Dise o del programa

Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Capitulo 1
Diseño del Programa
En este capítulo se analiza lo correspondiente al diseño del Programa, con base en los
principales cambios en las Reglas de Operación 2004 preliminares, la inserción del diseño
en los objetivos y lineamientos de la Estrategia Contigo, el Plan Nacional de Desarrollo
(2001-2006), el Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006) y con la Estrategia de
Microrregiones, así mismo se realiza un análisis de consistencia interna de los elementos del
Programa.
1.1. Cambios en las Reglas de Operación 2004 preliminares
El análisis de los principales cambios en las Reglas de Operación se realizó con base en la
comparación de las ROP 2003 y las 2004 preliminares, de las cuales se identificaron las
diferencias que presentaron en los principales elementos del diseño: objetivos, modalidades
de apoyo, características de los apoyos, cobertura, población objetivo y los montos de
apoyo.
1.1.1. Cambios en los objetivos
Los cambios en los objetivos de las ROP se analizaron diferenciando el análisis del objetivo
general y de los objetivos específicos del Programa.
Cambios en el objetivo general
Los principales cambios en los objetivos del Programa se analizan de acuerdo con el cuadro
1, de la siguiente forma:
Cuadro 1. Cambios en el objetivo general de las ROP 2003 y las ROP 2004 preliminares
Elemento
Objetivo
general
ROP 2003
Buscar el desarrollo integral y
sustentable de los espacios
territoriales que registran los índices
más altos de marginación del país a
través de la promoción de:
 Proyectos estratégicos
emanados directamente de un
proceso de planeación
participativa.
 La corresponsabilidad de su
población en el desarrollo
económico, social y humano.
 La promoción de un enfoque de
género en la distribución de los
recursos, las oportunidades y los
beneficios del programa.
 El apoyo a la población rural en
condiciones de pobreza en la
realización de gestiones que les
permitan contar con los
ROP 2004
preliminares
Coadyuvar al desarrollo de
las microrregiones a través
de la realización de obras y
acciones en beneficio de sus
habitantes, buscando la
corresponsabilidad de la
población en el desarrollo
social, económico y humano;
y promoviendo la equidad y
el enfoque de género en los
beneficios del Programa
Principales cambios
1.- El concepto de
desarrollo integral y
sustentable ya no se
contempla en las ROP
2004 preliminares.
2.- En el objetivo general
de las ROP 2004
preliminares, ya no se
considera la gestión de
documentos.
3.- El fomento a la
organización social con
proyectos que respondan
a la demanda social deja
de ser parte del objetivo
general del Programa en
las ROP 2004
preliminares.
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11
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Elemento
ROP 2003


ROP 2004
preliminares
Principales cambios
documentos oficiales que les
acrediten los atributos de
personalidad jurídica necesarios
para ejercer sus derechos
ciudadanos y obtener seguridad
sobre su patrimonio
La generación de procesos
complementarios de desarrollo
regional integral en las
comunidades en condiciones de
pobreza que muestren
expresiones agudas de
exclusión social o
resquebrajamiento del tejido
social.
El fomento a la organización
social con proyectos que
respondan a las demandas de
las comunidades de la región,
con el objeto de abatir las
múltiples causas que originan la
pobreza desde la perspectiva de
la comunidad.
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares.
El concepto de desarrollo integral y sustentable contemplado en las ROP 2003 desaparece
en las ROP 2004 preliminares. Esta situación vino a favorecer la consistencia del Programa,
debido a que, por un lado, los tipos de apoyo que ofrece se orientan principalmente al
desarrollo de la infraestructura social básica más que a fomentar un desarrollo integral,
mientras que por otro lado, los tipos de apoyo tienen un bajo o nulo impacto ecológico como
para hacer uso del concepto de sustentabilidad.
A diferencia de las ROP 2003, en donde sólo se contempla la acción de enfoque de género,
en las ROP 2004 preliminares, se adiciona el concepto de equidad de género en los
beneficios del Programa.
La gestión de documentos oficiales que les acrediten los atributos de personalidad jurídica
necesarios para ejercer sus derechos ciudadanos y obtener seguridad sobre su patrimonio
para la población rural en condiciones de pobreza, deja de formar parte del objetivo general
del Programa en las ROP 2004 preliminares, pero se incorpora como componente de apoyo
del Programa.
Al igual que la acción anterior, el fomento a la organización social con proyectos que
respondan a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto de abatir las
múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad, deja de
formar parte del objetivo general en las ROP 2004 preliminares, pero se mantiene éste
propósito, al incluirlo dentro de la nueva vertiente de apoyo de Promoción social.
En términos generales los principales cambios en el objetivo general de las ROP 2004
preliminares con respecto de las ROP 2003, implicaron, por un lado, la eliminación de la
búsqueda del “desarrollo integral y sustentable” y por otro, la incorporación de la equidad de
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género. Algunas otras acciones sólo se readecuaron, convirtiéndose en vertientes de apoyo,
como fue el caso de Promoción Social e Identidad Jurídica.
Cambios en los objetivos específicos del Programa
En las ROP 2004 preliminares ya no se contemplan modalidades de apoyo, lo cual condujo a
que los objetivos específicos del Programa tuvieran algunas modificaciones.
El análisis de los cambios de los objetivos específicos del Programa se realiza con base en
el cuadro 2, de la siguiente manera:
Cuadro 2. Cambios en los objetivos específicos de las ROP 2003 y las ROP 2004
preliminares
Elemento



Objetivos
específicos



ROP 2003
Identificar, impulsar y consolidar Centros
Estratégicos Comunitarios (CEC) como
detonadores de desarrollo, que funcionarán como
ejes articuladores para la atención de las
prioridades de la población que habita en las
localidades dispersas y fortalecer otros espacios
territoriales en condiciones de pobreza y
marginación.
Actuar a partir del conocimiento de las condiciones 
sociales de las microrregiones y otros espacios
territoriales marginados, mediante el desarrollo de
diagnósticos situacionales, estudios o inventarios y
planeación participativa, que permitan contar con
información confiable sobre las necesidades y
potencialidades de las zonas de atención.
Aprovechar las estrategias y programas
institucionales implementados por los diferentes
órdenes de gobierno, para la atención de las
comunidades en condiciones de pobreza y alta
marginación, con el firme propósito de conjuntar
esfuerzos en la atención de la población más
necesitada.
Fomentar la concurrencia de acciones y recursos

de otras dependencias federales y los otros, sector
social, privado e instituciones académicas, que
permitan potenciar los resultados.
Promover la no duplicidad de acciones, supervisar
y vigilar el proceso de ejecución de los proyectos.
Involucrar a las comunidades y a las beneficiarias
y los beneficiarios en la construcción de un nuevo
camino para la resolución de sus problemas y
necesidades, promoviendo su aportación en mano
de obra o materiales de la región para la ejecución
de los proyectos y sensibilizándolos sobre la
importancia que reviste para la comunidad la
participación en la definición, priorización,
seguimiento y mantenimiento de las obras o
acciones, así como de las labores de Contraloría
social
ROP 2004 preliminares
Identificar Centros
Estratégicos Comunitarios
(CEC) e impulsarlos, a
través de la dotación de
servicios, infraestructura
social y acciones de tipo
productivo, fomentando la
concurrencia de esfuerzos y
recursos de los tres órdenes
de gobierno, que permitan
potenciar los resultados y
promover la no duplicidad de
acciones.
Promover que los
beneficiarios aporten mano
de obra o materiales para la
ejecución de las obras o
acciones, así como su
participación en el
seguimiento y
mantenimiento de las
mismas.
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares.
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Uno de los principales cambios en los objetivos específicos de las ROP 2004 preliminares,
es que ya no se establece la actuación a partir del conocimiento de las condiciones sociales
de las microrregiones y otros espacios territoriales para priorizar las necesidades y orientar
los apoyos.
En las ROP 2003 se establece el aprovechamiento de las estrategias y programas
institucionales implementados por los diferentes órdenes de gobierno, para la atención de las
comunidades en condiciones de pobreza y alta marginación, con el firme propósito de
conjuntar esfuerzos en la atención de la población más necesitada. Este objetivo específico,
desaparece en las ROP 2004 preliminares; sin embargo se continúa desarrollando mediante
la estrategia de microrregiones al ser el espacio de negociación de las Secretarías para la
canalización de los recursos en las microrregiones.
El objetivo de fomentar la concurrencia de acciones y recursos de otras dependencias
federales y los otros órdenes de gobierno, sector social, privado e instituciones académicas,
que permitan potenciar los resultados, se adiciona como uno de los objetivos específicos de
las ROP 2004 preliminares.
A razón de que la modalidad de identidad jurídica se convierte en una vertiente de apoyo del
Programa en las ROP 2004 preliminares, desaparecen sus objetivos específicos.
Una modificación relevante en las ROP 2004 preliminares, es que con base en los avances
que se registren en las localidades apoyadas, la SEDESOL determinará la terminación del
otorgamiento de los subsidios; para esto, se tomará en cuenta que las localidades objetivo
cuenten con los elementos de infraestructura, organizativos o productivos que les permitan
cumplir con el propósito del CEC, así como la suficiencia presupuestaria.
1.1.2. Cambios en las modalidades de apoyo
Uno de los cambios más importantes realizados en las ROP 2004 preliminares está
relacionado con la eliminación de las modalidades de apoyo: microrregiones y zonas de alta
marginación e Identidad Jurídica. La modalidad de Identidad Jurídica se convirtió en una
vertiente de apoyo.
1.1.3. Cambios en las características de apoyo
Los cambios en las características de apoyo se analizan con base en el cuadro 3, de la
siguiente manera:
Cuadro 3. Cambios en las características de los apoyos de las ROP 2003 y 2004
preliminares
Elemento

Características de los
apoyos

ROP 2003
Accesibilidad: Apoyar obras de

construcción, ampliación,
rehabilitación, conservación y
mejoramiento de vías de comunicación
que permitan una mayor integración
económica y social al interior de las

microrregiones o zonas de exclusión
social.
Infraestructura Social Básica:
ROP 2004 preliminares
Accesibilidad: obras de construcción,
ampliación, rehabilitación, conservación
y mejoramiento de vías de comunicación
que permitan una mayor integración
económica y social.
Infraestructura Social Básica:
construcción, ampliación y rehabilitación
de redes de energía eléctrica; de agua y
alcantarillado; la construcción y el
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Elemento






ROP 2003
Apoyar la construcción, ampliación y
rehabilitación de redes de energía
eléctrica, la construcción, ampliación y
rehabilitación de sistemas de agua
potable y alcantarillado, la
construcción y el empedrado o
pavimentación de calles, urbanización,
construcción de letrinas, fosas
sépticas, acciones para la
conservación del medio ambiente y
estudios y proyectos ejecutivos o de
preinversión, entre otros.
Desarrollo Comunitario: Realización
de obras de construcción, ampliación,
remodelación y rehabilitación de
espacios públicos de esparcimiento,
asistencia social, cultura y recreación,
así como estancias o albergues para
prestadores de servicio social
comunitario de residencia que apoyen
la operación de este programa.
Salud, Educación y Deporte:
contribuir a ampliar la cobertura de los
servicios educativos, deportivos y de
salud, incluyendo la construcción,
ampliación, rehabilitación y
equipamiento de escuelas, clínicas,
hospitales, espacios deportivos y
centros de salud.
Vivienda: dotar de piso a las
viviendas con el objetivo de favorecer
el bienestar familiar, mejorando sus
condiciones sanitarias y promover la
rehabilitación y ampliación de
viviendas.
Centros Comunitarios de
Aprendizaje (CCA): Establecer,
equipar y consolidar unidades de
capacitación, con el propósito de
brindar oportunidades de desarrollo
personal y comunitario a los habitantes
de las microrregiones.
Abasto y acopio: Establecer los
mecanismos y acciones de apoyo para
la distribución y comercialización de
productos artesanales y de abasto.
Infraestructura y fomento a la
producción y a la productividad:
Apoyar la construcción y rehabilitación
de la infraestructura agrícola, forestal y
pecuaria, el cultivo de productos, así
como el establecimiento de talleres de
orientación y capacitación en materia
artesanal y productiva, entre otras.









ROP 2004 preliminares
empedrado o pavimentación de calles,
urbanización, construcción de letrinas,
fosas sépticas, acciones para la
conservación del medio ambiente y
estudios y proyectos ejecutivos o de
preinversión, entre otros.
Desarrollo Comunitario: Realización
de obras de construcción, ampliación,
remodelación y rehabilitación de
espacios públicos de esparcimiento,
asistencia social, cultura y recreación,
entre otras.
Salud, Educación y Deporte: Obras de
construcción, ampliación, rehabilitación y
equipamiento de escuelas, clínicas,
hospitales, centros de salud y espacios
deportivos.
Vivienda: rehabilitación y ampliación de
vivienda y dotación de piso firme.
Centros Comunitarios de Aprendizaje
(CCA): Establecer, equipar y consolidar
unidades de capacitación, con el
propósito de brindar oportunidades de
desarrollo personal y comunitario a los
habitantes de las microrregiones
Abasto y acopio: Establecer los
mecanismos y acciones de apoyo para la
distribución y comercialización de
productos de abasto.
Infraestructura y fomento a la
producción y a la productividad:
Apoyar la construcción y rehabilitación
de la infraestructura agrícola, forestal y
pecuaria, el cultivo de productos, así
como el establecimiento de talleres de
orientación y capacitación en materia
productiva, entre otras; podrán
promoverse oportunidades para jóvenes
egresados de las instituciones de
educación media superior, técnica
superior, superior y normal.
Telefonía: impulsar una red rural de
comunicaciones, mediante la
construcción de redes telefónicas.
Promoción social: Actividades de la
SEDESOL en apoyo a las localidades
objetivo tales como apoyo a las
actividades de organización comunitaria,
de coordinación con los órdenes de
gobierno, estudios, investigaciones y
promoción del programa en las
microrregiones.
Equipo intermunicipal: Apoyar la
conformación de lotes de maquinaria y
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Elemento


ROP 2003
Telefonía: impulsar una red rural de
comunicaciones, mediante la
construcción de redes vía satelital y/o
de microondas.

Equipo intermunicipal: Apoyar la
conformación de lotes de maquinaria y
equipo que doten a los municipios de
mayor capacidad de ejecución y
fomenten la utilización de mano de
obra local.
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares.
ROP 2004 preliminares
equipo que doten a los municipios de
mayor capacidad de ejecución y
fomenten la utilización de mano de obra
local.
Identidad Jurídica: Acciones y
actividades orientadas a brindar
identidad y certeza jurídica a la población
objetivo, como lo son actas de
nacimiento, matrimonio, defunción,
divorcio, Clave Única de Registro de
Población (CURP), Registro Federal de
Contribuyentes (RFC), certificado de
estudios, sucesiones testamentarias y
por herencia legítima, testimonios de
bienes muebles e inmuebles, entre otras.
Se establece que se podrán apoyar los proyectos o acciones señaladas, con la participación
de jóvenes estudiantes que realicen servicio social comunitario en las localidades objetivo y
en el marco de la estrategia Jóvenes por México, incluyendo estancias o albergues para los
prestadores de servicio social comunitario de residencia que apoyen la operación del
Programa.
En la vertiente de infraestructura y fomento a la producción y a la productividad, se dejan de
apoyar los talleres con actividades artesanales, dedicándose por completo a las actividades
productivas. A juicio del Evaluador se considera que las actividades artesanales debieran de
ser apoyadas por medio del Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanías (FONART),
esto con la finalidad de evitar una duplicidad de acciones entre los propios programas de la
Secretaría.
Otro de los cambios observados en la vertiente de infraestructura y fomento a la producción
y a la productividad se refiere a que se abren oportunidades para jóvenes egresados de
instituciones de educación media superior, técnica superior, superior y normal. Lo anterior
permite una complementariedad con el Programa de Jóvenes por México.
En la componente de Telefonía, ya no se apoya con redes satelitales y de microondas, sino
solamente con redes telefónicas.
Para las ROP 2004 preliminares, se formulan nuevas vertientes de apoyo las cuales son la
de Promoción social y la de Identidad Jurídica.
La vertiente de Promoción social tiene como propósito apoyar las actividades de la
SEDESOL para el impulso de las localidades objetivo tales como el fomento a las
actividades de organización comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno,
estudios, investigaciones y promoción del programa en las microrregiones.
En la vertiente de Identidad Jurídica (ROP 2004 preliminares) se dejan de impulsar las
acciones correspondientes a la gestión para testimonios de animales, tesoros y constancias
de servidumbre.
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En general se considera que los cambios en las ROP 2004 preliminares son positivos en
cuanto son más precisas y orientadas a mejorar la operación del Programa.
1.1.4. Cambios en la cobertura y población objetivo
Las ROP 2003 establecen que la cobertura del Programa son las microrregiones
determinadas por la SEDESOL y aquellas que muestren expresiones de exclusión social o
resquebrajamiento del tejido social, las cuales deben ser aprobadas por dicha Secretaría.
Las ROP 2004 preliminares, especifican que la cobertura del Programa son las localidades
identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC) ubicadas dentro de las
microrregiones determinadas por la SEDESOL. El Programa, de acuerdo con las ROP 2004
preliminares, también puede operar en el área de influencia del CEC, siempre y cuando las
acciones tengan impacto en éste. Las propuestas de obras o acciones en estas localidades
deben presentarse con la correspondiente justificación.
La población objetivo no cambió, sólo se ajustó al espacio territorial señalado en la cobertura
del Programa.
Estos cambios en la cobertura son positivos en cuanto buscan evitar la dispersión de las
acciones con poco impacto y concentrarse en las localidades CEC, como espacios
estratégicos que contribuyan a detonar el desarrollo local.
1.1.5. Cambios en los montos de apoyo
Los cambios en los importes máximos de apoyos federales, se analizan con base en el
cuadro 4, de la siguiente forma:
Cuadro 4. Cambios en los montos de apoyo de las ROP 2003 y 2004 preliminares
Elemento
Monto de los
apoyos
ROP 2003
ROP 2004 preliminares
Hasta $ 2,500,000.00 (dos millones
Hasta $ 2,000,000.00 (dos millones de
quinientos mil pesos 00/100 M.N.) o
pesos 00/100 M.N.) o cifra superior si el
cifra superior si el proyecto o la obra lo
proyecto o la obra lo justifica, en éste
justifica, en éste último caso, previo
último caso, previo dictamen del Comité
dictamen del Comité Único de
Único de Validación Central.
Validación Central
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2003 y 2004 preliminares.
En las ROP 2004 preliminares hubo un incremento en el monto máximo de apoyo federal
para las obras o acciones, pasando de dos a dos y medio millones de pesos, esto debido
principalmente al incremento en el precio de algunos materiales como el acero, que es el
insumo básico para las obras de pavimentación, vivienda, accesibilidad y de otros
componentes de apoyo del Programa, ya que para algunos proyectos, el monto federal
resultaba insuficiente para el costo total de los proyectos.
En las ROP 2003, para la modalidad de Identidad Jurídica, el apoyo era por Proyecto y el
monto máximo federal era equivalente a 105 días de salario mínimo vigente, según la zona
geográfica correspondiente. Según las ROP 2004 preliminares, el monto continúa vigente
pero el concepto de Identidad Jurídica sólo se maneja por acciones y no por Proyecto. La
asignación ahora es por documento.
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
De acuerdo con las ROP 2003, para las acciones asociadas con una eficiente operación,
supervisión, seguimiento y evaluación externa, la SEDESOL contaba con recursos de hasta
un 25 por ciento del monto asignado al Programa. Para 2004, las ROP preliminares sólo
consideran un 7 por ciento del monto de los recursos asignados al Programa.
Los cambios en los importes obedecen a la actualización de los costos de las obras y a los
cambios en los precios de los insumos que se requieren para la construcción de las obras
por efecto de la inflación.
1.2. Correspondencia de los cambios en las ROP 2004 preliminares con
relación a las debilidades del Programa y recomendaciones planteadas en
la Evaluación Externa 2003
La evaluación externa 2003 del Programa, utilizó la metodología de Oferta institucional y
Demanda social, de la cual se desprendieron una serie de conclusiones y recomendaciones
tanto para la Estrategia de Microrregiones como para el Programa para el Desarrollo Local,
por lo cual, el análisis de éste apartado sólo toma en cuenta lo referente al Programa,
particularmente de las debilidades y recomendaciones para las ROP.
El análisis del cambio en las ROP 2004 preliminares, respecto a las debilidades encontradas
por la evaluación externa 2003, así como sus respectivas recomendaciones, se presenta en
el cuadro 5.
Cuadro 5. Debilidades y recomendaciones de la Evaluación Externa 2003 del Programa
para el Desarrollo Local (Microrregiones) respecto a su diseño
Resultados de la
evaluación externa
2003
Objetivo general
Promoción
Debilidades
Confusión en la
interpretación del
objetivo general al
desarrollarse en
líneas de acción
Falta de
promoción del
Programa para
con los
beneficiarios.
Recomendaciones
Cambio en la
redacción del
objetivo general
Mayor promoción
del Programa
Territorio de
impacto
Falta de la
definición de una
estrategia para el
cumplimiento del
área de impacto
en la irradiación
de 5 km.
Elaboración de
una estrategia
para la irradiación
de impactos en un
radio de 5 km
Fuente: Evaluación externa 2003 del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones).
Impulso a las
actividades
productivas
Falta de acciones
productivas
complementarias
Trabajo conjunto
con otros
Programas, como
Opciones
Productivas
La evaluación externa 2003 concluyó que no existía una clara diferenciación entre los
objetivos de la estrategia de microrregiones y los del Programa, lo que daba lugar a
confusiones en su interpretación. Al respecto la entidad evaluadora recomendó el cambio en
la redacción del objetivo general para evitar dichas confusiones, lo que dio lugar a la
readecuación del objetivo general en las ROP 2004 preliminares.
Otra de las conclusiones de la evaluación externa 2003 fue que el Programa mejorara sus
tareas de promoción e información a los habitantes de las localidades beneficiarias sobre los
procesos que se aplican para que una localidad reciba los apoyos, de ahí surgió la creación
de la componente de Promoción social, que apoya las actividades de organización
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18
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno, estudios, investigaciones y
promoción del Programa en las microrregiones.
La institución evaluadora recomendó en su análisis, la definición de una estrategia que
ayude a cumplir el supuesto de irradiación de impactos en las comunidades que se
encuentran en un radio de 5 kilómetros a la redonda. Al respecto, en las ROP 2004
preliminares, se delimitó la cobertura del Programa a las localidades CEC y áreas de
influencia, ubicadas en las microrregiones determinadas por las SEDESOL.
Otra conclusión fue que las acciones del Programa contribuyen a mejorar el entorno, pero
para tener un efecto de abatimiento sobre la marginación es necesario trabajar en acciones
productivas complementarias que fomenten el crecimiento económico de la región, en éste
sentido se recomienda que el programa para el Desarrollo Local vaya siempre acompañado
del programa de Opciones Productivas. La complementariedad con otros programas es un
concepto que se mantuvo y se ha mantenido en las ROP de años anteriores a la fecha, pero
el cambio se dio en que en el componente de apoyo de infraestructura y fomento a la
producción y a la productividad se apoyarían por completo solo actividades en materia
productiva sin contemplar a las actividades artesanales.
En general, las observaciones sugeridas por la evaluación externa 2003 fueron tomadas en
cuenta en las ROP 2004 preliminares, excepto la de la complementariedad con el Programa
de Opciones Productivas porque rebasaba su ámbito de acción.
1.3. Cambios en el diseño del Programa y los principios
Estrategia Contigo
planteados en la
Contigo es la estrategia del gobierno mexicano para impulsar el desarrollo integral de las
personas y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población.
Contigo no es un programa social más, busca coordinar los esfuerzos de todas las
Secretarías y dependencias del ámbito social. Es una forma de trabajar juntos; gobierno
federal, estados, municipios, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y
comunidades. De esta manera se articulan todas las acciones, se transforman o refuerzan
programas ya existentes, se eliminan los que no contribuyen a la estrategia y se crean
nuevos programas en las áreas que no habían sido atendidas hasta el momento.
La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales que son complementarios:


Proveer beneficios sociales a todos los mexicanos.
Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del
crecimiento económico.
Para el logro de estos objetivos, Contigo actúa en cuatro grandes frentes de trabajo, que
son:




Ampliación de capacidades.
Generación de oportunidades de ingreso.
Protección social para todos.
Formación de patrimonio.
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19
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Los principios bajo los cuales opera la estrategia Contigo son:





Equidad
Transparencia
Corresponsabilidad
Cohesión social
Integralidad
1.3.1. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Equidad
El principio de Equidad de la Estrategia Contigo establece que los beneficios de la política
social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o
con capacidades diferentes.
En las ROP 2004 preliminares hubo un cambio importante al respecto, dándose en el
objetivo general una mayor importancia en la equidad y enfoque de género de los beneficios
del Programa, cuando en las ROP 2003 sólo se limitaba al enfoque de género. Este cambio
en las ROP contribuye a fortalecer el cumplimiento del principio de Equidad de la Estrategia
Contigo, por lo que es positivo y socialmente pertinente.
1.3.2. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Transparencia
El principio de Transparencia de la Estrategia Contigo evita el uso discrecional o clientelar de
los recursos, lo cual se consigue con reglas claras y oportunas en cada uno de los
programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados e impactos.
Los cambios en las ROP 2004 preliminares consideran la difusión del Programa en la página
de Internet de la estrategia de microrregiones www.microrregiones.gob.mx. Se mantiene lo
dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, respecto a la publicidad y la información
relativa al Programa, que debe identificarse con el Escudo Nacional en los términos que
establece la Ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda “Este programa es público,
ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo
social”.
Estos cambios en las ROP 2004 preliminares pueden contribuir al fortalecimiento del
Principio de Transparencia del Programa y a evitar un manejo clientelar inadecuado.
1.3.3. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Corresponsabilidad
El principio de Corresponsabilidad de la Estrategia Contigo establece la participación en
forma conjunta de los tres órdenes de gobierno y la sociedad, de tal forma que se potencien
los resultados al sumar los esfuerzos.
En las ROP 2004 preliminares se mantiene el principio de corresponsabilidad de la estrategia
Contigo, lo que propicia una mayor participación social de los actores involucrados en el
Programa.
1.3.4. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Cohesión Social
El principio de Cohesión social de la Estrategia Contigo se refiere a que debido a que resulta
más difícil que una persona individualmente tenga acceso a los programas sociales, debe
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
fortalecerse el tejido social, promoviéndose la formación de grupos, organizaciones y
asociaciones que faciliten el acceso conjunto de los integrantes a los programas sociales.
En el objetivo general de las ROP 2003 se buscaba fomentar la organización social con
proyectos que respondieran a las demandas de las comunidades de la región, con el objeto
de abatir las múltiples causas que originan la pobreza desde la perspectiva de la comunidad.
Esta acción deja de mencionarse en el objetivo general de las ROP 2004 preliminares, pero
se incluye en la vertiente de Promoción Social. Esta nueva vertiente de apoyo busca
fortalecer el cumplimiento del Principio de cohesión social de la estrategia Contigo.
Este cambio en las ROP 2004 preliminares es positivo, ya que se evita la dispersión de los
recursos del Programa.
1.3.5. Los cambios del diseño del Programa y el principio de Integralidad
El principio de Integralidad de la Estrategia Contigo tiene como objetivo a la familia y a la
persona y como eje a los ciclos de vida del ser humano, desde la infancia hasta la vejez.
El cambio en el diseño del Programa puede contribuir a la Estrategia Contigo al proporcionar
oportunidades a los egresados de escuelas normales, y de las instituciones de educación
media superior y técnica y puede fortalecer el principio de Integralidad, ya que los apoyos se
otorgan en una etapa importante del ciclo de vida.
Los cambios en el Diseño del Programa se corresponden adecuadamente con la Estrategia
Contigo de acuerdo a lo anteriormente expuesto.
1.4. Correspondencia de los cambios en el diseño del Programa y los
objetivos rectores del Plan Nacional del Desarrollo (2001-2006)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es la guía del Poder Ejecutivo Federal para el
cumplimiento de las tareas de gobierno, creándose tres comisiones que agrupan a
dependencias y entidades de la administración pública federal: la Comisión para el
Desarrollo Social y Humano, la Comisión para el Crecimiento con Calidad y la Comisión de
Orden y Respeto.
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) es acorde con el objetivo central de la
Comisión para el Desarrollo Social y Humano, el cual busca coordinar las inversiones en
justicia social, eliminar los desequilibrios sociales extremos y promover la iniciativa individual
y colectiva de la población, debido a que promueve el desarrollo social, económico y humano
de las localidades con altos y muy altos grados de marginación, además de fomentar la
participación de los beneficiarios en la ejecución, conservación y mantenimiento de las
obras.
Los objetivos rectores de ésta comisión son: 1) el mejoramiento de educación y bienestar de
los mexicanos; 2) acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; 3) impulsar la
educación para el desarrollo de las capacidades personales, de iniciativa individual y
colectiva; 4) fortalecer la cohesión y capital sociales; 5) el logro de un desarrollo social y
humano en armonía con la naturaleza, y 6) la ampliación de la capacidad de respuesta
gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.
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21
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
1.4.1. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 1: Mejorar los niveles de
educación de los mexicanos
Este objetivo implica erradicar las causas de pobreza, atender la satisfacción de las
necesidades básicas, crear oportunidades de desarrollo humano y proporcionar la
infraestructura necesaria para lograr que los habitantes del país estén por encima de los
niveles mínimos de educación y bienestar.
Los cambios en las ROP 2004 preliminares del Programa, se dieron en lo referente a la
creación de oportunidades de desarrollo humano para los egresados de instituciones de
educación media superior, técnica y normal, al encontrar oportunidades de desarrollo.
En términos generales, el diseño del Programa en el 2004, de acuerdo con sus ROP
preliminares se corresponde adecuadamente con éste objetivo rector, ya que impulsa la
construcción, ampliación y rehabilitación de escuelas y centros culturales, así mismo
promueve el equipamiento de centros educativos y CCA.
1.4.2. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 2: Acrecentar la equidad
y la igualdad de oportunidades
Este objetivo rector implica utilizar criterios que reconozcan las diferencias y desigualdades
sociales para diseñar estrategias de política social dirigidas a ampliar y ofrecer igualdad de
oportunidades a todas las mujeres y hombres del país.
Al respecto, el diseño del Programa observó cambios que fortalecieron este objetivo rector al
darle una mayor importancia a la equidad de género en los beneficios del mismo. El
Programa para el Desarrollo Local no sólo promueve la equidad entre hombres y mujeres,
sino entre los grupos más vulnerables como lo son la población más pobre, la población
indígena, los ciudadanos con discapacidad, etc.
1.4.3. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 3: Impulsar la educación
para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual
colectiva
Este objetivo se refiere a la consolidación de un sistema educativo nacional que se apoye en
la ciencia y tecnología para ofrecer una educación de calidad y diversificada que fortalezca la
capacidad individual y colectiva para abrir y aprovechar oportunidades.
El diseño del Programa en el 2004 contribuye al fortalecimiento de este objetivo rector al
impulsar la creación de los Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA), los cuales
promueven las capacidades individuales de los habitantes de las microrregiones, a través de
distintos programas de capacitación formal y de educación continua. El Programa, observó
también un cambio que contribuye a fortalecer este objetivo rector al impulsar la participación
de los jóvenes estudiantes para la realización de su servicio social en apoyo al Programa, lo
cual crea un espacio de apertura de oportunidades de aprendizaje en el terreno práctico y el
desarrollo de sus capacidades.
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22
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
1.4.4. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 4: Fortalecer la cohesión
y capital sociales
La cohesión social es también uno de los principios generales de la Estrategia Contigo. El
fortalecimiento de la cohesión y el capital sociales se basa en el desarrollo de formas de
solidaridad que refuercen los vínculos de identidad, den un sentido de pertenencia a partir de
valores, orientaciones comunes y relaciones de confianza. Esto debe incluir la integración de
individuos a sus comunidades, con base en formas de organización que fortalezcan la
cultura nacional.
En este sentido, los cambios en el Diseño del Programa contribuyeron al fortalecimiento de
éste objetivo rector dado que se incluyó el apoyo a la organización comunitaria dentro del
componente de Promoción social.
1.4.5. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 5: Lograr un desarrollo
social y humano en armonía con la naturaleza
Este objetivo rector implica fortalecer la cultura del cuidado del medio ambiente para no
comprometer el futuro de las nuevas generaciones; considerar los efectos no deseados de
las políticas en el deterioro de la naturaleza; construir una cultura ciudadana de cuidado del
medio ambiente, y estimular la conciencia de la relación entre el bienestar y el desarrollo en
equilibrio con la naturaleza.
Los cambios en el diseño del Programa guardan una baja correspondencia con éste objetivo
rector ya que se eliminó de las ROP 2004 preliminares el concepto de desarrollo integral y
sustentable, aunque se promueve el desarrollo social, económico y humano.
1.4.6. Cambios en el diseño del Programa y el objetivo rector 6: Ampliar la capacidad
de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las
instituciones
Busca ampliar la capacidad de respuesta gubernamental y formalizar la rendición de cuentas
a la población, además implica adoptar medidas para enfrentar de manera eficiente
situaciones no previstas, tanto de orden natural y social.
El Programa promueve la coordinación de esfuerzos y recursos de los tres órdenes de
gobierno, por lo que la capacidad de respuesta del Programa se sujeta a la capacidad de
respuesta de estados y municipios para la ejecución de las acciones, fomentando la
participación ciudadana para impulsar la confianza en las instituciones participantes.
El diseño del Programa en el 2004 guarda una correcta correspondencia con el Plan
Nacional de Desarrollo (2001-2006). A pesar de que ya no se enuncia el fomento del
desarrollo integral, se considera que en términos generales los apoyos que se otorgan no
atentan contra la naturaleza.
1.5. Correspondencia de los cambios en el diseño del Programa con el
Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006)
El Programa Nacional de Desarrollo Social (PND) 2001-2006, Superación de la pobreza: una
tarea Contigo, persigue los siguientes objetivos:
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23
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
1.5.1. Reducir la pobreza extrema
Su propósito es que ningún mexicano o mexicana tenga que vivir sin poder satisfacer sus
necesidades básicas y sin gozar de una vida digna que les permita contribuir a su bienestar y
al desarrollo humano, social y económico del país. El objetivo se concentra en la pobreza
extrema, estrato donde sobresalen las carencias más severas y profundas, y las realidades
más injustas e intolerables.
El Programa para el Desarrollo Local mantiene su objetivo de coadyuvar al desarrollo social,
económico y humano de los habitantes de las Microrregiones mediante la realización de
obras y acciones en beneficio de sus habitantes, por lo que en términos formales el
Programa guarda una estrecha correspondencia con este objetivo del PNDS.
1.5.2. Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables
Este objetivo persigue que cada mexicano y mexicana tenga acceso real a oportunidades
para que, mediante su propio esfuerzo, alcance un mejor nivel de bienestar. Asimismo,
busca reducir las brechas injustas que agravan la condición de pobreza, en tanto que
personas con las mismas capacidades deben tener las mismas oportunidades de gozar de
un mejor nivel de vida.
En apoyo al cumplimiento de este objetivo, las ROP 2004 preliminares del Programa para el
Desarrollo Local, no solo busca el enfoque de género, sino que también la equidad,
principalmente en los servicios que brinda a través de los Centros Comunitarios de
Aprendizaje (CCA) y en el componente de promoción de oportunidades para jóvenes
egresados de las instituciones de educación media superior, técnica superior, superior y
normal.
1.5.3. Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de
pobreza
Su finalidad es que cada mexicana y mexicano disponga de un conjunto mínimo de
capacidades para acceder plenamente a las oportunidades para alcanzar y mantener un
nivel de vida con calidad y dignidad.
En este aspecto no se registra algún cambio en las ROP 2004 preliminares, sólo se
mantiene la vertiente de los CCA en donde se les brindan oportunidades de desarrollo
personal y comunitario a los habitantes de los Microrregiones.
1.5.4. Fortalecer el tejido social, fomentando la participación y el desarrollo
comunitario
Este objetivo busca fortalecer la cohesión entre los diferentes grupos de la sociedad, así
como ampliar los mecanismos para fomentar las iniciativas de las comunidades y de las
organizaciones de la sociedad orientadas a la superación de la pobreza y la marginación.
El programa para el Desarrollo Local se corresponde con el objetivo anterior al mantener en
las ROP 2004 preliminares, el principio de corresponsabilidad de la población en el
desarrollo social, económico y humano, al promover que los beneficiarios aporten mano de
obra o materiales para la ejecución de las obras o acciones, así como su participación en el
seguimiento y mantenimiento de las mismas.
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24
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
En general, se considera que el Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) guarda
una adecuada correspondencia con el Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006),
el cual constituye su marco de política social.
1.6. Congruencia del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) con
las líneas de acción de la Estrategia de Microrregiones
La Estrategia de Microrregiones es una forma de trabajo que se fundamenta en la unión de
los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil para abatir los rezagos de las localidades que
presentan altos índices de marginación, con la participación activa de las comunidades en su
propio desarrollo. Los ejes de la Estrategia son: enfoque territorial, impulso al potencial de
las localidades CEC, participación comunitaria y coordinación interinstitucional.
En la estrategia de Microrregiones participan 68 programas y 14 secretarías como son:
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA),
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Economía (SE),
Secretaría de Turismo (SECTUR), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretaría
de Gobernación (SEGOB), Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), Secretaría de Energía (SENER), Secretaría de Educación Pública (SEP),
Secretaría de la Función Pública (SFP), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), Secretaría de Salud (SSA) y Secretaría del Trabajo
y Previsión Social (STPS).
Las líneas de acción de la Estrategia de microrregiones son: 1) Reforzar la dotación de
servicios y apoyos institucionales a las localidades de las microrregiones de mayor
marginación; 2) Articular físicamente el territorio microrregional y frenar la dispersión
poblacional; 3) Mejorar las fuentes de ingreso de las familias de las micorregiones; 4)
Impulsar un desarrollo sustentable, y 5) Impulsar la coordinación entre los órdenes de
gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones de alta
marginación.
1.6.1. Congruencia con la línea de acción 1: Reforzar la dotación de servicios y
apoyos a las localidades de las microrregiones de mayor marginación
El reforzamiento y la ampliación de la oferta de servicios de educación, salud, abasto de
alimentos e infraestructura social básica (electricidad, agua potable y drenaje), capacitación,
vivienda, los servicios de ahorro y crédito de los habitantes de las microrregiones, así como
su acceso a la infraestructura productiva, se promoverá mediante la coordinación
institucional con los distintos programas que participan en la estrategia de microrregiones.
El Programa contribuye a esta línea de acción con cada uno de los componentes de apoyo
dentro de las localidades CEC de las Microrregiones, excepto en los de ahorro y crédito, los
cuales pueden ser cubiertos con otros Programas que participen en la Estrategia, como el de
Crédito a la palabra o con el apoyo de las cajas solidarias de ahorro.
1.6.2. Congruencia con la línea de acción 2: Articular físicamente el territorio
microrregional y frenar la dispersión poblacional
Ésta línea de acción implica la ejecución de proyectos que vinculen a las localidades
dispersas y aisladas, mediante la ampliación de las redes de comunicación y transporte en
las localidades de mayor marginación. Se busca también que la población de las
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25
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
comunidades dispersas tengan acceso a los servicios básicos, pero la mayor importancia de
éstas acciones son la constitución de una red de Centros Estratégicos Comunitarios, cuya
función principal es la de facilitar dicho acceso.
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) tiene como propósito principal, el
impulso de las localidades CEC, dotándolos de servicios que articulen físicamente el
territorio microrregional y que se contribuya a frenar la dispersión poblacional. Uno de los
principales cambios en las ROP 2004 preliminares, fue en la cobertura del Programa,
pasando de ser de las microrregiones a los CEC junto con sus áreas de influencia, acción
con la que se mejora la articulación entre las localidades con mayores índices de
marginación.
1.6.3. Congruencia con la línea de acción 3: Mejorar los niveles de ingreso de las
familias de las microrregiones
La estrategia de microrregiones promueve el impulso de proyectos productivos de acuerdo
con las vocaciones económicas locales. La generación de empleos bien remunerados y la
creación de fuentes de ingreso para las familias que viven en las microrregiones de mayor
marginación se promueven como un complemento indispensable para que éstas puedan
avanzar con iniciativa propia.
El Programa, cuenta con la vertiente de apoyo de infraestructura y fomento a la producción y
a la productividad que tiene como propósito el mejorar el ingreso de las familias ubicadas en
las localidades marginadas mediante el apoyo de la construcción y rehabilitación de la
infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, el cultivo de productos, entre otros.
1.6.4. Congruencia con la línea de acción 4: Impulsar el desarrollo sustentable
Con ésta línea de acción se promueve el respeto al medio ambiente para evitar daños en los
ecosistemas, la deforestación y la contaminación de los mantos acuíferos. Por ello, se
promueven criterios de sustentabilidad ambiental en todos los proyectos productivos que se
emprendan y se impulsa la preservación de los recursos forestales y acuíferos.
Al respecto, el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones), realizó un cambio al
eliminar el concepto de desarrollo sustentable en las ROP 2004 preliminares, sin mencionar
alguna acción complementaria para el cuidado del medio ambiente en la ejecución de los
proyectos de infraestructura social; no obstante, se considera adecuado por el tipo de
proyectos que impulsa el Programa, los cuales se consideran de bajo y nulo impacto
ecológico.
1.6.5. Congruencia con la línea de acción 5: Impulsar la coordinación entre los
órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las
microrregiones
Mediante ésta línea de acción la estrategia de microrregiones promueve que en coordinación
con los gobiernos estatales y municipales, se definan las microrregiones de mayor
marginación y se establezcan compromisos de las instancias del gobierno federal y de las
autoridades estatales y municipales para impulsar acciones coordinadas para su desarrollo.
En este sentido, el Programa promueve la concurrencia de esfuerzos y recursos de los tres
órdenes de gobierno, con la finalidad de potenciar los resultados en beneficio de los
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26
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
habitantes de las localidades pertenecientes a las microrregiones. Por lo anterior, se
considera que el Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) tiene una adecuada
congruencia con la Estrategia de Microrregiones.
El Programa para el Desarrollo Local es de suma importancia para la Estrategia de
Microrregiones, ya que constituye un medio de apalancamiento para que otras Secretarías
de Estado aporten recursos a las microrregiones, contribuyendo al desarrollo territorial en los
ámbitos municipal, de los CEC y de las localidades.
1.7. Análisis de la consistencia interna del Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones)
El propósito de este análisis es observar la correspondencia que existe al interior del
Programa y conocer si con la estructura con que fue diseñado de manera preliminar en el
2004, alcanzará los objetivos planteados. Bajo esta lógica, la consistencia interna del
Programa se analiza desde el punto de vista de sus objetivos, general y específicos,
lineamientos, componentes y mecanismos de operación. Asimismo, el análisis se sustenta
en evidencias teóricas y empíricas sobre el impacto de programas similares dentro y fuera de
México.
1.7.1. Correspondencia entre los
mecanismos de operación
objetivos,
lineamientos,
componentes
y
En primer lugar, se analiza la correspondencia que existe entre objetivos, general y
específicos; para lo cual se detectan las acciones que busca impulsar el Programa a través
de su objetivo general y se identifican los objetivos específicos que se insertan en cada una
de ellas, tal y como se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro 6. Correspondencia entre objetivos, general y específicos, del Programa
Objetivo General
Objetivos Específicos
Coadyuvar al desarrollo de las Microrregiones Identificar CEC e impulsarlos, a través de la dotación
a través de la realización de obras y acciones de servicios, infraestructura social y acciones de tipo
en beneficio de sus habitantes
productivo
Promover que los beneficiarios aporten mano de obra
Buscar la corresponsabilidad de la población o materiales para la ejecución de las obras o
en el desarrollo social, económico y humano
acciones, así como su participación en el seguimiento
y mantenimiento de las mismas.
Promover la equidad y enfoque de género en
los beneficios del Programa
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2004 “preliminares”.
Como se puede observar en el cuadro anterior, la acción dirigida a promover la equidad y
enfoque de género en los beneficios del Programa, no contempla un objetivo específico,
situación que puede ocasionar que se cumpla parcialmente el objetivo general, salvo que
exista un mecanismo de operación claro que oriente los componentes de apoyo hacia una
equidad y enfoque de género.
1.7.2. Correspondencia entre objetivos y lineamientos
La cobertura del Programa es consistente con lo que plantean los objetivos, general y
específicos, al coadyuvar al desarrollo de las microrregiones, por medio de las localidades
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27
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
identificadas como CEC. Cabe precisar, que en las ROP 2004 preliminares, se busca
orientar las acciones principalmente a las localidades CEC y áreas de influencia y, en los
casos en que los proyectos lo ameriten, en las microrregiones.
Objetivo
General
Cuadro 7. Correspondencia entre los objetivos y los lineamientos
Objetivos
Específicos


“Coadyuvar al
desarrollo de
“Identificar
las
CEC e
Microrregiones impulsarlos...” 
...”
Lineamientos
Cobertura
Son las localidades identificadas como
CEC ubicadas en las microrregiones.
En localidades ubicadas en el área de
influencia del CEC, siempre y cuando las
acciones que se desarrollen tengan
impacto en éste.
En los casos en que el impacto social y
regional de las obras o acciones sea
importante, el Programa podrá operar en
el territorio comprendido en las 263
microrregiones identificadas por
SEDESOL.
Población objetivo
Son los habitantes
de los espacios
territoriales
señalados.
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2004 “preliminares”.
En virtud de que se establece como población objetivo a los habitantes de las localidades
CEC, de las áreas de influencia y de las microrregiones, se puede decir que existe una
correspondencia adecuada entre lo que persiguen los objetivos con la cobertura definida.
1.7.3. Correspondencia entre objetivos y vertientes de apoyo
Los componentes que impulsa el Programa se insertan adecuadamente en los objetivos, ya
que están orientados a brindar servicios, desarrollar infraestructura social y acciones de tipo
productivo.
Cuadro 8. Correspondencia entre objetivos y vertientes
Objetivo General
Objetivos Específicos



“Coadyuvar al

desarrollo de las
“...Impulsar los CEC a

microrregiones a
través de la dotación de

través de la
servicios,

realización de
infraestructura social y

obras y acciones en acciones de tipo
beneficio de sus
productivo...”

habitantes...”



Vertientes de apoyo
Accesibilidad
Infraestructura Social
Desarrollo Comunitario
Salud, Educación y Deporte
Vivienda
Centros Comunitarios de Aprendizaje
Abasto y Acopio
Infraestructura y fomento a la producción y
productividad
Telefonía
Promoción Social
Equipamiento Intermunicipal
Identidad Jurídica
Fuente: Elaboración propia con base en las ROP 2004 “preliminares”.
Por la diversidad de vertientes que impulsa, se observa que el Programa aún persigue un
desarrollo integral, aún cuando ésta acción ya no se contempla en las ROP 2004
preliminares. La mayoría de las acciones están orientadas a desarrollar la infraestructura
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28
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
social básica, en tanto que vertientes como la de infraestructura y fomento a la producción y
productividad, abasto y acopio se orientan más al desarrollo económico.
Se puede decir que existe una adecuada correspondencia entre los objetivos del Programa
con sus vertientes de apoyo, las cuales se desarrollan una u otra, en función de las
necesidades y prioridades locales en el ámbito de las comunidades, los diagnósticos y
planes municipales, las prioridades de los estados, las banderas blancas programadas
conjuntamente entre el COPLADE y las Delegaciones Federales de la SEDESOL en las
entidades federativas, dependiendo de la disposición de recursos.
1.8. Análisis de programas similares al de Desarrollo Local en otros Países
En este apartado se exponen las experiencias del combate a la marginación y del impulso al
desarrollo local de otros países, con el objeto de reforzar el análisis de la consistencia interna
del Programa.
El análisis incluye las experiencias de los fondos: Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local (FISDL), de la República de El Salvador, del Fondo Hondureño de Inversión
Social (FHIS) de Honduras, de los programas “Mejorando tu vida” del gobierno de Perú y del
Programa para el Desarrollo Local Impulsa de Chile, así como las experiencias de
programas y proyectos de impulso al Desarrollo Local de Bolivia y El Ecuador.
Análisis del combate a la pobreza y marginación, con el impulso del desarrollo local
del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador.
El FISDL, comenzó a operar desde 1990 con el nombre de Fondo de Inversión Social (FIS)
como programa compensatorio de combate a la pobreza, para equilibrar los efectos de la
crisis económica de la década de los 80. La actividad del FIS era la de financiar pequeños
proyectos de infraestructura y la dotación de equipo para programas en las áreas de salud,
educación, agua potable y saneamiento, medio ambiente, electrificación y desarrollo
comunitario, para que estos proyectos mejoraran las condiciones de vida de la población en
condiciones de pobreza.
Inicialmente el FIS comenzó a financiar la construcción de las obras pero no financiaba su
mantenimiento, éste lo buscaba con los entes administrativos centrales que no siempre
cumplían. El financiamiento de este tipo no fomentaba la corresponsabilidad social y los
beneficiarios no se apropiaban de los proyectos respecto a su mantenimiento.
El FIS se fusionó en 1996 con la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN) y con el
Programa de Municipalidades en Acción (MEA), cuyo enfoque era el de proveer
financiamiento a los gobiernos municipales para proyectos de desarrollo local identificados
de forma participativa, fortaleciendo a la vez sus capacidades de gestión al proveer subsidios
a sus demandas y necesidades de asistencia técnica y capacitación. Con ésta fusión toma el
nombre de Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), con el objetivo de
promover la generación de riquezas y el Desarrollo Local con la participación de los
gobiernos municipales, las comunidades, la empresa privada y las instituciones del gobierno
central, que implementan proyectos de infraestructura social y económica. A partir de dicha
fusión, la realización de los proyectos la harían los municipios y las localidades.
La estrategia de gobierno de 1999 denominada Nueva Alianza, resaltó la importancia de
ampliar la infraestructura, los servicios básicos y los programas sociales, para facilitarle a
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29
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
toda la población el participar en los procesos de desarrollo. Esta estrategia definió el
Programa de Desarrollo Local (PDL), que opera el FISDL y que tiene como marco
institucional al Consejo consultivo, en el que están representados diversos actores claves:
gobierno nacional, municipios, organizaciones no gubernamentales (ONGs), empresa
privada y organismos de cooperación internacional.
Dicha estrategia trabaja con factores como lo son: 1. La participación activa y organizada de
la sociedad civil; 2. el reconocimiento y respaldo al papel legítimo de los gobiernos
municipales como impulsores del desarrollo local, y por lo tanto, como aliados claves del
desarrollo nacional; 3. la adopción de la planeación participativa como instrumento de
desarrollo, incluyendo criterios de género, equidad social y sostenibilidad (equidad
intergeneracional) y 4. la corresponsabilidad de todos los sectores y organizaciones en la
búsqueda de mejores condiciones de vida, a través de la integración de esfuerzos.
El propósito del PDL es el de aumentar el grado de influencia de los agentes públicos y
privados locales en el desarrollo nacional. Dicho propósito surge de la convicción de que los
gobiernos locales, a través de la participación ciudadana, están en una mejor posición para
focalizar los escasos recursos estatales disponibles para efectuar inversiones públicas que
generen beneficios sociales y ayuden a reducir la pobreza, que la administración del nivel
central.
Los resultados que se esperan obtener del PDL son: 1. una gestión local fortalecida; 2. los
municipios utilizando la planificación participativa, con criterios de equidad, como instrumento
para el desarrollo local; 3. un incremento de los recursos generados localmente; 4. el
aumento en las inversiones en infraestructura de mayor impacto para servicios municipales
sostenibles.
El FISDL sirve a los municipios como un socio para el desarrollo local, aportando información
clara y confiable, conocimientos, capital humano y fondos complementarios que fortalezcan a
las municipalidades, ayuden a elevar la calidad de la inversión local y fomenten la
participación ciudadana.
Para lograr lo anterior, se necesita la corresponsabilidad, la autosostenibilidad y la
apropiación de los gobiernos locales y de sus gobernados de los procesos de desarrollo
local.
En lo relacionado con la estrategia de atención institucional hacia los municipios, que incluye
el traslado de conocimientos para generar procesos de desarrollo local, el Consejo de
Administración aprobó profundizar aún más el esquema original de Oficinas
Departamentales hacia un esquema de atención personalizada de los técnicos FISDL,
introduciendo los conceptos del Asesor Municipal (AMU) y el Asesor en Desarrollo (ADE).
El Asesor Municipal tiene como propósito administrar eficazmente los contratos de los
proyectos de inversión en todas las fases, asegurar el cumplimiento de las normativas y
procedimientos establecidos para la inversión en proyectos, así como la calidad de los
proyectos de infraestructura. Posicionar la imagen del FISDL como institución de
erradicación de la pobreza.
El Asesor en Desarrollo, por su parte, tiene por objetivo asesorar, apoyar y acompañar a los
Gobiernos Locales en el proceso de desarrollo, promoviendo su autogestión en los aspectos
técnicos y administrativos y la participación comunitaria. Así como promover y difundir los
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30
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
diferentes programas y formas de financiamiento disponible en la Institución, para que sean
utilizadas por los Actores Locales. Representar al FISDL ante los actores locales, para
implementar en forma efectiva el logro de las políticas y objetivos de la Institución.
Las acciones concretas del FISDL inician con el traslado del manejo del ciclo de proyectos a
las 262 municipalidades y comunidades en las cuales identifican y priorizan sus
necesidades, administran la formulación, realización y supervisión de los proyectos,
finalizando en el mantenimiento por parte de las comunidades.
El Programa de Desarrollo Local (PDL), parte de la premisa de que los gobiernos locales son
la base democrática de la nación, al ser los representantes electos más cercanos a la
población. En este sentido, el PDL impulsa la descentralización (transferencias de
competencias y recursos del gobierno central a las municipalidades) apoyado por cinco
factores clave:
1. El reconocimiento y respaldo al papel legítimo de los gobiernos municipales como
impulsores del desarrollo local, y por lo tanto, como aliados clave del desarrollo nacional;
2. La adopción de la planeación participativa como instrumento de desarrollo, incluyendo
criterios de género, equidad social y sostenibilidad (equidad intergeneracional);
3. La atención focalizada a los municipios con mayores índices de pobreza y menores
capacidades para generar recursos propios
4. El fomento de la efectividad y eficacia de la inversión pública a través de estándares
técnicos de calidad en el diseño y ejecución de proyectos municipales financiados por el
FISDL
5. El fomento de la eficiencia en el uso de los fondos públicos.
El PDL se implementa con la asistencia técnica y financiera de diferentes fuentes:
nacionales, regionales, bilaterales y multilaterales. Los proyectos son promovidos por los
gobiernos municipales de tal manera que puedan participar todos los agentes públicos y
privados existentes en cada municipio. Los proyectos son ejecutados por las
municipalidades, asociaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil
funcionando en el municipio correspondiente.
Agua potable, luz eléctrica, puentes y vías de acceso mejoradas son sólo algunos de los
grandes rubros en los que ha invertido en sus 13 años de existencia el FISDL. Su labor ha
estado orientada a cumplir con su misión: erradicar la pobreza. Así, miles de salvadoreños
se han visto beneficiados con proyectos que les han permitido mejorar su calidad de vida.
Entre 1990 y 2003, el FISDL ha invertido un total de $477.2 millones de dólares en proyectos
de infraestructura y asistencia técnica. Entre éstos se encuentran proyectos de agua
potable, alcantarillado sanitario, construcción y remodelación de canchas y complejos
deportivos, salud, educación, mejoramiento de caminos, construcción y remodelación de
parques, electrificación, viviendas permanentes, nutrición, reforestación, entre otros. En total,
se contabilizan 14,002 proyectos de infraestructura y asistencia técnica, los cuales han
generado más de 1 millón de empleos.
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31
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Un aspecto muy importante para la ejecución de las obras, es que el FISDL cuenta con un
banco de contratistas para el conocimiento de las alcaldías municipales. Estos contratistas
son calificados por el FISDL, de acuerdo con sus años de experiencia, su especialidad y el
cumplimiento de contratos anteriores, con la finalidad de garantizar la calidad de las obras
que se realicen.
Para incrementar la eficiencia de la difusión y la ejecución de las obras, se impulsan oficinas
virtuales, de tal manera que los alcaldes no tienen ya que visitar las instalaciones centrales
del FISDL, ni sus oficinas regionales en busca de información y asistencia, sino que los
Asesores Municipales se la proporcionan in situ.
Lo anterior se logra por medio de computadoras portátiles, mediante las cuales los Asesores
Municipales pueden procesar proyectos, imprimir reportes y desarrollar todas sus labores sin
tener que estar físicamente en las Instalaciones de la Institución. De esta forma, pueden
trabajar directamente en contacto con las comunidades a las cuales asisten, convirtiéndose
así en participes de la estrategia de desarrollo local definida por los municipios.
Mediante la Oficina Virtual, los Asesores Municipales se conectan desde sus computadoras
portátiles y desde el lugar donde se encuentren, a los recursos informáticos de la Institución,
ya sean estos recursos de red o conexión a la Base de Datos Institucional, para poder
acceder a los Sistemas de Información y a otros servicios, necesitando solamente acceso a
una línea telefónica. Más aun, pueden trabajar sin esta conexión, con información
actualizada que se encuentra almacenada en sus computadoras, mediante procesos de
replicación y sincronización de datos.
Es así que la Oficina Virtual proporciona al Asesor Municipal la capacidad de dar asesoría
personalizada y oportuna a los Alcaldes y sus comunidades, agilizando los procesos del
FISDL.
Esta oficina virtual podría ser factible de llevarse a cabo en el Programa para el Desarrollo
Local (Microrregiones) de la SEDESOL, mediante el uso de la infraestructura de los CCA, o
bien, a través de las propias presidencias municipales.
De 1991 a la fecha, el FISDL ha financiado pequeñas obras de infraestructura y de dotación
de equipo a poblaciones pobres gracias a convenios entre el Gobierno de El Salvador
(GOES) y el BID; BCIE; KFW; donativos de Japón, Suiza, España, Senado de Francia y
gobierno de Andalucía; UNICEF y PMA han cooperado en la atención a poblaciones más
vulnerables; GTZ, USAID y PNUD han apoyado técnicamente al FISDL. El Gobierno
Nacional también ha hecho importantes contribuciones. En resumen, los fondos captados y/o
suscritos por el FISDL ascienden aproximadamente a US $ 446 millones (y ha tenido una
ejecución promedio de US $ 38 millones por año).
Esta cantidad promedio rebasa a la inversión promedio federal del Programa para el
Desarrollo Local de 33 millones de dólares durante los años 2002, 2003 y 2004, situación
contrastante, considerando que El Salvador tiene una población en condiciones pobreza de
43 de cada 1001, equivalente a un 50 por ciento2 de la mexicana en las mismas condiciones.
1
2
www.care.org.sv/indicadores.htm
www.senado.gob.mx/internacionales/assets/docs/agenda_analisis/numeralia/mexico1.pdf
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32
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El FISDL ha empleado dichos fondos para contribuir a aliviar las condiciones de pobreza,
para lo cual ha definido las siguientes áreas básicas de atención:
Fortalecimiento local: la cual reúne las iniciativas relacionadas con la creación y/o
fortalecimiento de las capacidades locales, sobre la base de procesos educativos y/o
asistencia técnica.
Infraestructura social básica: relacionada con la dotación de los servicios de equipamiento
social básico para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones en extrema pobreza.
Infraestructura social económica, la cual esta relacionada principalmente con el rubro de vías
de acceso y otros servicios que facilitan el intercambio de bienes y servicios para favorecer
actividades de desarrollo productivo.
Desarrollo productivo, relacionados con todas las actividades complementarias de desarrollo
humano y productivo que facilitan la generación de iniciativas sostenibles de productividad
local.
Desarrollo humano: todas las actividades que complementan los procesos de generación de
capital humano.
Seguridad ciudadana: desarrollo de acciones para prevenir socialmente la delincuencia y
facilitar la integración social, principalmente en zonas de alta concentración urbana.
Conservación ambiental y gestión del riesgo, relacionadas con las acciones para facilitar el
ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente local.
Los ciudadanos Salvadoreños pueden participar en el desarrollo local de sus localidades a
través del FISDL, realizando aportaciones para la construcción de obras de agua potable,
electrificación, etc, y con la posibilidad de darle seguimiento a los recursos aportados a
través de un sistema de contraloría a distancia, en el que se pueden consultar los avances
físicos de los proyectos y el uso de los recursos.
El FISDL garantiza su transparencia a través de mecanismos internos y externos.
Internamente posee una Unidad de Monitoreo y Evaluación que se encarga de monitorear
los programas de cooperación nacional e internacional para el desarrollo local,
implementados por el FISDL. Para reforzar los mecanismos de control interno, la institución
cuenta con una Gerencia de Auditoria Interna. Externamente, el FISDL es auditado por la
Corte de Cuentas que es el organismo contralor del estado y cada año se contrata una
auditoria externa. Estos controles han permitido que los organismos internacionales, el
gobierno nacional, los partidos políticos y la población en general tengan confianza en la
transparencia del FISDL.
La participación ciudadana se realiza a través de 4 distintas modalidades que son:
1. Fondo Común: El Fondo Común es un recipiente de donaciones destinadas a proyectos
en cualquier municipio de la república. Esta modalidad es ideal para quien no tenga
preferencia de invertir en un solo proyecto o municipio. El Fondo Común opera de la
siguiente manera: El Fondo recibe donaciones directas de contribuyentes. Estos fondos se
ponen a la disponibilidad de cualquier municipio que haga una solicitud de proyecto. El
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33
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
FISDL verifica el proyecto y su viabilidad técnica para luego desembolsar fondos que faciliten
la ejecución de la obra.
2. Donación específica con contraparte: En esta segunda modalidad, el contribuyente tiene la
oportunidad de focalizar su donación hacia un municipio o proyecto de su preferencia. En
adición, el contribuyente cuenta con un mecanismo que asegura que por cada dólar que
aporte, el gobierno gestionará el aporte de uno más. De esta manera, se comparte la
ejecución de la obra y se logra maximizar el uso de los fondos.
3. Intermediación con actor local: El FISDL también puede brindar sus servicios como punto
de enlace entre una comunidad de salvadoreños en el exterior y un actor local en El
Salvador. Ya que el FISDL dispone de un aparato operativo con presencia en los 262
municipios del país, es posible identificar e inventariar prioridades locales de inversión y
organizaciones referentes locales con las cuales se puede trabajar en una cooperación entre
actores locales y salvadoreños en el extranjero.
4. Fondos Concursables: Esta modalidad no tiene fondos preasignados, sino que la totalidad
de Asociaciones Comunitarias de Salvadoreños en el Exterior compiten entre sí para obtener
el financiamiento que les permita ejecutar un proyecto específico en un municipio o conjunto
de municipios de su interés. El objetivo de esta opción es generar mecanismos de combate a
la pobreza mediante la creación de vínculos entre migrantes salvadoreños y sus
comunidades de origen. La modalidad implica definir un monto de recursos que se necesitan
para la ejecución de ese proyecto, y que cada Asociación someta una idea de proyecto y
proponga un monto de contrapartida (su aporte) para su ejecución. Al recolectar e inventariar
las propuestas disponibles se ordenan en función del porcentaje de contrapartida (monto del
aporte) y se asignan los recursos, empezando por las solicitudes que ofrecen una mayor
contrapartida hasta cubrir la totalidad de los recursos disponibles.
Esta experiencia del desarrollo local en El Salvador contiene elementos que es necesario
tomarlos en cuenta para el fortalecimiento del Programa evaluado, como lo es el proceso de
contraloría a distancia, el banco de contratistas, la transparencia en el uso de los recursos y
en la ejecución de las obras y el fortalecimiento de la capacidad de .los municipios con el
apoyo de los asesores del desarrollo y los asesores municipales.
Análisis de la experiencia del Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) del
gobierno de Honduras.
El gobierno de Honduras cuenta con la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) que es
una política de Estado propuesta por la sociedad civil en la que participan las distintas
instancias representativas del gobierno, los partidos políticos y la sociedad. Dicha estrategia
conjunta una serie de Programas para el combate a la pobreza entre los que destaca el
FHIS, el cual ha operado desde 1990 y cuenta con toda la experiencia para convertirse en un
instrumento clave de combate a la pobreza y un aliado de la ERP.
La estrategia se fijó la meta de invertir 588.4 millones de dólares en 9 años, de 2004 a 2012,
la tarea del FHIS, es la de distribuir la inversión en siete sectores, los cuales son: 1)
infraestructura social de educación y salud, 2) agua potable, saneamiento y manejo integral
del agua, 3) pueblos étnicos, 4) atención a emergencias, 5) protección social, 6)
infraestructura productiva (caminos vecinales, electrificación rural mediante sistemas
pequeños independientes y obras de servicios municipales) y 7) creación y fortalecimiento de
las capacidades de autogestión de las municipalidades y comunidades.
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34
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El FHIS opera con la implementación de programas normales y de programas piloto para la
ejecución de los proyectos.
La labor del FHIS ha sido evaluada en forma positiva por organismos independientes, ya que
una Evaluación ExPost del FHIS muestra que las necesidades básicas insatisfechas
atendidas por dicho Fondo tendieron a bajar más rápidamente que aquellas no atendidas por
el mismo. Entre 1990 y 1997 el porcentaje de hogares con falta de agua potable,
saneamiento y acceso a la educación (las necesidades básicas atendidas por el FHIS) bajó
desde 72% a 31%, mientras que el porcentaje con faltas en capacidad de subsistencia,
hacinamiento y condición de la vivienda, bajó menos, desde 69% hasta 49%. No obstante,
durante esa década muchos programas adoptaron enfoques similares al FHIS y las
inversiones de este último no representaron más allá del 9.5% del gasto social total del país.
El FHIS es un Programa nuevo que busca fortalecer las localidades mediante el desarrollo
de su infraestructura social básica como lo hace el Programa evaluado. Existen algunos
elementos que no los contiene el Programa para el Desarrollo Local como lo es la vertiente
de apoyo a pueblos indios y a emergencias, porque en México son atendidos por otros
Programas Federales y estatales.
Análisis de la experiencia del Programa “Mejorando tu vida” del gobierno de Perú
“Mejorando tu vida” es un Programa dependiente del Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social (FONCODES) que cuenta con financiamiento de la Unión Europea. Este
Programa busca mejorar la calidad de vida de la población rural a través del financiamiento
de proyectos de infraestructura social y económica, orientados a la satisfacción de
necesidades básicas insatisfechas, focalizados de acuerdo al Mapa de Pobreza.
Los beneficiarios del Programa son los pobladores de localidades pobres o extremadamente
pobres de las zonas rurales de la costa, sierra y selva, las cuales no deben tener más de 700
familias.
Las obras que apoya “Mejorando Tu Vida”, son:
Educación: Construcción, recuperación y rehabilitación de aulas con capacidad para 40
alumnos de nivel inicial y primaria. Incluye mobiliario escolar, servicios higiénicos y/o letrinas.
Salud: Construcción y rehabilitación de puestos de salud con equipamiento básico.
Agua: Sistemas de agua potable con piletas públicas. Los vecinos pueden instalar
conexiones domiciliarias.
Saneamiento: Construcción y/o rehabilitación de sistemas de desagüe y letrinas.
Vialidad: Trochas, puentes carrozables con longitud máxima de 25 metros, puentes
peatonales de concreto o madera, puentes colgantes con longitud máxima de 120 metros.
Caminos vecinales de una sola vía, veredas peatonales, huaros, balsas cautivas y pequeños
embarcaderos fluviales.
Electrificación: Redes secundarias.
El tope económico de las obras que apoya el Programa si las oficinas zonales de
FONCODES aprueban el financiamiento de obras que no superen los 210 mil soles (US $
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35
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
60,000). El Directorio de FONCODES puede aprobar obras cuyo financiamiento supere los
300 mil soles (US $ 85,714).
El FONCODES propicia que la población organizada participe en la satisfacción de sus
necesidades integrándolos en un exitoso organismo de participación comunal denominado
“Núcleo Ejecutor”.
El Núcleo Ejecutor es la comunidad organizada representada por cuatro personas elegidas
democráticamente en Asamblea General: Presidente, Tesorero, Secretario y Fiscal. Éste se
encarga de presentar, tramitar, ejecutar y rendir cuentas sobre las obras que se realicen en
su comunidad. El Núcleo Ejecutor contrata a los técnicos que diseñarán la obra. También
contrata a los pobladores, hombres y mujeres, que están en la lista para hacer la obra.
Para que el Programa “Mejorando Tu Vida” vaya a una comunidad, deben cumplirse los
siguientes pasos: 1) Los pobladores eligen democráticamente una obra que necesite la
comunidad; 2) El Núcleo Ejecutor debe verificar que la obra forme parte del Plan de
Desarrollo del Municipio Distrital; 3) Si la obra está en el plan, el Núcleo Ejecutor va a la
Oficina Zonal que FONCODES tiene en el departamento y presenta un proyecto de obra; 4)
Si FONCODES aprueba la obra, firma un convenio con el Núcleo Ejecutor, y 5) El Núcleo
Ejecutor debe abrir una cuenta de ahorros en un banco donde FONCODES depositará el
dinero para la obra.
En un estudio de evaluación del FONCODES, se consideró que una de sus fortalezas es que
está presente en los lugares lejanos, por lo que se puede trabajar con las comunidades y con
los municipios, sin tener que gestionar el desarrollo desde la capital Lima.
FONCODES trabaja con las comunidades, involucra a la gente desde el inicio de un
programa, discute con la gente, trata de no imponer una obra o un proyecto sino acordarlo
con la gente.
La Unión Europea, está proponiendo al FONCODES que no solamente trabaje con las
colectividades sino también con las municipalidades y las autoridades del lugar, sean distrito
ó provincia. El FONCODES respondió con la aprobación de un modelo de núcleo ejecutor
mixto, en el que, además de la comunidad, participe también la Municipalidad, para que los
proyectos financiados se inscriban dentro de un plan de desarrollo local.
El programa “Mejorando tu vida”, apoya también Proyectos especiales como son obras de
prevención y reconstrucción de zonas afectadas por desastres naturales y de preservación
arqueológica.
El FONCODES cuenta con otros dos programas los cuales son el de “A trabajar rural” y el de
“A producir”. El primero es el equivalente al Programa de empleo Temporal de México,
dando empleo por seis meses a hombres y mujeres peruanos para que trabajen en obras de
desagüe, agua, electrificación, caminos, etc. El programa “A producir”, tiene como principal
eje de acción el de financiamiento de proyectos productivos, de manera individual (el cual no
debe rebasar los 500 dls) o de manera colectiva, cuando lo solicitan al menos veinte familias
(no debe rebasar los 10,000 dls).
El programa Mejorando tu vida de El Perú, tiene una similitud en la operación del programa
para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México ya que el núcleo ejecutor hace las veces
del comité de obras como una figura de representación social de las localidades, donde se
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36
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
impulsa la participación de la sociedad en el desarrollo local, se fortalece la transparencia y
se impulsa la planeación del desarrollo de los municipios.
Análisis de la experiencia del Programa para el Desarrollo Local Impulsa de Chile
En Chile, opera un programa similar al de Desarrollo Local (Microrregiones) denominado
“Impulsa”. El propósito principal de Impulsa, según fue formulado para los dos primeros
años, fue contribuir a la superación de la pobreza en 5 localidades, mediante un proceso de
desarrollo local basado en el fortalecimiento de las capacidades locales y la ejecución de
planes de desarrollo comunal, con una mirada territorial – integral y sistémica, que
coordinara los esfuerzos, programas y recursos, tanto del sector público como privado. En el
tercer año este objetivo se define más ampliamente como “contribuir con el mejoramiento de
la calidad de vida a nivel de localidades de las comunas del programa”.3
El programa Impulsa, opera bajo cinco conceptos principales: capacidades, coordinación de
agentes, territorialidad, participación y logros económicos.
Este Programa tiene como eje de acción el de la superación de la pobreza en las comunas
más marginadas, a través de distintos componentes de apoyo como lo son las
Intervenciones en las comunas, los proyectos de desarrollo productivo y los proyectos de
línea formativa, particularmente con el Diplomado de desarrollo organizacional y local y con
la Escuela de Formación de líderes.
Los beneficiarios del programa son las personas y familias de las comunas “intervenidas”, las
organizaciones sociales y productivas locales, la institucionalidad pública y privada, las redes
institucionales y organizacionales de un territorio y los profesionales y líderes que se forman
bajo el apoyo del programa.
El Programa ha contado con diferentes fuentes de financiamiento. Desde su nacimiento en
1996 y hasta Junio de 1999, los recursos provenían de IAF, FOSIS, Fundación Andes y
CORDAID (esta última desde 1998). Luego, hasta Junio del 2000, el Programa se financió
sólo con recursos de FOSIS y Fundación Andes. Entre Junio y Diciembre del 2000, no hubo
recursos. Actualmente, desde Enero del 2001 el Programa funciona con recursos de la Unión
Europea y CORDAID, para la parte productiva y económica, además de otros recursos para
el componente formativo que se gestionan directamente con la Unión Europea. También se
reciben recursos desde FADOC (Bélgica) para el desarrollo comunitario y productivo durante
5 años.
El Programa Impulsa apuesta por el desarrollo de las capacidades de gestión de los
municipios mediante diplomados de capacitación mientras que el Programa para el
Desarrollo Local (Microrregiones) impulsa la capacitación de los habitantes de las
microrregiones mediante la educación a distancia a través de los CCA. Impulsa no opera en
todo el país, sino que focaliza la inversión hacia las localidades más pobres en las que
interviene para generar procesos de desarrollo.
Análisis de la experiencia de Bolivia
En Bolivia, los municipios suman esfuerzos con el sector privado para lograr su desarrollo
económico local. El Centro para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible (Cepad3
Evaluación del Programa para el Desarrollo Local Impulsa. Asesorías para el Desarrollo.
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37
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Bolivia) fue uno de los principales impulsores del Desarrollo Económico Local hace cinco
años. Hoy trabaja en 26 municipios del departamento, a los cuales se ha logrado atraer el
apoyo de diferentes organismos como Swiss Contact, el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo, la Fundación para la Conservación del Bosque Chiquitano (FCBC), la
Cooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ), World Wealth Found (WWF), Prodisa Belga
y la Cooperación Española. Tiene un equipo de técnicos y cooperantes que también trabajan
en la creación y consolidación de mancomunidades, gestión pública, planificación
participativa y gobernabilidad, entre otras.
A través de las Comisiones para el Desarrollo Económico Local (CODEL), que son un
espacio municipal en el que participan los principales actores públicos y privados del
municipio, con el fin de promover el desarrollo económico local, está a cargo de un miembro
del Consejo Municipal y en el colaboran representantes de entidades productivas de la
región.
Los CODEL han impulsado varias acciones con las que, con la participación popular, han
dotado a los municipios de más postas, más escuelas y canchas polifuncionales, pero “el
desafío es generar actividad económica para que la gente se quede en sus lugares de
origen”.
Los principales proyectos se traducen en la creación de microempresas o el apoyo a
sectores productivos específicos. Sin embargo, no todos los municipios pueden acceder a la
ayuda internacional. Son condiciones básicas contar con estabilidad política, potencialidad
productiva y la voluntad clara de trabajar, dejando de lado rivalidades que suelen ser
comunes en los pueblos.
Estas acciones forman parte de un intento del CEPAD por fortalecer el desarrollo local de los
municipios de Bolivia, en donde las fuentes de financiamiento son de Fundaciones
Internacionales que apoyan al desarrollo, pero aún no forma parte de la política de Estado.
El desarrollo local de Bolivia es impulsado mediante una ONG, la CEPAD y no con algún
programa nacional del gobierno boliviano. El CEPAD invierte en el desarrollo productivo de
las localidades y municipios, pero no financia proyectos de infraestructura social básica, eso
hace una diferenciación fundamental con el Programa para el Desarrollo Rural.
Análisis de la experiencia del Ecuador
El gobierno de Ecuador impulsa el desarrollo local a través de distintos proyectos del
Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos de Ecuador (CODENPE),
como lo son el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador
(PRODEPINE) y el Proyecto de Desarrollo Rural en la Provincia de Cotopaxi (PRODECO).
El PRODEPINE tiene como objetivo principal mejorar la calidad de vida de las comunidades
indígenas y Afro ecuatorianas rurales de escasos recursos, proporcionándoles un mejor
acceso a los recursos de la tierra y el financiamiento para sus proyectos de inversión, los
cuales son planificados y en muchos casos implementados por organizaciones y
comunidades locales miembros, de acuerdo con los valores culturales existentes, visión de
desarrollo y capacidad de autogestión.
El financiamiento del PRODEPINE es con recursos del Banco Mundial, FIDE, Gobierno
Nacional y comunidades.
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
38
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
El Proyecto opera con los componentes de apoyo: Planificación Participativa, Apoyo
Organizacional, Formación de Recursos Humanos, Patrimonio Cultural y Género,
legalización de tierras, Diagnóstico de acequias comunitarias, subproyectos de inversión
pública y Crédito.
El objetivo general del PRODECO es contribuir a la mejora del nivel de vida de la población
beneficiaria a través del desarrollo y fortalecimiento sostenible de sus condiciones
productivas, ambientales, sociales y organizativas, teniendo en cuenta las circunstancias de
vida actuales así como las prioridades de los beneficiarios
Contribuir al desarrollo económico y productivo de la zona marginal, desarrollando una
metodología técnicamente adecuada que tenga en cuenta el contexto y las tradiciones
sociales de la población. Contribuir a la recuperación de la base productiva, y al
aprovechamiento sostenible del medio ambiente mediante técnicas de anti erosión
apropiadas a las condiciones de las familias rurales. Mejora de las condiciones de salud,
educación, nutrición, la higiene y agua potable, mediante la introducción y desarrollo de
técnicas y facilidades en cada una de las áreas. Fortalecimiento de la organización local y
comunitaria con enfoque de género.
El proyecto tiene 5 ejes temáticos de intervención:
1. Completar las obras de reconstrucción. Para ayudar a la población a superar
definitivamente los efectos negativos del terremoto, con acciones como la creación de
caminos vecinales y sistemas de microrriego.
2. Reactivación económica Local. Como resultado principal del conjunto de las actividades
del componente agropecuario, se espera el aumento del 20 % en los ingresos de las familias
campesinas. Comprende las acciones: Capacitación agropecuaria y apoyo a la
comercialización y Dinamización económica.
3. Manejo del Medio Ambiente. El proyecto responde a esta problemática con actividades
como lo son la reforestación y creación de barreras forestales y la construcción de terrazas y
zanjas de desagüe.
4. Mejoramiento de Servicios Sociales: Salud, Educación, Formación en Nutrición e Higiene,
Agua Potable y Letrinas.
5. Fortalecimiento de las Organizaciones de Base y de los Grupos de Mujeres, orientada a
las siguientes acciones: Municipios: Coordinación de acciones e involucramiento, priorización
de necesidades; Planificación del territorio; Potencialidades de desarrollo; Coordinación con
otros actores. Grupos de Usuarios: Apoyo a diversas formas organizativas existentes.
Sistemas tradicionales: Trabajo con los líderes tradicionales
1.8.1. Objetivos de los programas analizados
Los programas analizados comparten el objetivo principal del combate a la pobreza y la
marginación mediante el desarrollo de infraestructura social y económica, así como el
fortalecimiento de las capacidades locales de las localidades y municipios, como se anota en
el cuadro 9.
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
39
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Programa
Cuadro 9. Objetivos de los programas analizados
Programa para el Desarrollo
Local (Microrregiones) de
México
Fondo de Inversión Social para
el Desarrollo Local de El
Salvador
Fondo Hondureño de Inversión
Social de Honduras
Programa Mejorando tu vida del
gobierno de Perú
Programa de Desarrollo Local
Impulsa de Chile
Objetivo
Buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios
territoriales que registran los índices más altos de marginación del
país
Promover la generación de riqueza y desarrollo local con la
participación de los gobiernos municipales, las comunidades, la
empresa privada y las instituciones del gobierno central, que
implementan proyectos de infraestructura social y económica
Promover el mejoramiento de las condiciones de vida de de los
grupos sociales marginados en el área rural y urbana, mediante el
otorgamiento de financiamientos para programas y proyectos de
desarrollo social o económico, con el propósito de aumentar su
productividad, sus niveles de empleo y de ingresos y de contribuir
a la satisfacción de sus necesidades básicas
Mejorar la calidad de vida de la población rural a través del
financiamiento de proyectos de infraestructura social y económica,
orientados a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas
de acuerdo al mapa de pobreza
Contribuir con el mejoramiento de las la calidad de vida de las
localidades de las comunas del Programa, mediante un proceso
de desarrollo local basado en el fortalecimiento de las capacidades
locales y la ejecución de planes de desarrollo comunal con una
mirada territorial
Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del
Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo.
A pesar de que las condiciones sociales y políticas de los países son distintas entre sí, todos
cuentan con Programas para el combate a la pobreza y a la marginación, con objetivos que
se apegan a las realidades de cada país, experiencias que no se pueden trasladar
mecánicamente de un país a otro.
1.8.2. Vertientes de apoyo de los programas analizados
Las vertientes de apoyo que comparten los programas analizados, son básicamente las de
infraestructura social básica como agua potable, caminos, electrificación, salud,
alcantarillado y educación.
El FISDL, apoya también en vivienda, infraestructura deportiva, remodelación de parques,
nutrición y reforestación. El FHIS, apoya también con atención a emergencias, protección
social, infraestructura productiva y el fortalecimiento de la capacidad municipal.
El Programa de Desarrollo Local Impulsa de Chile invierte en el desarrollo productivo de las
comunas y en la capacitación de sus autoridades con Diplomados y Escuelas de formación
de líderes.
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40
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Cuadro 10. Vertientes de apoyo de los programas analizados
Programa
Programa para el Desarrollo Local
(microrregiones) de México
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local de El Salvador
Fondo Hondureño de Inversión
Social de Honduras
Programa Mejorando tu vida del
gobierno de Perú
Programa de Desarrollo Local
Impulsa de Chile
Vertientes
Accesibilidad; Infraestructura social básica; Desarrollo
Comunitario; Salud, Educación y Deporte; Vivienda; Centros
Comunitarios de Aprendizaje; Abasto y Acopio; Infraestructura y
fomento a la producción y productividad; Telefonía;
Equipamiento intermunicipal; Identidad jurídica.
Agua potable; Alcantarillado sanitario; Canchas y complejos
deportivos; Educación; Electrificación; Mejoramiento de
caminos; Electrificación; Salud; Remodelación de parques;
Viviendas permanentes; Reforestación y Nutrición.
Infraestructura social de educación y salud; Agua potable,
saneamiento y manejo integral del agua; Pueblos étnicos;
Atención a emergencias; Protección social; Infraestructura
productiva (caminos vecinales, electrificación rural mediante
sistemas pequeños independientes y obras de servicios
municipales) y fortalecimiento de las capacidades de
autogestión de las municipalidades y comunidades
Educación, Salud, Agua, Saneamiento, Vialidad y Electrificación
Intervenciones en las comunas, proyectos de desarrollo
productivo y proyectos de línea formativa (Diplomados y
Escuelas de Formación)
Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del
Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo.
Las vertientes de apoyo de los programas que combaten la marginación, analizados en este
apartado, son similares en algunos casos y distintas en otros porque responden a cada
realidad del país donde operan. En general, los programas analizados apoyan el desarrollo
de la infraestructura social básica y de las capacidades de la población beneficiaria.
1.8.3. Estrategias o políticas de las que forman parte los programas analizados
Los programas analizados forman parte de la política social de sus respectivos gobiernos,
por lo que el cuadro 11 presenta ésta información.
Cuadro 11. Estrategias o políticas de las que forman parte los programas analizados
Programa
Programa para el Desarrollo Local
(microrregiones) de México
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local de El Salvador
Fondo Hondureño de Inversión
Social de Honduras
Programa Mejorando tu vida del
gobierno de Perú
Programa de Desarrollo Local
Impulsa de Chile
Estrategia o política de la que forma parte
El Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) forma
parte de la Estrategia de Microrregiones de la política social
El FISDL trabaja con la Estrategia denominada Nueva Alianza y
opera el Programa de Desarrollo Local
El FHIS forma parte de la Estrategia de Reducción de la
Pobreza (ERP) del gobierno de Honduras
El Programa Mejorando tu vida es un programa dependiente del
Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(FONCODES)
Es un instrumento de la política social chilena.
Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del
Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo.
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.
41
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
1.8.4. Fuentes de financiamiento de los programas analizados
Las fuentes de inversión del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México
son los recursos federales, estatales, municipales y de los beneficiarios, mientras que en el
FISDL, los recursos son aportados con fundaciones filantrópicas, préstamos de bancos
internacionales, ONGs, además de que se incentiva la participación de los salvadoreños en
el exterior.
El FHIS trabaja con recursos de préstamos del Banco Mundial y donaciones de organismos
que deseen deducir impuestos, el Programa Mejorando tu vida opera con recursos del
FONCODES del gobierno peruano, y el de Desarrollo Local Impulsa de Chile, se financia con
recursos de organismos europeos como CORDAID y FADOC de Bélgica y del IAF y FOSIS
del gobierno chileno.
Cuadro 12. Fuentes de financiamiento de los programas analizados
Programa
Fuentes de financiamiento
Programa para el Desarrollo Local
(microrregiones) de México
Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local de El Salvador
Recursos federales, estatales, municipales y de los
beneficiarios
Convenios de colaboración del gobierno de El Salvador con el
BID, BCIE y KFW. Donativos de Japón, Suiza, España, Francia
y Andalucía. UNICEF, PMA, GTZ, USAID y PNUD
Negociación de préstamos, aceptación de donaciones,
negociación y contratación de financiamientos
Recursos del FONCODES
Fondo Hondureño de Inversión
Social de Honduras
Programa Mejorando tu vida del
gobierno de Perú
Programa de Desarrollo Local
Impulsa de Chile
Recursos del FOSIS, IAF y Fundación Andes. Recursos de La
Unión Europea, CORDAID y FADOC
Fuente: elaboración propia con datos de www.fisdl.gob.sv, www.fhis.hn, www.codenpe.gov.ec, y la evaluación externa del
Programa de Impulsa de Asesorías para el Desarrollo.
El FISDL cuenta con 38 millones de dólares en promedio de inversión anual, mientras que el
Programa para el Desarrollo Local (microrregiones) tiene una inversión promedio anual de 33
millones de dólares.
Desde su creación en 1997, el FISDL ha beneficiado a 3.8 millones de salvadoreños, es
decir, 542,857 beneficiarios en promedio al año, mientras que Desarrollo Local de México,
en promedio, de acuerdo con el apartado de Focalización beneficia a 1,516,702 habitantes
de las microrregiones anualmente en promedio.
La inversión per cápita del FISDL es de 70 dólares, mientras que la de Desarrollo Local de
México es de 21.7 dólares, por esta razón, pudiera considerarse necesaria una ampliación
de recursos del Programa, para que la inversión per capita pueda ser superada.
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2004
Cuadro 13. Comparación del PIB y de la inversión de los programas comparados de
México y El Salvador
Indicador / País
PIB (miles de millones de dólares 2004)
Población (habitantes en el año 2000)
PIB per cápita 2003 (dólares)
Inversión promedio de los programas analizados (millones de dólares)
Promedio anual de beneficiarios de los programas analizados
Inversión promedio per cápita de los programas analizados (dólares)
México
676.5
97,483,412
6,230
33
1,516,702
21.7
El Salvador
15.6
6,122,515
2,255
38
542,857
70
Fuente: elaboración propia con base en datos de www.inegi.gob.mx y de www.camarasal.com/indicadores.php
1.8.5. Aspectos importantes de los programas analizados
El caso del FISDL, que delegó la responsabilidad de la realización de los proyectos a los
municipios y las localidades y del Programa Impulsa de Chile, que busca el fortalecimiento
de las capacidades municipales mediante la capacitación sobre determinados rubros, da al
Programa de Desarrollo Local (Microrregiones) de México una pauta para fortalecer el
proceso de federalización que se genera en el país.
Los programas analizados dan mucha importancia a la participación de la sociedad en el
proceso de desarrollo de sus localidades, porque son ellos quienes pueden focalizar los
recursos a través de los planes de desarrollo local, además de que pueden generar
actividades de contraloría social y dar el cuidado necesario y mantenimiento a las obras
construidas.
El FISDL, cuenta con dos aspectos que es necesario destacarlos ya que pudieran aplicarse
en el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) de México, los cuales son, la
existencia del banco de contratistas para que los municipios elijan a aquellos contratistas que
cuentan con experiencia y especialidad en una determinada área. El otro aspecto es la
existencia de oficinas virtuales con las que los alcaldes no se ven en la necesidad de visitar
las oficinas centrales del FISDL, sino que la información que requieren se las proporcionan
los asesores municipales con el apoyo de una computadora portátil.
Este segundo aspecto pudiera llevarse a cabo con el Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones) de México, apoyado con la infraestructura existente de los CCA en las
localidades CEC.
El FISDL también cuenta con el consejo consultivo en el que participan, además del gobierno
central, los municipios, las ONGs, las empresas y las organizaciones de cooperación
internacional, para una mayor concentración de los recursos.
En el caso de México, la Ley Desarrollo Rural Sustentable, considera la formación y
funcionamiento de un Consejo Municipal de Desarrollo Sustentable, por lo que sería
pertinente revisar la legislación y en su caso, legislar al respecto, para establecer Consejos o
Comités Municipales de Desarrollo Local. Todo ello con el fin de fortalecer el municipio,
como espacio territorial básico, para el desarrollo local, con atribuciones legales, conferidas
por el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que le
confiere autonomía para gobernarse.
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