SÍNTESIS EJECUTIVA DE LA EVALUACIÓN EXTERNA I. Presentación

SÍNTESIS EJECUTIVA DE LA EVALUACIÓN EXTERNA
DEL PROGRAMA JÓVENES POR MEXICO 2003
I. Presentación
La Evaluación de los programas sociales es importante para el diseño de una buena
política social, debido a que promueve la efectividad y eficiencia de las políticas
públicas, ya que permite medir los efectos de los programas sociales y el grado de
cumplimiento de las metas que se propusieron alcanzar, contribuyendo de esta manera,
a mejorar tanto la toma de decisiones respecto a que programas sociales implementar,
como la estructura y operación de los mismos. Asimismo, las evaluaciones externas son
la mejor manera de evaluar un programa, debido a que de esta forma se garantiza la
independencia e imparcialidad, en la revisión de los procesos y resultados de la
actividad gubernamental. Debido a lo anterior, a partir del año 2000 el ejecutivo federal,
con el objeto de fortalecer la base institucional del sistema de evaluación, ha puesto a
concurso dichas evaluaciones externas.
II. Contexto Económico y Social del Programa Jóvenes
por México
A pesar de que a finales de los noventa se da una recuperación en el bienestar de la
población, ésta no fue suficiente para obtener un resultado favorable a lo largo de la
década. El número absoluto de personas por debajo de la línea de la pobreza
alimentaría1 aumento de 22.5 a 24.2 millones de personas, lo que significo un aumento
de 1.7 millones de personas pobres al final de la década. Similar situación ocurrió en la
pobreza de capacidades y de patrimonio 2 , al aumentar de 28.0 a 31.9 millones de
personas en la primera y de 52.6 a 53.7 millones de personas en la segunda.
La SEDESOL elaboro en el 2000 un estudio donde se analizo no solamente la
incidencia de la pobreza sino también su intensidad, de dicho estudio se desprenden las
siguientes conclusiones:
Con respecto a las tendencias observadas durante la década de los noventa, en áreas
urbanas y rurales se observa un patrón de aumento sustancial en la proporción de pobres
entre 1992 y 1996, y una reducción entre 1996 y 2000. Los casos más notables fueron
los crecimientos de hogares en estado de “pobreza alimentaría” y “pobreza de
capacidades”. En ambos, el porcentaje de hogares se incremento en más de 65 por
1
Se considera como población en estado de pobreza alimentaría a todos aquellos hogares cuyo ingreso es suficiente
como para cubrir las necesidades de alimentación, equivalentes a 15.4 y 20.4 pesos diarios del año 2000 por persona
en áreas rurales y urbanas, respectivamente.
2
Se considera como población en estado de pobreza de capacidades a todos aquellos hogares cuyo ingreso es
insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, educación y salud, equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos
diarios del año 2000 por persona en áreas rurales y urbanas, respectivamente
Se considera como población en estado de pobreza de patrimonio a todos aquellos hogares cuyo ingreso es
insuficiente como para cubrir las necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y
transporte público, equivalentes a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 por persona en áreas rurales y urbanas,
respectivamente
1
ciento de 1992 a 1996, en tanto que el porcentaje de los hogares en “pobreza de
patrimonio” aumentó 37.8 por ciento en el mismo periodo.
Con relación a la incidencia de la pobreza en los hogares para el año 2000, según sea el
medio (urbano o rural), los indicadores muestran el mayor contraste en el caso de
“pobreza alimentaría”. Por cada hogar urbano que presentaba esta condición, casi 3.5
hogares en el medio rural padecían de “pobreza alimentaría”. En “pobreza de
capacidades” y “patrimonio”, esta relación es de 2.5 y 1.6 respectivamente
En agosto pasado, el INEGI publicó los datos de la Encuesta Nacional de Ingreso y
Gasto de los Hogares, donde se informó que el promedio trimestral de ingreso por hogar
era de 25,311 pesos. Esto nos indica que el ingreso promedio por hogar todavía no
recupera su nivel que tenía hace diez años (29.2 mil pesos a pesos del 2002). En los dos
últimos años se registró una disminución de cerca de 2.6% en el ingreso total trimestral
de todo el conjunto de los hogares mexicanos. Esta disminución se explica básicamente
por las reducciones que experimentaron los ingresos monetarios que se reciben en forma
de otros ingresos corrientes (-33.8%), ya que las remuneraciones al trabajo se
mantuvieron casi iguales en los dos últimos años.
Ante tal panorama, el Gobierno de la República ha hecho de la política social un
instrumento clave para disminuir los efectos ocasionados por el aumento de la pobreza y
la disminución del ingreso. Como parte de esta política social, el Gobierno de la
República ha delegado a la SEDESOL, la creación de diversos programas sociales, uno
de ellos es el Programa Jóvenes por México (PJM), que tiene su antecedente más
cercano, en el Programa de Servicio Social Comunitario.
A partir de 1992 el Programa de Servicio Social Comunitario fue considerado como un
instrumento de la política social, el cual tiene como objetivo el vincular a los
prestadores de servicio social, con los programas públicos, recibiendo a cambio un
apoyo económico. A partir 1999 se establecieron Reglas de Operación para el mismo,
debido a la obligatoriedad de transparentar el uso de los recursos públicos considerados
como subsidios dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación. Para el 2002, dicho
programa fue sustituido por el Programa Jóvenes por México (PJM), el cual promueve
el aprovechamiento potencial de los conocimientos de los jóvenes universitarios, así
como de los estudiantes de las carreras técnicas de nivel medio superior, para retribuir a
la sociedad la inversión hecha en su educación y para poder cumplir con el servicio
social como requerimiento previo a la titulación.
Ahora bien, en el ejercicio fiscal del 2003 el estado de Durango no participo en el
programa PJM, por lo cual operó en 30 Estados y en el Distrito Federal; en dicho año se
le asignó un presupuesto de 125.90 millones de pesos, en comparación al presupuesto
ejercido el año anterior de 164.13 millones, el techo asignado para el presente ejercicio
significó, una disminución de 38.23 millones de pesos, es decir, una disminución de
23.29%. No obstante con los recursos programados para el pasado año se consideró
atender a 30,500 prestadores de servicio social3 meta que fue ampliamente superada en
razón de que se ha apoyo a 35,933 prestadores, que significa un incremento por encima
de sus metas de 17.81%, lo mismo sucede con el número de proyectos ya que los
3
La meta de prestadores de servicio social es establecida por la Dirección General de Eficiencia, y no por el
Programa o la Dirección General de Política Social.
2
programados para el pasado año fueron de 1,090 y se aprobaron 2,969 lo que significa
un incremento del 172% con respecto a sus metas programadas.
Con el fin de dimensionar el Programa de Jóvenes por México, a continuación se
muestran algunos porcentajes que relacionan el presupuesto del Programa en el 2003
con el total del gasto público, del gasto corriente, del de desarrollo social y para el gasto
en vivienda y desarrollo comunitario:
El 0.016 por ciento del gasto programable del Sector Público
El 0.018 por ciento del gasto corriente del mismo sector Público.
El 0.026 por ciento del gasto en desarrollo social. Y
El 0.181 por ciento para el gasto en Vivienda y Desarrollo Comunitario.
Operación Actual del Programa Jóvenes por México
Las Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México, publicadas en el Diario
Oficial de la Federación norman el funcionamiento del mismo para el año 2003, en
términos generales señalan lo siguiente:
El Programa Jóvenes por México forma parte de la estrategia de superación de la
pobreza delineada en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, cuyo
principal objetivo es la generación de igualdad de condiciones y oportunidades para el
desarrollo de las capacidades de la población en situación de pobreza extrema.
El objetivo del Programa es: Canalizar y capitalizar el esfuerzo y conocimiento de los
jóvenes prestadores de servicio social en beneficio de la población en pobreza que
habite en localidades y colonias en marginación definidas por la SEDESOL, grupos
vulnerables y población damnificada ante desastres; mediante su participación en
proyectos de desarrollo social y humano, productivos y de asistencia, poniendo en
práctica la preparación adquirida en su formación profesional, despertando su
conciencia sobre la realidad socioeconómica del país y fomentando su compromiso
solidario con México.
Con el fin de llevar a acabo lo anterior el Programa se propone: Apoyar proyectos de
beneficio social y humano que coadyuven a mejorar las condiciones de vida de la
población en pobreza que habite en localidades y colonias en marginación, grupos
vulnerables y población damnificada, a través del otorgamiento de apoyos económicos a
prestadores de servicio social de instituciones educativas de nivel medio superior y
superior que participen en ellos.
Propiciar que los proyectos que reciban apoyos económicos del Programa estén
orientados a la realización de obras y acciones para incrementar la oferta y calidad de la
infraestructura social básica para beneficio de la población marginada.
Reconocer y fomentar el espíritu de servicio de los estudiantes de nivel medio superior
y superior en beneficio de sus compatriotas menos beneficiados, impulsando una nueva
mística del servicio social en estudiantes, profesores e instituciones educativas.
3
Apoyar y promover a las instituciones de educación superior en el desarrollo y
ejecución de proyectos de servicio social en atención a las microrregiones o micro
regiones, en el marco de la estrategia “Universidad Contigo”, consistente en la
canalización de estudiantes prestadores de servicio social, a una o más microrregiones o
micro regiones adoptadas por las instituciones de Educación Superior, para focalizar la
prestación del servicio social en beneficio concreto de la microrregión o micro región en
cuestión.
Son susceptibles de ser apoyados los proyectos de desarrollo social y humano, en los
que participen jóvenes estudiantes, que presenten las instituciones de educación media
superior y superior, dependencias de los tres órdenes de gobierno y las organizaciones
de la sociedad civil.
Para ser elegibles los proyectos deberán cumplir con los siguientes criterios de
selección: 1) Ser propuesto por una institución de educación media superior y/ó
superior, ó por una dependencia de los tres órdenes de gobierno u organizaciones de la
sociedad civil, mediante la suscripción del instrumento jurídico que corresponda;
2) Especificar y cumplir los aspectos siguientes: antecedentes, introducción, objetivos,
actividades y perfiles, localización, población objetivo, periodo de aplicación, rubro de
atención, metas e impactos, una vez que se autoriza el proyecto se debe firmar una carta
compromiso definida por la Dirección General de Políticas Sociales o el instrumento
jurídico correspondiente una vez que se autorice el proyecto; y 3) Presentar carta
compromiso de que no se reciben apoyos de otros programas para los mismos fines.
El Programa puede operar en los 31 estados y en el Distrito Federal, a través de las
instancias ejecutoras señaladas en Reglas de Operación, que definan los Comités de
Validación, preferentemente en las microrregiones o micro regiones y otras áreas en
condiciones de marginación, dependiendo del impacto social y de la disponibilidad
financiera del mismo.
Su población objetivo son los: Grupos vulnerables, población damnificada ante
desastres, comunidades rurales, localidades y colonias urbanas en marginación, de
acuerdo a los criterios que establezca la SEDESOL.
Comparativo de Reglas de Operación 2002–2003 del Programa Jóvenes
por México.
En las Reglas de Operación del PJM para el 2003 se incorporó como uno de los
objetivos específicos el apoyar y promover a las instituciones de educación superior en
el desarrollo y ejecución de proyectos de servicio social en atención a las
microrregiones, en el marco de la estrategia “Universidad Contigo”, la cual consiste en
canalizar a estudiantes prestadores de servicio social, a una o más microrregiones
adoptadas por las Instituciones de Educación Superior, esto permitió incentivar el
traslado de capital humano a las zonas que tiene déficit del mismo.
Otro cambio importante es la constitución de una base de datos del Programa, así como
la asesoría o apoyo del área responsable de la administración del Padrón Único de
Beneficiarios de los Programas Sociales de la SEDESOL. Este cambio favoreció una
mejor transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos, así como una mejor
complementariedad en los esfuerzos con otros programas sociales.
4
Asimismo, se incorporo una nueva modalidad dentro del apartado de Prestadores de
Servicio Social Obligatorio, la de prestadores de servicio social integrados en brigadas,
con lo cual se estimula la integración de los jóvenes en brigadas, con el fin realizar
actividades multidisciplinarias que generen un impacto mayor en la población en
pobreza que habita en las diferentes localidades y colonias en condiciones de
marginación.
Igualmente, se incrementaron los apoyos otorgados a la vertiente del servicio social de
residencia, con lo cual se incentivo la incursión de más jóvenes prestadores de servicio
social en dicha modalidad. Por otro lado, se redujo el monto de los apoyos económicos
otorgados a los jóvenes mayores de 15 años con educación obligatoria terminada; lo
cual puede reducir los incentivos que podrían tener estos jóvenes para incorporarse a
esta modalidad del Programa, las anteriores, muestran que se intenta canalizar los
recursos hacia apoyos o modalidades del servicio social que tienen un mayor impacto en
la población objetivo del Programa, por ejemplo el servicio social de residencia.
Pertinencia
El PJM es un programa destinado a coadyuvar programas y proyectos que tienen como
fin combatir la pobreza, debido a esto, contempla una gran diversidad de acciones. Así,
el Programa ofrece servicio: educativos, de salud, de promoción de derechos, de apoyo
y fomento de proyectos productivos, entre otros. Así, el PJM tiene como propósito
contribuir a la reducción de la pobreza en áreas rurales y urbanas a través del desarrollo
de las actividades de los proyectos que apoya, y que son llevadas a cabo por jóvenes
prestadores de servicio social.
Los objetivos del Programa y sus vertientes de actuación son consistentes con los
objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, las acciones del PJM
coinciden con de las recomendaciones del Banco Mundial en lo referente al tema de
combate a la pobreza. Tales son:
Incrementar la seguridad de los pobres,
Facilitar el que tengan facultades productivas, y
Promover las oportunidades.
Asimismo, las acciones que lleva el Programa permiten potenciar la complementariedad
de acciones con otros Programas sociales, propiciando un reforzamiento mutuo entre los
mismos, con el fin de incrementar su impacto.
Complementariedad, Duplicidad.
El PJM puede ser complementario con todos los Programas Sociales operados por la
SEDESOL, a través de dos vías, Por un lado, puede apoyarlos a través de prestadores de
servicio social en la atención, acceso u operatividad de los mismos, siempre y cuando
exista coordinación entre ellos. Por el otro, es capaz de apoyar a la misma población
objetivo a través de las actividades realizadas por los proyectos que apoya.
En lo que se refiere a la relación entre PJM y los demás Programas de la SEDESOL, en
el ejercicio fiscal 2003 se encontró que el mayor grado de complementariedad se
presentó con el Programa OPORTUNIDADES, con un total de 17 proyectos (11.04%),
5
siguiéndole el Programa de Microrregiones con 13 proyectos (8.44%). Sin embargo, se
debe aclarar que de acuerdo a la información proporcionada por la propia Secretaría no
se pudo establecer una relación de complementariedad para el 48.7% de los proyectos
realizados, de los cuales 27.92% no están definidos, y el 20.78% son proyectos con la
SEDESOL sin especificar el programa dentro del cual fueron llevados a cabo.
En la investigación de campo, se les preguntó a los beneficiarios del Programa, “si
algún miembro de su familia que vivía en su casa recibía algún tipo de apoyo del
gobierno”, de lo cual se obtuvo que un 26.6% de los encuestados recibió algún otro tipo
de apoyo del gobierno, esto nos indica la proporción en la cual el PJM se están
complementado con otros Programas sociales para el combate a la pobreza. De los
programas sociales de los cuales recibieron apoyo los beneficiarios del PJM, el
Programa de Crédito a la Palabra apoyo a un 26.1% y el programa OPORTUNIDADES
a un 21.1% de dichos beneficiarios.
El PJM evita la duplicidad de sus acciones a través de la coordinación institucional,
propiciando la complementariedad de acciones inter e intrasectoriales, entre los tres
órdenes de gobierno y la sociedad en general, así, el Comité de Validación Estatal y
Central son las instancias encargadas de evitar la duplicidad de acciones mediante la
evaluación de los proyectos.
En la investigación de campo no se encontró duplicidad del PJM con otros programas
de la Sedesol, sin embargo, se debe destacar que el 29.5% de los beneficiarios
encuestados mencionaron que en caso de no haber tenido el apoyo del Programa
hubiesen buscado otras alternativas para acceder a los servicios que éste les
proporcionó, en este sentido, el 8.7% de los beneficiarios encuestados externaron que en
caso de no haber tenido el apoyo del Programa hubiesen pagado por los servicios que
éste le proporcionó. Este hecho revela, que una proporción importante de los
beneficiarios (casi el 30%), el apoyo por parte del Programa lo pudo obtener de alguna
otra forma.
Finalmente, se debe decir que: el mayor porcentaje de beneficiarios encuestados que
hubiesen buscado otra alternativa para acceder a los servicios que el Programa les
otorgó se encuentra en el rubro “Salud Preventiva y Nutrición Infantil” con el 41.6%,
seguido por el rubro “Proyectos Educativos y de Capacitación” con el 21.0%. Esto se
debe a la alta accesibilidad de los servicios de salud y educación, en especial en las otras
regiones atendidas primordialmente por el Programa.
Congruencia entre actividades y objetivos del programa
Un 53% de los integrantes de los comités de validación manifestaron que el principal
criterio para validar un proyecto es el impacto del mismo. Los proyectos apoyados por
el Programa atendieron a un 67.9% de personas en pobreza patrimonial, por lo que
existe un error de focalización de poco más del 30% de la población atendida.
Los proyectos que apoyó el Programa durante el ejercicio 2003 atendieron las
necesidades prioritarias de la población objetivo, aumentando la oferta y la calidad de la
infraestructura social básica.
6
El programa apoyo y promovió en las instituciones de educación superior la ejecución de
proyectos en atención de las microrregiones, por medio de jóvenes prestadores de servicio
social, en el marco de la estrategia de Universidad Contigo.
Todos los jóvenes que realizaron su servicio social en la modalidad de residencia atendieron
a microrregiones, cumpliendo así lo estipulado en los objetivos específicos de las Reglas de
Operación.
Se apoyó a los proyectos de fortalecimiento de servicio social comunitario a través del
Fondo para el Programa de Fortalecimiento y Consolidación de Proyectos de Servicio
Social Comunitario, siendo ejecutado por instituciones de educaciones
superior
representadas por la ANUIES, cumpliendo así con lo estipulado en los objetivos específicos
del Programa.
En términos generales existe congruencia entre las actividades realizadas y el objetivo
general del Programa.
Impactos y resultados del programa sobre el bienestar, la equidad, la
igualdad y la no discriminación de las mujeres
Conforme a las Reglas de Operación el Programa Jóvenes por México realizo acciones
y proyectos en beneficio de la población en condiciones de pobreza y grupos
vulnerables. Las actividades que se realizaron en el marco del Programa, contribuyeron
al cumplimiento de los objetivos establecidos por el mismo, por lo que se impacto
positivamente sobre el bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las
mujeres. Sin embargo, de manera general, se puede decir que en el total de proyectos
realizados por el Programa sólo el 2.5% de los becarios o prestadores de servicio social
atendió a mujeres.
Por lo anterior, se deben considerar nuevos proyectos de investigación con líneas de
investigación de la población beneficiaria por género, hasta ahora poco trabajadas, con
el fin de orientar posibles alternativas de intervención con el servicio social, a fin de
contribuir al logro de los objetivos establecidos en cuanto a género se refiere.
Cobertura y Focalización
Para este apartado, es necesario advertir que algunos datos importantes tales como la
población atendida o beneficiaria atendida por el programa no fue proporcionada, ya
que las instancias encargadas del reporte y vaciado en la base de datos de SEDESOL no
realizaron totalmente esta tarea, asimismo, a recomendación expresa de los operadores
del Programa, en este reporte no se efectúa un análisis a nivel de localidad atendida, ya
que existe un error por parte de las personas que llevan a cabo los proyectos, el cual
consiste en no reportar en todos los casos el nombre de las localidades beneficiarias,
sino que únicamente reportan el nombre del municipio, ocasionando con esto que la
información de la base de datos de JPM no sea fidedigna en cuanto a las localidades
efectivamente atendidas por el programa.
En el análisis de Cobertura y Focalización de Proyectos, se debe tomar en cuenta que
los proyectos apoyados por el Programa de Jóvenes por México operan de la siguiente
7
forma: La delegación SEDESOL de cada entidad federativa es la que aporta los recursos
para los proyectos, por lo regular, el estado donde se encuentra la delegación que aporta
el recurso (estado aportador), es el mismo en donde se lleva a cabo el proyecto (estado
ejecutor). Sin embargo, puede presentarse el caso tal y como sucede con el Distrito
Federal, en que el estado aportador actúe en otras entidades federativas distintas a él
mismo; en el mismo sentido, es conveniente mencionar que, la delegación de
SEDESOL de Durango decidió no participar en el programa durante el presente año, por
lo cual los proyectos que se llevaron a cabo en esta entidad y que se consideraron en el
estudio son sólo del tipo de entidad ejecutora, ya que fueron financiados por recursos
aportados por el Distrito Federal.
Análisis de Cobertura y Focalización Territorial
Las reglas de Operación del Programa Jóvenes por México en su numeral 2.1 relativo a
la cobertura, señalan que “El Programa podrá operar en los 31 estados y en el Distrito
Federal…” 4 . Al respecto, según lo mostrado en la gráfica 1, el PJM se encuentra
operando en todas las entidades federativas de la República Mexicana. Sin embargo, se
debe hacer un análisis más a fondo de esta cobertura territorial, detallando cual es la
cobertura no sólo a nivel federal sino también a nivel estatal tomando en cuenta a los
municipios beneficiarios del programa. En la gráfica 1, también, se observa que a nivel
nacional, el programa está actuando en un 63.9 % de los municipios de México, lo cual
nos deja ver la gran extensión de la cobertura de este programa, ya que en números
absolutos estamos hablando de una cantidad de 1562 municipios de los 2,443
existentes en todo México.
63.9%
Gráfica 1
Proporción de los municipios atendidos por JPM del total de
municipios en México por entidad federativa
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 9
4
Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 5 de
marzo de 2003.
8
Como se puede observar en la misma gráfica y en el cuadro respectivo del Anexo, en 26
de las 32 entidades federativas de la República Mexicana, el Programa se encuentra
operando en más de la mitad de sus respectivos municipios, destacando los casos de
Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Distrito Federal5, Querétaro, Sinaloa
y Tamaulipas en donde todos los municipios que integran dichas entidades cuentan con
la presencia del Programa Jóvenes por México.
Por otro lado, en la gráfica 3 se aprecia claramente que, a nivel nacional, el programa
está actuando sobre todo en aquellos municipios con grados de marginación alto y muy
alto según CONAPO. En este sentido, observamos que un 54.5% del total de
municipios atendidos por los estados aportadores del programa se localizan en alta y
muy alta marginación, mientras que un 45.3 % se ubican en media, baja y muy baja
marginación6. Adicionalmente, si analizamos las gráficas 2 y 3, podemos observar que
por entidad federativa hay una alta correlación entre las entidades con mayor número de
municipios atendidos y las entidades con más municipios atendidos con grados de
marginación alto y muy alto, tal es el caso de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, San
Luis Potosí, Veracruz e Hidalgo, estados que en ambos casos se colocan dentro de las
10 entidades con más municipios atendidos.
Gráfica 3
Municipios Atendidos por el Programa según su grado de marginación
0.2%
2 .1%
1.4 %
4 5.5%
10 0 .0 %10 0 .0 % 10 0 .0 % 8 9 .7%
8 4 .6 %
10 0 .0 % 10 0 .0 % 10 0 .0 % 8 9 .5%
0 .0 %
0 .0 %
0 .0 %
0 .0 %
0 .0 %
10 .3 %
0 .0 %
8 1.5%
15.4 %
10 .5%
78 .6 %
Alto y muy alto
76 .9 %
2 1.4 %
18 .5%
72 .5%
71.4 %
2 7.5%
2 3 .1%
70 .2 %
6 7.4 %
6 1.1%
4 9 .3 %
57.1%
6 9 .1%
3 0 .8 %
3 0 .9 %
3 0 .8 %
6 6 .3 %
3 2 .6 %
2 5.9 %
11.5%
5.8 %
3 4 .2 %
6 9 .2 %
2 9 .8 %
2 8 .6 %
6 9 .2 %
3 8 .9 %
3 3 .7%
50 .7%
4 2 .9 %
Medio, bajo y muy bajo
45.3%
3 8 .9 %
54 .5%
54.5%
2 7.3 %
6 5.8 %
6 1.1%
2 5.2 %
74 .1%
72 .7%
8 .2 %
8 8 .5%
74 .8 %
9 4 .2 %
9 1.8 %
Sin definir
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 11
Con base en esta información, podemos afirmar que el Programa Jóvenes por México se
encuentra focalizado preferentemente en aquellos municipios con grados de
marginación alto y muy alto, dando cumplimiento con ello a lo marcado en sus reglas
de operación sobre todo en los numerales 1.1, 2.1 y 2.2. Sin embargo, existen estados
5
Para efectos de este análisis y por simplificación, a las delegaciones políticas del Distrito Federal se les catalogará
como municipios los cuales están considerados en los 2,243 municipios de toda la república.
6
Un 0.2 % de los municipios atendidos por el Programa no se pudo ubicar dentro de algún grado de marginación de
CONAPO; los municipios que no aparecen en la lista de CONAPO son: Luvianos y San José del Rincón en el Estado
de México; y Marquelia en Guerrero.
9
como el Distrito Federal, Baja California Sur, Coahuila y Colima cuyos municipios son
cubiertos en su totalidad por el Programa aún cuando ninguno de ellos son de
marginación alta y muy alta. Este hecho podría explicarse, en principio, por la presencia
de pequeñas áreas urbanas y rurales marginadas en estas entidades.
Análisis de Cobertura y Focalización de Proyectos
En este punto se realizo un estudio del número de proyectos validados durante el
ejercicio fiscal 2003, el cual se llevará a cabo tocando los siguientes puntos:
a) Proyectos por estado aportador;
b) Proyectos por estado ejecutor; y
c) Proyectos por región;
Debe observarse que para efectos de este análisis, al referirnos al Distrito Federal,
estamos hablando del Nivel Central de Jóvenes por México, tal y como lo manejan los
propios operadores del Programa.
Gráfica 4
Proporción de Proyectos Validados por cada Entidad
Federativa aportadora
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 12
Durante el año 2003 el total de proyectos autorizados por SEDESOL dentro del
Programa Jóvenes por México fue de 2,969, según información proporcionada por la
Secretaría. En la gráfica 4 podemos observar la proporción de proyectos apoyados por
las delegaciones SEDESOL de cada entidad federativa, como se puede observar el
Distrito Federal es la entidad que más aporta para llevar a cabo proyectos en la
República Mexicana con un aproximado de 30% de proyectos. Esto se ratifica por el
hecho de que el Distrito Federal es la única entidad federativa que aporta recursos para
llevar a cabo proyectos en todos los estados de la Republica Mexicana.
10
Gráfica 5
Distribución de Proyectos Validados que se llevan a cabo por
Entidad Federativa
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 13
En este sentido, podemos observar en la gráfica 5 que el Distrito Federal a pesar de ser
la entidad federativa que más aporta, no es la que tiene el mayor número de proyectos
realizándose en su territorio, ya que las entidades que registran el mayor número son
Michoacán (11.6%), México (7.4%) y Coahuila (6.5%), mientras que el Distrito Federal
ocupa el cuarto lugar con el 6.2% de proyectos realizados en su territorio; esto se debe
precisamente a que el Distrito Federal aporta mucho a otras entidades además de la
suya. En lo que respecta a las demás entidades, salvo contadas excepciones, se puede
observar que el patrón entre el número de proyectos apoyados y el número de proyectos
realizados por entidad es muy similar.
Haciendo un comparativo de las gráficas 3 y 5, se puede observar que el número de
proyectos por entidad no necesariamente se ajusta a la focalización territorial del
programa, ya que aunque haya un gran número de municipios que son atendidas dentro
de los grados de marginación alto y muy alto, esos mismos municipios pueden estar
atendidos por un número reducido de proyectos. Como una de las excepciones se
encuentra Puebla, ya que tiene un número elevado de proyectos y atiende a municipios
con grados de marginación alto y muy alto.
11
Cuadro 7
Proyectos por tipo de región
TIPO DE REGIÓN POR MUNICIPIO
GRADO DE MARGINACIÓN MUY ALTO1
GRADO DE MARGINACIÓN ALTO
Número de
proyectos
300
8.3%
936
25.9%
114
3.2%
18
0.5%
37
1.0%
11
0.3%
2191
3607
60.7%
100.0%
1
1
GRADO DE MARGINACIÓN MEDIO
GRADO DE MARGINACIÓN BAJO
1
GRADO DE MARGINACIÓN MUY BAJO
ND
1
1
OTRAS REGIONES
Total
%
Fuente: Elaboración propia con cifras de las siguientes bases de datos: Jóvenes por México al 31 de diciembre de 2003, Listado de
Microrregiones de SEDESOL y grados de marginación municipal de CONAPO
1
GRADO DE MARGINACIÓN POR MUNICIPIO DE MICRORREGIONES.
* Nota: En este cuadro aparecen 3607 proyectos realizados, lo cual se debe a que en 638 casos un mismo proyecto se llevó a cabo
en distintos tipos de región
Del cuadro 7 se desprende que la mayor parte de los proyectos autorizados en 2003 se
llevó a cabo en otras regiones distintas a las microrregiones de SEDESOL (60.7%),
mientras que un 37.4% se ubica en los municipios de media, alta y muy alta
marginación, el restante 1.5% se encuentra en los municipios de marginación baja y
muy baja, y sólo el 0.3% de los proyectos no se pudieron clasificar en algún grado de
marginación.
Con base en lo anterior, se puede observar que los proyectos se encuentran dirigidos en
su mayor parte a regiones no preferentes para el programa, ya que de acuerdo a sus
reglas de operación “El Programa podrá operar preferentemente en las microrregiones y
otras áreas en condiciones de marginación, dependiendo del impacto social y de la
disponibilidad financiera del mismo”7. Por lo anterior, se puede afirmar que, aunque la
cobertura es amplia en microrregiones de alta y muy alta marginación, podría existir, en
principio, un desapego a lo estipulado en las reglas de operación en lo que se refiere a la
focalización del Programa en lo que toca a la atención preferente en microrregiones y
zonas en marginación.
Análisis de Cobertura y Focalización de Prestadores
Este último punto analiza la cobertura de prestadores de servicio social, abordando el
número de prestadores que desempeñaron sus actividades durante el ejercicio fiscal
2003, sin tomar en consideración a todos aquellos que fueron cancelados. Este análisis
se llevará a cabo tocando los siguientes puntos:
a) Prestadores por estado aportador;
b) Prestadores por estado ejecutor;
c) Prestadores por región;
7
Numeral 2.1 de las Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México 2003.
12
En primer lugar, debemos establecer que la hipótesis utilizada para diferenciar al estado
aportador del estado ejecutor, también es pertinente tratándose de los prestadores, ya
que en este caso hablamos de prestadores en proyectos apoyados por la delegación
aportadora de los recursos y de prestadores en proyectos llevándose a cabo en
determinada entidad federativa respectivamente.
De acuerdo con la información proporcionada por el propio Programa, durante el 2003
el número de prestadores de servicio social que fueron autorizados para desarrollar
actividades dentro del Programa Jóvenes por México y que efectivamente las llevaron a
cabo fue de 35,933.
Gráfica 9
Proporción de Prestadores por Entidad Federativa aportadora
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 17
La gráfica 9 muestra el número de prestadores por cada estado cuya delegación
SEDESOL aportó recursos para la realización de proyectos. En ella se observa
claramente que el Distrito Federal es la entidad federativa que aporta más de la tercera
parte del total de prestadores autorizados durante el 2003 (37.1%), lo cual resulta
coherente con la gran concentración de instituciones educativas y, en principio, de
prestadores de servicio social, que se registra en dicha entidad, y debido a que, como se
dijo anteriormente, es el estado que más lleva a cabo proyectos tanto en su propio
territorio como en el de otras entidades (las 31 entidades federativas de México). Los
otros dos estados que aportaron más prestadores en el 2003 son México y Coahuila con
un 5.6% y 5.1% respectivamente. De hecho, estos dos estados y el Distrito Federal
aportaron el 47.8% del total de prestadores en el ejercicio fiscal 2003.
Por otro lado, si se realiza un comparativo entre la grafica 4 y la 9 se puede observar
cierta correlación positiva entre el número total de proyectos y el número de prestadores
por entidad aportadora, así lo demuestra el hecho de que el Distrito Federal, México,
13
Coahuila, Michoacán, Chihuahua, y Sonora se ubiquen dentro de las 10 entidades con
más proyectos y a su vez con más prestadores y por otro lado que Quintana Roo, Baja
California Sur, Tabasco y Yucatán se ubiquen dentro de las 10 entidades con menor
número de proyectos y con menos prestadores; respecto a Durango ya se mencionó su
situación particular.
Gráfica 10
Distribución de Prestadores por Entidad Federativa donde se
ejecuta el programa
Fuente: Gráfica elaborada con los datos del cuadro 18
La gráfica 10 muestra el número de prestadores que se autorizaron para actuar en el
2003 de acuerdo a la entidad donde desarrollaron sus actividades, en este sentido
podemos observar que el Distrito Federal es la entidad que sigue teniendo el número
más alto de prestadores con 13.5%, lo que coincide con el hecho de ser la entidad con
más proyectos y prestadores aportados. Sin embargo, si observamos las gráficas 5 y 10,
se nota que, a pesar de que dicha entidad tiene el mayor número de prestadores actuando
en su territorio no es el estado con más proyectos desarrollándose en él. En lo se refiere
a las demás entidades federativas, se aprecia que estados como Michoacán, México y
Coahuila son, tanto en número de proyectos como en número de prestadores, de las 5
entidades con mayor proporción de prestadores, lo cual permite confirmar lo dicho
anteriormente en cuanto a la relación positiva existente entre número de proyectos y
número de prestadores. No obstante lo anterior, destaca el caso de Michoacán debido a
que fue la entidad en donde se llevaron a cabo más proyectos pero ocupa el quinto lugar
(5.6%) en lo que respecta al número de prestadores.
En lo que toca a las entidades con menor número de prestadores realizando actividades
en su territorio, podemos observar que hay un patrón muy similar tanto en el caso de los
proyectos como en el de los prestadores propiamente ya que, como puede observarse en
las gráficas 5 y 10, estados como Quintana Roo, Baja California Sur, Durango, Tabasco,
Yucatán, Baja California y Sinaloa son de las diez entidades con una proporción menor
en ambos casos.
14
Cuadro 8
Prestadores por tipo de región
TIPO DE REGIÓN POR MUNICIPIO
GRADO DE MARGINACIÓN MUY ALTO
GRADO DE MARGINACIÓN ALTO
1
1
GRADO DE MARGINACIÓN MEDIO
GRADO DE MARGINACIÓN BAJO
1
1
GRADO DE MARGINACIÓN MUY BAJO
ND
1
1
OTRAS REGIONES
Total
Número de
prestadores
%
2616
7.3%
9256
25.8%
810
2.3%
46
0.1%
437
1.2%
35
0.1%
22733
63.3%
35933
100.0%
Fuente: Elaboración propia con cifras de las siguientes bases de datos: Jóvenes por México al 31 de diciembre de 2003,
Listado de Microrregiones de SEDESOL y grados de marginación por municipio de CONAPO
1
GRADO DE MARGINACIÓN POR MUNICIPIO DE MICRORREGIONES
En el cuadro 88 se aprecia que el mayor número de prestadores de servicio social se
concentra en otras regiones distintas a las contenidas en el listado de microrregiones de
SEDESOL (63.3%), mientras que la proporción de prestadores ubicados en los
municipios de microrregiones es del 36.7%. Esto se debe a que, como puede observarse
en el cuadro 7 en las otras regiones es donde se llevan a cabo más proyectos. De igual
forma, se observa que en el caso de los municipios que se localizan en las
microrregiones, se verifica el mismo patrón entre el número de proyectos y el número
de prestadores ya que los municipios con un mayor número de proyectos son, en orden
descendente alto, muy alto, medio, muy bajo y bajo en ambos casos. Lo anterior
permite apoyar la afirmación referente al presumible desapego de las reglas de
operación en lo que respecta a la atención preferente en microrregiones y otras áreas en
condiciones de marginación, hecha anteriormente.
Indicadores de cobertura del Programa (2003)
Indicadores
Valor
A = Número de apoyos (becas) estimados en los
convenios de desarrollo social
30,500
B = Número de apoyos (becas) reportados
35,933
C = Número de proyectos solicitados
3506
2968
D = Número de seleccionados y validados
8
Para la elaboración del cuadro 8 se siguió la misma metodología utilizada para el cuadro 7 pero en este caso
contabilizando el número de prestadores por municipio, los 35 prestadores que no se pudieron catalogar en algún
grado de marginación son los que llevaron actividades en Luvianos y San José del Rincón.
15
E = Número de proyectos cancelados
538
F = Número de proyectos de residencia
283
% de cobertura de proyectos seleccionados y validados
(D/C)
84.65
% de cobertura de proyectos rechazados (E/ C)
15.34
% de cobertura de proyectos de residencia (F/D)
9.53
Fuente: CNE a partir de información oficial del Programa
Características Generales de la Población Beneficiaria del Programa
Si bien la población objetivo del Programa Jóvenes por México son los grupos
vulnerables conformados por población de escasos recursos económicos, es necesario
identificar si la población beneficiaria tiene las características adecuadas para recibir el
apoyo de acuerdo a las Reglas de Operación del Programa.
La población beneficiaria entrevistada fue principalmente femenina (58.5%), y la mayor
parte de los beneficiarios tiene cómo máximo 40 años de edad (59.9%), además el
81.4% de ellos son originarios del estado en que son atendidos y el 88.4% tiene cómo
máximo estudios de secundaria. Sólo el 14.3% es población de lengua indígena.
Las familias beneficiarias del programa están conformadas por un máximo de 5
miembros en el 67.7% de los casos, sin embargo existen casos de más de 10 personas
por familia. Además, en el 78% de estas familias existen menores de edad,
principalmente de uno a tres niños por familia (64.1%).
Los jefes de estas familias son principalmente hombres (88.7%) y de todas las personas
que están al frente de las unidades familiares el 8.3% no sabe leer y escribir, sin
embargo, el 65.8% de quienes tienen estudios con un nivel máximo de secundaria
completa.
En el 71.1% de las familias beneficiarias trabajan de una a dos personas, sin embargo en
el 4.7% de estas familias ninguno de sus miembros tiene trabajo. En este sentido, las
familias que reciben ingresos derivados de su participación en labores productivas, el
33.6% recibe ingresos de actividades relacionadas con el campo, el 28.6% del comercio,
el 45.2% de que algún miembro de su familia trabaja como empleado u obrero.
Ahora bien, juntado los ingresos que perciben todos los miembros de cada una de las
familias beneficiarias del Programa derivados de alguna actividad productiva, se tiene
que sólo el 26% de las personas beneficiadas resultaron estar por debajo de la línea de
pobreza alimentaria y el 59% de las personas se encontraron por debajo de la línea de
pobreza de patrimonio.
16
Personas por arriba de las líneas de pobreza elaboradas por la SEDESOL
Pobreza
Alimentaria
2004 Ingreso diario por miembro de
familia, para considerarse dentro de
Pobreza
Ingreso Mensual de la personas en
pobreza
Número de Personas entrevistadas
con menor ingreso a la Pobreza (por
familia)
%
Número de personas entrevistadas por
arriba de Pobreza (por familia)
%
Pobreza de
Capacidades
Pobreza de
Patrimonio
19.3
23.7
35.2
578.9
710.5
1056.3
92
130
210
26%
37%
59%
217
179
99
61%
50%
28%
NC
47
47
47
%
13%
13%
13%
Total Entrevistados
356
356
356
100%
100%
100%
%
Para confirmar lo anterior, se tiene que poco menos de la cuarta parte de las familias
beneficiarias reciben apoyo por parte de otros programas de gobierno, de los cuales el
77% recibe los beneficios del programa Oportunidades, el 16% de Procampo, el 6.7%
de Liconsa, el 2.3% de Crédito a la Palabra y del Programa de empleo temporal
conjuntamente y el 18.7% de otro tipo de programas mediante las familias beneficiarias
reciben materiales para el trabajo, despensas, becas, etc. Es así que el 84% de las
familias beneficiarias que reciben apoyo gubernamental es en forma de dinero,
recibiendo en su mayoría (52.5%) un ingreso mensual máximo de $500.00 por este
medio.
Además, considerando que más del 50% de las familias beneficiarias cuentan con más
de dos habitaciones para dormir, más del 90% de ellas cuenta con servicios de agua
potable y electricidad, tres de cada cuatro familias cuenta con drenaje, el 73.4% de las
mismas tiene refrigerador, nueve de cada diez familias tienen estufa y televisión, y más
del 75% de las casas habitación de estas familias tienen piso y paredes de cemento o
ladrillo, se observa que cuentan con la mayor parte de los satisfactores básicos al contar
con una vivienda digna, por lo cual se podría afirmar que existe un error de inclusión de
al menos 28% con respecto a la línea de pobreza de patrimonio.
Efectos no esperados del programa “Jóvenes por México”
A través de las entrevistas a funcionarios del programa, comités de validación, entidades
ejecutoras, tutores de proyectos y becarios, no se pudo apreciar algún efecto no
esperado tanto positivo, como negativo del programa “Jóvenes por México”. En lo que
respecta a los proyectos realizados por las entidades ejecutoras podemos observar que
en algunas ocasiones los objetivos, metas y beneficiarios de los proyectos no están bien
delimitados o definidos, por lo que da pauta a que se realicen actividades de muy
diversa índole al interior del mismo, y a que sólo parcialmente se alcance el objetivo o
las metas para el que fue solicitado el apoyo para el becario.
17
Transparencia
Dentro de las reglas de operación, se menciona que el Programa debe garantizar la
disponibilidad y el acceso a información oportuna para todos los potenciales
participantes, en ese sentido, cuando se preguntó a los becarios si conocían el programa,
en el entendido que los mismos ya eran partícipes de éste, tan sólo el 54.9% de los
becarios indicó conocer el Programa de Jóvenes por México, y de éstos becarios que
dijeron conocerlo, cuando se les pregunto si sabían el objetivo del Programa de Jóvenes
por México sólo el 36.2% contestó de manera afirmativa. Por tanto, a raíz de las
respuestas dadas por los becarios, se puede decir que no existe una difusión adecuada
sobre las características y objetivo del Programa.
Contrariamente a lo que sucede sobre el conocimiento de las características del
Programa, cuando se les cuestiona sobre si saben quien les da su beca, el 88.7% afirma
que si y de los cuales la mayor parte (77.4%) contesta atinadamente que es SEDESOL,
lo cual no implica que sepan que es precisamente el Programa de Jóvenes por México si
no que sólo reconocen a la secretaría en su conjunto, esto reafirma lo mencionado
anteriormente.
Por lo que se refiere al conocimiento que sobre el programa tienen los beneficiarios del
mismo, se observa que si bien conocen que el proyecto que se realizó en su localidad
utilizó jóvenes estudiantes o prestadores de servicio social para llevarlo a cabo con un
73.1% al mismo tiempo estas personas que si tienen conocimiento, cuando se les
cuestionó si ellos sabían que estos jóvenes se encontraban desarrollando dicho proyecto
en su comunidad por el Programa Jóvenes por México un 53.1% dijo que no sabía.
Lo anterior nuevamente nos ratifica lo observado para el caso de los becarios: no existe
un conocimiento de las características de ese Programa ni de sus posibles beneficios,
tanto en los participantes del mismo (becarios) como en los beneficiarios de éste.
Beneficios Económicos y Sociales
Como una primera aproximación para conocer los beneficios económicos por los
proyectos desarrollados en la población beneficiaria, podemos afirmar, con base en los
resultados de la encuesta, que casi dos terceras partes de ellos opinan que gracias a la
realización de estos proyectos en sus comunidades, su situación económica o bienestar
individual ha mejorado o mejorará mucho. Asimismo, se observa que la misma
proporción se afirmó que el bienestar de su comunidad con este tipo de proyectos
mejorará (66.7%). Por otro lado, un 23.4 % consideró que su situación ha mejorado
poco y a su vez un 21.2% consideró que por lo que respecta a su comunidad la
realización del proyecto mejorará poco la situación, mientras que el 8.8% opinó que el
proyecto no mejoró en nada su situación económica individual y un 12.1% considera
que no mejorará en nada la situación de la comunidad.
Cuando realizamos el análisis por rubro de proyecto, se observa que tanto a nivel
individual como de comunidad, los beneficiarios consideran que los proyectos de salud
son los que les permite mejorar en mayor monto su situación económica, posteriormente
se ubican a los proyectos educativos e inmediatamente después los de índole productiva.
Los 8 rubros restantes son aquellos que la gente considera que tienen un efecto casi nulo
al mejorar su situación económica individual o en grupo.
18
Grado de Cumplimiento de los Objetivos del Programa
En esta parte se analizara el grado con el cual el PJM cumple los resultados esperados
del programa empleando la información generada en el trabajo de campo, en particular,
los información obtenida a través de los cuestionarios a beneficiarios y becarios.
Con la finalidad de responder al planteamiento: “Los proyectos productivos en los que
participan los jóvenes prestadores de servicio promueven el desarrollo en las
comunidades en extrema pobreza y propician la generación de oportunidades de
empleo e ingreso,” se tomó en cuenta la opinión de la población beneficiaria con
relación al desempeño del programa en la vertiente de Proyectos Productivos y Asesoría
Técnica, que contempla: el apoyo y fomento de proyectos productivos y empresas
sociales; asesoría técnica y administrativa a microempresas; y asistencia técnica.
A partir de esta información, se construyó un índice de satisfacción, para lo cual se
contabilizo la proporción de la población beneficiaria que reporta estar satisfecha. Para
construir este índice, se estimó conveniente que si la proporción de la población
beneficiaria satisfecha estaba por arriba del 50%, esto sería un indicativo de que
efectivamente los proyectos productivos en los que participan los jóvenes prestadores de
servicio promueven el desarrollo en las comunidades en extrema pobreza y propician la
generación de oportunidades de empleo e ingreso.
Con base en el análisis, se concluye, que los proyectos productivos en los que participan
los jóvenes prestadores de servicio han promovido el desarrollo en las comunidades en
extrema pobreza y propician la generación de oportunidades de empleo e ingreso.
Para responder al planteamiento: “La canalización de los prestadores en los
proyectos se realiza en base a una selección que les permita a los jóvenes aplicar los
conocimientos adquiridos de acuerdo a su perfil profesional,”, se tomó en cuenta la
información proporcionada por el becario con relación al tipo de actividades realizadas
durante la prestación de su servicio social. En específico, las respuestas relativas a la
pregunta de si las actividades realizadas corresponden con el área de estudio del becario.
Existe evidencia estadística suficiente que permite afirmar que en la mayoría de los
casos hubo correspondencia entre las actividades realizadas por el becario en la
prestación de su servicio social y el área de estudio del mismo.
En el análisis correspondiente a si “El Programa de Servicio Social Comunitario
propicia el arraigo de los prestadores en las Microrregiones,” se busca dar sustento al
hecho de que los prestadores de servicio social comunitario tienen una tendencia de
arraigo hacia el sitio donde realizaron su servicio social cuando éste lugar corresponde a
una Microerregión, éste análisis consistió en la elaboración de contraste de hipótesis
estadísticas.
Los resultados de la prueba realizada permiten inferir que existe evidencia estadística
robusta que confirma la afirmación de que el Programa de Servicio Social Comunitario
19
propicia el arraigo de los prestadores en las Microrregiones, por lo menos en más del
50% de los casos.
Para verificar si “El apoyo recibido ayuda al ingreso familiar del prestador de
servicio social, sin que esto signifique una sustitución de las actividades a las que se
dedican los miembros de la familia,” se realizó una prueba de hipótesis estadística
empleando como criterio de decisión el hecho de si la proporción del ingreso del
becario con respecto al ingreso de los miembros de la familia es significativo.
Los resultados obtenidos indican que no existe evidencia estadística suficiente que
conduzca a aceptar que el apoyo de los becarios representa el 20% o más de los ingresos
de toda la familia y, por lo tanto, bajo ese criterio de decisión no puede argumentarse
que el ingreso recibido apoya al ingreso familiar del prestador de servicio. Asimismo,
debe observarse que la prueba nos da una referencia sobre donde debería de encontrase
la proporción para que exista evidencia estadística suficiente, esto es, el rango de
confianza para la prueba se encuentra entre 13% y 18%, donde el 20% se encuentra
claramente fuera de este rango y, por lo tanto, tampoco puede aceptarse la afirmación de
que el apoyo de los becarios representa más del 20% de los ingresos familiares.
Finalmente, dado que fue rechazada la afirmación acerca de la importancia del apoyo en
el ingreso familiar, tampoco puede validarse el hecho de que estos apoyos contribuyen
a que los individuos de la familia sustituyan las actividades a las que se dedican
habitualmente.
Para verificar el si “las comunidades valoran el trabajo especializado que otorgan
los prestadores de servicio social en los diferentes proyectos,” se consideró la
información proporcionada por la población beneficiaria en relación a su opinión sobre
el grado de conocimientos y capacidad de los becarios que los atendieron durante la
prestación de su servicio social. Esta información considera la opinión de la población
beneficiaria de todas las vertientes en las que opera este programa.
Existe evidencia estadísticamente significativa de que los conocimientos y capacidades
de los becarios son adecuados, ya que esta fue la opinión del 95.4% de los individuos
incluidos en la muestra de 346 beneficiarios de todas las vertientes del programa.
Con respecto a la hipótesis de si “los proyectos de infraestructura social propuestos
por las instituciones de educación superior atienden las necesidades prioritarias de
las comunidades”, se acepta la afirmación de que los proyectos o instituciones atienden
las necesidades prioritarias de la población objetivo, dado que hay evidencia estadística
suficientemente robusta que lo avala, y dado que el 95.7% de la muestra respondió
afirmativamente a este planteamiento.
Para medir el efecto de “los cursos de alfabetización impartidos por los prestadores de
servicio social en términos de su efectividad en el aumento en la capacitación”, la
evidencia estadística indica de manera categórica que los cursos de alfabetización tuvieron
efectos positivos en el aumento en la capacitación para más del 50% de las personas que la
recibieron, por lo que se sugiere que dichos cursos se sigan impartiendo dado su grado de
efectividad, por lo menos en términos del incremento en capacitación para la población que
reciba este apoyo.
20
Asimismo, los efectos de los cursos de alfabetización sobre el nivel de empleo de la
población que recibió este apoyo por parte de los becarios también se midieron a través de
un contraste o prueba de hipótesis estadística. La hipótesis se acepta con un grado de
confiabilidad estadística apropiado, por lo que se concluye que las pláticas de alfabetización
también tuvieron un efecto positivo en términos de un mayor nivel de empleo en las
personas que recibieron éste apoyo, ya que más de 50% de ellas lo confirma.
Las conclusiones derivadas del análisis presentado son satisfactorias con respecto al grado
de efectividad que tuvieron los cursos de capacitación impartidos por los becarios,
reflejados en aumentos de capacitación y nivel de trabajo de las personas que tuvieron la
oportunidad de recibir estos apoyos. Por lo tanto, se recomienda que se continúe con ésta
práctica, dados los beneficios observados.
Análisis de la población no beneficiaria
Se aplicaron cédulas en localidades no beneficiarias del Programa Jóvenes por México con
el objetivo de advertir de forma cualitativa y comparativa los efectos del programa en la
generación de igualdad de condiciones y oportunidades para el desarrollo de las
capacidades de la población en situación de pobreza extrema. Dentro de este contexto, se
visitaron localidades no beneficiarias relacionadas con alguno de los proyectos
contemplados siendo las localidades relacionadas con proyectos educativos y de
capacitación las más visitadas (37.6%)
En las localidades no beneficiarias la gente encuestada refirió en el 71.0% de los casos, que
sería muy benéfico para ellos contar con los proyectos del programa y estarían dispuestos a
pagar hasta 740 pesos por apoyo de un proyecto en el caso de la vertiente B (“salud
preventiva y nutrición infantil”).
En lo que respecta a las comunidades, un 79.9% de refirió que sería muy benéfico para sus
comunidades contar con los proyectos, y el 86% de los mismos indicaron que el proyecto
les sería de mucha utilidad personal. Al respecto, debe señalarse que en un 75.9% de los
casos de no beneficiarios las localidades o comunidades cuentan con características
similares (dependiendo del proyecto) a las poblaciones objetivo donde se aplican los
programas del PJM.
Por otra parte, la población encuestada en localidades no beneficiarias del PJM está de
acuerdo en que el gobierno utilice a jóvenes estudiantes para la realización de proyectos en
beneficio de las comunidades (91%) y aunque también están de acuerdo en que a éstos
jóvenes se les pague por brindar dichos servicios, el porcentaje de los encuestados que esta
de acuerdo con que se les pague es sensiblemente menor (76.9%).
Sin embargo, existe un 49.9% de los encuestados que consideran que el dinero que invirtió
el gobierno en darles las becas a los jóvenes se pudo haber gastado en otra actividad (apoyo
a la educación, obra pública, etc.) que tuviera mayor impacto social y económico para ellos
y/o sus comunidades. Un 39.8% de los encuestados refiere que esta bien empleado dicho
dinero.
Finalmente, es importante observar que los encuestados que opinan que el gobierno no pudo
haber gastado los recursos para las becas del Programa en otra actividad de mayor impacto
social y económico es del 49.9%.
21
Grado de Satisfacción
La mayoría de los entrevistados consideró que con el proyecto del cual fue beneficiario
su situación económica o bienestar personal a mejorado en mucho, representando 66.3%
del total de entrevistados.
Por lo tanto, si consideramos que el mejoramiento de la situación económica o del
bienestar personal como un indicador de satisfacción de los beneficiarios respecto del
Programa, podemos decir que existe sólo un 10.3% de la población beneficiada que
no muestra satisfacción alguna. Mientras que el 66.3% del total de entrevistados
muestran un alto grado de satisfacción personal. Adicionalmente, al ser prácticamente
iguales los porcentajes reportados de impacto de los proyectos en el bienestar o
situación económica personal, y de impacto de los mismos en la comunidad, el grado de
satisfacción comunitario es el mismo.
El que se realicen los diferentes proyectos, en el marco de los diferentes tipos de apoyo
otorgados por los programas, por medio de jóvenes estudiantes fue considerado
positivamente por el 95.5% del total de entrevistados, y solo el 1.8% de los
entrevistados consideró que estos apoyos no deberían de ser prestados por ellos.
Es importante analizar el grado de satisfacción de los jóvenes estudiantes que prestaron
sus servicios para la realización de proyectos de desarrollo social y humano,
productivos y de asistencia en favor de la población objetivo del Programa en cuanto a
los montos de los estímulos económicos recibidos. Al respecto es importante mencionar
que casi la mitad de los becarios no contestó esta pregunta (48.2%), el 25% de los
becarios respondió que el monto de los estímulos económicos que reciben es adecuado,
el 24.5% manifestó que era regular, el 1.6% dijo que era insuficiente y sólo el 0.7% no
sabe como calificar al estímulo recibido.
Costo – Efectividad
Con el fin de valorar la percepción que los beneficiarios tienen sobre los costos en que
se incurre para brindarles beneficios por los proyectos que se desarrollan en el programa
Jóvenes por México, se preguntó a los encuestados que son beneficiarios del mismo,
que si ellos están de acuerdo con los pagos monetarios en específico que se realizan a
los becarios por su prestación de servicio. La respuesta en general fue que un 80.5% los
encuestados sí estuvieron de acuerdo con que a los prestadores se les realicen los pagos
mencionados por el desarrollo de sus actividades. Sin embargo, sólo el 57.5% de los
encuestados de los proyectos grandes mencionó estar de acuerdo.
Cuando a los entrevistados se les cuestionó sobre como consideran la inversión que el
gobierno realiza para el desarrollo de los proyectos de Jóvenes por México y este costo
se compara en una especie de costo de oportunidad en términos de preguntarles si el
mismo gobierno lo pudo haber gastado en otro tipo de actividades que reportaran mayor
beneficio, de los beneficiarios sólo un 18.3% consideró que si se pudo haber gastado en
otra actividad con mayores beneficios.
22
Una vez que se observó que los entrevistados estuvieron de acuerdo con que a los
becarios se les pagara determinada cantidad de dinero por prestar su servicio y
corroborar que la mayoría de ellos considera que el dinero que invirtió el gobierno no
podría gastarse en algo más benéfico para él y su comunidad; por lo que se contrastó
con la información de cuánto dinero estarían dispuestos a pagar por los servicios que les
brindaron. Es importante mencionar que con el siguiente ejercicio se trata de indicar un
aproximado del valor por proyecto a pesar de las acciones heterogéneas que existen
entre ellos y la asignación de si tamaño.
En promedio, el valor otorgado por los beneficiarios a cada acción llevada a cabo por
los servidores sociales es de 357 pesos.
Se tiene que los proyectos que más valor promedio les fue asignado fueron los
medianos, ya que todos los beneficiarios de estos proyectos indicaron estar dispuestos a
pagar 393.4 pesos, por arriba de los proyectos pequeños y grandes, a los que les fue
asignado un valor promedio de 317.5 y 360 pesos.
Si se toma el tipo de proyecto en promedio, los más valorados, sin importar su tamaño,
fueron los proyectos de atención y promoción jurídica y los proyectos de
infraestructura, los que valoraron en 630 y 504 pesos, respectivamente.
De los proyectos más valorados por los beneficiarios se encuentran los proyectos
grandes de infraestructura , donde en promedio los beneficiarios están dispuestos a
pagar 817 pesos; los proyectos que les siguen en valor son los proyectos pequeños,
relacionados con la educación y capacitación de las personas, a los que les asignaron
804 pesos; el tercer proyecto más cotizado fue el proyecto mediano de atención y
promoción jurídica, donde los beneficiarios indicaron que estarían dispuestos a pagar
630 pesos.
En cuanto a la percepción de las personas sobre el valor que le asignaría la comunidad,
por el apoyo de determinado proyecto, se tiene que en promedio, por cada proyecto, la
comunidad estaría dispuesta a pagar 2,810 pesos.
Por vertiente, los proyectos que consideran los beneficiarios serían los más valorados
por la comunidad, serían los proyectos de protección civil, donde se cree que la
comunidad estaría dispuesta a pagar 12,350 pesos en promedio. Los proyectos que le
seguirían serían los de infraestructura, donde se considera que la comunidad estaría
dispuesta a pagar 6,330 pesos.
Por tamaño, se tiene que los proyectos que fueron más valorados son los pequeños,
donde en promedio se pagarían 3,993.9 pesos.
Eficiencia del PJM
En primera instancia, se debe mencionar que el 80.5% de los responsables de proyectos,
expresaron que éstos empezaron puntualmente, ya bien, en el mes que debieron haber
iniciado o con anterioridad. Pero, el restante 19.5% de los encuestados acepto que el
proyecto inicio de forma rezagada.
23
La mayor parte de proyectos retrasados se iniciaron con 1 ó 2 meses de retrasó, 37.9 y
20.7% respectivamente, mientras que el restante 41.3% se realizaron con un retraso de entre
3 y 7 meses.
Al calcular este índice ponderado, se construyo el siguiente cuadro:
Indice de Eficiencia por Estado
Campeche
1.00
Chihuahua
0.92
Coahuila
0.94
D.F
0.92
México
0.98
Michoacán
0.98
Puebla
1.00
Sonora
0.87
Veracruz
0.93
Nacional
0.93
Como puede observarse, el índice de eficiencia del PJM en general fue de 0.93, destacando
la eficiencia de los estados de Sonora, Chihuahua y el D.F. ya que esta fue menor a la del
nacional, en un 6% en la primera entidad y 1% para las otras dos entidades. Finalmente, se
puede decir que no existen grandes diferencias en la eficiencia entre los diversos estados.
Análisis Costo Beneficio del PJM
Uno de los principios fundamentales del análisis de costo-beneficio es la asignación
eficiente de los recursos financieros, técnicos, de infraestructura (capital físico) y
humanos involucrados en el programa. El Programa Jóvenes por México (PJM)
distribuyó sus recursos en once vertientes. A continuación hacemos un escrutinio de la
eficiencia, la efectividad y la valoración de la aplicación y manejo de los recursos del
PJM. Este análisis se basa en la elaboración de indicadores a partir de la evidencia
empírica disponible por vertiente, por entidad federativa y por proyecto. Finalmente, se
calculan y analizan los coeficientes de correlación entre las variables relevantes.
Se observa que existe una tendencia en el PJM a apoyar las iniciativas que redundan en
la educación y el aumento del capital humano de la población beneficiaria. Los apoyos a
los proyectos productivos de las empresas sociales y de las microempresas, así como a
las asesorías técnicas y administrativas, apoyos que hemos agrupado en la categoría I,
ocupan el segundo lugar en orden de prelación, lo confirma la tendencia antes aludida.
El respaldo a las actividades recogidas en el rubro B (salud preventiva y nutrición
infantil) representa el tercer tipo de proyectos más importante. Esto significa, entonces,
que el PJM es un instrumento de política pública orientado a abatir la vulnerabilidad de
la población objetivo, principalmente a través un efecto dual, el estimulo del capital
humano –lo cual eventualmente debe aumentar los ingresos de las personas- y la
24
implementación de esquemas de prevención de enfermedades en grupos humanos
frágiles que se caracterizan por acendrados niveles de marginalidad social.
Como colofón de este punto conviene decir dos cosas: primero, que la extraordinaria
varianza que se nota al comparar las valoraciones comunitaria e individual se debe
seguramente a dos efectos: el que induce la subjetividad de la población objetiva cuando
ésta es entrevistada para determinar el precio que estarían dispuestos a pagar si el
servicio que les brinda el PJM les fuera ofrecido a través del mecanismo del mercado y,
por otro lado, la casi segura presencia del llamado “efecto del gorrón” (free rider),
puesto que en rigor el PJM es un bien público. Segundo, que es motivo de sorpresa y
preocupación el que la vertiente D no reciba mayor atención, dado que normalmente la
población objetivo del PJM habita en zonas de alta biodiversidad y de alta
vulnerabilidad de los ecosistemas.
Ahora bien, Coahuila, Michoacán y Zacatecas concentran el 67% de los proyectos;
México, Chihuahua, Coahuila y Michoacán ostentan el 65% de los becarios y México,
Coahuila, Chihuahua y Michoacán reciben el 62% de los recursos totales. Como se ve,
hay una alta concentración de los recursos financieros y humanos en unos pocos estados
de la república. Asimismo, las entidades federativas con mayor marginación social y
pobreza extrema, como las del Sur y Sureste, tienen una menor participación en
comparación con las entidades norteñas (Ver Cuadro 2 y gráficas 4, 5 y 6 anexo CostoBeneficio).
En lo referente al análisis del desempeño de los proyectos del PJM incorporamos un
indicador adicional, a saber, el índice de satisfacción. Sólo cinco proyectos alcanzaron
un índice de satisfacción de 100%. El resto, la mayoría, rebasó el 50%.
Cumplimiento de Reglas de Operación
En lo que respecta al cumplimiento de las reglas de operación, se tomó en cuenta el
porcentaje simple de cumplimiento que tiene.
Por ejemplo, en el caso de los objetivos generales, se tiene que dentro de las actividades
relacionadas a canalizar y capitalizar el esfuerzo y conocimiento de los prestadores de
servicio social, el Programa cumplió al 100%, tomando como consideración que los
encuestados fueron estudiantes.
En lo que respecta a la cobertura, el Programa atendió a los 31 estados de la república y
al Distrito Federal con una gran cobertura en los municipios, por lo que se le asignó un
100%, por cumplir las reglas de operación en cuanto a estados atendidos.
De las personas beneficiarias del programa que se indicaron su ingreso familiar, el 29.7% se
encuentra en pobreza alimentaria, en pobreza de capacidades este porcentaje sería de 42% y
en pobreza de patrimonio sería de 67.9%. Es así que si tomamos como base las líneas de
pobreza elaboradas por la SEDESOL, se observa que existe una focalización acertada de al
menos 67.9%.
Para contabilizar el los apoyos otorgados, se suman los porcentajes de las siete vertientes,
donde se les da un 100% a seis vertientes, tomando en cuenta que no se tiene información
25
sobre el periodo de tiempo. La vertiente de servicio social obligatorio es la única que
permite considerar como periodo de realización seis meses; si se toma en cuenta lo
anterior, el índice es de 66.10% ya que la beca promedio para esa vertiente fue de 66.1%.
En general se encontró que el cumplimiento de las reglas de Operación del Programa fue de
87.4%, el PJM no cumplió de forma satisfactoria tres de las temáticas analizadas en el
respectivo apartado: i) Cobertura (sólo el 39.1% de los proyectos se realizó en
microrregiones, no obstante que el Programa debió haber dado preferencia a éstas); ii)
Población Objetivo (sólo el 64.4% de los becarios atendió prioritariamente a población que
contaba con las características definidas por las reglas de operación); y iii) Objetivo
Específico: por un lado, sólo el 59% de las familias de los beneficiarios encuestados de
Programa se encuentran por debajo de la línea de pobreza patrimonial; y por el otro, sólo
61% de los becarios cumplen con el cuarto objetivo especifico del Programa. Por lo cual se
puede concluir, que el Programa Jóvenes por México, no obstante, haber cumplido en buena
medida con las reglas de operación, en puntos críticos el Programa tuvo un muy mal
desempeño.
Alternativas al PJM
El Programa Jóvenes por México se encuentra estructurado de tal forma que no
se encontró alguna alternativa similar en cuanto a operación y normatividad se refiere.
Debido a la forma de atención del programa, la cual se realiza con base en proyectos de
desarrollo social y humano a través de la colaboración de jóvenes estudiantes o pasantes
de instituciones educativas de nivel medio superior y superior, con un mínimo de 50% y
60% de los créditos cubiertos, respectivamente, y jóvenes con educación obligatoria
terminada, mayores de 15 años en municipios de microrregiones donde no existan
instituciones de educación media superior o superior9.
Con base en estas características, en el capitulo de Complementariedad y
Duplicidad de la presente evaluación, se señalo que el PJM complementa a todos los
Programas Sociales operados por la SEDESOL, debido a que el primero puede
apoyarlos a través de prestadores de servicio social en la atención, acceso u
operatividad de los mismos, siempre y cuando exista coordinación entre ellos. Por otro
lado, el PJM puede ser complementario con los mismos a través de diferentes tipos de
apoyo que otorga, como son:
CUADRO 1
Tipos de poyos del PJM
Atención y
acceso a los
Programas de la
SEDESOL
Educación,
Cultura y
Recreación
Fortalecimiento
Desarrollo de de Programas de
infraestructura construcción y
social básica mejoramiento de
vivienda
9
Rescate y conservación de
Procuración
Promoción de
Alfabetización y las tradiciones, valores
Salud
de justicia y
los derechos de
preventiva y educación para culturales y derechos de
prevención
las mujeres y la
nutrición infantil
las comunidades
adultos
del delito
familia
especialmente las indígenas
Apoyo y
fomento de
Asesoría
proyectos
técnica y
productivos y administrativa a
empresas microempresas
sociales
Fortalecimiento
municipal
Asistencia técnica
Reglas de Operación del Programa Jóvenes por México, SEDESOL, p. 2.
26
Investigación
aplicada en
microrregiones
Cultura de
Seguridad e
Capacitación
prevención y
identidad
para el trabajo
protección civil
jurídica
Levantamiento
Cuidado,
Atención a los
damnificados conservación y de Banderas
Blancas en
en zonas de rescate del
desastre medio ambiente Microrregiones
a) Apoyo al suministro de Educación Formal. Tomada esta como una variable
proxy del capital humano o habilidades que un individuo puede ofrecer en el
mercado, o que puede utilizar para crear su propio empleo.
b) Apoyo a la mejora de condiciones de Salud. Capacidad mental y física para
realizar actividad económica.
c) Apoyo al suministro de Vivienda y Servicios Básicos. Medidas de la
disponibilidad de la infraestructura básica necesaria para operar en la sociedad.
Con base en lo anterior, se plantea la necesidad de llevar a cabo acciones para
mejorar la focalización del PJM y superar la inercia institucional, entre las cuales
debería contemplarse el que el PJM pase a ser una parte de alguno de los siguientes
programas sociales cuyo grado de focalización se considera más transparente y fácil de
monitorear:
a) Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones): Este programa tienen
como población objetivo los habitantes de las microrregiones de alta y muy alta
marginación; así como la población que habita en los espacios territoriales,
determinados con la aprobación de la SEDESOL, donde se presentan fenómenos
de convergencia de altos índices de marginación, con otras expresiones de
exclusión social o resquebrajamiento severo del tejido social.
b) Programa Habitat (PH): Este programa social tiene como población objetivo los
integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial. Para ser
elegibles, las personas o unidades domésticas en esta situación deberán residir
en las zonas urbano-marginadas identificadas por la SEDESOL.
Se considera que con dicha adscripción se podría mejorar la sincronización del
PJM con las acciones del programa en cuestión, con la finalidad de que el PJM
proporcione recursos humanos con el capital humano adecuado para dar apoyo a las
acciones y proyectos de alguno de estos programas sociales, lo cual podría ayudar a
mejorar su impacto económico y social en la medida que su desempeño este evaluado
estrictamente con base en indicadores adecuados de formación de capital humano, de
mejora en las condiciones de salud y de vivienda y servicios básicos.
El PJM se encontraba insertado como un Programa que permitía ampliar las
capacidades de los individuos a lo largo de su ciclo de vida, sin embargo, el PJM
participaba a través de los proyectos que apoyaba en las demás vertientes por lo que
permitía ampliar y generar los activos humanos de los individuos y sus familias, así
como, la generación de oportunidades para la utilización de los mismos.
Debido a que el PJM es un programa destinado a coadyuvar a otros programas y
proyectos que tienen como fin combatir la pobreza, éste contempla una gran diversidad
de acciones. Para llevar a cabo dichas acciones el Programa utiliza el capital humano de
los Jóvenes prestadores de servicio social, los cuales participan en proyectos de muy
diversas características y se insertan a lo largo de toda la estrategia contigo, debido a
esto, el PJM se puede insertar dentro de toda la estrategia, convirtiéndose en una política
de corte transversal.
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