, pero de todas maneras es importante enfatizar que tal y como actualmente están operando, es decir sin un acompañamiento técnico e institucional adecuado, es difícil esperar mejoras en sus indicadores de eficacia y eficiencia. Es claro que la eficacia del programa se elevaría considerablemente si se logra incrementar el porcentaje de recuperaciones de los créditos, lo que puede conseguirse tanto si se incrementa significativamente el gasto en personal de la secretaría que atiende el programa, como si se aumenta fuertemente la inversión en el componente de Acompañamiento y Formación Empresarial, de tal suerte que se logren proyectos mejor elaborados, bien evaluados, y se de un seguimiento más intenso de su gestión y operación y también se impartiera una más profunda Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 135 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 capacitación y asistencia técnica a los mismos. En un escenario en el que se incremente 100 millones al componente de AFE (elevarlo por 10) y 50 millones al personal de la Secretaría, lo que permitiría mas que triplicar el personal que atiende el programa, y suponiendo que con esa atención se logre incrementar el índice de recuperaciones al 80 %, se generaría un incremento significativo en el monto de recursos que el programa inyecta anualmente a los sistemas locales de ahorro y crédito, de donde se desprende que la eficiencia y eficacia del programa no se mejora con la reducción del personal, sino por el contrario, se deteriora. Por otra parte, la eficiencia del programa también tiene que ver con los tiempos en los que el programa opera y con la capacidad de entregar los apoyos en los momentos en los que se necesitan, ya que cuando no se hace de esa manera, se afectan gravemente las posibilidades de tener los impactos deseados. La eficiencia en la oportunidad de los apoyos Cuando se analiza la opinión de los beneficiarios acerca de la oportunidad de los apoyos se puede apreciar que una parte muy importante de los beneficiarios del programa (más del 45 %) consideran que los apoyos no les llegaron a tiempo en 2003, lo que representa una situación grave, ya que implicaría que la casi la mitad de los créditos tendrían problemas de efectividad derivados de estos retrasos. Fig. 7.2. Porcentajes de respuesta a la pregunta ¿El apoyo le llegó a tiempo? En las diferentes vertientes del programa Opciones Productivas 2003. 70.0 58.8 60.0 50.0 61.1 54.9 53.8 52.4 47.6 46.2 41.2 40.0 45.1 38.9 % Si No 30.0 20.0 10.0 AFE CS CPM AP BENEF TOT Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 136 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Cuando de analiza por cada uno de los componentes del programa se puede observar que la percepción del retraso es más intensa en el caso de AFE donde la mayoría de beneficiarios consideran que el apoyo no llegó a tiempo (52 %); también en AP el porcentaje de respuestas negativas es mayor que el promedio. Mientras tanto los apoyos tanto a CS como a CPM tuvieron menores porcentajes de respuestas negativas. Fig. 7.3. Número de días que transcurren entre la solicitud y la entrega de los apoyos en las diferentes vertientes del programa Opciones Productivas 2003. 45.0 40.0 35.0 1 a 50 51 a 100 101 a 150 151 a 200 201 a 300 301 a 500 Más de 500 30.0 % 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 AFE CS CPM AP BENEF TOT Vertientes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS En efecto, el lapso que transcurre entre la solicitud de los apoyos y su entrega resulta realmente considerable, como puede apreciarse en la fig. 7.3. Para el programa en su conjunto lo más frecuente es que la entrega deba esperar entre 150 y 200 días. Lo que también ocurre en los casos de CPM y AP, mientras que en CS y AFE el problema es aun mayor especialmente en este último caso, ya que el período más frecuente es entre 200 y 300 días. La fig. 7.4 muestra las fechas en las que los apoyos fueron entregados, para cada uno de los subprogramas. La vertiente AP fue ejercida principalmente (el 42 %) en el mes de agosto, aunque una parte se recibió en junio (16 %) y otra menor (10 %) en julio. Aunque esta vertiente es la que se ejerció más temprano en el año, de todas maneras llego a destiempo en un alto porcentaje debido a que este apoyo es usado principalmente para adquirir insumos y pagar fuerza de trabajo para la siembra, principalmente de maíz. La fig. 7.5 compara la fecha de siembra Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 137 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 declarada por los agricultores en las encuesta con la fecha en la que se entregaron los Apoyos a la Palabra y puede verse con claridad que la mayoría de ellos llegan después de que se siembra, por lo que su efectividad se reduce significativamente. Fig. 7.4. Fecha de recepción de los apoyos en las diferentes vertientes del programa Opciones Productivas 2003. 60.0 50.0 40.0 % AFE CS 30.0 CPM AP 20.0 10.0 ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC 2004 Mes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS En los casos de los otros tres subprogramas no existe una temporalidad tan exigente debido a que las inversiones pueden llevarse a cabo el ciclo siguiente. Sin embargo la gran mayoría de los créditos fueron entregados en diciembre y en el caso de CS también en noviembre. Es claro que la evaluación de los impactos de esas inversiones no se puede llevar a cabo con una encusta aplicada apenas dos meses después. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 138 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 7.4. Fecha de siembra y de recepción de los Apoyos a la Palabra 2003. 45.0 40.0 35.0 % 30.0 25.0 Fecha de Siembra 20.0 Recepción del Apoyo a la Palabra 15.0 10.0 5.0 ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV -5.0 Mes Fuente: Encuesta OP 2003. RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 139 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 VIII. DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS. 8.1. Cumplimiento de los Objetivos del Programa: Impactos Económicos y Sociales Como se apunto anteriormente, los objetivos del programa Opciones Productivas, inmersos dentro de la estrategia Contigo del Gobierno Federal, se refieren principalmente a la vertiente productiva de dicha estrategia e incluyen un conjunto de conceptos relacionados centralmente con el fomento a los procesos de desarrollo y el impulso de opciones productivas para la superación de la pobreza, a través del apoyo de iniciativas de la población pobre, orientadas a lograr una producción sostenible y la diversificación de actividades productivas y de autoempleo, consolidar la organización de productoras y productores así como promover su capitalización, fomentar la formación de patrimonio productivo, contribuir a la construcción de un sistema de financiamiento social y promover una cultura socialmente corresponsable en la superación de la pobreza. Todos estos conceptos y otros más que están incluidos en los objetivos generales y particulares de OP implican la búsqueda de procesos económicos exitosos que permitan la superación social de la población pobre sobre la base del logro de mejoras productivas en aspectos tales como producción, empleo, productividad, ingreso y capitalización, a través de procesos productivos rentables y sostenibles. No obstante que los objetivos del programa no son completamente explícitos en la mención de todos estos indicadores económicos “duros”, es obvio que una evaluación del cumplimiento de los objetivos del programa y un análisis de sus impactos económicos y sociales tienen que ver directamente con los resultados que las acciones que OP ha logrado en el ámbito del fomento de procesos económicos que incrementen la producción, el empleo, el ingreso, la productividad, la rentabilidad y la capitalización de los productores como base productiva de su mejoramiento social. Por ello la reflexión principal de este capítulo de la evaluación es el análisis de qué tanto las acciones desarrolladas por el programa logran efectivamente resultados exitosos en el plano de la economía y la producción de la población pobre del país. 8.1.1 IMPACTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES: PERCEPCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS Los impactos de un programa que busca fomentar el desarrollo a través de muy diversas acciones productivas no pueden ser ponderados de manera suficiente sin el apoyo de un seguimiento puntual y la perspectiva que da el tiempo, pues se Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 140 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 tratada de procesos de relativamente lenta maduración. Estas condiciones no se cumplieron en la presente evaluación, pues por los plazos de entrega, debimos medir efectos económicos de recursos que, en lo tocante a CS, CPM y AFE, apenas fueron ejercidos. Así, como se muestra en el Cuadro 8.1 y en la Figura 8.1, entre el 70 y el 80 % de los beneficiarios recibió el dinero en el último trimestre del 2003 (algunos lo recibieron en el primer trimestre del 2004) y la encuesta tuvo que aplicarse entre febrero y marzo del 2004. Esta dificultad se evidencia en que a la pregunta sobre si el proyecto le trajo beneficios económicos, alrededor de la mitad de los que trabajaron con las vertientes CS, CPM y AFE, haya contestado que aún no lo sabe, y sólo los que recibieron AP -que son avíos agrícolas, vienen entregándose desde hace varios años y en general se ministran antes de octubre-, respondieron sin excepción a la pregunta. Cuadro 8.1. Fecha en que recibió el apoyo. Fecha de entrega Antes de enero Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero a Marzo de 2004 CS (%) 2.2 1.7 2.2 1.1 3.3 0 1.1 6.6 7.1 37.5 32.8 CPM (%) 1 0.6 0 0.6 0 0.6 0 0 0.6 15.8 0.6 21.8 53.9 AFE(%) 4.4 0 0 0.8 1.5 3.7 3.1 3.1 2.3 0 6.5 16.3 46 AP (%) 6.7 0.6 4.2 0.3 0.5 1.9 16.5 10.9 42 4.8 3.8 2.2 2 4.5 4.5 12.5 3.6 Fuente: Encuesta Opciones Productivas 2003.RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 141 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.1. Fecha en que el beneficiario recibió el apoyo. 100 80 60 74.2 44.6 40 37.5 32.8 20 7.253.9 10.4 2.8 16.4 11 22.8 22.4 8.5 46 21.8 16.3 14.2 6.0 2.2 4.5 0 CS 4.5 CPM 2.0 3.6 12.5 AFE Enero a mayo Junio a septiembre Octubre y noviem bre Noviem bre Diciembre Enero a Marzo de 2004 AP Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Entonces, dado que no era posible medir la percepción que los beneficiaros tienen de unos impactos económicos que en la mayor parte de los casos aún no se han dado, fue necesario ponderar los resultados efectivos junto con las expectativas de los mismos (“Qué beneficios tuvo, o cree que tendrá”). Esto hace de la medición de resultados económicos, no un ejercicio con datos duros, sino con percepciones y presunciones, que por tanto debe tomarse con las debidas reservas. Hechas estas aclaraciones, el primer resultado significativo de la encuesta en términos de impactos del programa es que la enorme mayoría de los beneficiarios que ya tienen resultados del apoyo recibido, afirma que le trajo beneficios económicos (Figura 8.2). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 142 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.2. Percepción sobre los beneficios económicos. 90 82.9 80 70 60 % 50 55.6 49.3 45.5 46.2 39.5 42.8 40 CPM AFE 30 AP 17.1 20 7.9 4.9 10 0 CS Si No 8.3 Aún no sabe Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Llama sin embargo la atención que el porcentaje de valoraciones negativas (“No me trajo beneficios económicos”), siendo pequeño en todos los casos, es el doble en AP (dos de cada diez), que en las otras tres vertientes (uno de cada diez). Más que una indicación fuerte de que las vertientes CS, CPM y AFE arrojan mayores beneficios económicos que AP, esto sugiere que los usuarios de este último tienen una opinión crítica ya formada, mientras que los que trabajaron con las otras tres vertientes por lo general están debutando como contrapartes de Opciones Productivas y tienden a poner por delante las expectativas positivas. También puede haber pesado en la percepción sobre los beneficios económicos de las diferentes vertientes, el que en promedio el monto del apoyo recibido en AP es sustancialmente menor que los que otorgan los otros subprogramas, y que la recurrencia anual de AP-que era percibida como ventaja por sus usuarios- ha llegado a su fin. Si admitimos que, en primera instancia, el desarrollo productivo destinado a beneficiar a familias pobres de regiones de alta y muy alta marginación, se mide por el bienestar de los núcleos domésticos, la encuesta indica que -sumando saldos efectivos y expectativas- esto ha sido, o se espera que será, el mayor impacto del programa. Así (como se muestra en la Figura 8.3) nueve de cada diez afirma que uno de sus resultados será aumentar el ingreso familiar, ocho de cada diez considera por el mejorarán las condiciones de vida y otro tanto percibe que con el mejorará la alimentación. Un indicador importante de que los beneficiarios que quizá no pertenecen mayoritariamente al sector más depauperado (ver apartado sobre focalización)- padecen sin embargo uno de los azotes mayores de la falta de opciones productivas, que es la compulsión a migrar en busca de empleo, es el que un alto porcentaje de los entrevistados -que varía de 43% a Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 143 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 75% según la vertiente- haya destacado como un beneficio importante del Programa el evitar que el usuario o un familiar tenga que salir de su comunidad por razones laborales. Figura 8.3. Percepción del beneficiario sobre los beneficios que le aportará el programa. 100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 - 1. Aumentar los ingresos de mi familia 2. Mejorar las condiciones de vida de su familia 3. Mejorar la alimentación de su familia CS CPM Vertiente AFE 4. Evitar que usted o un familiar salga a trabajar fuera Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Los apoyos etiquetados específicamente para mujeres son de monto menor que en las demás vertientes y tienen una asignación presupuestal más pequeña. Sin embargo, en su impacto encontramos un plus, que es de gran importancia si tomamos en cuenta que la pobreza que tiene que ver con el género está asociada con minusvalía social. Así, como puede verse en la Figura 8.4, llama la atención que las mujeres participantes en el Programa hayan destacado, además del beneficio que todos mencionan: ingresos a la familia, un saldo de carácter moral y no material: la autosatisfacción; y que le hayan asignado al beneficio intangible el mismo peso que al material. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 144 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.4. Beneficios de participar en un proyecto para mujeres. 90 1. Le ha dado un trabajo que le deja ingresos 80 70 2. Se siente más satisfecha consigo misma 60 % 50 3. Su esposo la apoya más en las tareas de casa 40 30 20 4. Forma parte del gpo.de mujeres que trabaja y quiere crecer 10 - CS CPM Vertiente AFE 5. Se ha capacitado y aprendió hacer actividades productivas Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Dado que el desarrollo social que busca detonar OP es el que tiene como palanca el desarrollo productivo sostenible, después de ponderar sus saldos sobre las condiciones de vida de la familia, habrá que valorar sus impactos sobre la actividad productiva. Al respecto, el cuestionario aplicado trataba de estimar tanto los efectos sobre la producción como sobre la productividad, pero el que las respuestas a una y otra pregunta hayan sido muy parecidas (Figura 8.5), indica, no que el impacto sea el mismo (lo que sería excepcional y muy poco probable), sino que la enorme mayoría de los entrevistados no distingue entre uno y otro concepto y que la diferencia tampoco fue debidamente explicitada por los entrevistadores. Así las cosas, podemos concluir que entre el 30 y el 60% de los beneficiarios de las vertientes CS, CPM y AFE, considera que el proyecta acarrea -o acarrearámejoras a la producción y/o la productividad. Percepción que no es muy alentadora, y todavía lo es menos si consideramos que la vertiente AFE, diseñada precisamente para fortalecer la capacidad técnico-administrativa de los usuarios y por tanto su eficiencia productiva, es la que tiene una calificación menor. Sin negar el valor indicativo de estas respuestas, tendemos a pensar que para medir el impacto en producción y productividad de un programa -que en las vertientes referidas apoya una gama prácticamente ilimitada de actividades distintas, actividades que con muchísima frecuencia son nuevas para los usuarios- no puede ser razonablemente estimada mediante encuestas, aun si sólo fuera porque la gran mayoría de los interrogados no tiene punto de referencia para ponderar lo que se le pregunta, dado que apenas está incursionando en esa línea de producción. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 145 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.5. Percepción del beneficiario sobre la contribución del programa en cuanto a producción o productividad. 100 90 80 70 60 % 54.4 55.6 Aumentar la productividad o los servicios 56.3 50 39.0 38.4 40 30.8 30 20 Aumentar la producción o los servicios 10 CS CPM AFE Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Más pertinentes resultan aproximaciones al impacto económico de menor abstracción y más fáciles de constatar empíricamente por los beneficiarios, como son la creación de empleo y la diversificación productiva. Objetivos que con producción, productividad, sustentabilidad, etc., también se propone expresamente el Programa. En lo tocante a diversificación productiva (Figura 8.6), es razonablemente satisfactorio el que entre cuatro y seis de cada diez beneficiarios haya manifestado que gracias al Programa hoy desarrollaba una actividad distinta a las que ya practicaba antes. Y es sugerente, aunque no necesariamente satisfactorio, que la correlación positiva entre el programa y la diversificación, resulta notablemente mayor en CS que en CPM. Lo que llevaría a pensar que las proyectos generados por mujeres son menos innovadores, cuando no tendría porque ser así. La evaluación externa del programa para el 2002, confirma esta conclusión, al establecer que las actividades promovidas por CPM “son una extensión del trabajo doméstico” (Evaluación Externa Programa Opciones Productivas, 2002, Resumen Ejecutivo, P. 4) Muy semejante es la proporción de los que respondieron que uno de los resultados del programa es que aumentó el empleo (Figura 8.6). Y de la misma manera sorprende el que la percepción de que se generaron nuevos puestos de trabajo es 20% mayor en los proyectos de CS que en los de CPM. En todo caso habría que tomar estos resultados con cierto escepticismo, pues en el universo femenino, doméstico o asociativo, se tiene una noción distinta de empleo que en la esfera de las actividades productivas proverbialmente de varones. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 146 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.6. Percepción de los beneficiarios sobre la contribución del programa para impulsar la diversificación o aumentar el empleo. 100 90 80 70 Realizar otras actividades distintas 60 % 50 40 Aumentar el empleo 30 20 10 CS CPM AFE Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Un componente importante del programa es el AFE, que formalmente constituye una de las vertientes del mismo, pero que por su concepción es en realidad complemento de los proyectos de CS y CPM que lo requieran. Al respecto lo primero que llama la atención es que el porcentaje de proyectos de CS y CPM que recibieron además AFE, es extremadamente bajo, lo que se explica -según la encuesta- porque también fue bajo el porcentaje de quienes lo solicitaron (aunque conociendo la operación tendemos a sospechar que son las instancias ejecutoras las que inducen o no que en los proyectos haya este complemento). En todo caso, no parece razonable que un Programa comprometido con la innovación productiva y que trabaja con sectores de limitadas capacidades técnico-administrativas, no ponga un acento mayor en este renglón. Tanto más que entre quienes si recibieron este apoyo prácticamente todos consideran que contribuyó al éxito del proyecto, y seis de cada diez considera que contribuyó mucho (Figura 8.7). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 147 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.7. Percepción de los beneficiarios sobre el grado de beneficio que les aporta la capacitación y la asistencia técnica . 100 90 80 77.0 72.8 70 Mucho 60 % 50 Poco 40 Regular 22.2 30 15.6 20 10 2.5 7.4 2.5 Nada 0 CS CPM Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Uno de los objetivos importantes de OP, que en gran medida define su especificidad en su doble carácter de crédito y subsidio, es la pretensión de fortalecer los sistemas financieros locales mediante la captación de las recuperaciones, que de esta manera se transforman en disponibilidad crediticia para los usuarios, haciendo potencialmente autosustentable una acción que en una primera vuelta es de subsidio. En otra parte hemos dicho ya que para hacer realidad esta pretensión no basta con que en las Reglas de Operación se establezca el mecanismo conducente. Crear una cultura de crédito, sin la cual los sistemas de servicios financieros locales no tendrán viabilidad, supone mucho más que establecer un procedimiento de capitalización. Y los resultados de la encuesta -como la observación de campo- hacen pensar que este esfuerzo adicional no se está haciendo. Así, como nos muestra la Figura 8.8, menos de dos de cada diez participantes en el Programa dijeron que en su municipio estaban promoviendo la formación de una caja. El que para la enorme mayoría de los beneficiarios, la formación de un sistema financiero local no es una de las resultantes del Programa se confirma si vemos que -en lo tocante a CS, CPM- de aquellos que ya están haciendo pagos de recuperación, menos de uno de cada cinco lo hace en cajas (Figura 8.9). Proporción que es apenas un poco mayor entre los beneficiarios de AP, pese a que en esta vertiente, próxima a cancelarse, la creación y capitalización de las cajas es la única posibilidad de seguir obteniendo habilitación. La evaluación externa del 2002 ratifica la debilidad del programa en lo tocante a la conformación de organismos financieros, pues según la encuesta entonces realizada solo el Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 148 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 15.4% de los beneficiarios eran socios de alguna caja solidaria. (Ver Evaluación Externa 2002 Programa Oportunidades Productivas p.108) Figura 8.8. Participación del beneficiario en la constitución de una Caja de Ahorro 100 80 66.2 66.8 66.8 67.4 60 Si % 40 No 21.8 20 24.2 22.3 11.0 12.0 12.5 20.7 8.4 No sabe 0 AFE CS CPM AP Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Figura 8.9. Lugar donde realiza las recuperaciones. 60 C aja solidaria P residencia m unicipal 50 B anco diferente de B A N SEFI 40 B A N SEFI R epresentante de grupo % 30 N o sabe A ún no le toca pagar 20 A yuntam iento/SED ESO L 10 Todavía no sabe C om plejo A dm inistrativo 0 AFE CS CPM AP Vertiente O tro C aja de ahorros Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 149 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Como parte de la Evaluación 2003, revisamos las evaluaciones correspondientes a los tres años anteriores, que fueron útiles para definir algunas líneas de trabajo y para ratificar o contrastar conclusiones. Sin embargo no siempre fue posible el análisis comparativo, pues se trata de estudios de diferente naturaleza. En lo tocante a CS, CPM y AFE, la primera evaluación externa que los incluye es la del 2002, y pese a que las metodologías difieren y también algunos de los ejes de análisis, en general se confirman las conclusiones (Ver, al respecto, las apreciaciones coincidentes, en lo tocante al escaso potencial de diversificación en CPM, o a la débil participación de los beneficiarios en cajas solidarias). En cuanto a la vertiente AP, las evaluaciones del 2000, 2001 y 2002, podrían ser de utilidad, pues incluyen dicha evaluación, con este nombre o como Crédito a la Palabra. Sin embargo la evaluación del 2000 tiene un severo problema con la encuesta, que le quita confiabilidad a los resultados, y la de 2001, se hizo por entidades federativas, lo que dificulta la comparación. Así las cosas, la confrontación más productiva es con la evaluación de 2002, en la que destaca la ponderación de los impactos del programa en la producción de maíz y frijol. Independientemente de que las inferencias no siempre son incuestionables y que la encuesta con entrevistas no es un instrumento fuerte para estimar producción, la conclusión general subraya los efectos positivos de AP, y su gran peso relativo tanto en cobertura como en impactos económicos. Ponderación que coincide con la de la presente evaluación, pese a que en el 2003 dicha vertiente perdió importancia relativa dentro del Programa, además de que enfrentó dificultades pues se aproxima su clausura anunciada. Así las cosas ratificamos la idea de que los avíos agrícolas en forma de créditos-subsidios no deberían cancelarse, en el supuesto -no del todo fundado- de que serán sustituidos por el autofinanciamiento proporcionado por instrumentos financieros locales. Tanto más que los avancen en la conformación o fortalecimiento de dichas instancias han sido menores de los esperados. 8.1.2 SATISFACCIÓN CON EL PROGRAMA POR PARTE DE LOS BENEFICIARIOS Entre ocho y nueve de cada 10 beneficiarios del Programa opinan haber recibido un trato digno y respetuoso por parte de promotores, técnicos y funcionarios de la Sedesol y haber recibido información clara y oportuna sobre el apoyo cuando lo solicitaron. Pero cerca de la mitad expresan que el apoyo no les llegó a tiempo, lo cual se explica pues los recursos del Programa OP del 2003 se entregaron a los solicitantes en los últimos meses del año, particularmente los de las vertientes de Crédito Social, Crédito para Mujeres y AFE. En cuanto a la apreciación sobre la suficiencia o insuficiencia del crédito otorgado por el Programa, menos de la mitad de los beneficiarios de Crédito Social, Crédito para Mujeres y AFE, opina que es suficiente. En cambio 9 de cada 10 beneficiarios de Apoyo a la Palabra cree que Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 150 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 es insuficiente. Y es que la diferencia en cuanto a monto de apoyo para esta última vertiente y las demás, es muy grande, ya que mientras los beneficiarios de AP reciben 500 pesos por hectárea pudiendo solicitar apoyo hasta para tres hectáreas, los de las otras vertientes mencionadas obtienen hasta 15 mil pesos por persona, o 150 mil pesos por grupo de 10 personas según reglas de operación del 2003. La Figura 8.10 muestra las diferencias y similitudes comentadas aquí en cuanto a satisfacción de los beneficiarios. Figura 8.10. Satisfacción de los beneficiarios. 100 99.4 96.6 99.2 98.5 93.2 87.9 90 98.6 85.5 Recibió un trato digno, respetuoso y equitativo 80 70 60 % 61.1 58.8 50.1 47.6 50.9 50 53.8 Recibio información clara y oportuna 40.3 40 ¿El apoyo le llegó a tiempo? 30 20 13.6 10 0 CS CPM AFE AP ¿Considera que el crédito recibido fue suficiente? Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS En cuanto a la tramitación del apoyo, como se muestra en la Figura 8.11, poco más de la mitad de los beneficiarios del Programa opina que fue fácil, mientras que 1 de cada 10 percibió que la tramitación fue muy complicada. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 151 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.11. ¿Cómo fue el trámite para recibir el apoyo? 100 Muy fácil 80 Fácil 60 Regular de complicado 40 Complicado % Muy Complicado 20 No realizó ningún trámite 0 AFE CS CPM AP Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS En cuanto a la calidad del trabajo del promotor, la Figura 8.12 indica que más de dos terceras partes de los beneficiarios del Programa lo califican de bueno y apenas uno de cada 10 lo juzga regular. En este Programa los promotores no son principalmente residentes de la Sedesol, sino personal de las dependencias ejecutoras, y en el caso de AP, son servidores del municipio y las comisarías quienes promueven, llevan el control de los padrones de beneficiarios y de las recuperaciones del apoyo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 152 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.12. ¿Cómo fue el trabajo del residente o del promotor? 100 90 83.6 80 71.2 Muy bueno 73.9 70 63.5 60 Bueno % 50 40 Regular 30 20 12.7 16.1 10 0 18.6 17.9 10.2 0.0 AFE 5.6 0.6 0.0 CS 12.9 13.1 CPM Malo 0.2 AP Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Aunque está previsto que los proyectos de CS y CPM accedan a un apoyo complementario para capacitación y asistencia técnica, que coadyuve al desarrollo de estos pequeños negocios familiares o grupales con asesoría técnica específica (administrativa, comercial, etc.) no siempre son efectivos, como pudo constatarse en visitas a proyectos de algunas entidades como Chiapas, donde el AFE no necesariamente se llevaba a cabo. La Figura 8.13 ilustra la opinión de los beneficiarios de la muestra de cada vertiente sobre la calidad del AFE recibido: Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 153 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura 8.13. ¿Cómo fue la asistencia técnica y la capacitación que recibió? 100 90 80 83.6 71.2 Muy bueno 73.9 70 63.5 60 Bueno % 50 40 Regular 30 20 12.7 16.1 10 0 18.6 17.9 10.2 0.0 AFE 5.6 0.6 0.0 CS 12.9 13.1 CPM Malo 0.2 AP Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS Según la estadística de la Figura 8.13 los beneficiarios de créditos productivos que respondieron a la pregunta también recibieron Acompañamiento y de éstos, tres cuartas partes de los de la vertiente CS y una proporción semejante de los de CPM opinaron que la calidad del AFE fue buena. Mientras que solamente la mitad de los beneficiarios de AFE calificaron el acompañamiento como bueno y 1 de cada 5 como regular. En general los beneficiarios tienen una alta valoración del AFE. En resumen los beneficiarios de OP están razonablemente satisfechos con el trato y la información aportada por el Programa dado que casi 9 de cada 10 tuvo una opinión favorable; poco más de la mitad considera que los trámites para recibir el apoyo son fáciles y regulares de hacer; tres de cada cuatro considera bueno el trabajo del promotor o residente. También hay una buena valoración general del AFE. Por tanto, puede afirmarse que hay un buen nivel de satisfacción en estos aspectos. En cambio, alrededor de la mitad de los beneficiarios aprecia que el apoyo fue inoportuno, pues entre el 70 y el 80% de los entrevistados dijo haber recibido los recursos en los últimos tres meses del año 2003. Y 5 de cada 10 beneficiarios de las vertientes de CS, CPM y AFE, opina que el recurso es insuficiente, y en el caso de AP la mayoría dice que no es suficiente. De manera que en estos aspectos la muestra refleja insatisfacción por parte de los beneficiarios. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 154 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 8.1.3 OPINIONES Y VALORACIONES DE LOS BENEFICIARIOS ACERCA DEL PROGRAMA Entre 6 y 7 de cada 10 beneficiarios de crédito social, crédito para mujeres y apoyo a la palabra opinan que el programa es Bueno y más de la mitad de los de AFE tiene la misma opinión; solamente lo califican como Muy Bueno poco más de 2 de cada 10 beneficiarios de CS y 18% de CPM y de AFE, y apenas 1 de cada 10 de AP; pero únicamente un 4% de AFE y menos de 1% de AP lo califica como Malo, lo cual indica que los beneficiarios tienen una calificación aceptable del programa. La Figura 8.14 ilustra la valoración: Figura 8.14. Calificación del programa por el beneficiario. 100 80 76.9 71.1 67.9 60.5 Muy bueno 60 % Bueno 40 22.8 18.0 20 17.8 6.1 5.0 18.7 17.9 13.5 3.0 0.7 Regular Malo 0 CS CPM AFE AP Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS En cuanto a la valoración que hacen los beneficiarios acerca de lo que les parece mejor de OP (Figura 8.15) destaca particularmente que el 60% de los entrevistados de AP opinan que es un apoyo económico importante para su actividad económica, opinión que confirma la hipótesis de que este recurso se emplea preferentemente como un avío agrícola; en cambio menos de la mitad de la vertiente de CS (41.6%) y de CPM (45.2%) consideran que tiene importancia para su actividad económica, seguramente porque aún no lo saben, pues recibieron tardíamente el recurso. Una tercera parte de los beneficiarios de CS, CPM y AFE, opinan que el Programa les ha ayudado a generar o a mantener el empleo. En cambio, de los beneficiarios de AP, menos del 1% tiene esa opinión. Que ayuda a producir en mejores condiciones es valoración que hacen menos de 2 de cada 10 beneficiarios de las vertientes de CS y de AP. De las 4 vertientes Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 155 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 evaluadas, son los beneficiarios de AP (8 de cada 10) quienes valoran como lo mejor o lo más importante del Programa el apoyo económico para la producción y la posibilidad de producir en mejores condiciones, mientras que en las otras dos vertientes productivas apenas la mitad de los beneficiarios las aprecian como lo mejor. Figura 8.15. Lo que al beneficiario le parece mejor del programa. 100 A poyo económ ico im portante para su actividad productiva 80 60 % 45.2 41.6 40 20 P erm ite produciren m ejores condiciones 60.0 28.5 34.1 A yudó a generaro m antienerem pleo para la fam ilia 31.1 29.2 19.2 17.4 7 3.4 2.3 0 CS 8.3 6.5 4.3 1.6 CPM 12.413.8 8.6 4.8 AFE 8.2 4.9 4.6 AP Le ha ayudado a realizar otras actividades productivas O tra N inguna Vertiente Fuente: Encuesta OP 2003.RDS 8.2 Opciones Productivas ¿Subsidio o Crédito? La mayor parte de las acciones de OP están basadas el apoyo, con recursos financieros crediticios con condiciones favorables, a las iniciativas productivas de los habitantes. A pesar de que las tasas de interés muy por debajo de las comerciales y los requisitos para la obtención de esos créditos (sin necesidad de presentar una garantía o un recurso semejante) implican un ejercicio de subsidio, y no obstante, que la clasificación programática de los recursos presupuestales con los que se otorgan esos apoyos crediticios, los definen como subsidios y transferencias, la pretensión de darles un uso productivo y de impulsar procesos económicos rentables y sostenibles, hacen necesario definirlos con claridad como créditos, lo que implica que deben ser usados como capital productivo revolvente y por lo tanto deben ser recuperados. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 156 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Sin embargo, tanto debido al fuerte predominio del clientelismo político, como por tendencia hacia el asistencialismo y hacia el otorgamiento de dinero a la población pobre con fines exclusivamente compensatorios, existe una fuerte presión por convertir los recursos de carácter crediticio a recursos simplemente de subsidio a fondo perdido. Esta es una de las más importantes presiones que el programa sufre y que representa un obstáculo muy importante para el logro de sus objetivos e impactos. Cuadro. 8.2. Información acerca de las recuperaciones de algunos estados visitados. ESTADO APOYOS A LA PALABRA San Luis Al principio las recuperaciones fueron muy bajas Potosí (6 al 8 % en 1991) pero conforme el programa avanzó se fue incrementando el porcentaje de pago (16-18 % en 92,). Poco a poco se fueron concientizando los productores y los ayuntamientos (o dándose cuenta de que recuperar significaba mantener el subsidio varios años). En 2001 se llegó a una recuperación de 84 %. Posteriormente ese porcentaje disminuyó nuevamente a 67 % en 2002 y se estima que la de 2003 será del orden de 50 %. Sinaloa Puebla Michoacán Chiapas Oaxaca Campeche CREDITOS Con relación a los proyectos apoyados en el 2002, que fueron por un total de 6.07 millones de pesos, para el mes de febrero de 2004 se debieron haber recuperado, según los calendarios de pagos de los proyectos cerca de 2.9 millones de pesos, de los cuales solo se habían recuperado alrededor de 532 mil pesos, lo que representa un porcentaje de 18 % Las recuperaciones en 2002 alcanzaron el 59.6%, pero en 2003 sólo el 13.9% Las recuperaciones en AP son mayores en Puebla alcanzaron en 2003 casi un 80%. Las recuperaciones de AP en 2003 en Michoacán un 58.9%. En el 2002 las recuperaciones fueron del 85%. la Delegación registró un 4% En el 2003 solamente se recuperó un 23% del de recuperaciones de los apoyo proyectos del 2002 (no está claro si con respecto al total o a las amortizaciones) En el mes de marzo del 2004, los municipios han En las otras vertientes no hay comprobado la recuperación de cerca del 85% control ni seguimiento ya que de los AP 2003, pero se sospecha que en los créditos son operados por muchos casos las recuperaciones son ficticias (el completo por el Coplade y las ayuntamiento presta recursos para hacer una dependencias estatales, demostración falsa y lograr mantener el techo quienes no dan ningún para el ejercicio siguiente). En Oaxaca las seguimiento a los créditos ni recuperaciones de los AP son casi del 100%; informan a Sedesol. No obstante que el 28 de febrero del 2004 fue la fecha de cierre para la recuperación, al 12 de marzo apenas se había recuperado el 1.61%, aunque los operadores estimaban que el porcentaje iba a llegar al 50%, índice similar a los años anteriores Fuente: Reportes de salidas de campo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 157 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Es por ello que tal vez el indicador más importante del éxito del programa en cuanto al logro de sus objetivos e impactos económicos y sociales es el grado en que los beneficiarios logran hacer las recuperaciones de los créditos que se les otorgan, ya que un recurso que puede ser pagado después del ciclo productivo, es la mejor evidencia de que se logró un proceso económico exitoso, que permitió emplear a la población en actividades que generaron producción e ingresos lo que a su vez posibilitó el retorno aumentado del capital invertido y por tanto el pago del crédito utilizado. Así, el logro de las metas financieras y físicas en términos de número de proyectos ejecutados y población atendida constituyen tan solo un primer requisito del éxito del programa ya que para tener resultados en términos de impactos económicos y sociales, se requiere que los proyectos y las actividades que han sido apoyadas tengan éxito económico y permitan la recuperación de los apoyos. De otra manera, si no se logran actividades productivas rentables que permitan esa recuperación, los recursos invertidos se convierten en simples subsidios que canalizan apoyos a la población pobre, que sin duda se beneficia temporalmente de ellos, pero sin que tengan una repercusión en las condiciones estructurales de la pobreza y así se suman simplemente al resto de los apoyos asistenciales y compensatorios, es decir al barril sin fondo de la lucha contra la pobreza. 8.3 Apoyos a la Palabra: Del Subsidio Directo al Subido a la Capitalización. El componente de Apoyos a la Palabra, como se ha dicho, tiene un antiguo antecedente en el Programa de Crédito a la Palabra, que fue diseñado en el marco del Pronasol. Surgió como una alternativa de apoyo crediticio para los productores que estaban en cartera vencida en el Banrural. Es su origen, en el estado de Guerrero, mostró, que sobre la base de la confianza en la palabra de los campesinos se podían lograr recuperaciones significativas, siempre y cuando el temporal fuera bueno. Posteriormente evolucionó hacia un programa que estaba caracterizado por tener un doble objetivo: era crédito de avío para los productores más descapitalizados y a la vez un subsidio a obras y proyectos productivos. Asimismo, en ese doble objetivo encontraba una manera de incentivar la recuperación de los créditos; este incentivo era que se convertía después en un subsidio al productor. En efecto el programa consistía en otorgar al productor un crédito de avío para solucionar problemas como la compra de ciertos insumos y/o el pago de jornales necesarios para operar su sistema agrícola; cuando ese crédito era recuperado, en vez de ser regresado a la institución, era destinado ya sea para la realización de alguna obra pública, o bien para el apoyo de un proyecto productivo. Al principio las recuperaciones se usaban para apoyar obras municipales, pero eso tenía el inconveniente de que dichas obras eran de beneficio general, y eran usadas tanto por los productores pagadores, como por lo que morosos. Posteriormente, se prefirió que las recuperaciones se usaran para apoyar a los mismos productores recuperantes, quienes eran los que decidían el destino de Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 158 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 esos recursos. En la práctica, se convirtió en un sistema en el que el productor recuperaba para poco tiempo después beneficiarse de ese mismo recurso. Es decir, ocupaba el crédito en su primera fase, lo pagaba, y poco después ese mismo recurso le era devuelto en forma de algún proyecto productivo que ya no tenía la obligatoriedad de ser devuelto. Ese mecanismo era un fuerte estímulo a la recuperación ya que a diferencia del que no pagaba, que se quedaba un año con el recurso público supuestamente crediticio, el productor que si pagaba, podía quedarse con ese recurso durante varios años, lo que desde luego resultaba mucho más conveniente. Así, con los productores incentivados por este mecanismo, las recuperaciones, que al principio eran muy bajas, fueron incrementándose con el tiempo, a medida que los productores se percataban de las ventajas de pagar. Incluso, en el extremo, algunos productores en lugar de usar el recurso como crédito e invertirlo en las actividades agrícolas, lo guardaban celosamente durante varios meses para asegurarse de pagarlo, ya que entonces podían disponer de él. Las recuperaciones eran pagadas en la tesorería municipal y depositadas en una cuenta bancaria especial. La presidencia documentaba a la Sedesol con un estado de cuenta, la relación de los beneficiarios recuperantes y sus respectivos recibos, y sobre la base de ese padrón se autorizaba el uso de esos recursos y se integraba el padrón de beneficiarios del año entrante. En algunos casos, los ayuntamientos se aseguraban de colocar recursos en las cuentas de los recuperantes, prestando recursos propios, con el propósito de que no les disminuyera el techo del año siguiente y sustituía a los productores morosos, para mantener el mismo número de beneficiarios. Es importante reconocer que para los productores más descapitalizados, típicamente campesinos maiceros de subsistencia, el crédito de avío representa una necesidad muy importante, ya que lo requieren para comprar insumos, como el fertilizante, que les permite sembrar y tener mejores rendimientos, aunque el destino de su producción por lo común es predominantemente el autoconsumo. Por ello, al principio de la siembra, contar con dinero fresco es una muy importante ventaja, que es atendida por el programa de manera adecuada, especialmente cuando el apoyo llega a tiempo. Sin embargo, se requiere mucho más que simplemente otorgar ese apoyo, ya que sería mucho más conveniente que fuera el instrumento de un proceso de modernización de su s procesos productivos, para asegurarse el autoabasto de básicos, pero también para lograr un mejor balance monetario de su unidad de producción. Por ello el impacto económico de los AP se ubica principalmente en el ámbito del mantenimiento en condiciones un poco mejores de una actividad agrícola sumamente elemental, que para tener mayores alcances requiere de contar con un planteamiento de modernización tecnológica más acabado, que contemple el conjunto de la unidad productiva. Recientemente se hicieron varias modificaciones principalmente consisten en tres aspectos: al Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. subprograma que 159 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 1. Se estableció que las recuperaciones deberían hacerse forzosamente en una Entidad de Ahorro y Crédito Popular, y ya no podrían destinarse a obras o a proyectos productivos decididos por los recuperantes. 2. Se estableció que a partir de 2002, solo se apoyaría a los productores de esta modalidad por tres años más, y después el programa desaparecería, para destinar los recursos a los componentes de micro crédito. 3. Se cerró la posibilidad de ingreso de nuevos beneficiarios al subprograma, de tal suerte que el padrón del año siguiente se integra solo con los recuperantes del anterior, por lo que su número y los recursos involucrados serán cada vez menores. Estas modificaciones implican la eliminación de la función del subprograma como subsidio directo a los productores, y el cambio del incentivo para la recuperación que ahora ya no será la devolución de los recursos a los recuperantes, sino su conversión en un fondo de capital, depositado en la EACP, que funcionará como línea de crédito para el productor cumplido. Así, esta vertiente se convierte de una doble función, como crédito de avío y como subsidio directo al productor, a otra doble función: como crédito de avío y como subsidio, pero esta vez a la capitalización de las EACP. Esto es así, porque en la medida en que los beneficiarios recuperen, estas entidades se fortalecen con una inyección de recursos monetarios que las capitalizan fuertemente. Si el volumen de recursos destinados a AP fue en 2003 de más de 380 millones de pesos, el porcentaje de recuperación que se logre de este monto será el nivel de inyección de recursos monetarios al sistema de financiamiento local cada año. Por eso, esta modificación a la normatividad del programa para hacer obligatoria la recuperación a una EACP, resulta sin duda muy virtuosa en el camino del logro de los objetivos del programa y un importante paso hacia la definición clara del subprograma como un crédito productivo y no como un simple subsidio directo. Sin embargo, la decisión de limitar a tres años más la participación de los productores y la terminación del subprograma de AP, resulta una medida desafortunada, en primer lugar porque se daría por terminada la función tan importante de esta vertiente como crédito de avío para los campesinos más pobres, lo que tendría impactos negativos en un número muy significativo de productores. Pero además limita el incentivo de capitalizar una línea de crédito a los agricultores cumplidos a solo tres años. Pero lo más grave es que elimina la posibilidad de que el subprograma opere durante varios años como factor de capitalización de las EACP. Los cambios en la normatividad de este componente han tenido repercusiones en el ánimo de los beneficiarios por hacer las recuperaciones este año. El esquema anterior, aunque endulzado con el incentivo del subsidio directo, mal que bien contribuyó a construir una mínima cultura del pago del crédito. Los niveles de Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 160 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 recuperación para los primeros años del siglo, resultaban altos en todo el país (de más de 80 % y en ocasiones cercanos al 100 %). A partir de estas modificaciones, el nivel de recuperaciones disminuyó fuertemente, pero aun se conserva en niveles cercanos al 50 %. Muchos productores ya no se interesan por el nuevo incentivo de la línea de crédito, en muchos casos debido a que no lo han comprendido del todo. Pero también se desincentivan con la terminación del programa y prefieren quedarse con el crédito de un año y salir del esquema. Si embargo, muchos otros (tal vez la mitad) continúan pagando y están a la expectativa del nuevo esquema. Por ello la terminación del subprograma sería muy negativo, ya que su mantenimiento, establecería el primer paso de un proceso de capitalización productiva, que fortalezca los procesos de formación y consolidación de esquemas de ahorro y crédito popular. 8.4 Los Créditos Social y Productivo para Mujeres, y El Acompañamiento Empresarial. Estas vertientes del programa constituyen instrumentos diferentes que el anterior, en la medida que buscan apoyar con la canalización de recursos crediticios blandos, iniciativas más avanzadas de los productores, que la simple reproducción de sus actividades de autoconsumo, a través del impulso a proyectos productivos de mayores alcances. En estos casos es aun más cierto que el mejor indicador de su impacto positivo en términos de los objetivos del programa lo constituyen las recuperaciones, que expresan sin duda el nivel de su éxito económico. Sin embargo, es necesario considerar que en las regiones marginadas existen un conjunto de condiciones estructurales que limitan o impiden el desarrollo económico y el incremento de los ingresos de la población pobre, que no se limitan únicamente a la falta de recursos financieros. Estas condiciones tienen que ver con el aislamiento, la falta de infraestructura, la desventajosa relación con los mercados, la ausencia de encadenamientos comerciales ventajosos para los productores periféricos, el bajo nivel educativo y de capacitación técnica y administrativa, la falta de una capacidad empresarial, la insuficiencia de las organizaciones económicas de base, las condiciones tecnológicas, la situación de falta de rentabilidad de las actividades primarias, entre otras más. Por ello es que para que las acciones de promoción del desarrollo tengan resultados exitosos, se requiere que se aseguren un conjunto de factores de éxito, además del apoyo con el financiamiento crediticio. Entre otros factores que deben asegurarse para el logro de impactos económicos deseables se pueden señalar los siguientes: 1. 2. 3. 4. Recursos financieros en condiciones favorables. Proyectos productivos bien planteados y diseñados. Acciones en actividades productivas que tengan viabilidad en el mercado. Grupos bien organizados. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 161 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 5. Asistencia técnica y capacitación intensiva continua, antes durante y después de aplicadas las inversiones en diferentes aspectos de la producción (técnicos, administrativos, organizativos, mercadotécnicos, Etc.). 6. Una visión estratégica del desarrollo de la actividad o de la región. 7. Seguimiento constante por parte de la dependencia 8. Continuidad de los apoyos para alentar un proceso permanente de capitalización. El grave riesgo que enfrentan estos componentes del programa es el bajo nivel de éxito económico que los proyectos pudieran tener, lo que lo convertiría nuevamente en una simulación de un programa crediticio, que en realidad es un programa de subsidios a supuestos proyectos económicos, que en realidad no funcionan y constituyen más bien una forma de repartir dinero que no se recupera. La información que se ha podido recoger en relación a estas vertientes, apunta hacia la conclusión de que la enorme mayoría de los proyectos apoyados, tanto en 2002 como en 2003, tienen pocas perspectivas de ser exitosos económicamente, por lo que los impactos sociales y económicos hacia los objetivos del proyecto, están lejos de cumplirse. Las evidencias y argumentos que condicen a la anterior tesis se presentarán en la discusión de los siguientes párrafos. Los proyectos presentan importantes insuficiencias en su diseño, elaboración y evaluación. Con base en la revisión de los expedientes de un conjunto de proyectos y también de las visitas y entrevistas a los estados, se pudo observar que el programa tiene una seria falta de capacidad para elaborar proyectos productivos de calidad que permitan una mínima garantía de éxito económico. Con el objetivo de simplificación de trámites, el programa no ha desarrollado un mecanismo para asegurarse que los proyectos estén bien elaborados. En la mayoría de las veces se trata más bien de ideas de inversión, y en algunos casos de perfiles, que sin embargo, adolecen de deficiencias serias en cuanto a sus componentes básicos, especialmente los más delicados, como son los del análisis de mercado, los del proceso técnico y las evaluaciones ex ante de rentabilidad. Desde luego, que no sería correcto solicitar expedientes técnicos muy complejos a los proyectos pequeños, pero si se debería pedir a los medianos una elaboración de mayor calidad. El proceso de gestión y otorgamiento de proyectos y apoyos está fuertemente influidos por la lógica clientelar de reparto de recursos entren organizaciones sociales. En muchos estados los criterios para la selección de las propuestas de proyectos obedecen una lógica de reparto de los recursos entre un conjunto de organizaciones, más que a una idea de la calidad de los proyectos o a visiones de planeación del desarrollo, Esta mecánica de selección de los apoyos contribuye a elevar los riesgos de fracaso productivo, aunque tiene evidente ventajas de carácter político inmediato para los operadores, especialmente para los gobiernos estatales, y en muchos casos municipales. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 162 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 No existe posibilidad de dar seguimiento mínimo a los procesos de preparación, gestión y operación de los proyectos por el reducido personal con que el programa cuenta. Un elemento muy importante del éxito de los proyectos es el seguimiento que las instituciones realicen desde sus etapas iniciales hasta su operación y consolidación. Sin embargo, existe una fuerte tendencia a disminuir el personal que está a cargo del programa en las delegaciones, y en muchos casos se presentan fuertes problemas de coordinación con los operadores de los gobiernos estatales, lo que hace frecuente que no se tenga el menor seguimiento de lo que ocurre con los proyectos después de entregado los recursos. No existe un apoyo suficiente en capacitación y asistencia técnica para los productores, ni en la elaboración y ni en la operación de los proyectos. Además de la insuficiencia del personal de las instituciones, los recursos invertidos en el componente de acompañamiento empresarial son muy pequeños (apenas el 2 % del total) y no están cumpliendo con el papel fundamental de garantizar una capacitación y asistencia intensa a los proyectos. La gran mayoría de los proyectos de crédito no están vinculados con acciones de acompañamiento empresarial, y donde si lo están, por ejemplo en el estado de Chiapas, la vinculación parece obedecer más a la posibilidad de contar con más recursos para las organizaciones o para los grupos técnicos, que para prestar una asistencia adecuada a los proyectos. En la mayoría de los casos no existe un seguimiento de las recuperaciones de los proyectos. No se conoce el monto de recuperaciones de 2002, y en los casos en los que se cuenta con esta información, el nivel de recuperación se presenta sumamente bajo (menor al 20 % de lo que debería haberse recuperado). En esta situación, no es conveniente incrementar los recursos destinados a estas vertientes en demérito de la vertiente de apoyo a la palabra, ya que esta última vertiente seguramente asegura una nivel de recuperación mayor (del 50 %), y por tanto una inyección de recursos a los sistemas de ahorro y crédito también más importante. Además, el número de beneficiarios de AP es bastante mayor que lo que se tiene en los micro créditos. . Es preferible mantener AP por más años, disminuir los recursos para apoyar una menor cantidad de proyectos productivos, pero asegurarse que estos sean exitosos. Incrementar los recursos destinados al apoyo de los proyectos en sus aspectos de formulación, evaluación, seguimiento, capacitación, asistencia técnica, asistencia administrativa y organizativa, etc. Existen condiciones difíciles y poco favorables en las microrregiones y municipios más atrasados para la realización de los proyectos productivos tal como están planteados hasta ahora: en forma aislada, como iniciativas individuales, familiares o de pequeños grupos, sin mayor articulación con estrategias integradoras o de desarrollo regional, etc. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 163 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 8.5 Las Necesidades de Crédito y los Impactos del Programa La posibilidad de generar oportunidades de ingreso y empleo depende en buena medida de poder contar con capital financiero. En ese sentido, la población pobre de las zonas marginadas enfrenta serias dificultades ya que no cuentan con suficientes activos que les permitan acceder a fuentes de financiamiento formal para llevar a cabo proyectos productivos. En ese sentido, según se muestra en la Figura No. 8.16 de la encuesta a beneficiarios pudo mostrar que 3 de cada 10 beneficiarios de CS y 2 de cada 10 de CPM (30.2% y 20.6% respectivamente) intentaron obtener crédito antes de recibir el apoyo de OP en 2003. De ellos sólo 8% de beneficiarios de CS y 7% de CPM logró obtenerlo. De los beneficiarios de AP la encuesta señala que 4 de cada 10 beneficiarios intentaron conseguir crédito (39.6%) y 3 de cada 10 (29.8%) lo consiguieron. (Ver Fig. 8.16) Figura No. 8.16. Beneficiarios de CS, y CPM que Intentaron y Lograron Conseguir Crédito antes del Apoyo de Opciones Productivas 2003 35 30.2 30 25 20.6 % 20 15 7.9 10 7.1 5 0 CS CPM Vertientes Intentó Logró conseguir Fuente: Encuesta OP 2003. RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 164 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 8.17. Beneficiarios de Apoyo a la Palabra que Intentaron y Lograron Conseguir Crédito durante los Tres Años Anteriores a Opciones Productiva 2003 3 9 .6 40.0 35.0 2 9 .8 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 1 Intentó Logró conseguir Fuente: Encuesta OP 2003. RDS En cuanto a las fuentes de financiamiento a las que recurrieron los beneficiarios de AP la encuesta indica que el 65.5% dijeron que recurrieron a un familiar, un 30% señaló que obtuvo crédito de alguna Sociedad de Ahorro y Crédito Popular, seguido de un 16.6%, que acudieron un prestamista.(Ver Figura No. 8.18) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 165 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 8.18 Fue nte s de Financiamie nto de los Be ne ficiarios de Apoyo a la Palabra ante s de OP 70 65.5 Un familiar 60 Un prestamista 50 Una institución de la banca comercial 40 30.0 Una Sociedad de Ahorro y Crédito Popular 30 20 10 16.6 El gobierno municipal 6.8 4.1 Una agencia de gobierno 1.0 0 Fuente: Encuesta OP 2003. RDS Por otra parte, la percepción del 42% de beneficiarios de las distintas vertientes del Programa, es que no obstante haber recibido el apoyo de OP en 2003, tiene igual necesidad de seguir obteniendo crédito; 22% considera que tiene más necesidad, un 17% dijo que su necesidad después del apoyo era menor y únicamente 10.5% afirmaron que no tenían ninguna necesidad de recibir más crédito. Destaca dentro de las respuestas por vertiente el alto porcentaje que alcanzan los beneficiarios de AP, comparativamente con los de las vertientes de CS y CPM, en donde casi un 52% señaló que tiene la misma necesidad de obtener crédito después del apoyo recibido. Asimismo, un porcentaje bastante elevado del orden del 27% afirmó tener más necesidad de contar con financiamiento. Casi un 14% de esta vertiente indicó que su necesidad era menor y en un mínimo porcentaje, 4.4% dijo no tener ninguna necesidad de obtener créditos. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 166 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 8.19. Percepción de los Beneficiarios de la Necesidad de más Crédito aun Contando con el Apoyo de Opciones Productivas 60 51.7 50 42.0 40 Más necesidad 33.7 28.7 30 Igual necesidad 28.3 26.9 26.0 24.3 Menos necesidad 22.0 25.0 20 17.7 16.1 17.6 17.6 14.3 13.0 Ninguna 13.9 15.3 10.5 10 4.4 0 CS CPM AFE AP Total OP Fuente: Encuesta OP 2003. RDS Lo anterior se explica debido a que los beneficiarios de AP son los más pobres y también debido a que los montos que reciben del Programa son muy pequeños (entre $500.00 y $1650.00) mientras que los beneficiarios de las modalidades de CS y CPM pueden recibir hasta $15,000.00 por socio activo en cada proyecto y hasta $150,000.00 por proyecto. Además de lo anterior, mientras que los beneficiarios de AP pagan obligatoriamente la recuperación del apoyo recibido anualmente los de CS y CPM cuentan con un plazo máximo de 5 años para recuperar el dinero que les fue otorgado. Con todo y pese a reconocer la necesidad de obtener más crédito sólo 22.4% de las comunidades en donde residen los beneficiarios del Programa cuentan con Cajas de Ahorro y Crédito Popular (CACP). Los beneficiarios que son miembros de alguna CACP alcanzan el 34.3%. Finalmente 21% de los beneficiarios indicaron que se está promoviendo la constitución de alguna caja de ahorro popular. (Ver Figura No. 8.20) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 167 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Figura No. 8.20. Conocim iento de la Existencia, Pertenencia y Participación para Conform ar Cajas de Ahorro y Crédito Popular (CACP) Comunidad con (CACP) 60 52 .3 50 40 3 4 .3 30 2 5.5 2 4 .2 2 4 .1 2 2 .3 2 2 .4 20 2 1.0 Beneficirios miembros de una CACP Beneficirios están promoviendo CACP 16 .4 12 .0 12 .5 10 .0 10 9 .9 17.0 8 .8 0 CS CPM A FE AP TotalO P Fuente: Encuesta OP 2003. RDS Es de destacar de nueva cuenta las cifras comparativamente más altas que alcanzan las respuestas de los beneficiarios de AP respecto a las de CS, CPM y AFE. Especialmente llama la atención el porcentaje tan elevado de beneficiarios de AP que son miembros de una CACP ya que mientras que 52.3% de AP señalaron ser miembros de alguna caja de ahorros sólo un 9.9% de CS, 8.8% de CPM y 17 % de AFE manifestaron también pertenecer a alguna caja de ahorros. La explicación en gran parte se encuentra en el hecho de que los beneficiarios de AP tienen varios años de estar participando en el Programa no obstante que éste haya cambiado de nombre a lo largo del tiempo. El hecho es que los apoyos a la palabra han mantenido el incentivo de recuperar el apoyo recibido y eventualmente de conformar CACP pero sobre todo ha conseguido que un grupo importante de productores haya conformado una cultura de pago lo cual debe ser retomado por el programa como uno de sus activos de mayor relevancia y potenciarlo incorporando a estos productores dentro de una estrategia en donde las distintas vertientes sean eslabones de una cadena y se complementen para lograr detonar verdaderos procesos de desarrollo a través de fortalecer dentro del diseño del Programa lo que es hoy uno de sus componentes más importantes y estratégicos y al mismo tiempo uno de los más débiles en la medida en que los mecanismos que señalan las reglas de operación del Programa para asegurar las recuperaciones y la conformaciones de esquemas de financiamiento para ejecutar Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 168 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 proyectos productivos son muy vagos e incentivan el no pago y por ende limitan el logro de uno de los principales objetivos del Programa que es generen reales oportunidades de ingreso y empleo de manera sostenible para la población que vive en las zonas de mayor marginación. Por lo anterior es recomendable que el Programa contemple dentro de su diseño mecanismos claros y expeditos que permitan activar lo que constituye uno de los pibotes para impulsar el desarrollo que es el poder contar con un capital financiero (ahorro y crédito) que lo haga posible. 8.6. Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local Esos dos componentes representan, como se ha dicho anteriormente, las posibilidades de tener un esquema de mayor integración estratégica del programa, ya que tienen la pretensión de apoyar iniciativas de mayor grado de elaboración aun y pueden jugar un papel importante de ar5ticulación del programa en su conjunto en torno a planteamientos estratégicos de integración a los mercados y a un esquema de planeación estratégica regional, que podría dar una mayor capacidad al programa para el logro de resultados exitosos desde el punto de vista económico. Sin embargo estos componentes fueron aun muy reducidos en el ejercicio 2003, especialmente el de Agencias de desarrollo Local, y sus impactos probablemente sean por ello poco significativos. Además estos componentes tuvieron la grave desventaja de manejarse completamente centralizados en las oficinas de la ciudad de México, lo que le resta posibilidades de vinculación con el resto del programa. Pareció que en esta ocasión se está apenas probando el esquema para que pudiera tener un mayor desarrollo posterior. Pero sin duda ambas esquemas tendrían mayores impactos si se pudieran articular íntimamente con los demás y descentralizarse a las delegaciones y regiones. Un problema que parece grave en la operación de estas vertientes y que reduce fuertemente su posible impactos positivos es la manera inadecuada en la que se hizo la convocatoria, ya que su difusión fue limitada y el plazo para la presentación de propuesta fue muy corto lo que limitó fuertemente la participación de actores. Parece que la razón de esta forma de hacer la convocatoria fue la de controlar el proceso durante el primer año de operación, para garantizar la participación de organizaciones con experiencia probada, pero de todas maneras el proceso fue poco transparente y se puede prestar en el futuro a malos manejos, ya que la oportunidad de las organizaciones de participar parece depender de que informalmente sean avisadas antes de la publicación de la convocatoria ya que esta es la única manera de tener preparado un proyecto y un expediente e ingresarlos en ese plazo tan corto. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 169 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Formación de Patrimonio local: Capitalización de los organismos locales de ahorro y crédito. En varias regiones del país, parece ser una constante la creación exitosa de cajas de ahorro o solidarias con el apoyo y la asesoría de FONAES. En diversos lugares se han creado ya estos organismos de manera exitosa y continúa el proceso de creación de otras más. Revisando la experiencia de Sinaloa, esta promoción del patrimonio local tiene alguna significación, no desdeñable, en cuanto a la vertiente Apoyo a la Palabra, ya que con base en las recuperaciones logradas entre 1999 y 2003 se tienen en cajas de ahorro más de 20 millones de pesos que constituyen ya un importante patrimonio y posible palanca de desarrollo para los productores asociados en ellas. Por ejemplo, el Norte de Sinaloa es ya atendido por la Caja Campesinos Unidos de Culiacán SC. (constituida a fines de 1999) y además acaba de abrir otra caja en Choix; el Sur a través de las Cajas de San Ignacio y Elota; a mediados de año esperan abrir las cajas de Ahome y Los Mochis. Mientras tanto, con el fin de facilitar las recuperaciones de productores que no tienen en su proximidad cajas de ahorro, se han abierto cuentas concentradoras por parte de las cajas existentes en bancos comerciales más próximos a las comunidades de los productores, para captar las recuperaciones y de ahí transferirlas bancariamente a las cajas de ahorro correspondientes. En Michoacán y en Puebla en general se comenta con frecuencia en ambos estados que las recuperaciones son muy bajas. Hay problemas diversos para conformar caja de ahorro de acuerdo a lo establecido por FONAES pues un solo municipio difícilmente puede completar la cantidad mínima de un millón de pesos que se exige para conformar una caja además al juntarse varios municipios para poder completar el millón hay pleitos y dificultades por la administración y el lugar de la sede. 8.7. Los Beneficiarios y los no Beneficiarios: la Imposibilidad del Análisis Contrafactual. El diseño realizado para el presente estudio de evaluación incluyó la aplicación de la encuesta a una muestra de no beneficiarios con el propósito de utilizarla como instrumento metodológico para la evaluación de los impactos. Tal pretensión esta basada en la idea de que la comparación de una población de beneficiarios con una de no beneficiarios es una forma de conocer los efectos que el programa tiene sobre la población objetivo, ya que las diferencias que en ciertos aspectos tengan una con la otra, podrían ser atribuidos a los resultados ocasionados por las acciones del programa. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 170 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Sin embargo, existe un conjunto de circunstancias y factores que hacen que esa comparación se enfrente a problemas graves para constituirse en un instrumento con rigor metodológico, debido principalmente a la imposibilidad de aislar por completo las variables y factores que influyen sobre las características de la población objetivo, derivadas fundamentalmente de la complejidad que presentan las condiciones concretas en las que se desenvuelven los beneficiarios, sus unidades productivas y sus familias. La experiencia y los datos de la presente evaluación muestran que, cuando menos, existen tres argumentos de consideración que indican que un análisis contrafactual como el que se pretendió no es posible llevarlo a cabo de manera confiable. El primer argumento se refiere a las dificultades para tener una muestra de no beneficiarios que tenga las mismas condiciones que la de beneficiarios. Estas dificultades derivan de la gran heterogeneidad de los productores y sus unidades familiares. La metodología seguida en la aplicación de la encuesta a los no beneficiarios consistió en buscar en campo personas que no hubieran recibido ningún apoyo, proyecto o acción por parte de OP, de preferencia en las mismas localidades donde se levantaron las encuestas a los beneficiarios de las diferentes vertientes, tratando de incluir a no beneficiarios que se parecieran lo más posible a quienes si recibieron los apoyos. El cuadro 8.? muestra el número de cuestionarios aplicados a las diferentes vertientes del programa y a los no beneficiarios. La comparación entre las características de la población de beneficiarios en su conjunto con la de no beneficiarios indica que, en términos generales, son dos poblaciones que tienen frecuencias bastante similares en un conjunto importante de aspectos Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 171 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 8. 22. Frecuencias en 29 variables de la muestra de beneficiarios y la de no beneficiarios del programa Oportunidades Productivas. 120.0 100.0 % 80.0 Beneficiarios No Beneficiarios 60.0 40.0 20.0 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 Variable Fuente: Encuesta aplicada. RDS. Fig. 8.23. Diferencias entre las frecuencias de beneficiarios y no beneficiarios. Con diferencia mayor a 5 % Diferencia Diferencia 15.0 15.0 10.0 10.0 5.0 %% 5.0 0.0 Diferencia 0.0 Diferencia -5.0 -5.0 Sin diferencia mayor a 5 % -10.0 -10.0 -15.0 -15.0 Aspectos Aspectos Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. . La Figura 8.23. muestra las frecuencias registradas para ambas poblaciones en 29 aspectos relacionados con sus características sociodemográficas, donde se Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 172 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 puede observar que en la mayoría de ellas las diferencias en los valores son menores de 5 %, que es el nivel de precisión de la estimación, de acuerdo a la metodología para el diseño de la muestra. En efecto, como se muestra en la Figura 8.24, de 29 aspectos o variables analizadas, 18 de ellas no muestran diferencias mayores de 5 % entre las dos poblaciones, mientras que 11 tienen diferencias mayores a ese porcentaje. Fig. 8.24. Porcentajes de variables con y sin diferencia entre beneficiarios y no beneficiarios. 11 38% Con diferencia Sin Diferecia 18 62% Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. Esta situación indica que ambas poblaciones son relativamente parecidas, ya que la mayoría de las variables se registran sin diferencias. Sin embargo, el análisis de las variables diferentes, que se muestra en el cuadro 8. 3,indica que esas variaciones pudieran ser relevantes para el análisis que se pretende. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 173 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Cuadro 8.3. Variables con diferencias mayores a 5 % entre beneficiarios y no beneficiarios. ASPECTO Posee o renta un predio agrícola Con teléfono Con superficie de hasta 1 ha Con piso de cemento Con televisión Habla español y lengua indígena Con actividades asalariadas Con actividad comercial La familia recibe dinero de programas de gobierno Realizó actividad productiva no agropecuaria en 2003 Recibe apoyo de otros programas de gobierno BENEF NO BENEF 72.5 59.1 22.8 10.1 32.3 23.8 82.3 76.6 78.5 83.6 22.7 28.1 32.0 37.7 27.3 35.2 32.5 41.0 33.8 43.7 38.7 49.2 DIF 13.4 12.7 8.5 5.7 -5.1 -5.4 -5.7 -7.9 -8.5 -9.9 -10.5 Fuente: Encuesta OP 2003. RDS. En primer lugar, resulta importante considerar la variable del apoyo recibido de otros programas del gobierno, ya que además de ser una de las que presenta diferencias más grandes (10.5 %), resalta también el hecho de que muestre valores relativamente altos tanto para la población de beneficios (casi 40 %) como para la de no beneficiarios (casi la mitad). Asimismo, la diferencia entre ambas muestras constituye un fuerte “ruido” a un posible análisis contrafactual, ya que en caso de encontrar diferencias en alguna variable de impacto, no se podría distinguir si es debida al efecto del programa o al hecho de que los no beneficiarios reciben más apoyo de otros programas. Pero, por otra parte, el “ruido” del alto porcentaje que ambas poblaciones muestran en esta variable complica aun más las cosas, ya que los programas recibidos por una y otra población no son los mismos, lo que significa una dificultad adicional para una discusión que se asemeje a la de variables controladas en un procedimiento cuasi experimental. Además de esta perturbación derivada de las otras intervenciones gubernamentales, las demás variables que tienen diferencias son también importantes, ya que muestran que los beneficiarios son más agricultores mientras que los no beneficiarios más comerciantes y asalariados, los primeros tienen algunas condiciones mejores en sus vivienda (teléfono y piso de tierra), mientras que los segundos son más frecuentemente indígenas y reciben más dinero del gobierno. A pesar de ser la minoría, la importancia de estas variables hace que el análisis contrafactual no sea viable. Estas diferencias podrían deberse a que la muestra de no beneficiarios esta mal levantada en campo, pero dadas las condiciones técnicas en las que este tipo de encuestas se hacen y la heterogeneidad del mundo rural, se puede afirmar que difícilmente se lograría un trabajo que produjera mejores resultados en términos de homologación de ambas muestras. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 174 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Un segundo aspecto que dificulta el análisis pretendido, es la variación de las variables sociodemográficas dentro de la población de beneficiarios. Si bien, vista en su conjunto, esta población se parece bastante a la de no beneficiarios, analizada en cada una de las vertientes, se puede observar que tiene diferencias muy relevantes, como se discutió en el apartado 6.2. Como puede observarse en las figuras de la 6.5 a la 6.21, las frecuencias de la población de beneficiarios en su conjunto constituye un promedio de las que se presentan en cada una de las vertientes, y ese promedio, en efecto, se parece a los valores de la población de no beneficiarios. Sin embargo, en muchos aspectos, las frecuencias de las vertientes del programa presentan diferencias importantes entre si. Esto significa que aunque en conjunto la muestra de los que recibieron el programa promedia valores semejantes a quienes no lo recibieron, las diferencias entre las vertientes hacen que el esquema se distinga fuertemente de un análisis cuasi experimental, en el que el conjunto de los tratamientos (las vertientes) estuviera aplicado sobre poblaciones en condiciones semejantes, las que también tendrían que ser así para el testigo (los no beneficiarios) Aquí entonces, se confunden las diferencias en las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios de las diferentes vertientes con las variaciones en las intervenciones hechas por esos subprogramas que son de índole distinta. Esta imposibilidad de distinguir condiciones de intervenciones impide un análisis metodológicamente adecuado. El tercer argumento tiene que ver con el problema ya mencionado del corto tiempo entre la entrega del apoyo y la aplicación de la encuesta, ya que resulta absurdo suponer que existirá alguna diferencia entre los beneficiarios y los no beneficiarios derivada de los resultados del programa cuando la mayoría de los proyectos apenas están siendo iniciados. Por todos estos argumentos se concluye que, en el caso de evaluaciones como la presente, no es posible llevar a cabo un análisis de carácter contrafactual como el que se ha pretendido y que es necesario buscar otros esquemas y procedimientos a fin de lograr conocer con rigor metodológico los impactos del programa. Insistiríamos en la necesidad de basar en buena medida el análisis de impactos en el seguimiento de las recuperaciones, ya que sería un indicador bastante bueno del éxito del programa, lo que requiere que la institución lleve un control riguroso de esas recuperaciones y mantenga la información disponible. Asimismo, sería adecuado llevar a cabo la evaluación de impactos a través del seguimiento de proyectos y productores durante varios años, a fin de conocer el comportamiento de variables económicas duras como: ingreso, empleo, producción, productividad, competitividad y capitalización. Para ello sería un avance importante que las evaluaciones se hicieran no solo considerando beneficiarios del año corriente, sino que se incluyeran de los años anteriores. Finalmente, no dejamos de remarcar la necesidad de que las evaluaciones cambien radicalmente su enfoque, desde el actual, que se hace programa por programa, a otro en el que se parta de un monitoreo de la población pobre a través del seguimiento durante varios años de un conjunto de indicadores Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 175 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 significativos, y en el marco de ese monitoreo se analice el impacto de cada uno de los programas. Eso requeriría de la aplicación de una encuesta anual común para todos los programas que tuvieran como población objetivo los pobres rurales. Para tener una buena precisión, dicha encuesta tal vez debería ser de mayor magnitud que las aplicadas para la evaluación de cada uno de los programas individualmente, lo cual es factible de llevarse a cabo, y tal vez de manera más económica, si se integran los recursos que para tal efecto tienen presupuestados actualmente cada una de las evaluaciones, que por estar enfocadas a sus propios beneficiarios y no a la población objetivo común, tienen la limitación de no hacer posible o dificultar las comparaciones entre sí. 8.8. Efectos no Esperados del Programa Uno de los efectos no esperados del programa fue la reducción en el porcentaje de recuperación de la vertiente Apoyo a la Palabra. Esto fue resultado del cambio de reglas de operación en 2003, en el sentido de establecer la obligatoriedad de hacer las recuperaciones en las EACP y de anunciar el fin de los apoyos. Otro efecto no esperado derivó de la inexistencia de mecanismos legales que aseguren la recuperación de los créditos por parte de los beneficiarios. Un efecto positivo no esperado de la modificación de las reglas fue que la obligatoriedad de depositar las recuperaciones en las EACP impide que los ayuntamientos falseen el volumen de las recuperaciones, como algunos lo hacían anteriormente, colocando recursos propios en las cuentas de las recuperaciones, para tener la posibilidad de usar los subsidios directos discrecionalmente y recibir el mismo monto al año siguiente. Asimismo, ello implica la necesaria depuración de los padrones de beneficiarios. Otro efecto negativo no esperado es el bajo nivel de recuperación en las vertientes Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres (estimado en 20%), debido a la insuficiencia y cierta inaccesibilidad geográfica de las EACP, la disminución del personal operativo del programa por parte de Sedesol, pero también al arraigo y fomento de la cultura de los subsidios, del no pago. 8.9. Equidad de Género A partir del análisis de los resultados oficiales reportados al cierre del ejercicio del programa 2003, se puede observar que el programa incorpora aun un número y un porcentaje reducido de beneficiarias en relación al total de beneficiarios. Así, de un total nacional de beneficiarios de 462,135 personas, 303,492 (65.7%) fueron hombres y 158,643 mujeres (34.3%). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 176 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Revisando las cifras absolutas por entidad federativa, como puede observarse en la Figura 8.1. las entidades con mayor número de beneficiarias fueron: Chiapas (33,329, 55.7 %), Oaxaca (17,977, 44.8 %), Hidalgo (15,932, 56.3%), Michoacán (14,079, 44.9%), San Luis Potosí (10,513, 40%), Jalisco (10,696, 30.5%). Tomando en cuenta ya no los valores absolutos, sino la proporción entre beneficiarios y beneficiarias por entidad federativa, se observa que es Baja California Sur la entidad con mayor proporción de beneficiarias (71.2%), seguido de Morelos (64.6%), Tabasco (59.9%), Campeche (57.3%), Tlaxcala (56.8%), Guerrero (56.5%), Hidalgo (56.3%), Sinaloa (52.5%) y Colima (51.1%). Por otra parte, las entidades con la menor participación femenina en el programa fueron: Quintana Roo, ¡en donde no se reporta ni una sola beneficiaria!; Chihuahua, en donde de un total de 28,288 beneficiarios, sólo 361 (1.3%) fueron mujeres; Guanajuato, donde de un total de 27,689 beneficiarios, sólo 451 (1.6%) fueron del sexo femenino; Nayarit, en donde de un total de 10,437 beneficiarios, sólo 317 (3%) fueron mujeres; Puebla, en donde de un total de 24,164 beneficiarios, sólo 1988 (8.2%) fueron mujeres; Veracruz, en donde de un total de 37,568 beneficiarios, sólo 6,460 (17.2%) fueron mujeres. En cuanto al número y proporción de beneficiarias por vertientes a nivel nacional, se tienen los siguientes datos: para Apoyo a la Palabra, de un total de 394,812 beneficiarios 120,594 (30.5%) fueron productoras; para Acompañamiento y Formación Empresarial, de un total de 22,525 beneficiarios, 13,372 (59,4%) fueron mujeres; para Crédito Social, de un total de 33,386 beneficiarios, 13,294 (39,8%) fueron beneficiarias; finalmente, la vertiente de Crédito Productivo para Mujeres, dio apoyos para un total de 11,583 beneficiarios, de los cuales, curiosamente, ¡29 son beneficiarios hombres! En síntesis, la participación de la mujer en el programa es todavía muy limitada, siendo la vertiente de Apoyo a la Palabra la que menos las incorpora, dado que el apoyo va a productores temporaleros de hasta 10 ha y estos son en mayor medida hombres; el apoyo que sigue dándose a mujeres que tienen huertos y hortalizas de traspatio (hasta 550 pesos), es una de las formas en las que se integra a la mujer a esta vertiente. En cuanto a Crédito Social, cerca del 40% de los beneficiarios ya son mujeres; en esta vertiente Sedesol erogó $ 204´943,729, que significó el 29% de los recursos federales al programa. A la vertiente de Crédito Productivo para Mujeres la Sedesol destinó en 2003 $ 50´115,491 equivalente al 7% del presupuesto que Sedesol destinó al programa. Finalmente, si bien la vertiente de Acompañamiento y Formación Empresarial incorpora un mayor número de mujeres que hombres (59.4%) en esta vertiente los recursos federales invertidos fueron muy reducidos: $11´311,941 (2%). Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 177 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Adicionalmente, cabe destacar que, en promedio, los apoyos otorgados a mujeres en proyectos de Crédito Social o Crédito Productivo para Mujeres, fueron menores que los recibidos por los varones en los proyectos de Crédito Social. En conclusión, pese a lo limitado que es todavía la participación de la mujer en el programa, se puede reconocer un avance con respecto a años anteriores, cuando la proporción de los beneficiarios varones era casi absoluta. Dada la tendencia creciente a la migración masculina, la incorporación de la mujer a las vertientes del programa tiene un amplio potencial -y haría falta promoverla e incentivarla mucho más- para contribuir a generar actividades productivas en las regiones pobres del país, considerando también sus cualidades, como la buena disposición que muestran para emprender proyectos y negocios, así como una mayor constancia, responsabilidad, disciplina y honradez que los varones. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 178 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 Fig. 8.21. Número de beneficiarios según género del Programa Opciones Productivas 2003. BENEFICIARIOS Y BENEFICIARIAS DE OPCIONES PRODUCTIVAS 2003 664 2,163 1,128 1,170 ZACATECAS 6,460 VERACRUZ 31,108 3,303 2,517 3,584 5,890 2,272 1,520 1,122 2,501 6,703 6,056 TAMAULIPAS SONORA 10,513 SAN LUIS POTOSI - 15,766 3,186 1,820 4,556 QUERETARO 1,988 22,176 17,977 OAXACA 1,338 NAYARIT 317 10,120 2,114 3,864 14,079 MICHOACAN 4,853 17,304 8,287 10,696 JALISCO GUERRERO 22,160 5,005 428 330 451 15,932 27,238 3,625 DURANGO 24,421 12,358 10,950 361 27,927 CHIAPAS 26,459 2,287 2,189 1,125 1,124 COAHUILA 5,508 BAJA CALIFORNIA SUR AGUAS CALIENTES - 208 84 70 74 765 33,329 7,381 1,231 5,000 10,000 15,000 Beneficiarios hombres 20,000 25,000 30,000 35,000 Benefiarios mujeres Fuente: Base de datos del cierre del ejercicio de Opciones Productivas 2003. Sedesol. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 179 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 9.1. Conclusiones Del Diseño del Programa 1. El Programa Opciones Productivas (OP) es coherente con las disposiciones de la política sectorial contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, en el Programa Nacional de Desarrollo Social, en la Ley General de Desarrollo Social y en la Estrategia Contigo. La existencia de un programa como OP, que tiene un carácter eminentemente productivo, es un importante acierto que debe ser mantenido y fortalecido. 2. El Programa no sigue los lineamientos establecidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable respecto a la articulación con todos los Programas de apoyo al campo en torno a una estrategia común, ni respecto a la participación en los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable. 3. Además de Opciones Productivas, existe un sinnúmero de programas de carácter productivo -dentro de Sedesol y en otras secretarías federales, así como en los estados y municipios- que no se coordinan ni se complementan debido a que tienen normatividades, instancias de participación y operación diversas y carecen de mecanismos de coordinación y complementariedad explícitos. 4. Los objetivos del programa son, en general, adecuados y congruentes con las estrategias sectoriales; sin embargo, son imprecisos en cuanto a las metas de impacto de aspectos productivos puntuales, de la generación de ingresos y del empleo, lo cual impide su adecuada evaluación y seguimiento. 5. La definición de la población objetivo es demasiado general, incluye tanto población urbana como rural y no sigue rigurosamente el criterio de Microrregiones. 6. En cuanto al diseño, las modalidades que integran O.P. parecerían estar construidas para aplicarse de manera articulada y complementaria, en la medida en que atienden a productores con diversos grados de desarrollo social, productivo y organizativo. Sin embargo, el Programa no plantea estrategias explícitas para su integración. La información de campo confirma que el Programa, tal y como está diseñado, difícilmente puede lograr sus objetivos, debido a que no obedece a una estrategia integral que articule sus distintas vertientes en la perspectiva de impulsar procesos de desarrollo de alcance comunitario, microrregional y/o regional. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 180 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 7. Las Agencias de Desarrollo Local, junto con la formación y consolidación de los sistemas financieros populares, pueden llegar a ser los elementos articuladores y dinamizadores de la estrategia global del Programa. 8. Un gran acierto del Programa es la obligatoriedad de ingresar las recuperaciones de los apoyos recibidos en entidades de ahorro y crédito popular; no obstante los mecanismos para lograrlos son vagos dentro de las RO e incentivan el no pago limitando el logro de uno de sus principales objetivos que es la generación de reales oportunidades de ingreso y empleo de manera sostenible para la población que vive en las zonas de mayor marginación. 9. En el proceso operativo diseñado para OP las decisiones fundamentales son tomadas centralizadamente y con una mínima participación social. Tal es el caso del Comité Único de Validación Central (ADL e Integración Productiva), los Comités Técnicos de Validación (de los cuales casi la mitad de los beneficiarios encuestados de CS, CPM y AFE desconocen su existencia) de los Comités de Validación Municipal (en donde sólo el 34% de los encuestados de AP sabe que existe en su municipio). El conocimiento y participación es mayor en cuanto a los Comités Comunitarios de AP, ya que el 67.5% de los beneficiarios dijo conocerlo y el 45.4% participa en él. 10. La modalidad de Ahorrando Contigo, destinada a las zonas pobres urbanas, así como el segmento de beneficiarios adultos mayores de la población urbana de la vertiente de Crédito Social, son elementos discordantes de la estrategia general del Programa, que estarían mejor ubicados en el Programa Hábitat. 11. La modalidad Apoyo a la Palabra, con más de 10 años de existencia, cumple una función muy importante al aportar una forma de crédito de avío muy flexible, que resulta fundamental para la mayoría de los campesinos pobres del país. Es por ello un elemento clave de una estrategia integral que requeriría, sin embargo, importantes modificaciones para hacerse más eficiente. 12. La existencia de programas productivos para la población campesina más pobre tiene muy pocas perspectivas de tener éxito, si no es acompañada de modificaciones a las políticas rurales generales, ya que el entorno macroeconómico, caracterizado por la falta de competitividad de la producción rural, constituye un factor en contra del éxito del Programa. 13. Otro acierto importante del Programa, es la inclusión el presente año de la vertiente denominada Integración Productiva, ya que puede contribuir a ampliar y/o fortalecer cadenas productivas en el sector rural pobre de las microrregiones; no obstante, esta modalidad está supeditada a una decisión Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 181 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 y operación excesivamente centralizadas en el Comité Único de Validación Central. 14. Las vertientes de Crédito Social y de Crédito Productivo para Mujeres, tienen la virtud de ser instrumentos sumamente flexibles para apoyar proyectos productivos nuevos o en marcha, favorecer el autoempleo y atender a un importante sector de la sociedad (CPPM). Sin embargo, sería necesario explicitar en las Reglas de Operación su necesaria vinculación con Acompañamiento y Formación Empresarial, para garantizar que los proyectos apoyados estén bien diseñados, sean de calidad y tengan resultados exitosos. 15. La planeación en el ámbito de lo local, municipal y microrregional no se encuentra explícitamente incluido en el diseño del Programa, sólo incluye la idea de planeación en el ámbito central a nivel nacional (en el Comité Único de Validación Central) o estatal (en el Comité Técnico de Validación) aunque esta se limita a algunas modalidades y a los aspectos más relacionados con la asignación presupuestal inmediata. Tampoco contempla el concepto de planeación participativa y descentralizada. 16. El aspecto ambiental y de conservación de recursos naturales esta prácticamente ausente del diseño del Programa, a excepción de algunas escasas referencias a la promoción de una producción sostenible. Los conceptos de manejo de recursos naturales, agrícola, pecuario y forestal, también están ausentes por completo. De la Instrumentación 18. La coordinación institucional, tanto al interior de Sedesol (particularmente con la Estrategia de Microrregiones) como con otras instancias federales, estatales y municipales, es insuficiente, deficiente, en gran parte formal y carente de una visión y un acuerdo estratégico que coadyuve a alcanzar y potenciar los logros del programa, haciendo complementación y sinergia con otros programas que persiguen los mismos objetivos productivos, económicos y sociales. 19. Comparados con los sistemas de financiamiento convencionales -de los que se encuentran excluidos buena parte de la población objetivo de OP, pues no pueden ofrecer las garantías requeridas para su acreditamientolos criterios de selección de los beneficiarios de OP no trabajan a favor de una máxima recuperación, por el simple hecho de que la población de menores recursos se encuentra en desventaja para emprender proyectos sostenibles y es más proclive a no recuperar el apoyo. 20. Cuando a los criterios normativos se sobreponen criterios políticos y clientelares, la posibilidad de proyectos exitosos y recuperantes es aún más Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 182 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 frágil. En algunos estados la asignación de los recursos por cuotas, y otras inercias viciosas, no han desaparecido. 21. En cuanto a la vertiente de Apoyo a la Palabra: • Sus beneficiarios reciben montos menores que las otras vertientes entre $500.00 y $ 1650.00 pero son mejores recuperantes. Mientras que un beneficiario de CS o CPM recibe en su mayoría entre $10,000.00 y $20,000.00 no obstante, la vaguedad de la normatividad incentiva la no recuperación. • El rumor del fin de este programa y el inicio de un nuevo esquema está generando bajas recuperaciones y deserción, así como oposición de los ayuntamientos, habituales ejecutores del Apoyo a la Palabra. • Transformar un subsidio cíclico y recurrente en un sistema sostenible de autofinanciamiento, puede ser virtuoso, pero demanda más información y trabajo de convencimiento. 22. Las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres presentan fuertes rezagos en cuanto a las recuperaciones 65% de los encuestados dijeron no haber pagado la recuperación. • Las tres principales causas por lo que no lo han hecho son: 59.2% porque aún no le toca pagar; 5.2% no sabe donde hacerlo y 24.3% por falta de liquidez. • Otras causas que se identificaron en la visita a las comunidades son porque el beneficiario no siempre tiene el perfil adecuado ni un proyecto viable y porque no hay acompañamiento ni supervisión institucional eficaces, dadas las carencias presupuestales. 23. A la tradicional cultura rural del “no pago” se agrega el que el Programa carece de mecanismos claros en las reglas de operación para estimular la recuperación de los proyectos CS y CPM y asegurar la conformación de entidades de crédito y ahorro popular que sirvan de palanca para impulsar procesos de desarrollo en las regiones pobres. 24. Las vertientes de Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, de mayores montos y más estratégicas, presumiblemente ofrecen más garantías de sostenibilidad de las actividades productivas apoyadas y por lo mismo de lograr una buena recuperación. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 183 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 De la Supervisión Cumplimiento de reglas de operación 25. Existe vaguedad y lagunas en las RO que llevan a interpretaciones discrecionales e incumplimientos de algunos aspectos, tales como: • En la mayoría de las delegaciones no se publica la convocatoria en un medio de comunicación masivo, más bien suelen pegarla en las presidencias municipales y dejan que de manera “natural” fluya la demanda. • Rara vez se cuenta con un registro de proyectos aprobados y rechazados ni de las razones por las que se dio una respuesta negativa. • El registro de las recuperaciones tiene notorias deficiencias y atrasos. • La participación social en las actividades de control y vigilancia del Programa es prácticamente inexistente. • A nivel nacional, no se hace del conocimiento público los padrones de beneficiarios, a través de la página web de la Sedesol. 27. Entre los aspectos normativos que se cumplieron adecuadamente están los siguientes: • En los expedientes revisados en la muestra, el porcentaje de cumplimiento en la integración de los documentos básicos para otorgar el apoyo, fue alto: AP osciló entere un 82 y un 100% y en los de CS y CPM varió entre un 99.4% y un 86.7% • Se conformaron en los estados la totalidad de CTV. El mayor cumplimiento se da en la revisión y aprobación de los proyectos. • Las aportaciones de los beneficiarios a los proyectos estuvieron dentro de norma: al menos el 10% en CS y el 5% en CPM. • En cuanto a la superficie de tierra para ser elegibles, los beneficiarios de AP estuvieron dentro de norma: el 20% manifestó tener menos de 1 ha, el 37.1% de 1.1 a 3 ha, el 11.6% de 3.1 a 5 ha, el 18.6% de 5.1 a 10 ha y, finalmente, el 12.6% con más de 10 ha pero menos de 20 ha. • Los beneficiarios de AP recibieron el monto del apoyo de acuerdo a lo establecido en las RO de otorgar 550 pesos por ha y máximo 3 ha por productor. El 33.9% manifestó haber recibido entre 100 a 550 pesos, el 22.5% de 550 a 1,100 pesos, el 43.1% de 1,100 a 1,650 pesos. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 184 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 • Un porcentaje muy alto de los beneficiarios que recibieron crédito lo empleó en el proyecto para el cual solicitó el apoyo: en CS y CPM el 94.9% y el 97.7% de AFE. Cumplimiento de Metas Físicas y Financieras 27. La mayor parte de la inversión del Programa es aportada por la Sedesol (72 %), mientras que el 17 % fue invertida por los beneficiarios y solo el 10 % por los gobiernos estatales y el 1 % por los municipales. 28. Considerando el recorte presupuestal y los gastos de operación, no existió subejercicio de los recursos Programados por el Congreso para el Programa en 2003. 29. Existió una reducción de 201 millones de pesos en el techo presupuestal del Programa en 2003, con relación al año 2002. 30. La mayor proporción de la inversión fue para el subprograma Apoyos a la Palabra (55 %) seguido de Crédito Social (29 %). La proporción entre AP y los demás componentes fue similar que el año anterior. 31. La mayoría de los estados cumplieron adecuadamente con las metas financieras, a excepción de Oaxaca y Guerrero, que ejercieron una cantidad notablemente inferior de lo programado, y de Michoacán y Colima que invirtieron más recursos que los acordados en los Convenios Marco. 32. Las metas físicas para 2003, en términos de número de proyectos y población atendida, fueron logradas e incluso superadas (462,135 beneficiarios y 7,105 proyectos); sin embargo, se establecieron metas bajas, especialmente en cuanto al número de proyectos. De la Evaluación de Procesos Transparencia en la Operación y Pertinencia de la Normatividad del Programa 33. La operación del Programa está frecuentemente distorsionada por los sesgos político-clientelares en las entidades del país. 34. En el caso de las vertientes: Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, el procedimiento para asignar los proyectos fue poco transparente, ya que el plazo para recibir propuestas, una vez lanzada la convocatoria, fue demasiado corto, lo que impidió la participación de actores que no estuvieron enterados de antemano. En diversas Delegaciones existió inconformidad acerca de este procedimiento. 35. El conocimiento de los beneficiarios de sus derechos y obligaciones, así como del proceso operativo del Programa, es sumamente limitado. La Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 185 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 obligación más importante que reconoce el 97.7% de los beneficiarios de AP es la de cumplir a tiempo con las recuperaciones. En el caso de los beneficiarios de CS y CPM si bien reconocen el pago de las recuperaciones como una de las principales ésta no es tan clara sobre todo por falta de información y de mecanismos legales que los obliguen a pagar. Problemas en la Implementación Cobertura y Focalización 36. Durante 2003 OP operó en 1,656 municipios, de 31 estados y solo estuvo ausente en el DF. Los municipios muy altamente marginados recibieron apenas el 16.6 %, mientras que los de baja marginación, concentraron el 42.4 %, lo que parece contradecir el lineamiento del Programa de orientarse a la población en pobreza. No obstante, se cumplió con la norma de atender preferentemente a las microrregiones a las que se destinó el 58 % de inversión y la gran mayoría de los beneficiarios forman parte de la población pobre de México, menos un 3 %, que fue el error de inclusión. 37. Las características de la población de beneficiarios de las vertientes AP, CPM, y AFE son más semejantes entre si, mientras que en diversos aspectos, la de CS presenta diferencias relevantes, lo que parece ser debido a que en AP se encuentra la población más pobre entre los beneficiarios, mientras que en CPM y en AFE, la proporción de mujeres es considerablemente mayor, por lo que ambas formas de marginación (pobreza y género) hacen que diversos indicadores sean más desfavorables en estas vertientes que en el caso de CS donde se encuentran los beneficiarios con mejores condiciones socioeconómicas. 38. El costo de operación de OP fue de $101.7 millones, el 12.7 % del total invertido, lo que es una proporción baja y podría juzgarse por ello que tiene un nivel alto de eficiencia. Sin embargo, el reducido personal dedicado a la operación es un factor que repercute negativamente en el logro de sus metas de impacto, en el éxito de los proyectos, en las recuperaciones y en el volumen de subsidio a los EACP. 39. Considerando las recuperaciones logradas, los aportes al conjunto de entidades de crédito y ahorro popular (EACP) y el número de beneficiarios de ambos tipos de vertientes, se puede observar una mucho mayor eficiencia en el caso de Apoyo a la Palabra que en las vertientes de CS y CPM. 40. La eficacia y la eficiencia del Programa se puede elevar considerablemente si se incrementa de manera significativa el gasto en personal que atiende el Programa y si se aumenta fuertemente la inversión en el componente de Acompañamiento y Formación Empresarial. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 186 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 41.Hay un serio problema de retraso en la recepción de los apoyos que afectan su eficacia; el 45 % de la población consideró que los apoyos no les llegaron a tiempo. La mayoría de los apoyos de AP llegaron en agosto, después de la siembra y en las demás vertientes hasta diciembre. De La Evaluación de Impactos 42. .Los beneficiarios del programa están altamente satisfechos en relación al trato, a la información aportada por la institución, al trabajo del promotor y a la facilidad para realizar los trámites correspondientes, pero en cambio hay malestar por la inoportunidad del apoyo y el bajo monto de los recursos. 43. El lapso entre la entrega de los recursos y la aplicación de la encuesta fue muy pequeño, por lo que casi la mitad de los beneficiarios de CS, CPM y AFE, dijo no saber aún de los beneficios y sólo los de AP respondieron mayoritariamente. Por ello se ponderan los resultados efectivos junto con las expectativas, por lo que la medición debe tomarse con reservas pues se trata de percepciones y presunciones. 44. Hay fuerte presión por parte de los ejecutores que se benefician de las relaciones político-clientelares y de beneficiarios para convertir recursos crediticios a recursos simplemente de subsidio a fondo perdido. 45. El indicador más importante en cuanto al logro de objetivos e impactos económicos y sociales del Programa, es el grado de recuperación de los créditos otorgados. La tasa de recuperación en AP, razonablemente alta, ha disminuido dramáticamente desde que se anunció el cambio de modalidad, aunque se mantiene en un nivel del orden del 50 %, mientras que se estima que la de CS y CPM es mucho menor (del orden de 25 ). 46. La mayoría de beneficiarios que opinan sobre beneficios económicos ya tienen resultados del apoyo, aunque el porcentaje de valoraciones negativas es el doble en AP, que en las otras tres vertientes. 47. Nueve de cada diez beneficiarios afirma que uno de sus resultados será aumentar el ingreso familiar, ocho de cada diez considera que mejorarán sus condiciones de vida y otro tanto percibe que mejorará la alimentación. Un alto porcentaje de los entrevistados -que varía de 43% a 75% según la vertiente- destacó como un beneficio importante evitar que el usuario o un familiar tenga que salir de su comunidad por razones laborales. 48. Para los productores más descapitalizados, típicamente campesinos maiceros de subsistencia, el Apoyo a la Palabra representa un apoyo muy importante, para comprar insumos e incrementar rendimientos aunque el destino predominante de su producción sea el autoconsumo. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 187 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 49. Las modificaciones de la normatividad implican la transformación de la doble función del subprograma AP, que pasa de ser crédito de avío y subsidio directo al productor, a ser crédito de avío y subsidio, pero esta vez a la capitalización de las EACP. 50. La decisión de limitar a solo tres años más la participación de los productores y la terminación del subprograma de Apoyo a la Palabra, resulta una medida desafortunada ya que: • • • • Daría por terminada su función como crédito de avío para los campesinos más pobres. Limitaría el incentivo de capitalizar una línea de crédito a los agricultores cumplidos a solo tres años y El subprograma no operaría como factor de capitalización de las EACP. Rompería vínculos con Oportunidades y Procampo. 51. La mayoría de los proyectos apoyados, en 2002 y en 2003, están en riesgo de no ser exitosos económicamente, por lo que está en duda el cumplimiento cabal de los impactos sociales y económicos hacia los objetivos del proyecto, debido a los siguientes factores: • • • • • • Los proyectos presentan insuficiencias en su diseño, elaboración y evaluación. La gestión está fuertemente influida por la lógica clientelar de reparto de recursos entre organizaciones sociales. No hay seguimiento de los proyectos por el reducido personal del Programa. Apoyos insuficientes para capacitación y asistencia técnica. No existe un seguimiento de las recuperaciones. No hay mecanismos legales que obliguen a los productores a pagar su crédito. 52. Solamente entre el 30 y el 60% de los beneficiarios de las vertientes CS, CPM y AFE, considera que los proyectos acarrean -o acarrearán- mejoras a la producción y/o la productividad. 53. Existe una percepción positiva sobre los impactos en el empleo: entre cuatro y seis de cada diez beneficiarios manifestó que el programa aumentó el empleo y que hoy desarrollaba una actividad distinta a las que ya practicaba antes. 54. No es conveniente incrementar los recursos destinados a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres en demérito de la vertiente de Apoyo a la Palabra. Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 188 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 55. Fortalecer los sistemas financieros locales es objetivo central del Programa pues los pobladores de zonas marginadas difícilmente pueden obtener financiamiento lo cual se confirma en que un 30% de los encuestados dijo que antes de recibir el apoyo de OP en 2003 habían intentado obtener créditos y sólo lo consiguió un 7%. 56. A pesar de haber recibido el apoyo de OP en 2003, un alto porcentaje (64%) de los beneficiarios señalaron que tienen igual o mas necesidad de recibir financiamiento. 57. Parece ser una constante la creación exitosa de cajas de ahorro o solidarias con el apoyo y la asesoría de FONAES. Sin embargo, apenas dos de cada diez beneficiarios de OP dijeron que en sus comunidades existían cajas de ahorro y dos de cada diez que estaban promoviendo la formación de una. Y de aquellos que ya están recuperando, apenas uno de cada cinco lo hace en cajas. 58. En evaluaciones como la presente no es posible realizar un análisis contrafactual como el que se pretendió debido a la imposibilidad de tener una muestra de no beneficiarios con idénticas condiciones que la de beneficiarios, a las variaciones de las condiciones sociodemográficas de los beneficiarios de las distintas vertientes por la confusión entre esa variación y la de las intervenciones y debido al corto lapso entre la recepción de los apoyos y la aplicación de la encuesta. 9.2. Recomendaciones Del Diseño del Programa 1. Articular el Programa con las estrategias de integración interinstitucional que plantea la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y modificar la normatividad para que sean los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, en sus diferentes niveles, las instancias de planeación, toma de decisiones, participación social y coordinación interinstitucional del Programa. 2. Articular OP con los diferentes programas productivos orientados a la población rural pobre y modificar sus normatividades para que explícitamente se propongan los mecanismos de coordinación y complementariedad a través de las instancias locales y regionales y los esquemas de planeación regional y sectorial. 3. Definir para los objetivos del Programa metas de impacto que permitan su evaluación con indicadores cuantitativos sobre aspectos puntuales como: Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 189 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 aumento de producción, productividad, empleo, ingreso, competitividad y capitalización. 4. Sobre la población objetivo del Programa se recomienda: o Restringirla exclusivamente a los habitantes rurales. o Definirla con mayor precisión combinando tres criterios: a) pertenencia a municipios de microrregiones, b) a localidades de alta marginación (aunque se encuentren en otros municipios) y c) de acuerdo a su perfil como productores y nivel socioeconómico. o Establecer por normatividad que por lo menos el 75% de los recursos de inversión vayan a las microrregiones. 5. Hacer efectiva la liga que se plantea entre política social y económica en el PND y en Programa sexenal de la Sedesol a fin de que la Sedesol promueva modificaciones en el Congreso sobre políticas rurales generales -de las que estos Programas deberían ser instrumentos- encaminadas a modificar la situación general y global de desventaja que los productores del campo tienen para el desarrollo económico. 6. Incluir en las Reglas de Operación mecanismos explícitos de articulación y complementariedad entre las diferentes vertientes para que se lleven a cabo como parte de una estrategia integral. 7. Definir una tipología de productores y establecer estrategias integrales diferenciadas de atención. 8. Explicitar en las reglas de operación el carácter articulador y de planeación regional de las Agencias de Desarrollo Local y diseñar mecanismos normativos que estimulen o condicionen la aplicación de los diversos componentes a su articulación en un esquema de planeación local, regional o sectorial, organizado desde dichas Agencias. 9. Las Agencias de Desarrollo Local deben estar bajo el control de los productores, sus comunidades y sus organizaciones. Las decisiones sobre su integración y sobre la autorización de apoyos debe descentralizarse y ponerse en manos de instancias con una fuerte participación social. 10. La modalidad de Ahorrando Contigo y la parte de Crédito Social que atiende a las zonas urbanas deben dejar de ser parte del Programa y adscribirse al Programa Hábitat. 11. Mantener permanentemente el componente de Apoyo a la Palabra, aunque se le deben hacer mejoras como: Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 190 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 • • • • • • • • • • • Establecer mayores requisitos y candados para verificar la elegibilidad de los beneficiarios Depurar a fondo los padrones y hacerlos públicos Incrementar sustancialmente el monto del apoyo por hectárea Incrementar el gasto operativo Entregar los apoyos antes del inicio de la época de siembra, retomando los calendarios por estado que aparecen en el PEF, relativos al Procampo. Recorrer al menos un mes la fecha límite para la recuperación de los apoyos (28 de febrero) Establecer mecanismos legales para garantizar las recuperaciones Subsanar las enormes deficiencias del CREPAL, recuperando sistemas y propuestas desarrollados en los estados. Incluir un esquema eficiente de seguro agrícola y su vinculación con planes de manejo de suelo y reconversión agro ecológica. Ampliar a 5 años la participación de los beneficiarios cumplidos. Establecer mecanismos para asegurar el paso de los productores cumplidos de AP a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres. 12. Incrementar fuertemente los recursos de AFE y establecer normativamente una vinculación mayor entre ese componente con los de Crédito Social y Crédito Productivo para Mujeres. 13. Incorporar criterios ambientales al diseño del Programa que aseguren que los proyectos apoyados contribuyan a disminuir los procesos de deterioro ambiental. Incorporar la necesidad de contar con Programas de manejo de tierras, especialmente en los proyectos agropecuarios en zonas preferentemente forestales. 14. Destinar una parte de los recursos del Programa (10 %) a la atención de productores y comunidades que se encuentren dentro o vecino a las Áreas Naturales Protegidas y planear proyectos sustentables en coordinación con los equipos técnicos de esas reservas. De la Instrumentación 15. Desde el punto de vista de los beneficiarios las recomendaciones se orientan principalmente y en todas las vertientes, a la necesidad de incrementar el apoyo económico. Eso sugiere el 74% de los beneficiarios de Apoyo a la Palabra, la mitad de las beneficiarias de Crédito para Mujeres y poco menos de 4 de cada 10 beneficiarios de Crédito Social (35 %) y AFE (39%). En cuanto a los participantes de la vertiente Apoyo a la Palabra, Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 191 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 otras respuestas confirman que esa es la demanda principal, la que se suma a la de que la entrega del recurso debiera ser más oportuna y de que el programa debiera continuar. 16. Para garantizar que los proyectos productivos sean exitosos, coadyuven a la recuperación y sean sostenibles, se requiere entre otras cuestiones, definir un perfil inicial de personas o grupos en posibilidad de desarrollar opciones productivas exitosas, algunas de cuyas características podrían ser las siguientes: • Que el beneficiario o alguno de los integrantes del grupo apoyado sepa leer y escribir. • Que el beneficiario cuente con un proyecto técnica y económicamente viable. • Que tenga conocimiento y experiencia previas en el ramo donde desea incursionar, o que en su proyecto precise el tipo de asesoría técnica y capacitación requeridas. • Si se trata de un grupo, que tenga cierta capacidad de planeación administrativa. 17. Consolidar el proceso operativo desde la convocatoria hasta el seguimiento y la evaluación de proyectos fortaleciendo el ámbito del acompañamiento y la asistencia técnica incrementando el gasto operativo para ampliar el personal que atiende el Programa, a través de aumentar significativamente los recursos invertidos en la vertiente de AFE. 18. Establecer normativamente la posibilidad de continuidad en el apoyo a proyectos aún incipientes y frágiles que puedan demostrar su viabilidad y la posibilidad de su tránsito a una fase empresarial. 19. Garantizar plazos razonables en las recuperaciones, estableciendo planes individualizados y adecuados a cada proyecto. 20. Emprender una campaña informativa sobre las reglas de operación, sobre el destino de las recuperaciones en entidades financieras locales, y a las posibilidades crediticias que esto ofrece a los recuperantes, ya que buena parte de los beneficiarios ignora el esquema al que se le pretende integrar. 21. Fortalecer el capital social como parte de una estrategia integral de promoción del desarrollo mediante la incorporación de Prestadores de Servicios Técnicos y Profesionales (PSTyP) y de las Universidades, asegurando su calidad a través de mecanismos que permitan su certificación y la elaboración de un Padrón de prestadores de servicios que puedan ponerse a disposición de los productores. 22. Definir líneas estratégicas regionales, por cadena de productos y tipos de comunidades, que direccionen la ejecución de los proyectos que se apoyan, Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 192 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 atendiendo las vocaciones productivas y sobre la base de las condiciones del mercado. 23. Establecer tipologías de productores y desarrollar perfiles específicos que den sustento a una diversidad de modalidades de atención con apoyos técnicos, económicos y financieros específicos para impulsar proyectos no solo “deseables” sino ante todo viables, económica, social y ambientalmente. 24. Crear mecanismos legales y normativos e incentivos para asegurar el pago de los créditos por parte de los beneficiarios, por ejemplo, a través de la suscripción de pagarés. 25. Garantizar el seguimiento de los créditos otorgados, controlar estrictamente la información acerca de las recuperaciones y mantener actualizados los padrones. 26. Explorar otros esquemas y procedimientos metodológicos para conocer con rigor los impactos del programa, como el seguimiento de las recuperaciones, el seguimiento de indicadores económicos duros en proyectos y productores durante varios años y el cambio de esquema desde el actual que es programa por programa, a otro que parta del monitoreo de la población pobre rural a través de una encuesta anual común a todos los programas que la atienden. *** Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 193 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA Base de datos. Cierre de Ejercicio Opciones Productivas2002. SEDESOL. Base de datos. Avance de Ejercicio Opciones Productivas 2003. SEDESOL. Base de Datos de Convenios Federación-Estados. Dirección de Medición y Seguimiento Temprano de Programas Sociales, 2003. Bases para la Evaluación Externa del Programa de Opciones Productivas. Dirección General de Desarrollo Social y Humano. El Banco Mundial. 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Seguimiento Físico-financiero de Programas y Metas del Gobierno federal.50020 Secretaría de Desarrollo Social. Páginas en intenet: http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/informes . http://www.shcp.sse.gob.mx/contenidos/presupuesto_egresos/temas/pef/2003/ por_ramos/in Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 195 Informe Final. Evaluación Externa Programa Opciones Productivas 2003 ANEXOS ANEXO 1. FOTOGRAFICO (ENCUADERNADO APARTE) ANEXO 2. CUESTIONARIOS BENEFICIARIOS Y NO BENEFICIARIOS ANEXO 3. METODOLOGICO a. GUIONES DE ENTREVISTAS b. DISEÑO Y SELECCIÓN DE LA MUESTRA ANEXO 4. BASES DE DATOS (EN ARCHIVO DIGITAL) a. BASE DE DATOS DE AVANCE DE EJERCICIO b. BASE DE DATOS DE ENCUESTA CAPTURADA ANEXO 5. FRECUENCIAS (EN ARCHIVO DIGITAL) Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C. 196
