Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva RESUMEN EJECUTIVO EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MÉXICO MARZO DE 2003 El Programa de Ahorro y Subsidios a la Vivienda Progresiva forma parte del “Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea Contigo” cuyo objetivo primordial es generar igualdad de oportunidades y apoyar el desarrollo de las capacidades de la población en condiciones de pobreza, así como de los grupos de mayor vulnerabilidad, a través del fortalecimiento de sus capacidades. Al elevar la calidad de vida de su población objetivo, el Programa busca atender los objetivos anteriores con la meta principal de lograr que la familia disfrute de una vivienda digna y decorosa. El programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva se encuentra contemplado dentro del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, cuya tarea es desarrollar oportunidades de acceso a vivienda propia con servicios básicos, a través de la aplicación de un subsidio federal así como la participación corresponsable de los sectores público, privado y social. A través de la participación de los gobiernos locales y la sociedad civil, el programa de vivienda busca promover y concertar programas y políticas públicas para atender a familias o individuos que desean comprar, construir, rentar o mejorar su vivienda, buscando fortalecer las políticas de subsidios directos y transparentes para la adquisición y mejoramiento de la vivienda, así como de las oportunidades existentes para la población urbana y rural. En este contexto de políticas públicas, se asume que la evaluación de los programas sociales es indispensable para la formulación y retroalimentación de las políticas públicas. La evaluación contribuye a mejorar el diseño y la operación de los programas ya que permite conocer y medir sus resultados, alcances y limitaciones, en particular en lo que se refiere a los efectos e impactos en las condiciones de vida de la población atendida. De Versión final preliminar 218 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva esta forma se busca contribuir en la posterior toma de decisiones tendientes al mejoramiento de la futura programación, operación y rendición de cuentas. La evaluación también posibilita el examen de los efectos no previstos en los beneficiarios y en los lugares donde opera el Programa; propone medidas de reorientación de sus acciones; mejora la funcionalidad de sus procesos; y en general, aumenta la efectividad y eficiencia del uso de los recursos para el logro de sus objetivos. Con estos antecedentes y supuestos, la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) realizó la evaluación del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva en el ejercicio fiscal 2002, de conformidad con el artículo 63 fracción V, inciso b del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal del 2002 y con los numerales 8.1 y 8.2 de las Reglas de Operación del mencionado Programa. A continuación se presentan de manera sintética los principales resultados de dicha investigación. EL SUSTENTO INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA El Programa de Ahorro y Subsidios a la Vivienda Progresiva (VIVAh) se inscribe en el marco de la estrategia de política social delineada en el Plan Nacional de Desarrollo y de la política de integración y desarrollo del sector vivienda contenida en el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Desde esta perspectiva, el Programa cuenta formalmente con sustento institucional al constituir potencialmente un instrumento relevante para materializar los objetivos de la estrategia general de desarrollo de la presente Administración. La Política de Desarrollo Social establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 tiene como objetivo propiciar la igualdad de oportunidades y condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución, elevar los niveles de bienestar y calidad de vida de los mexicanos, disminuyendo la pobreza y la exclusión social. Para cumplir con dichos objetivos, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece que la Política de Desarrollo Social conjuntará esfuerzos de los sectores público, social y Versión final preliminar 219 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva privado para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, la salud y la vivienda. Respecto a este último rubro, el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere el derecho a todas las familias de disfrutar de una vivienda digna y decorosa. En atención a este imperativo Constitucional, así como de conformidad con las políticas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 tiene por objeto promover las condiciones para que las familias, en especial las que tienen mayores carencias, tanto en las zonas rurales como en las urbanas, disfruten de viviendas dignas, con espacios y servicios adecuados, calidad en su construcción y seguridad jurídica en su tenencia. La necesidad de una política de vivienda revitalizada responde a las dimensiones conjuntas del rezago habitacional y las necesidades de vivienda que se generarán como producto del incremento demográfico, que se refleja en la formación de hogares, y del deterioro natural que año con año presenta el inventario de vivienda. En el marco demográfico actual, de mantenerse las tendencias observables, se estima que para el año 2010 habrá en el país alrededor de 30 millones de hogares, lo que se reflejará en una demanda anual promedio de 731 mil 584 unidades nuevas para cubrir las necesidades de crecimiento. Del mismo modo, si se considera el año 2030, se estima que habrá 128.9 millones de mexicanos en 45 millones de hogares, por lo que el incremento habitacional en 30 años deberá ser de 23 millones de unidades. Lo anterior representa la necesidad de edificar a partir de ahora, un promedio de 766 mil viviendas anuales. Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de alcanzar un ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil unidades en el año 2006, cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel, a partir de ese año. Asimismo, para atender la necesidad de vivienda que evite el deterioro del inventario habitacional, se requiere dar mantenimiento a las viviendas que actualmente están catalogadas como adecuadas y como regulares, para evitar que pasen a formar parte del rezago habitacional y que con ello éste se incremente. De acuerdo con los cálculos, se estima que para los próximos 10 años se requiere un promedio anual de 398 mil 162 acciones de mejoramiento. Versión final preliminar 220 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva El reto que plantea a las políticas públicas esa tarea es mayor, en la medida en que las condiciones del mercado habitacional han ocasionado que las familias de menores recursos no tengan acceso a los créditos hipotecarios con los ingresos que obtienen, provocando fenómenos sociales que limitan un desarrollo urbano ordenado. Es por eso que en el ámbito de la Política de Desarrollo Social, en conjunto con el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, se plantea homologar e integrar los programas de subsidios en beneficio de las familias de menores ingresos. Con esa finalidad, el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), sectorizado en la Secretaría de Desarrollo Social opera el Programa de Apoyos y Subsidios a la Vivienda Progresiva. En el marco de aquel esfuerzo de integración de programas de vivienda, este Programa tiene como foco de atención el abasto de vivienda nueva para el grupo de la población ocupada que devenga ingresos menores a 3 salarios mínimos, grupo al que de esta manera se considera como representativo de la población en situación de pobreza extrema. Si se considera el promedio anual de necesidades de vivienda de 731 mil 584 viviendas nuevas, y 398 mil 162 mejoramientos, y se utilizamos la distribución de ingreso por hogares, la necesidad de vivienda básica se ubica en 299 mil 392 viviendas nuevas y 162,943 mejoramientos. LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA En este contexto, el propósito general del Programa de Ahorro y Subsidios ara la Vivienda Progresiva --la estimación de cuyo grado de cumplimiento constituyó el objetivo central de este estudio--, es mejorar la calidad de vida de la población en pobreza extrema, impulsando su desarrollo con la oportunidad de acceder a una vivienda propia dotada de servicios básicos. El presente estudio también buscó evaluar el cumplimiento de los objetivos más específicos del Programa, como son el fortalecimiento de las posibilidades económicas de las familias, mediante la consolidación de un patrimonio familiar inicial, el fomento al ahorro previo, y la generación de empleos al nivel regional; el fortalecimiento de la cohesión social; y la planeación de un desarrollo urbano sustentable. Versión final preliminar 221 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA Para acceder a ese conjunto de objetivos, el programa tiene como principal instrumento la asignación de un subsidio federal, con el que se busca promover la participación de los gobiernos estatal y municipal tanto como la aportación de los beneficiarios, y como principales estrategias las de: a) selectividad, para garantizar que los recursos lleguen efectiva y exclusivamente a la población objetivo del Programa; b) corresponsabilidad y coordinación interinstitucional entre niveles de gobierno involucrados; c) equidad distributiva como norma para establecer los criterios y modalidades de asignación de los recursos del programa entre las entidades federativas de la República; d) transparencia, que busca dar claridad y hacer del conocimiento de la sociedad y de los propios beneficiarios los contenidos y procedimientos operativos del programa; y e) sustentabilidad, que se refiere a la necesidad de que el Programa fortalezca el empleo y los fundamentos económicos de las ciudades, en condiciones de conservación del medio ambiente y de mejoramiento de las condiciones sanitarias. LOS PROBLEMAS DE LARGO PLAZO DEL PROGRAMA La realización de este ejercicio de evaluación se produce en el contexto de un programa que en sus primeros años de operación ha mostrado algunas dificultades para cumplir sus metas físicas y financieras anuales, lo que ha limitado el alcance de su cobertura e impactos. Esta afirmación es válida tanto en lo referente al cumplimiento del objetivo general del Programa, que es el de mejorar la calidad de vida de la población en pobreza extrema, impulsando su desarrollo con la oportunidad de acceder a una vivienda propia dotada de servicios básicos, como en lo que respecta a los objetivos más específicos, como son el fortalecimiento de las posibilidades económicas de las familias, la cohesión social y la planeación de un desarrollo urbano sustentable. Las dificultades para acceder a ese conjunto de objetivos, se vinculan directamente a los problemas que HA enfrenta la aplicación, en los hechos, de algunos de los principios estratégicos centrales del programa, como son: la selectividad; la corresponsabilidad entre niveles de gobierno (y el correlato de ésta, que es la coordinación entre los mismos); la equidad distributiva entre entidades federativas (en el contexto de un programa que aspira a contar con una cobertura nacional); la transparencia; y la sustentabilidad. Versión final preliminar 222 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva CAMBIOS A LAS REGLAS DE OPERACIÓN EN 2002 Los principales cambios realizados a las Reglas de Operación al inicio del ejercicio fiscal 2002 parecen haber tenido por objetivo central, precisamente, la elevación del nivel de eficacia del programa en términos de su capacidad para cumplir en tiempo y forma con las metas físico financieras programadas al inicio de cada año. Tales modificaciones trataron de mejorar el desempeño del Programa en algunos aspectos críticos para el logro de sus principales objetivos, buscando subsanar principalmente tres tipos de deficiencias: a) ausencia de una metodología clara y transparente de selección de beneficiarios; b) el elevado porcentaje de subejercicio del gasto programado, mismo que en los años anteriores estuvo limitando el cumplimiento de las metas físicas del programa, habida cuenta que por ley los subsidios sociales deben ejercerse en el curso del año fiscal correspondiente, so riesgo de “perderse” desde la perspectiva del Programa; y c) el también elevado porcentaje de viviendas que, al finalizar el año, no han sido terminadas y/o no cuentan con los servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje, de manera que no pueden ser habitadas. Es desde esta perspectiva general que pueden ser interpretados los principales cambios a las Reglas de Operación en 2002, vinculadas a: a) la sustitución del sistema de puntaje que anteriormente normaba el proceso de selección de beneficiarios, por el establecimiento de una línea de ingreso, equivalente a tres salarios mínimos, para reducir el margen de error de inclusión y aumentar la transparencia del Programa, y maximizar la cobertura e impactos del programa; b) la elevación del monto del aporte requerido al beneficiario para participar en el Programa, eventualmente para elevar el sentido de responsabilidad del mismo beneficiario y reforzar los incentivos para la conformación de una cultura del ahorro; c) la sustitución del anterior sistema de distribución de subsidios entre entidades federativas, basado en índices que promediaban rezagos y necesidades de vivienda (en el caso del subprograma de adquisición) y niveles de pobreza y marginación (en el caso del subprograma de mejoramiento), por un nuevo sistema que combina estos índices con un criterio de desempeño --que recompensa con subsidios adicionales a las entidades federativas que hayan observado los mejores desempeños relativos durante el año previo--, con la finalidad de estimular la progresión de las capacidades técnico administrativas y los niveles de eficiencia de los gobiernos locales y Versión final preliminar 223 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva especialmente para estar en condiciones de ejercer en tiempo y forma los recursos asignados por el mismo; d) la elevación del monto del subsidio federal, de un máximo de 24 mil pesos en 2001 a un máximo de 30 mil pesos en 2002, para buscar elevar la calidad de la prestación otorgada e incentivar la participación en el Programa; y e) el aumento en la participación relativa de los apoyos al subprograma en terrenos propiedad del beneficiario, para compensar en alguna medida las dificultades que ha enfrentado el avance del subprograma basado en la aportación de terrenos por parte de los gobiernos locales, habida cuenta de las posibles dificultades que éstos pueden estar enfrentando para constituir las reservas territoriales que los habilitarían para participar exitosamente en dicho subprograma. En un balance general, puede señalarse que los cambios introducidos a la normatividad del Programa en 2002 podrían contribuir a mediano plazo, de manera eventual, a mejorar los impactos esperados del mismo. Tal es el caso de la ampliación de su cobertura para incluir a partir de este año a las zonas rurales, en adición a las urbanas. La elevación del monto del subsidio federal, por su parte, se puede traducir en una mayor calidad de la vivienda y, por esta vía, de la calidad de vida de los beneficiarios. La introducción de un más preciso criterio de focalización de la población beneficiaria, que sustituye el sistema de puntaje anteriormente vigente por un método discriminante basado en una línea de ingreso de tres salarios mínimos, permitiría reducir el margen de error de inclusión y beneficiar a un porcentaje mayor de la población objetivo del Programa, tal y como ésta se define actualmente Sin embargo, desde una perspectiva de más corto plazo, las modificaciones practicadas a las Reglas de Operación en 2002 parecen haber distado de aportar un marco estratégico e instrumental suficiente para subsanar las principales deficiencias operativas del programa. CUMPLIMIENTO DE METAS FINANCIERAS De esta manera, en lo que respecta a la eficacia del programa, en términos del cumplimiento de metas físico-financieras, el cotejo entre subsidios y gasto programados, por un lado, y subsidios y gasto ejercidos al cierre de 2002, por otro, señala que las metas financieras globales del programa fueron cumplidas en ese año en poco menos del 80 por Versión final preliminar 224 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva ciento. La discrepancia entre gasto programado y ejercido, que fue del orden de los 317 millones de pesos (sobre un gasto programado a inicios de 2002 por mil 214 millones), es atribuible fundamentalmente al desempeño registrado por el subprograma de adquisición de vivienda nueva, que es con mucho la parte más significativa del programa, al representar alrededor del 70 por ciento del presupuesto ejercido por el VIVAh. Dentro del Subprograma de Adquisición, la parte medular está constituida por la vertiente de construcción de viviendas en terrenos proporcionados por los gobiernos locales, mientras que las acciones realizadas en terrenos de los propios beneficiarios del programa siguen ocupando una posición marginal. En esa medida, el desempeño financiero general del programa es explicado básicamente por lo que ocurre con aquella vertiente del subprograma de adquisición. Así, en 2002 se ejercieron 20 mil 186 subsidios por concepto de construcción de vivienda en terrenos proporcionados por los gobiernos locales, que representan el 93.4 por ciento de los 21 mil 609 subsidios totales ejercidos en el contexto del subprograma de adquisición de vivienda. La aplicación de los subsidios para vivienda en terrenos de gobiernos locales fue financiada con recursos presupuestales de 607.4 millones de pesos, equivalentes al 96.6 por ciento del gasto total del subprograma de adquisición, que en 2002 ascendió a 628.9 millones de pesos. El desempeño estatal en términos de grado de cumplimiento de metas financieras exhibe una notable diferenciación en la que destaca un pequeño grupo de entidades federativas que denotan un sustancial sobrecumplimiento de metas y que tienden a concentrar la parte mayoritaria del presupuesto ejercido globalmente por el programa VIVAh. Tales son los casos de Aguascalientes, con un sobrecumplimiento de metas del orden del 171 por ciento, al haber erogado 74 millones 318 mil pesos en el curso del año, a partir de un presupuesto programado de 43 millones 448 mil pesos a inicios del ejercicio fiscal; Baja California, con un sobrejercicio de 106.2 por ciento; Colima (sobrejercicio de 106.9 por ciento); Chihuahua (270.7 por ciento); Nayarit (405.8 por ciento); Tamaulipas ((125.9 por ciento); Yucatán (196 por ciento); y Zacatecas (174.6 por ciento). El resto de las entidades federativas observan subejercicio de recursos en relación a las metas financieras programadas a inicios de año, en varios casos inferior al 50 por ciento de las mismas. Versión final preliminar 225 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva Estos desempeños marcadamente asimétricos de los estados en términos de desempeño presupuestal guardan relación de manera directa con la capacidad de aplicación de los recursos del programa y con la norma distributiva interestatal contenida en las Reglas de Operación 2002, que premia con asignaciones adicionales de gasto a los estados con mejor desempeño en el plano de la capacidad de ejercicio del presupuesto. CUMPLIMIENTO DE METAS FISICAS En lo que se refiere al grado de cumplimiento de las metas físicas, se observa que en la vertiente de construcción de vivienda nueva se iniciaron 20 mil 833 obras de las 21 mil 340 obras autorizadas, es decir, el 97.6 por ciento de las mismas. Del conjunto de 20 mil 833 obras iniciadas, se logró concluir 5 mil 750, equivalentes al 27.6 por ciento de aquel total, en tanto que 14 mil 813 (aproximadamente el 71 por ciento del total) se hallaban a principios del año en curso todavía en proceso. Al combinar los porcentajes de viviendas concluidas y los de avance registrados en las obras en proceso, se obtiene el porcentaje de avance físico a nivel nacional, que es del orden del 82.5 por ciento. También en el plano del avance físico se observan grandes disparidades en el desempeño de las entidades federativas. Un pequeño grupo de entidades federativas que lograron cerrar el año fiscal con la totalidad (el 100 por ciento) de las viviendas concluidas (Aguascalientes, Nayarit, San Luis Potosí y Sonora). El resto de las entidades lograron concluir menos del 50 por ciento de las viviendas, registrándose 13 casos estatales en que no se logró concluir ninguna obra. La excepción es Durango, que tuvo un desempeño intermedio al haber terminado el año con más del 50 por ciento de viviendas concluidas. También en el plano del grado de avance registrado en las obras en proceso se observan grandes variaciones interestatales. La mayoría de los estados muestran porcentajes de avance superiores al 50 por ciento, destacando los casos de Baja California Sur, Durango, Sinaloa, Tlaxcala y Zacatecas, con porcentajes de avance superiores al 90 por ciento. La excepción está representada por los casos de Campeche, que exhibe un avance del 44.6 por ciento, Chiapas (42.7 por ciento), Guerrero (31.5 por ciento) y Jalisco (49.9 por ciento). Versión final preliminar 226 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva En lo que se refiere a la infraestructura de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad) que debe quedar instalada al momento de concluir y entregar las viviendas, se observa que sólo en tres entidades federativas la totalidad de las viviendas concluidas cuenta con las respectivas obras de cabecera, redes secundarias y tomas domiciliarias. Tales son los casos de Aguascalientes, Nayarit y Tlaxcala (este último en la vertiente de viviendas construidas en terrenos de los beneficiarios). Para el resto de las entidades no se dispone de información suficiente o bien se observan fuertes carencias, sobre todo en los planos de la inexistencia de redes secundarias y tomas domiciliarias. COSTO EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA En lo que respecta al costo efectividad de las acciones de vivienda nueva asciende a 79 mil 445 pesos, es decir son 164% mayores que el costo de los subsidios que otorga al programa a los beneficiarios. El cálculo de este indicador incluye tanto el aporte del gobierno federal como el que las reglas de operación fijan como límite a los gobiernos locales, incluyendo costos indirectos. También incluye el aporte de los beneficiarios, establecido en 7 mil 500 pesos por las reglas de operación del programa, más los costos incrementales de la operación o funcionamiento de la vivienda nueva construida. Los costos incrementales suman 311.9 millones de pesos, que es el valor presente neto del flujo de desembolsos que cubrirá el propietario de la vivienda por conceptos de escrituración, conexión a servicios de agua potable y luz, el pago de las tarifas correspondientes a esos servicios e impuesto predial, que se toman como costos incrementales porque suponemos que el beneficiario parte de una situación en la que no tiene una vivienda, a otra en la que se convierte en propietario de un bien inmueble. También se asume que los beneficiarios empiezan a ampliar sus viviendas a partir del segundo año, a razón de 10 metros cuadrados anuales a lo largo del periodo de cinco años que las reglas del programa fijan como lapso mínimo que los beneficiarios deben habitar las viviendas. Bajo este supuesto, el costo efectividad de 79 mil 445 pesos corresponde a una vivienda de 66 metros cuadrados que el beneficiario del programa tendrá al término del periodo de cinco años. Versión final preliminar 227 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva EFICIENCIA DEL GASTO La eficiencia con que se ejerce el gasto --utilizando como indicadores aproximados la capacidad para terminar las obras en tiempo y la capacidad para entregar las viviendas debidamente dotadas de los respectivos servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje— dista de ser satisfactoria en términos generales, si bien exhibe cierta variabilidad entre entidades federativas. Se puede observar que la capacidad para terminar las obras en tiempo y entregar las viviendas debidamente dotadas de los respectivos servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje, distan de ser satisfactoria en términos generales, si bien exhibe cierta variabilidad entre entidades federativas. COSTOS UNITARIOS Los costos unitarios exhiben una elevada variabilidad entre las distintas entidades federativas del país. En el caso del subprograma de vivienda en terrenos provistos por los gobiernos locales, los costos unitarios llegan a ser de 4 mil 671 pesos en el caso de Guerrero, en comparación con niveles de 30 mil 600 pesos en los estados de Aguascalientes, Baja California y Jalisco. Sin embargo, tales costos se ubican en la mayoría de los estados alrededor de los 30 mil pesos. En lo que atañe al subprograma de mejoramiento de vivienda, los contrastes más significativos son los observables entre, por un lado, entidades como Hidalgo, Chihuahua y Colima, con costos unitarios inferiores a los 2 mil pesos, y, por otro lado, estados como Baja California Sur, Nayarit y Chiapas, con costos unitarios de 4 mil pesos o más. VALORACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS ESTRATÉGICOS DEL PROGRAMA En lo que atañe al cumplimiento de los principios estratégicos centrales del programa, como son los de selectividad (focalización), equidad distributiva interestatal, coordinación y corresponsabilidad entre los diversos niveles de gobierno y transparencia, se puede observar en primer lugar que los subsidios del Programa están básicamente bien focalizados en la población objetivo del mismo, ya que su asignación muestra sólo un Versión final preliminar 228 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva pequeño error de inclusión. El 97 por ciento de los jefes de familia beneficiados perciben ingresos equivalentes a tres salarios mínimos o menos, que es la línea de ingreso que opera como criterio central de focalización de los apoyos. Y el análisis de focalización entre entidades federativas revela una pequeña variabilidad en la precisión con que se logran concentrar los apoyos en la población objetivo del Programa Más allá, el Programa se distribuye en forma relativamente equilibrada entre los diversos estratos de ingreso que integran al universo de población objetivo, alcanzando a brindar cierta cobertura a familias con ingresos extremadamente reducidos. A juzgar por el tamaño de las necesidades y tomando en cuenta que los grupos de menores ingresos normalmente no son cubiertos por la oferta privada de vivienda y por los programas habitacionales para los trabajadores, la cobertura del programa pareciera en este sentido insuficiente. En el ejercicio fiscal 2002, la cobertura del programa en vivienda nueva fue de 9.4% de la demanda anual de vivienda, estimada en 300 mil unidades de acuerdo a cifras del programa sectorial; y de 4% de las necesidades de mejoramiento de vivienda estimada en 2 millones 580 mil viviendas. Con este nivel de cobertura, se requerirían 18 años para cubrir el rezago existente. En cuanto a cubrir las necesidades de vivienda nueva, tan sólo cubrir la demanda del año 2002 con un programa similar llevaría 7.8 años. La concreción de los objetivos redistributivos del programa entre regiones y entidades federativas ha sido limitada. Se observa una tendencia a la concentración de los apoyos en unos cuantos estados. En 2002, para el caso de las unidades básicas de vivienda en sus dos modalidades, sólo once estados de la República capturaron el 70% de los subsidios que, a su vez, concentran al 27% de la población nacional (véase cuadro 3.1). El total de los subsidios para vivienda progresiva alcanzó a sólo 26 de las 32 entidades federativas y esos estados que resultaron beneficiados concentran de acuerdo a las cifras del último censo de población al 66% de los habitantes del país. En este sentido, se puede señalar que la pertinencia de la fórmula actual de asignación entre estados es incuestionable desde el punto de vista de que permite efectivamente “premiar” a los gobiernos locales que observan una mayor eficiencia en el cumplimiento de metas físicas y financieras, de manera que la aplicación de dicho estímulo podría reducir en alguna medida el nivel de subejercicio del gasto. No obstante, el fortalecimiento Versión final preliminar 229 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva de los objetivos de eficiencia parece estar obrando en perjuicio de otro de los principios claves del programa, que es el carácter redistributivo que debe tener el programa entre regiones y entidades federativas. En particular, se plantea el riesgo de que la tendencia a la reconcentración de los apoyos en los estados que registran un mejor desempeño se prolongue en el tiempo en forma indefinida, debido a la insuficiencia o la falta de respuesta por parte de los gobiernos locales más rezagados en términos del mejoramiento de sus capacidades de gestión de los recursos del Programa. El objetivo de transparentar la operación del programa ha sido cumplido de manera efectiva. La asignación de las viviendas por entidades federativas es hecha del conocimiento del público con el procedimiento de asignación establecido por las Reglas de Operación. El otorgamiento del subsidio no ha estado sujeto a su condicionamientos al pago de una comisión o a presiones políticas. Existe un proceso efectivo de verificación de los datos contenidos en la Cédula de Información Socioeconómica. La mayor parte de los beneficiarios son seleccionados mediante sorteos realizados públicamente. Existe un programa de promoción y difusión a nivel nacional para dar a conocer el Programa a la población objetivo. Y las obras se realizan mediante contrato y licitación pública. PRINCIPALES RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL VIVAH 2001 El análisis de impacto realizado en este estudio, basado en la realización de una encuesta practicada en 338 viviendas construidas por el Programa VIVAh en 2001, encontró que el 6.8% de dichas viviendas se hallaban sin ocupar, generalmente debido al hecho de carecer de alguno o varios servicios básicos (agua, electricidad o drenaje) o por no haber sido entregadas a sus propietarios. Por esta razón se logró entrevistar a 315 beneficiarios (93.2% del total de viviendas visitadas), que generaron la información consignada en lo que sigue. - CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS BENEFICIARIOS El programa mantiene cierto balance entre los apoyos concedidos a hombres y mujeres, ya que casi la mitad del número de subsidios se dirigen a mujeres. Beneficia principalmente a familias encabezadas por personas jóvenes, menores de 37 años de edad, si bien atiende a un pequeño núcleo de personas de la tercera edad. El Versión final preliminar 230 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva analfabetismo es marginal y la mayoría de los beneficiarios han cursado al menos la escuela primaria, con cerca de un 40 por ciento provistos de educación secundaria. Predominan los jefes de familia que tienen entre 1 y 3 dependientes económicos que habitan en la misma vivienda VIVAh, y generalmente cuentan al menos con un menor de 15 años de edad, que suele asistir a la escuela. - NIVELES DE INGRESO, FOCALIZACION Y ESTRUCTURA DEL EMPLEO Los subsidios del programa están bien focalizados, ya que su asignación muestra sólo un pequeño error de inclusión: 97 por ciento de los jefes de familia beneficiados perciben ingresos equivalentes a tres salarios mínimos o menos. Más allá, el Programa se distribuye en forma relativamente equilibrada entre los diversos estratos de ingreso que integran al universo de población objetivo, alcanzando a brindar cierta cobertura a familias con ingresos extremadamente reducidos. Por lo demás, el programa no muestra a corto plazo efectos sobre los niveles de ingreso individuales o familiares. El universo de los beneficiarios está dominado por los hogares en los que sólo trabaja un miembro de la familia, que se ocupa como trabajador asalariado en los sectores de comercio y servicios, a sueldo fijo. También se detecta una presencia relevante de trabajadores por cuenta propia y amas de casa. Este cuadro sugiere la existencia de una división de funciones familiares en la que predomina la especialización del hombre como proveedor de ingreso, ocupado en sectores donde usualmente predomina el empleo urbano precario, de elevados niveles de informalidad, baja productividad, reducidos ingresos, alta inestabilidad laboral y escasa cobertura de seguridad social. Por otro lado, la mujer se desempeña generalmente como ama de casa encargada del trabajo doméstico y el cuidado infantil, siendo el trabajo infantil muy marginal. Esta estructura ocupacional y del trabajo familiar no se ve significativamente modificada a corto plazo con el cambio a la vivienda nueva provista por el VIVAh. - CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA Propiedad.- Uno de los impactos más relevantes del programa se refiere a la existencia o no de una relación de propiedad del beneficiario respecto a la vivienda en que habita. Mientras que antes de la recepción del subsidio menos del 10 por ciento de los Versión final preliminar 231 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva beneficiarios habitaba en una vivienda de su propiedad, pues la mayoría rentaba vivienda, con posterioridad a la recepción del subsidio el 96.5 por ciento habitaba en una vivienda de su propiedad. Lo anterior señala que el programa está cumpliendo eficazmente uno de sus objetivos centrales, que es dotar de una vivienda propia a quienes carecen de ella y por tanto se ven en la necesidad de rentar o pedir en préstamo un espacio habitacional; cabe sin embargo señalar que todavía hay un pequeño porcentaje de beneficiarios que capturan el beneficio del programa para obtener un ingreso extraordinario mediante el arrendamiento de la misma. Materiales.- En lo que atañe al tipo de materiales de que están hechas las viviendas, es posible observar una mejoría significativa a raíz de la incorporación al programa, disminuyendo la frecuencia de las viviendas con techos y paredes de cartón, lamina u otros materiales precarios, y aumentando la de materiales más resistentes como el tabique el ladrillo o el concreto, entre otros. En la misma tónica, disminuye la frecuencia de los pisos de tierra y aumenta la los pisos de cemento, mosaico y otros materiales resistentes. Servicios básicos de vivienda.- El acceso a servicios urbanos básicos de vivienda, como agua entubada, electricidad y drenaje ha disminuido a partir de la incorporación al programa, en lo que significa una limitación desde la perspectiva del cumplimiento tanto de las normas de operación específicas como de los objetivos más amplios del programa. Otros servicios básicos.- El acceso a otros tipos de servicios básicos en la colonia muestra limitaciones todavía mayores en las viviendas VIVAh. En los casos de la disponibilidad de servicios de educación básica, salud y pavimentación, la gran mayoría de las viviendas (en porcentajes que varían entre el 78 y el 95 por ciento de las mismas) no cuenta con acceso al servicio en las cercanías de la colonia. En los casos del alumbrado público, el alcantarillado, la recolección de basura y el transporte público, si bien la mayoría de las viviendas cuenta con servicios de esta clase en su colonia, subsisten porcentajes importantes (entre 14 y 26 por ciento) de viviendas que carecen de acceso a los mismos. Obras de ampliación o mejoramiento.- La mayor parte de los beneficiarios había realizado alguna obra de mejoramiento o ampliación de vivienda en los 12 meses Versión final preliminar 232 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva anteriores a la realización de la entrevista. Poco más de la tercera parte de ellos ha construido cuartos adicionales, procediendo en el corto plazo a concretar el objetivo de progresividad en la construcción de la vivienda que figura en el diseño del programa VIVAh. Un porcentaje relativamente amplio (52 por ciento) de los beneficiarios que realizaron obras de mejoramiento, reparación o ampliación de su vivienda, invirtieron en las obras correspondientes sumas superiores a los cinco mil pesos, financiadas mediante préstamos. Además, un tercio de los beneficiarios piensa realizar alguna obra de mejoramiento o ampliación de vivienda en los próximos 12 meses, para lo cual la mayor parte de ellos planean gastar más de cinco mil pesos. - DISEÑO Y OPERACIÓN DEL PROGRAMA Dificultades y modalidades de ahorro.- Si bien tres cuartas partes de los beneficiarios opinan que el esquema de pago es cómodo o adecuado, para el 25 por ciento restante tal esquema resulta muy presionado. Esta circunstancia guarda cierto correlato con el tiempo que tarda cada beneficiario en reunir la suma monetaria requerida para participar en el Programa: mientras que al 43 por ciento les tomó de uno a seis meses conjuntar los recursos requeridos, un porcentaje similar (43.5 por ciento) consumió en ese esfuerzo 12 meses o más, incluyendo un 8.2 por ciento al que les tomó dos años o más ahorrar los recursos para el enganche. Mecanismos de ahorro para enganche.- En orden de importancia, los principales mecanismos de ahorro para reunir los recursos del enganche son la participación en cajas de ahorro o cajas de solidaridad, la mantención del dinero en casa u otro lugar, la realización de préstamos con intereses, y la participación en tandas. Complejidad de trámites y tiempo de entrega del subsidio.- La mayoría de los beneficiarios considera que los trámites asociados con la inscripción al programa son sencillos, si bien un grupo importante considera que los trámites son lentos, que se exigen demasiados documento o que se pide un enganche excesivo. Por lo demás, la mayor parte de los subsidios son entregados en forma relativamente rápida, de uno a tres meses Versión final preliminar 233 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva después de haber sido autorizados, aunque se detecta casi un 10 por ciento de casos en que el subsidio tarda 12 meses o más en ser entregado al beneficiario. Condicionamiento económico o político del subsidio.- El otorgamiento del subsidio no ha estado condicionado al pago de una comisión, a presiones políticas o a la inscripción a otros programas gubernamentales. Participación en otros programas.- Sólo una minoría muy restringida (no mayor al 6 por ciento) de los beneficiarios recibe ayuda de otros programas federales como PROGRESA, FISM, PROCAMPO y otros. Ayuda para trámites.- La gran mayoría de los beneficiarios no reciben ayuda para realizar los trámites de ingreso al programa. En los pocos casos en que sí hay ayuda, ésta proviene de los promotores del programa, del llamado grupo antorcha en el caso de un estado en especial, y de promotores vecinales. Visitas para confirmar datos.- En cuatro quintas partes de los casos se registraron visitas a los beneficiarios por parte de personal del programa para verificar los datos contenidos en la Cédula de Información Socioeconómica. Medios de información sobre autorización del subsidio.- La mayoría de los beneficiarios se enteraron que habían sido seleccionados para recibir el subsidio al asistir a la celebración del sorteo. El resto se enteró, en orden decreciente de importancia, por medio de la delegación política, amigos o familiares, promotores, medios de comunicación y asamblea vecinal. Calidad da atención por parte de los promotores.- El 92.4 por ciento de los beneficiarios piensa que la atención recibida de parte de los promotores del programa fue buena o muy buena. Las opiniones negativas en este sentido se asocian a una percepción de prepotencia por parte de los promotores. Versión final preliminar 234 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva - NIVELES Y CAMBIOS EN PATRIMONIO DE ENSERES DOMESTICOS Y MEDIOS DE TRANSPORTE La recepción del subsidio y el traslado a la vivienda nueva se asociaron a ligeros aumentos en el acervo de enseres domésticos y medios de transporte propiedad de los beneficiarios. Así ocurrió con un conjunto de enseres que impactan significativamente en la calidad y nivel de vida de las familias, como refrigerador, licuadora, estufa, lavadora y televisión, con los que cuenta la mayor parte de los beneficiarios. Y también hubo un ligero aumento de acervos en la posesión de otros enseres menos frecuentes entre las familias beneficiarias, tales como máquina de coser, computadora, automóvil, camioneta, motocicleta y bicicleta. - CUMPLIMIENTO DE EXPECTATIVAS El 97.5 por ciento de los beneficiarios declaró haber logrado cumplir con los propósitos que tenía esperados para este subsidio, y un porcentaje similar señala que volvería a solicitar otro subsidio en el futuro. - CAMBIOS PERCIBIDOS EN LA CALIDAD DE VIDA Ingreso.- El 60 por ciento de los beneficiarios afirma que su calidad de vida ha mejorado en términos de ingreso a partir del subsidio, en tanto que el 15 por ciento señala que ha empeorado. Y en una escala del uno al diez, el 48.6 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en términos de ingreso ha mejorado en un factor de cinco o menos. Salud.- La mitad de los beneficiarios señalan una mejoría en términos de salud a partir del subsidio, si bien otro 19 por ciento dice que sus familias han empeorado en este aspecto. Y en una escala del uno al diez, el 46.7 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en términos de salud ha mejorado en un factor de cinco o menos. Vivienda.- El 85 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida ha mejorado en términos de vivienda a partir del subsidio, con el 10 por ciento afirmando que ha empeorado. Y el 28 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en términos de vivienda ha mejorado en un factor de cinco o menos. Versión final preliminar 235 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva Alimentación.- Poco más de la mitad de los beneficiarios han mejorado su calidad de vida en términos de alimentación a partir del subsidio, y 6 por ciento la han empeorado. Y en una escala del uno al diez, el 40 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en términos de alimentación ha mejorado en un factor de cinco o menos. Educación.- El 60 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida ha mejorado en términos de educación a partir del subsidio; el 10.5 por ciento, que ha empeorado. Y el 45.7 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en términos de educación ha mejorado en un factor de cinco o menos. Seguridad personal.- Cuatro quintas partes de los beneficiarios señalan progresos en términos de una mayor seguridad y confianza personal, pero otro 14 por ciento estima que vive ahora en medio de una mayor inseguridad y preocupación. Relaciones intrafamiliares.- El 80 por ciento de beneficiarios señala que su relación familiar ha mejorado a raíz de la recepción del subsidio, y sólo el 4 por ciento estima que las relaciones con su familia se han deteriorado Relaciones intracomunitarias.- El 70 por ciento de los beneficiarios dice que su relación con la comunidad ha mejorado con posterioridad a su incorporación al programa, y sólo el 5 por ciento habla de un deterioro en este sentido. CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO El VIVAh es un programa bien focalizado, al llegar efectivamente al estrato social al que pretende dar cobertura, y que cumple con su propósito central de dotar de vivienda propia a quienes carecen de ella, en lo que constituye el principal impacto del Programa. La casi absoluta mayoría de los beneficiarios no contaban con una vivienda de su propiedad antes de incorporarse al Programa, y más de la mitad pagaban renta por concepto de vivienda. En lo que respecta a las características de la vivienda, del lado positivo se registran mejorías en el plano de la calidad de los materiales de la vivienda, observándose también la existencia de una importante proporción de beneficiarios que han realizado o tienen Versión final preliminar 236 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva planeado realizar obras de ampliación o mejoramiento de sus viviendas, contribuyendo con ello a materializar el concepto de progresividad en la construcción de vivienda en que se basa la estrategia del Programa. Del lado de las limitaciones, se observa que en el tránsito de la vivienda anterior a la vivienda VIVAh ha disminuido en una pequeña proporción el acceso a servicios urbanos básicos de vivienda como agua entubada, electricidad y drenaje, al tiempo que el acceso a otros tipos de servicios básicos en la colonia muestra limitaciones todavía mayores. Ello es especialmente relevante en los casos de la disponibilidad de servicios de educación básica, salud y pavimentación, en los que la gran mayoría de las viviendas no cuenta con acceso al servicio en las cercanías de la colonia; en menor medida, también es el caso del alumbrado público, el alcantarillado, la recolección de basura y el transporte público, si bien la mayoría de las viviendas cuenta con servicios de esta clase en su colonia. Los otros impactos positivos centrales del Programa son los que se perciben en el plano de las dotaciones de acervos patrimoniales distintos a la propiedad de la vivienda --como son enseres electrodomésticos y medios de transporte propios--, en los que se registra una pequeña ampliación asociada al cambio a la vivienda VIVAh, así como los observados en el plano del mejoramiento en la calidad de vida, que destaca progresos pequeños, pero muy generalizados, en los aspectos de ingreso, salud, educación, alimentación, condiciones de vivienda, seguridad personal y relaciones intrafamiliares e intracomunitarias. La posibilidad de lograr impactos más relevantes en estos planos depende de la eventualidad de lograr inscribir la operación del programa VIVAh en el marco de una estrategia de desarrollo local y/o regional de carácter más integral, que comprenda acciones complementarias al menos en dos planos centrales: por un lado, al nivel de los mercados de trabajo regionales, mediante actividades de capacitación y medidas más activas de generación de empleo de calidad, con objeto de incidir en el nivel de ingreso; por otro lado, al nivel de la estrategia de localización urbana de las viviendas VIVAh así como de las políticas complementarias de dotación de infraestructura de servicios básicos de diversos tipos (salud, educación, transporte, entre otros), con miras a inscribir a las familias beneficiadas por el Programa en entornos urbanos más propicios al mejoramiento de las capacidades y la calidad de vida. Versión final preliminar 237 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva PRINCIPALES PROBLEMAS Y LIMITACIONES ACTUALES DEL PROGRAMA Ahora bien, el cotejo entre los objetivos y estrategias de Programa, por un lado, y los resultados obtenidos por el mismo en términos de avance físico y financiero, así como en la concreción de sus principales estrategias, revela tendencias y problemas que limitan el alcance de los indudables impactos positivos que tiene el programa, como se ilustró en este estudio. Se pueden identificar cuatro grandes órdenes de problemas que es necesario abordar para otorgar una mayor eficacia al Programa: Una mayor especificación de la población objetivo del Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y participación de beneficiarios; la complementación de los actuales mecanismos de coordinación y corresponsabilización entre niveles de gobierno con objeto de elevar la eficacia y eficiencia del Programa en términos de su capacidad para alcanzar más plenamente las metas financieras y físicas; el mejoramiento de la operación del Programa en lo que respecta a la equidad distributiva en los esquemas de asignación de subsidios entre entidades federativas; y la integración de bases de datos de beneficiarios En el primer aspecto, el referido a la definición de la población objetivo y mecanismos de selección y participación de los beneficiarios, se observa que actualmente el Programa beneficia en buena medida a grupos sociales que en sentido estricto no quedan encuadrados en la categoría de pobres extremos, tal y como formalmente lo establece la normatividad del mismo. El Programa beneficia parcialmente a pobres extremos, pero también a familias con ingresos superiores a los que definen esta categoría de pobreza, en asociación con dos factores centrales. Más aún, la complejidad de los trámites y los requerimientos de aporte financiero por parte del beneficiario restringen adicionalmente las posibilidades de participación de los pobres extremos. En el segundo aspecto, el de la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de metas físico financieras, se observó que el programa presenta elevadas proporciones de obras de vivienda iniciadas pero que no han sido terminadas al cierre del año, y de viviendas que son concluidas sin contar con los servicios básicos de agua, drenaje y energía eléctrica, tal y como establece la normatividad del Programa. La existencia de retrasos en la conclusión de las obras de urbanización en los fraccionamientos se traduce en bajos Versión final preliminar 238 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva niveles de ocupación del total de las viviendas. Y aunque en menor media que en años anteriores, el Programa también exhibe un relativamente elevado porcentaje de subejercicio de los recursos al finalizar el año fiscal, que no sólo significa un problema de eficacia en el cumplimiento de las metas financieras, sino una pérdida de recursos desde la perspectiva del Programa, ya que el presupuesto no ejercido durante el año ya no puede ser utilizado en posteriores ejercicios. El problema de las viviendas que son terminadas sin contar con los servicios de agua, drenaje y electricidad se vincula, a su vez, a una combinación de factores: i) los tiempos relativamente estrechos de ejecución del programa durante el año fiscal, en el contexto de un programa altamente complejo en términos de la variedad de actores institucionales que deben concurrir en la operación del Programa; y ii) la debilidad de las finanzas públicas locales, en algunos casos, para proveer los servicios sociales básicos que estipula el Programa. En el tercer aspecto, asociado a la equidad distributiva interestatal del Programa, destaca el conflicto entre los objetivos de eficiencia en términos de capacidad de ejercicio del gasto en tiempo y forma, por un lado, y de equidad distributiva en la asignación de subsidios entre entidades federativas, por otro. Las razones que parecen explicar la relativamente menor presencia de algunas de las entidades que presentan mayores rezagos de vivienda en la distribución de los recursos del Programa, parecen vincularse a la escasa capacidad financiera, técnica y administrativa de los gobiernos locales en varios de los estados de menor grado de desarrollo socioeconómico y mayor rezago de vivienda, de manera que enfrentan mayores dificultades para participar en el Programa. En el cuarto aspecto, el de la integración de bases de datos de beneficiarios, se constata que la falta de una base de datos única para todos los estados provoca retrasos en la disposición de la información y hace más difícil el análisis longitudinal de las 60 variables que contiene cada cédula. Por otra parte, la excesiva manipulación de información que propicia la dispersión de datos en distintos archivos electrónicos y en listados en papel incrementa la probabilidad de cometer errores en la interpretación de los datos, lo que puede llevar a emitir juicios equivocados basados en información errónea. Versión final preliminar 239 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva PROPUESTA DE MEJORAMIENTO Y FORTALECIMIENTO Frente a tales problemas se formula en este estudio una propuesta de mejoramiento y fortalecimiento del programa, que en lo que respecta al problema de especificación de la población objetivo del Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y participación de beneficiarios, plantea la conveniencia de que el programa proceda a especificar en mayor medida la población objetivo hacia la cual se desea dirigir de manera prioritaria. En todo caso, si se desea beneficiar a toda la gama de grupos de ingreso que participan actualmente en el Programa, que comprende tanto a pobres extremos, como a pobres moderados y otros que están ligeramente por encima de esta condición, se podría contemplar la posibilidad de diferenciar los montos de aportación del beneficiario requeridos para participar en el Programa, reduciendo en términos absolutos o relativos el aporte exigido a las familias que presentan una mayor intensidad de la pobreza. También se propone la flexibilización de requisitos para los beneficiarios, principalmente respecto al pago del enganche por parte de los mismos, lo cual haría que el programa tuviera un alcance mucho mayor. Para enfrentar este problema también podrían crearse alternativas de pago, reducir el monto del enganche en algunos casos o crear instituciones de ahorro y crédito locales. Además, se propone reducir el número de trámites que tienen que realizar los beneficiarios. Para elevar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las metas físico financieras del programa se plantea en primer término alargar los tiempos de ejecución del programa. Los operadores del programa en los estados sugieren buscar adelantar la fecha de publicación de las reglas de operación a principios de enero, para permitir una mejor planeación y administración del programa, lograr una asignación y liberación de recursos más rápida y dejar por lo menos 120 días para la obra, es decir, comenzar la construcción en el mes de septiembre. En esta forma la entrega de viviendas se podría hacer en el mes de noviembre o diciembre. También se podría pensar en una apertura anticipada de los tiempos de inscripción al programa. Otras propuestas apuntan a promover la institucionalización de presupuestos multianuales que permitan una mejor programación y ejecución de las obras, y/o la introducción de salvedades que permitan ejercer recursos con posterioridad a la conclusión del año fiscal; Versión final preliminar 240 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva garantizar, por parte del Gobierno Federal, la provisión de servicios sociales urbanos básicos, mediante una combinación de mayores recursos y mejor coordinación del Programa con otras partidas presupuestales (caso del ramo 33); Promover una participación más activa de los municipios, así como procurar una mejor coordinación y cooperación interinstitucional de todos los posibles involucrados (en especial, acuerdos más estrechos entre los tres niveles de gobierno para así poder terminar las unidades habitacionales en forma integral); Promover el fortalecimiento de la capacidad financiera de los gobiernos locales mediante el impulso de una reforma fiscal federalista que tenga esa orientación; institucionalizar mecanismos de fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de los gobiernos municipales, que incidan en sus habilidades para diseñar y aplicar políticas de planeación urbana, conformación de reservas territoriales, etc; especificar e institucionalizar políticas para dar respuesta al problema de conformación de reservas territoriales para desarrollo de vivienda básica, al nivel de las áreas urbanas del país, y en forma complementaria contemplar la posibilidad de desarrollar programas de dotación de vivienda en zona ya urbanizadas; y adaptar el programa a condiciones locales, por ejemplo para definir que tipo de vivienda se debe construir en cada estado, e incluso en cada región, pues las necesidades son diferentes. Se trata entonces de buscar la regionalización del programa, haciendo las reglas de operación ad hoc por región, brindando a los estados un mayor margen de maniobra. En lo que atañe a la problemática de equidad distributiva interestatal del Programa, es dable contemplar la posibilidad de diseñar e institucionalizar mecanismos de fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los gobiernos locales, cuidando al mismo tiempo de no sesgar la distribución de subsidios en contra de las entidades más rezagadas, a través de acciones directas por parte del gobierno federal en aquellos aspectos en que los gobiernos locales presentan deficiencias notables y evidentes. Y respecto al tema de la integración de bases de datos de beneficiarios, la formación de una sola base de datos para el registro de solicitantes en cada estado que atiende el programa, no sólo facilitará el análisis de los datos sino que, aparte, puede ayudar a hacer más expedita la pre—evaluación de las solicitudes que se hace en las oficinas centrales del programa. Esto puede favorecer la eliminación de puntos muertos a lo largo del proceso de calificación de solicitantes y selección de beneficiarios. Versión final preliminar 241 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva VISION PROSPECTIVA DEL PROGRAMA De mantenerse las actuales restricciones planteadas por las reglas prevalecientes de operación del programa, así como por otras políticas y programas gubernamentales, es posible prever la continuación en los próximos años de las dificultades antes apuntadas, es decir: a) se seguiría beneficiando a un grupo social que en su mayor parte no está constituido por pobres extremos, en tanto que el grupo social en pobreza extrema continuará ocupando un lugar secundario en el contexto de estas vertientes de la política social; b) la dificultad de muchos gobiernos para financiar los servicios sociales básicos de las viviendas que provee el programa, se continuará traduciendo en la imposibilidad de ocupación de las viviendas respectivas por parte de los beneficiarios seleccionados, circunstancia por la cual el programa tendrá previsiblemente una efectividad reducida y unos impactos muy limitados sobre la población objetivos del mismo; c) los atrasos en la construcción de viviendas tendrán efectos similares a los enunciados en el numeral anterior, habida cuenta que la gran proporción de viviendas no concluidas también significa la imposibilidad en muchos casos de ocupación de las viviendas, lo que hace significativamente ineficaz e ineficiente a este programa; y d) las posibilidades de expansión futura del programa serán crecientemente limitadas por la problemática representada por las dificultades para la constitución de reservas territoriales. En este escenario tendencial, en suma, se estaría todavía muy lejos de alcanzar las 300 mil viviendas anuales que demanda el sector de la población de menores ingresos. En el escenario alternativo, asociado a la posibilidad de que se logre impulsar un proceso de cambio sustancial del diseño estratégico del Programa, bajo los lineamientos antes sugeridos, sería posible acceder en mayor medida que en la actualidad, a los siguientes objetivos: a) una mejor focalización en la población en pobreza extrema; b) un mejoramiento en la eficacia del gasto federal en términos de logro de metas físicas y financieras, que se materializaría en mayores porcentajes anuales de gasto ejercido, viviendas terminadas y viviendas con servicios urbanos básicos; y c) el mejoramiento de la equidad distributiva en la asignación de subsidios entre entidades federativas, en razón del tratamiento diferenciado a las entidades federativas con mayor rezago de viviendas y en términos de capacidades institucionales, técnicas y financieras locales. Versión final preliminar 242 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva CONCLUSIÓN GENERAL A manera de conclusión general de este estudio, se puede señalar que el Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva ha demostrado tener capacidad para materializar sus objetivos centrales, como ha sido puesto en evidencia mediante el análisis de los cambios positivos que se registran en el nivel y calidad de vida, el patrimonio, y la cohesión familiar y comunitaria de los beneficiarios y sus familias. Es por esta razón, y habida cuenta de las significativas carencias y necesidades futuras en términos de vivienda para los grupos sociales de menores ingresos, que dicho Programa, en lo que constituye la principal recomendación del estudio, debe ser fortalecido, tanto en el plano de los recursos financieros, como en el de la remoción de los principales obstáculos y problemas de diseño estratégico que limitan su eficacia en términos de cumplimiento de metas físicas y financieras. Versión final preliminar 243