Informe Cap tulo 7

Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A
EL SUSTENTO INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA
El Programa de Ahorro y Subsidios a la Vivienda Progresiva (VIVAh) se inscribe en el
marco de la estrategia de política social delineada en el Plan Nacional de Desarrollo y de
la política de integración y desarrollo del sector vivienda contenida en el Programa
Sectorial de Vivienda 2001-2006. Desde esta perspectiva, el Programa cuenta
formalmente con sustento institucional al constituir potencialmente un instrumento
relevante para materializar los objetivos de la estrategia general de desarrollo de la
presente Administración.
La Política de Desarrollo Social establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
tiene como objetivo propiciar la igualdad de oportunidades y condiciones que aseguren a
la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la
Constitución, elevar los niveles de bienestar y calidad de vida de los mexicanos,
disminuyendo la pobreza y la exclusión social.
Para cumplir con dichos objetivos, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece
que la Política de Desarrollo Social conjuntará esfuerzos de los sectores público, social y
privado para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, la salud y la
vivienda. Respecto a este último rubro, el artículo 4 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos confiere el derecho a todas las familias de disfrutar de una
vivienda digna y decorosa.
En atención a este imperativo Constitucional, así como de conformidad con las políticas y
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Sectorial de Vivienda
2001-2006 tiene por objeto promover las condiciones para que las familias, en especial
las que tienen mayores carencias, tanto en las zonas rurales como en las urbanas,
disfruten de viviendas dignas, con espacios y servicios adecuados, calidad en su
construcción y seguridad jurídica en su tenencia.
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Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
La necesidad de una política de vivienda revitalizada responde a las dimensiones
conjuntas del rezago habitacional y las necesidades de vivienda que se generarán como
producto del incremento demográfico, que se refleja en la formación de hogares, y del
deterioro natural que año con año presenta el inventario de vivienda.
En el marco demográfico actual, de mantenerse las tendencias observables, se estima
que para el año 2010 habrá en el país alrededor de 30 millones de hogares, lo que se
reflejará en una demanda anual promedio de 731 mil 584 unidades nuevas para cubrir las
necesidades de crecimiento. Del mismo modo, si se considera el año 2030, se estima que
habrá 128.9 millones de mexicanos en 45 millones de hogares, por lo que el incremento
habitacional en 30 años deberá ser de 23 millones de unidades. Lo anterior representa la
necesidad de edificar a partir de ahora, un promedio de 766 mil viviendas anuales.
Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de alcanzar un
ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil unidades en el año 2006,
cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel, a partir de ese año. Asimismo, para
atender la necesidad de vivienda que evite el deterioro del inventario habitacional, se
requiere dar mantenimiento a las viviendas que actualmente están catalogadas como
adecuadas y como regulares, para evitar que pasen a formar parte del rezago
habitacional y que con ello éste se incremente. De acuerdo con los cálculos, se estima
que para los próximos 10 años se requiere un promedio anual de 398 mil 162 acciones de
mejoramiento.
El reto que plantea a las políticas públicas esa tarea es mayor, en la medida en que las
condiciones del mercado habitacional han ocasionado que las familias de menores
recursos no tengan acceso a los créditos hipotecarios con los ingresos que obtienen,
provocando fenómenos sociales que limitan un desarrollo urbano ordenado. Es por eso
que en el ámbito de la Política de Desarrollo Social, en conjunto con el Programa Sectorial
de Vivienda 2001-2006, se plantea homologar e integrar los programas de subsidios en
beneficio de las familias de menores ingresos. Con esa finalidad, el Fideicomiso Fondo
Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), sectorizado en la Secretaría de
Desarrollo Social opera el Programa de Apoyos y Subsidios a la Vivienda Progresiva.
Versión Final 200
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
En el marco de aquel esfuerzo de integración de programas de vivienda, este Programa
tiene como foco de atención el abasto de vivienda nueva para el grupo de la población
ocupada que devenga ingresos menores a 3 salarios mínimos, grupo al que de esta
manera se considera como representativo de la población en situación de pobreza
extrema.
Si se considera el promedio anual de necesidades de vivienda de 731 mil 584 viviendas
nuevas, y 398 mil 162 mejoramientos, y se utilizamos la distribución de ingreso por
hogares, la necesidad de vivienda básica se ubica en 299 mil 392 viviendas nuevas y
162,943 mejoramientos.
B
LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA
En este contexto, el propósito general del Programa de Ahorro y Subsidios ara la Vivienda
Progresiva --la estimación de cuyo grado de cumplimiento constituyó el objetivo central
de este estudio--, es mejorar la calidad de vida de la población en pobreza extrema,
impulsando su desarrollo con la oportunidad de acceder a una vivienda propia dotada de
servicios básicos.
El presente estudio también buscó evaluar el cumplimiento de los
objetivos más específicos del Programa, como son el fortalecimiento de las posibilidades
económicas de las familias, mediante la consolidación de un patrimonio familiar inicial, el
fomento al ahorro previo, y la generación de empleos al nivel regional; el fortalecimiento
de la cohesión social; y la planeación de un desarrollo urbano sustentable.
C
LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA
Para acceder a ese conjunto de objetivos, el programa tiene como principal instrumento la
asignación de un subsidio federal, con el que se busca promover la participación de los
gobiernos estatal y municipal tanto como la aportación de los beneficiarios, y como
principales estrategias las de: a) selectividad, para garantizar que los recursos lleguen
efectiva y exclusivamente a la población objetivo del Programa; b) corresponsabilidad y
coordinación interinstitucional entre niveles de gobierno involucrados;
c) equidad
distributiva como norma para establecer los criterios y modalidades de asignación de los
recursos del programa entre las entidades federativas de la República; d) transparencia,
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que busca dar claridad y hacer del conocimiento de la sociedad y de los propios
beneficiarios los contenidos y procedimientos operativos del programa;
y
e)
sustentabilidad, que se refiere a la necesidad de que el Programa fortalezca el empleo y
los fundamentos económicos de las ciudades, en condiciones de conservación del medio
ambiente y de mejoramiento de las condiciones sanitarias.
D
LOS PROBLEMAS DE LARGO PLAZO DEL PROGRAMA
La realización de este ejercicio de evaluación se produce en el contexto de un programa
que en sus primeros años de operación ha mostrado algunas dificultades para cumplir sus
metas físicas y financieras anuales, lo que ha limitado el alcance de su cobertura e
impactos.
Esta afirmación es válida tanto en lo referente al cumplimiento del objetivo
general del Programa, que es el de mejorar la calidad de vida de la población en pobreza
extrema, impulsando su desarrollo con la oportunidad de acceder a una vivienda propia
dotada de servicios básicos, como en lo que respecta a los objetivos más específicos,
como son el fortalecimiento de las posibilidades económicas de las familias, la cohesión
social y la planeación de un desarrollo urbano sustentable.
Las dificultades para acceder a ese conjunto de objetivos, se vinculan directamente a los
problemas que enfrenta la aplicación, en los hechos, de algunos de los principios
estratégicos centrales del programa, como son: la selectividad; la corresponsabilidad
entre niveles de gobierno (y el correlato de ésta, que es la coordinación entre los mismos);
la equidad distributiva entre entidades federativas (en el contexto de un programa que
aspira a contar con una cobertura nacional); la transparencia; y la sustentabilidad.
E
CAMBIOS A LAS REGLAS DE OPERACIÓN EN 2002
Los principales cambios realizados a las Reglas de Operación al inicio del ejercicio fiscal
2002 parecen haber tenido por objetivo central, precisamente, la elevación del nivel de
eficacia del programa en términos de su capacidad para cumplir en tiempo y forma con las
metas físico financieras programadas al inicio de cada año. Tales modificaciones trataron
de mejorar el desempeño del Programa en algunos aspectos críticos para el logro de sus
principales objetivos, buscando subsanar principalmente tres tipos de deficiencias: a)
ausencia de una metodología clara y transparente de selección de beneficiarios; b) el
Versión Final 202
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elevado porcentaje de subejercicio del gasto programado, mismo que en los años
anteriores estuvo limitando el cumplimiento de las metas físicas del programa, habida
cuenta que por ley los subsidios sociales deben ejercerse en el curso del año fiscal
correspondiente, so riesgo de “perderse” desde la perspectiva del Programa; y c) el
también elevado porcentaje de viviendas que, al finalizar el año, no han sido terminadas
y/o no cuentan con los servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje, de manera
que no pueden ser habitadas.
Es desde esta perspectiva general que pueden ser interpretados los principales cambios a
las Reglas de Operación en 2002, vinculadas a: a) la sustitución del sistema de puntaje
que anteriormente normaba el proceso de selección de beneficiarios, por el
establecimiento de una línea de ingreso, equivalente a tres salarios mínimos, para reducir
el margen de error de inclusión y aumentar la transparencia del Programa, y maximizar la
cobertura e impactos del programa; b) la elevación del monto del aporte requerido al
beneficiario para participar en el Programa, eventualmente para elevar el sentido de
responsabilidad del mismo beneficiario y reforzar los incentivos para la conformación de
una cultura del ahorro; c) la sustitución del anterior sistema de distribución de subsidios
entre entidades federativas, basado en índices que promediaban rezagos y necesidades
de vivienda (en el caso del subprograma de adquisición) y niveles de pobreza y
marginación (en el caso del subprograma de mejoramiento), por un nuevo sistema que
combina estos índices con un criterio de desempeño --que recompensa con subsidios
adicionales a las entidades federativas que hayan observado los mejores desempeños
relativos durante el año previo--, con la finalidad de estimular la progresión de las
capacidades técnico administrativas y los niveles de eficiencia de los gobiernos locales y
especialmente para estar en condiciones de ejercer en tiempo y forma los recursos
asignados por el mismo; d) la elevación del monto del subsidio federal, de un máximo de
24 mil pesos en 2001 a un máximo de 30 mil pesos en 2002, para buscar elevar la calidad
de la prestación otorgada e incentivar la participación en el Programa; y
e) el aumento
en la participación relativa de los apoyos al subprograma en terrenos propiedad del
beneficiario, para compensar en alguna medida las dificultades que ha enfrentado el
avance del subprograma basado en la aportación de terrenos por parte de los gobiernos
locales, habida cuenta de las posibles dificultades que éstos pueden estar enfrentando
para constituir las reservas territoriales que los habilitarían para participar exitosamente en
dicho subprograma.
Versión Final 203
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
En un balance general, puede señalarse que los cambios introducidos a la normatividad
del Programa en 2002 podrían contribuir a mediano plazo, de manera eventual, a mejorar
los impactos esperados del mismo. Tal es el caso de la ampliación de su cobertura para
incluir a partir de este año a las zonas rurales, en adición a las urbanas. La elevación del
monto del subsidio federal, por su parte, se puede traducir en una mayor calidad de la
vivienda y, por esta vía, de la calidad de vida de los beneficiarios. La introducción de un
más preciso criterio de focalización de la población beneficiaria, que sustituye el sistema
de puntaje anteriormente vigente por un método discriminante basado en una línea de
ingreso de tres salarios mínimos, permitiría reducir el margen de error de inclusión y
beneficiar a un porcentaje mayor de la población objetivo del Programa, tal y como ésta
se define actualmente
Sin embargo, desde una perspectiva de más corto plazo, las modificaciones practicadas a
las Reglas de Operación en 2002 parecen haber distado de aportar un marco estratégico
e instrumental suficiente para subsanar las principales deficiencias operativas del
programa.
F
CUMPLIMIENTO DE METAS FINANCIERAS
De esta manera, en lo que respecta a la eficacia del programa, en términos del
cumplimiento de metas físico-financieras, el cotejo entre subsidios y gasto programados,
por un lado, y subsidios y gasto ejercidos al cierre de 2002, por otro, señala que las metas
financieras globales del programa fueron cumplidas en ese año en poco menos del 80 por
ciento. La discrepancia entre gasto programado y ejercido, que fue del orden de los 317
millones de pesos (sobre un gasto programado a inicios de 2002 por mil 214 millones), es
atribuible fundamentalmente al desempeño registrado por el subprograma de adquisición
de vivienda nueva, que es con mucho la parte más significativa del programa, al
representar alrededor del 70 por ciento del presupuesto ejercido por el VIVAh.
Dentro del Subprograma de Adquisición, la parte medular está constituida por la vertiente
de construcción de viviendas en terrenos proporcionados por los gobiernos locales,
mientras que las acciones realizadas en terrenos de los propios beneficiarios del
programa siguen ocupando una posición marginal. En esa medida, el desempeño
Versión Final 204
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financiero general del programa es explicado básicamente por lo que ocurre con aquella
vertiente del subprograma de adquisición.
Así, en 2002 se ejercieron 20 mil 186 subsidios por concepto de construcción de vivienda
en terrenos proporcionados por los gobiernos locales, que representan el 93.4 por ciento
de los 21 mil 609 subsidios totales ejercidos en el contexto del subprograma de
adquisición de vivienda. La aplicación de los subsidios para vivienda en terrenos de
gobiernos locales fue financiada con recursos presupuestales de 607.4 millones de pesos,
equivalentes al 96.6 por ciento del gasto total del subprograma de adquisición, que en
2002 ascendió a 628.9 millones de pesos.
El desempeño estatal en términos de grado de cumplimiento de metas financieras exhibe
una notable diferenciación en la que destaca un pequeño grupo de entidades federativas
que denotan un sustancial sobrecumplimiento de metas y que tienden a concentrar la
parte mayoritaria del presupuesto ejercido globalmente por el programa VIVAh. Tales son
los casos de Aguascalientes, con un sobrecumplimiento de metas del orden del 171 por
ciento, al haber erogado 74 millones 318 mil pesos en el curso del año, a partir de un
presupuesto programado de 43 millones 448 mil pesos a inicios del ejercicio fiscal; Baja
California, con un sobrejercicio de 106.2 por ciento; Colima (sobrejercicio de 106.9 por
ciento); Chihuahua (270.7 por ciento); Nayarit (405.8 por ciento); Tamaulipas ((125.9 por
ciento); Yucatán (196 por ciento); y Zacatecas (174.6 por ciento). El
resto de las
entidades federativas observan subejercicio de recursos en relación a las metas
financieras programadas a inicios de año, en varios casos inferior al 50 por ciento de las
mismas.
Estos desempeños marcadamente asimétricos de los estados en términos de desempeño
presupuestal guardan relación de manera directa con la capacidad de aplicación de los
recursos del programa y con la norma distributiva interestatal contenida en las Reglas de
Operación 2002, que premia con asignaciones adicionales de gasto a los estados con
mejor desempeño en el plano de la capacidad de ejercicio del presupuesto.
Versión Final 205
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G
CUMPLIMIENTO DE METAS FISICAS
En lo que se refiere al grado de cumplimiento de las metas físicas, se observa que en la
vertiente de construcción de vivienda nueva se iniciaron 20 mil 833 obras de las 21 mil
340 obras autorizadas, es decir, el 97.6 por ciento de las mismas. Del conjunto de 20 mil
833 obras iniciadas, se logró concluir 5 mil 750, equivalentes al 27.6 por ciento de aquel
total, en tanto que 14 mil 813 (aproximadamente el 71 por ciento del total) se hallaban a
principios del año en curso todavía en proceso. Al combinar los porcentajes de viviendas
concluidas y los de avance registrados en las obras en proceso, se obtiene el porcentaje
de avance físico a nivel nacional, que es del orden del 82.5 por ciento.
También en el plano del avance físico se observan grandes disparidades en el
desempeño de las entidades federativas. Un pequeño grupo de entidades federativas que
lograron cerrar el año fiscal con la totalidad (el 100 por ciento) de las viviendas concluidas
(Aguascalientes, Nayarit, San Luis Potosí y Sonora). El resto de las entidades lograron
concluir menos del 50 por ciento de las viviendas, registrándose 13 casos estatales en
que no se logró concluir ninguna obra. La excepción es Durango, que tuvo un desempeño
intermedio al haber terminado el año con más del 50 por ciento de viviendas concluidas.
También en el plano del grado de avance registrado en las obras en proceso se observan
grandes variaciones interestatales. La mayoría de los estados muestran porcentajes de
avance superiores al 50 por ciento, destacando los casos de Baja California Sur, Durango,
Sinaloa, Tlaxcala y Zacatecas, con porcentajes de avance superiores al 90 por ciento. La
excepción está representada por los casos de Campeche, que exhibe un avance del 44.6
por ciento, Chiapas (42.7 por ciento), Guerrero (31.5 por ciento) y Jalisco (49.9 por
ciento).
En lo que se refiere a la infraestructura de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad)
que debe quedar instalada al momento de concluir y entregar las viviendas, se observa
que sólo en tres entidades federativas la totalidad de las viviendas concluidas cuenta con
las respectivas obras de cabecera, redes secundarias y tomas domiciliarias. Tales son los
casos de Aguascalientes, Nayarit y Tlaxcala (este último en la vertiente de viviendas
construidas en terrenos de los beneficiarios). Para el resto de las entidades no se dispone
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de información suficiente o bien se observan fuertes carencias, sobre todo en los planos
de la inexistencia de redes secundarias y tomas domiciliarias.
H
COSTO EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA
En lo que respecta al costo efectividad de las acciones de vivienda nueva asciende a 79
mil 445 pesos, es decir son 164% mayores que el costo de los subsidios que otorga al
programa a los beneficiarios. El cálculo de este indicador incluye tanto el aporte del
gobierno federal como el que las reglas de operación fijan como límite a los gobiernos
locales, incluyendo costos indirectos. También incluye el aporte de los beneficiarios,
establecido en 7 mil 500 esos por las reglas de operación del programa, más los costos
incrementales de la operación o funcionamiento de la vivienda nueva construida.
Los costos incrementales suman 311.9 millones de pesos, que es el valor presente neto
del flujo de desembolsos que cubrirá el propietario de la vivienda por conceptos de
escrituración, conexión a servicios de agua potable y luz, el pago de las tarifas
correspondientes a esos servicios e impuesto predial, que se toman como costos
incrementales porque suponemos que el beneficiario parte de una situación en la que no
tiene una vivienda, a otra en la que se convierte en propietario de un bien inmueble.
También se asume que los beneficiarios empiezan a ampliar sus viviendas a partir del
segundo año, a razón de 10 metros cuadrados anuales a lo largo del periodo de cinco
años que las reglas del programa fijan como lapso mínimo que los beneficiarios deben
habitar las viviendas.
Bajo este supuesto, el costo efectividad de 79 mil 445 pesos
corresponde a una vivienda de 66 metros cuadrados que el beneficiario del programa
tendrá al término del periodo de cinco años.
I
EFICIENCIA DEL GASTO
La eficiencia con que se ejerce el gasto --utilizando como indicadores aproximados la
capacidad para terminar las obras en tiempo y la capacidad para entregar las viviendas
debidamente dotadas de los respectivos servicios básicos de agua, energía eléctrica y
drenaje— dista de ser satisfactoria en términos generales, si bien exhibe cierta
variabilidad entre entidades federativas. Como ya se apuntaba, se puede observar que la
capacidad para terminar las obras en tiempo y para entregar las viviendas debidamente
Versión Final 207
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
dotadas de los respectivos servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje, dista de
ser satisfactoria en términos generales, si bien exhibe cierta variabilidad entre entidades
federativas. En el caso del subprograma de vivienda progresiva, un alto porcentaje de
viviendas son concluidas sin contar con los servicios del caso. En el mismo tenor, los
porcentajes de obras en estado de atraso a la conclusión del año son significativamente
elevados.
J
COSTOS UNITARIOS
Los costos unitarios exhiben una elevada variabilidad entre las distintas entidades
federativas del país. En el caso del subprograma de vivienda en terrenos provistos por los
gobiernos locales, los costos unitarios llegan a ser de 4 mil 671 pesos en el caso de
Guerrero, en comparación con niveles de 30 mil 600 pesos en los estados de
Aguascalientes, Baja California y Jalisco. Sin embargo, tales costos se ubican en la
mayoría de los estados alrededor de los 30 mil pesos.
En lo que atañe al subprograma de mejoramiento de vivienda, los contrastes más
significativos son los observables entre, por un lado, entidades como Hidalgo, Chihuahua
y Colima, con costos unitarios inferiores a los 2 mil pesos, y, por otro lado, estados como
Baja California Sur, Nayarit y Chiapas, con costos unitarios de 4 mil pesos o más.
K
VALORACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS ESTRATÉGICOS DEL
PROGRAMA
En lo que atañe al cumplimiento de los principios estratégicos centrales del programa,
como son los de selectividad (focalización), equidad distributiva interestatal, coordinación
y corresponsabilidad entre los diversos niveles de gobierno y transparencia, se puede
observar en primer lugar que los subsidios del Programa están básicamente bien
focalizados en la población objetivo del mismo, ya que su asignación muestra sólo un
pequeño error de inclusión. El 97 por ciento de los jefes de familia beneficiados perciben
ingresos equivalentes a tres salarios mínimos o menos, que es la línea de ingreso que
opera como criterio central de focalización de los apoyos. Y el análisis de focalización
entre entidades federativas revela una pequeña variabilidad en la precisión con que se
logran concentrar los apoyos en la población objetivo del Programa Más allá, el Programa
Versión Final 208
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
se distribuye en forma relativamente equilibrada entre los diversos estratos de ingreso que
integran al universo de población objetivo, alcanzando a brindar cierta cobertura a familias
con ingresos extremadamente reducidos.
A juzgar por el tamaño de las necesidades y tomando en cuenta que los grupos de
menores ingresos normalmente no son cubiertos por la oferta privada de vivienda y por
los programas habitacionales para los trabajadores, la cobertura del programa pareciera
en este sentido insuficiente. En el ejercicio fiscal 2002, la cobertura del programa en
vivienda nueva fue de 9.4% de la demanda anual de vivienda, estimada en 300 mil
unidades de acuerdo a cifras del programa sectorial; y de 4% de las necesidades de
mejoramiento de vivienda estimada en 2 millones 580 mil viviendas. Con este nivel de
cobertura, se requerirían 18 años para cubrir el rezago existente. En cuanto a cubrir las
necesidades de vivienda nueva, tan sólo cubrir la demanda del año 2002 con un
programa similar llevaría 7.8 años.
La concreción de los objetivos redistributivos del programa entre regiones y entidades
federativas ha sido limitada. Se observa una tendencia a la concentración de los apoyos
en unos cuantos estados. En 2002, para el caso de las unidades básicas de vivienda en
sus dos modalidades, sólo once estados de la República capturaron el 70% de los
subsidios que, a su vez, concentran al 27% de la población nacional (véase cuadro 3.1).
El total de los subsidios para vivienda progresiva alcanzó a sólo 26 de las 32 entidades
federativas y esos estados que resultaron beneficiados concentran de acuerdo a las cifras
del último censo de población al 66% de los habitantes del país.
En este sentido, se puede señalar que la pertinencia de la fórmula actual de asignación
entre estados es incuestionable desde el punto de vista de que permite efectivamente
“premiar” a los gobiernos locales que observan una mayor eficiencia en el cumplimiento
de metas físicas y financieras, de manera que la aplicación de dicho estímulo podría
reducir en alguna medida el nivel de subejercicio del gasto. No obstante, el fortalecimiento
de los objetivos de eficiencia parece estar obrando en perjuicio de otro de los principios
claves del programa, que es el carácter redistributivo que debe tener el programa entre
regiones y entidades federativas. En particular, se plantea el riesgo de que la tendencia a
la reconcentración de los apoyos en los estados que registran un mejor desempeño se
prolongue en el tiempo en forma indefinida, debido a la insuficiencia o la falta de
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Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
respuesta por parte de los gobiernos locales más rezagados en términos del
mejoramiento de sus capacidades de gestión de los recursos del Programa.
El objetivo de transparentar la operación del programa ha sido cumplido de manera
efectiva. La asignación de las viviendas por entidades federativas es hecha del
conocimiento del público con el procedimiento de asignación establecido por las Reglas
de Operación. El otorgamiento del subsidio no ha estado sujeto a su condicionamientos al
pago de una comisión o a presiones políticas. Existe un proceso efectivo de verificación
de los datos contenidos en la Cédula de Información Socioeconómica. La mayor parte de
los beneficiarios son seleccionados mediante sorteos realizados públicamente. Existe un
programa de promoción y difusión a nivel nacional para dar a conocer el Programa a la
población objetivo. Y las obras se realizan mediante contrato y licitación pública.
L
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
El análisis de impacto realizado en este estudio arrojó, por su parte los siguientes
resultados. En lo que respecta a las características de los beneficiarios, el programa
beneficia de manera relativamente equitativa a hombres y mujeres, a familias
encabezadas por personas jóvenes, menores de 37 años de edad, así como a un
pequeño núcleo de personas de la tercera edad. La mayoría de los beneficiarios han
cursado al menos la escuela primaria, y el 40 por ciento ha cursado la secundaria.
Generalmente los jefes de familia tienen entre 1 y 3 dependientes económicos y cuentan
al menos con un menor de 15 años de edad, que normalmente asiste a la escuela. En los
hogares sólo trabaja un miembro de la familia, usualmente como asalariado a sueldo fijo,
si bien se detecta una presencia relevante de trabajadores por cuenta propia y amas de
casa. Este cuadro sugiere la existencia de una división de funciones familiares en la que
predomina la especialización del hombre como proveedor de ingreso, ocupado en
sectores donde usualmente predomina el empleo urbano precario, de elevados niveles de
informalidad, baja productividad, reducidos ingresos, alta inestabilidad laboral y escasa
cobertura de seguridad social. Por otro lado, la mujer se desempeña generalmente como
ama de casa encargada del trabajo doméstico y el cuidado infantil, siendo el trabajo
infantil muy marginal. Esta estructura ocupacional y del trabajo familiar no se ve
Versión Final 210
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
significativamente modificada a corto plazo con el cambio a la vivienda nueva provista por
el VIVAh.
El VIVAh es un programa bien focalizado, al llegar efectivamente al estrato social al que
pretende dar cobertura, y que cumple con su propósito central de dotar de vivienda propia
a quienes carecen de ella, en lo que constituye el principal impacto del Programa. La casi
absoluta mayoría de los beneficiarios no contaban con una vivienda de su propiedad
antes de incorporarse al Programa, y más de la mitad pagaban renta por concepto de
vivienda.
En lo que respecta a las características de la vivienda, del lado positivo se registran
mejorías en el plano de la calidad de los materiales de la vivienda, observándose también
la existencia de una importante proporción de beneficiarios que han realizado o tienen
planeado realizar obras de ampliación o mejoramiento de sus viviendas, contribuyendo
con ello a materializar el concepto de progresividad en la construcción de vivienda en que
se basa la estrategia del Programa.
Del lado de las limitaciones, se observa que en el tránsito de la vivienda anterior a la
vivienda VIVAh ha disminuido en una pequeña proporción el acceso a servicios urbanos
básicos de vivienda como agua entubada, electricidad y drenaje, al tiempo que el acceso
a otros tipos de servicios básicos en la colonia muestra limitaciones todavía mayores. Ello
es especialmente relevante en los casos de la disponibilidad de servicios de educación
básica, salud y pavimentación, en los que la gran mayoría de las viviendas no cuenta con
acceso al servicio en las cercanías de la colonia; en menor medida, también es el caso
del alumbrado público, el alcantarillado, la recolección de basura y el transporte público,
si bien la mayoría de las viviendas cuenta con servicios de esta clase en su colonia.
Los otros impactos positivos centrales del Programa son los que se perciben en el plano
de las dotaciones de acervos patrimoniales distintos a la propiedad de la vivienda --como
son enseres electrodomésticos y medios de transporte propios--, en los que se registra
una pequeña ampliación asociada al cambio a la vivienda VIVAh, así como los
observados en el plano del mejoramiento en la calidad de vida, que destaca progresos
pequeños, pero muy generalizados, en los aspectos de ingreso, salud, educación,
Versión Final 211
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
alimentación, condiciones de vivienda, seguridad personal y relaciones intra familiares e
intracomunitarias.
La posibilidad de lograr impactos más relevantes en estos planos depende de la
eventualidad de lograr inscribir la operación del programa VIVAh en el marco de una
estrategia de desarrollo local y/o regional de carácter más integral, que comprenda
acciones complementarias al menos en dos planos centrales: por un lado, al nivel de los
mercados de trabajo regionales, mediante actividades de capacitación y medidas más
activas de generación de empleo de calidad, con objeto de incidir en el nivel de ingreso;
por otro lado, al nivel de la estrategia de localización urbana de las viviendas VIVAh así
como de las políticas complementarias de dotación de infraestructura de servicios básicos
de diversos tipos (salud, educación, transporte, entre otros), con miras a inscribir a las
familias beneficiadas por el Programa en entornos urbanos más propicios al mejoramiento
de las capacidades y la calidad de vida.
M
PRINCIPALES PROBLEMAS Y LIMITACIONES ACTUALES DEL PROGRAMA
Ahora bien, el cotejo entre los objetivos y estrategias de Programa, por un lado, y los
resultados obtenidos por el mismo en términos de avance físico y financiero, así como en
la concreción de sus principales estrategias, revela tendencias y problemas que limitan el
alcance de los indudables impactos positivos que tiene el programa, como se ilustró en
este estudio.
Se pueden identificar cuatro grandes órdenes de problemas que es
necesario abordar para otorgar una mayor eficacia al Programa: Una mayor
especificación de la población objetivo del Programa y la readecuación de los
mecanismos de selección y participación de beneficiarios;
la complementación de los
actuales mecanismos de coordinación y corresponsabilización entre niveles de gobierno
con objeto de elevar la eficacia y eficiencia del Programa en términos de su capacidad
para alcanzar más plenamente las metas financieras y físicas; el mejoramiento de la
operación del Programa en lo que respecta a la equidad distributiva en los esquemas de
asignación de subsidios entre entidades federativas; y la integración de bases de datos de
beneficiarios
En el primer aspecto, el referido a la definición de la población objetivo y mecanismos de
selección y participación de los beneficiarios, se observa que actualmente el Programa
Versión Final 212
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
beneficia en buena medida a grupos sociales que en sentido estricto no quedan
encuadrados en la categoría de pobres extremos, tal y como formalmente lo establece la
normatividad del mismo. El Programa beneficia parcialmente a pobres extremos, pero
también a familias con ingresos superiores a los que definen esta categoría de pobreza,
en asociación con dos factores centrales. Más aún, la complejidad de los trámites y los
requerimientos de aporte financiero por parte del beneficiario restringen adicionalmente
las posibilidades de participación de los pobres extremos.
En el segundo aspecto, el de la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de metas físico
financieras, se observó que el programa presenta elevadas proporciones de obras de
vivienda iniciadas pero que no han sido terminadas al cierre del año, y de viviendas que
son concluidas sin contar con los servicios básicos de agua, drenaje y energía eléctrica,
tal y como establece la normatividad del Programa.
La existencia de retrasos en la
conclusión de las obras de urbanización en los fraccionamientos se traduce en bajos
niveles de ocupación del total de las viviendas. Y aunque en menor media que en años
anteriores, el Programa también exhibe un relativamente elevado porcentaje de
subejercicio de los recursos al finalizar el año fiscal, que no sólo significa un problema de
eficacia en el cumplimiento de las metas financieras, sino una pérdida de recursos desde
la perspectiva del Programa, ya que el presupuesto no ejercido durante el año ya no
puede ser utilizado en posteriores ejercicios.
El problema de las viviendas que son terminadas sin contar con los servicios de agua,
drenaje y electricidad se vincula, a su vez, a una combinación de factores: i) los tiempos
relativamente estrechos de ejecución del programa durante el año fiscal, en el contexto de
un programa altamente complejo en términos de la variedad de actores institucionales que
deben concurrir en la operación del Programa; y ii) la debilidad de las finanzas públicas
locales, en algunos casos, para proveer los servicios sociales básicos que estipula el
Programa.
En el tercer aspecto, asociado a la equidad distributiva interestatal del Programa, destaca
el conflicto entre los objetivos de eficiencia en términos de capacidad de ejercicio del
gasto en tiempo y forma, por un lado, y de equidad distributiva en la asignación de
subsidios entre entidades federativas, por otro.
Las razones que parecen explicar la
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Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
relativamente menor presencia de algunas de las entidades que presentan mayores
rezagos de vivienda en la distribución de los recursos del Programa, parecen vincularse a
la escasa capacidad financiera, técnica y administrativa de los gobiernos locales en varios
de los estados de menor grado de desarrollo socioeconómico y mayor rezago de vivienda,
de manera que enfrentan mayores dificultades para participar en el Programa.
En el cuarto aspecto, el de la integración de bases de datos de beneficiarios, se constata
que la falta de una base de datos única para todos los estados provoca retrasos en la
disposición de la información y hace más difícil el análisis longitudinal de las 60 variables
que contiene cada cédula. Por otra parte, la excesiva manipulación de información que
propicia la dispersión de datos en distintos archivos electrónicos y en listados en papel
incrementa la probabilidad de cometer errores en la interpretación de los datos, lo que
puede llevar a emitir juicios equivocados basados en información errónea.
N
PROPUESTA DE MEJORAMIENTO Y FORTALECIMIENTO
Frente a tales problemas se formula en este estudio una propuesta de mejoramiento y
fortalecimiento del programa, que en lo que respecta al problema de especificación de la
población objetivo del Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y
participación de beneficiarios, plantea la conveniencia de que el programa proceda a
especificar en mayor medida la población objetivo hacia la cual se desea dirigir de manera
prioritaria. En todo caso, si se desea beneficiar a toda la gama de grupos de ingreso que
participan actualmente en el Programa, que comprende tanto a pobres extremos, como a
pobres moderados y otros que están ligeramente por encima de esta condición, se podría
contemplar la posibilidad de diferenciar los montos de aportación del beneficiario
requeridos para participar en el Programa, reduciendo en términos absolutos o relativos el
aporte exigido a las familias que presentan una mayor intensidad de la pobreza.
También se propone la flexibilización de requisitos para los beneficiarios, principalmente
respecto al pago del enganche por parte de los mismos, lo cual haría que el programa
tuviera un alcance mucho mayor. Para enfrentar este problema también podrían crearse
alternativas de pago, reducir el monto del enganche en algunos casos o crear
Versión Final 214
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
instituciones de ahorro y crédito locales. Además, se propone reducir el número de
trámites que tienen que realizar los beneficiarios.
Para elevar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las metas físico financieras del
programa se plantea en primer término alargar los tiempos de ejecución del programa.
Los operadores del programa en los estados sugieren buscar adelantar la fecha de
publicación de las reglas de operación a principios de enero, para permitir una mejor
planeación y administración del programa, lograr una asignación y liberación de recursos
más rápida y dejar por lo menos 120 días para la obra, es decir, comenzar la construcción
en el mes de septiembre. En esta forma la entrega de viviendas se podría hacer en el
mes de noviembre o diciembre. También se podría pensar en una apertura anticipada de
los tiempos de inscripción al programa.
Otras propuestas apuntan a promover la institucionalización de presupuestos multianuales
que permitan una mejor programación y ejecución de las obras, y/o la introducción de
salvedades que permitan ejercer recursos con posterioridad a la conclusión del año fiscal;
garantizar, por parte del Gobierno Federal, la provisión de servicios sociales urbanos
básicos, mediante una combinación de mayores recursos y mejor coordinación del
Programa con otras partidas presupuestales (caso del ramo 33);
Promover una
participación más activa de los municipios, así como procurar una mejor coordinación y
cooperación interinstitucional de todos los posibles involucrados (en especial, acuerdos
más estrechos entre los tres niveles de gobierno para así poder terminar las unidades
habitacionales en forma integral); Promover el fortalecimiento de la capacidad financiera
de los gobiernos locales mediante el impulso de una reforma fiscal federalista que tenga
esa orientación; institucionalizar mecanismos de fortalecimiento de la capacidad técnica y
administrativa de los gobiernos municipales, que incidan en sus habilidades para diseñar
y aplicar políticas de planeación urbana, conformación de reservas territoriales, etc.;
Especificar e institucionalizar políticas para dar respuesta al problema de conformación de
reservas territoriales para desarrollo de vivienda básica, al nivel de las áreas urbanas del
país, y en forma complementaria contemplar la posibilidad de desarrollar programas de
dotación de vivienda en zona ya urbanizadas; y adaptar el programa a condiciones
locales, por ejemplo para definir que tipo de vivienda se debe construir en cada estado, e
incluso en cada región, pues las necesidades son diferentes. Se trata entonces de buscar
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la regionalización del programa, haciendo las reglas de operación ad hoc por región,
brindando a los estados un mayor margen de maniobra.
En lo que atañe a la problemática de equidad distributiva interestatal del Programa, es
dable contemplar la posibilidad de diseñar e institucionalizar mecanismos de
fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los gobiernos locales,
cuidando al mismo tiempo de no sesgar la distribución de subsidios en contra de las
entidades más rezagadas, a través de acciones directas por parte del gobierno federal
en aquellos aspectos en que los gobiernos locales presentan deficiencias notables y
evidentes.
Y respecto al tema de la integración de bases de datos de beneficiarios, la formación de
una sola base de datos para el registro de solicitantes en cada estado que atiende el
programa, no sólo facilitará el análisis de los datos sino que, aparte, puede ayudar a hacer
más expedita la pre—evaluación de las solicitudes que se hace en las oficinas centrales
del programa. Esto puede favorecer la eliminación de puntos muertos a lo largo del
proceso de calificación de solicitantes y selección de beneficiarios.
O
VISION PROSPECTIVA DEL PROGRAMA
De mantenerse las actuales restricciones planteadas por las reglas prevalecientes de
operación del programa, así como por otras políticas y programas gubernamentales, es
posible prever la continuación en los próximos años de las dificultades antes apuntadas,
es decir: a) se seguiría beneficiando a un grupo social que en su mayor parte no está
constituido por
pobres extremos, en tanto que el grupo social en pobreza extrema
continuará ocupando un lugar secundario en el contexto de estas vertientes de la política
social; b) la dificultad de muchos gobiernos para financiar los servicios sociales básicos de
las viviendas que provee el programa, se continuará traduciendo en la imposibilidad de
ocupación de las viviendas respectivas por parte de los beneficiarios seleccionados,
circunstancia por la cual el programa tendrá previsiblemente una efectividad reducida y
unos impactos muy limitados sobre la población objetivos del mismo; c) los atrasos en la
construcción de viviendas tendrán efectos similares a los enunciados en el numeral
anterior, habida cuenta que la gran proporción de viviendas no concluidas también
significa la imposibilidad en muchos casos de ocupación de las viviendas, lo que hace
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significativamente ineficaz e ineficiente a este programa; y d) las posibilidades de
expansión futura del programa
serán crecientemente limitadas por la problemática
representada por las dificultades para la constitución de reservas territoriales.
En este escenario tendencial, en suma, se estaría todavía muy lejos de alcanzar las 300
mil viviendas anuales que demanda el sector de la población de menores ingresos.
En el escenario alternativo, asociado a la posibilidad de que se logre impulsar un proceso
de cambio sustancial del diseño estratégico del Programa, bajo los lineamientos antes
sugeridos, sería posible acceder en mayor medida que en la actualidad, a los siguientes
objetivos:
a) una mejor focalización en la población en pobreza extrema;
b)
un
mejoramiento en la eficacia del gasto federal en términos de logro de metas físicas y
financieras, que se materializaría en mayores porcentajes anuales de gasto ejercido,
viviendas terminadas y viviendas con servicios urbanos básicos; y c) el mejoramiento de
la equidad distributiva en la asignación de subsidios entre entidades federativas, en razón
del tratamiento diferenciado a las entidades federativas con mayor rezago de viviendas y
en términos de capacidades institucionales, técnicas y financieras locales.
P
CONCLUSIÓN GENERAL
A manera de conclusión general de este estudio, se puede señalar que el Programa de
Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva ha demostrado tener capacidad para
materializar sus objetivos centrales, como ha sido puesto en evidencia mediante el
análisis de los cambios positivos que se registran en el nivel y calidad de vida, el
patrimonio, y la cohesión familiar y comunitaria de los beneficiarios y sus familias. Es por
esta razón, y habida cuenta de las significativas carencias y necesidades futuras en
términos de vivienda para los grupos sociales de menores ingresos, que dicho Programa,
en lo que constituye la principal recomendación del estudio, debe ser fortalecido, tanto en
el plano de los recursos financieros, como en el de la remoción de los principales
obstáculos y problemas de diseño estratégico que limitan su eficacia en términos de
cumplimiento de metas físicas y financieras.
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