Informe Cap tulo 6

Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
VI. Problemas, Recomendaciones y Perspectivas del Programa
El cotejo entre objetivos y estrategias de Programa, expuestos en el capítulo II de este
estudio, por un lado, y los resultados obtenidos por el mismo en términos de avance físico
y financiero, así como en la concreción de sus principales estrategias (selectividad,
equidad distributiva interestatal, coordinación intergubernamental y transparencia), tal y
como se presentaron en los capítulos III y IV, por otro, revelan ciertas tendencias y
problemas que limitan el alcance de los indudables impactos positivos que tiene el
programa, como se demostró en el capítulo V.
El objetivo del presente capítulo es, en primer lugar, puntualizar los principales problemas
que debe enfrentar el Programa para aspirar a cumplir a mayor cabalidad sus objetivos
centrales. En segundo término, esbozar algunas de las principales recomendaciones que
derivan tanto del análisis realizado en este estudio, como de las sugerencias formuladas
por los operadores del programa en as entidades federativas. En tercer lugar, formular
una visión prospectiva del programa que apunte a identificar las orientaciones previsibles
del mismo en los próximos años tanto en caso de que se introduzcan cambios en las
estrategias y reglas de operación, como en caso de que ello no ocurra.
1. Problemas
Son tres los planos en los que parece necesario realizar modificaciones al diseño y
operación del Programa:
a) La especificación de la población objetivo del Programa y la readecuación de los
mecanismos de selección y participación de beneficiarios;
b) La
complementación
de
los
actuales
mecanismos
de
coordinación
y
corresponsabilización entre niveles de gobierno con objeto de elevar la eficacia y
eficiencia del Programa en términos de su capacidad para alcanzar más
plenamente las metas financieras y físicas; y
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c) El mejoramiento de la operación del Programa en lo que respecta a la equidad
distributiva en los esquemas de asignación de subsidios entre entidades
federativas.
d) La integración de bases de datos de beneficiarios
1.1. Precisión de la definición de la población objetivo y mecanismos de selección y
participación de los beneficiarios
Actualmente el Programa beneficia, en buena medida, a grupos sociales que en sentido
estricto no quedan encuadrados en la categoría de pobres extremos, tal y como
formalmente lo establece la normatividad del mismo. El Programa beneficia parcialmente
a pobres extremos, pero también a familias con ingresos superiores a los que definen esta
categoría de pobreza, en asociación con dos factores centrales:
a) Al haberse fijado una línea de ingreso equivalente a tres salarios mínimos del Distrito
Federal como el umbral máximo de ingresos que debe tener un jefe de familia para poder
participar de los beneficios del Programa, se propicia aquella posibilidad de que éste
permita que resulten favorecidos por los apoyos del Programa familias que en términos
estrictos no están en situación de pobreza extrema.
Además, al establecerse en las actuales reglas de Operación el requisito de que los
beneficiarios del Programa aporten una suma fija de 7 mil 500 pesos para estar en
condiciones de participar de sus apoyos, en los hechos se da un mismo tratamiento a
grupos sociales que son desiguales. A manera de ilustración, un beneficiario potencial
que tenga ingresos equivalentes a un salario mínimo que dedicara íntegramente sus
percepciones a la conformación del ahorro necesario para poder participar en el
Programa, tendría que ahorrar con este objetivo durante cerca de 5 meses. En contraste,
un trabajador que devengara ingresos equivalentes a tres salarios mínimos requeriría de
sólo mes y medio para acceder al mismo objetivo.
En otros términos, es posible identificar en este plano un problema de equidad distributiva,
ya que los sectores sociales más desaventajados económicamente presentan mayores
dificultades para estar en condiciones de participar en el Programa.
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b) En segundo lugar, en lo que constituye una problemática bien identificada por los
operadores del programa en los estados, los requisitos exigidos para la participación de
los beneficiarios resultan operar en algunos casos a manera de camisa de fuerza que
obstaculiza cumplir objetivos del programa.
Por ejemplo, el monto del enganche resulta demasiado elevado para personas con muy
bajos ingresos y que no tienen una cultura del ahorro. Además, se da poco tiempo para
reunir dicho enganche. A su vez, el pago a destiempo del enganche por parte de los
beneficiarios provoca retrasos y cancelaciones en la ejecución del Programa.
Por
ejemplo, en el caso de una entidad federativa en particular, en el año 2002 se tuvieron
670 solicitudes, pero mucha gente ya no regresó a dar seguimiento a sus trámites, por lo
que se presentó un problema de la deserción.
La ejecución del programa es afectada también por la fuerte migración de la población
que existe en el Estado, pues los trámites son personalizados y muchas veces los
solicitantes no se encuentran.
En lo que respecta a los trámites que tienen que realizar los beneficiarios, las Reglas de
Operación implican la preparación de un alto numero de documentación por parte del
beneficiario, lo cual implica altos costos para este tipo de población. En particular, el
proceso de inscripción a la CURP en los municipios es muy tardado o en general no se ha
iniciado, lo cual representa un obstáculo grande para los solicitantes. Ello afecta
especialmente a las comunidades localizadas en zonas rurales hacia las cuales el
Programa pretende expandirse, en especial debido a la dispersión de las comunidades y
a su difícil acceso. Asimismo, la tenencia ejidal de la tierra en algunas comunidades
dificulta comprobar la propiedad del beneficiario. Ello contrasta con las normas
establecidas, pues esta es una condición necesaria para poder iniciar la edificación.
1.2. Eficacia y eficiencia en cumplimiento de metas físico financieras
Como se demostró a partir de la evidencia presentada en este estudio, actualmente el
Programa presenta importantes dificultades para acceder al cumplimiento en tiempo y
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forma de sus metas físicas y financieras. En particular, se observó que el programa
presenta:
a) Elevadas proporciones de obras de vivienda iniciadas pero que no han sido terminadas
al cierre del año, y de viviendas que son concluidas sin contar con los servicios básicos de
agua, drenaje y energía eléctrica, tal y como establece la normatividad del Programa. La
existencia de retrasos en la conclusión de las obras de urbanización en los
fraccionamientos se traduce en bajos niveles de ocupación del total de las viviendas.
b) Aunque menor que en años anteriores, el Programa también exhibe un relativamente
elevado porcentaje de subejercicio de los recursos al finalizar el año fiscal, que no sólo
significa un problema de eficacia en el cumplimiento de las metas financieras, sino una
pérdida de recursos desde la perspectiva del Programa, ya que el presupuesto no ejercido
durante el año ya no puede ser utilizado en posteriores ejercicios.
El problema de las viviendas que son terminadas sin contar con los servicios de agua,
drenaje y electricidad se vincula, a su vez, a una combinación de factores: i) los tiempos
relativamente estrechos de ejecución del programa durante el año fiscal, en el contexto de
un programa altamente complejo en términos de la variedad de actores institucionales que
deben concurrir en la operación del Programa; y ii) la debilidad de las finanzas públicas
locales, en algunos casos, para proveer los servicios sociales básicos que estipula el
Programa.
i) En cuanto a los tiempos de ejecución que establecen las reglas de operación, cabe
considerar que dichas reglas se publican el 15 de marzo de cada año y establecen
tiempos para cada actividad que resultan insuficientes para llevar a cabo cada una de las
etapas. Dado que el inicio de cada actividad depende de que haya concluido la actividad
precedente, el retraso de una atrasa todo el programa. Sobre todo, la asignación y
radicación de recursos es lentas, y queda muy poco tiempo para hacer los concursos, las
asignaciones, las contrataciones y la construcción de las viviendas De esta manera, los
recursos son liberados aproximadamente a partir de julio. Dado el tiempo mínimo que
consume el proceso de licitación, las obras se vienen iniciando a mediados de agosto.
Con ello queda restringido el tiempo para concluir las viviendas en el mismo ejercicio en
que fueron iniciadas. Prueba de ello es que incluso en uno de los estados con mayor
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eficacia en el cumplimiento de metas físicas en tiempo y forma --Aguascalientes--, las
obras del ejercicio fiscal 2002 fueron terminadas a finales de enero del 2003, que ya
corresponde a otro ejercicio. Todo ello amplía las posibilidades de incurrir en subejercicio
y en que la gente se desespere por la lentitud de la entrega de viviendas, llevando en
algunos casos a cancelaciones.
El caso de una de las entidades federativas visitadas sirve para ilustrar la naturaleza de
los problemas enfrentados en este plano. En dicho estado las viviendas 2001 aún no han
sido concluidas y por tanto tampoco entregadas. Ello se debió a la rescisión de contrato
de las constructoras por falta de recursos de recursos federales, de manera que los
contratistas se retiraron de la obra por no cubrirse las fianzas de anticipo, causando una
descapitalización de las empresas constructoras. En suma, el incumplimiento de las dos
partes obligó a la rescisión de los contratos.
ii) En lo que se refiere al papel de los gobiernos locales en esta problemática se observa
una participación limitada de los municipios en el programa, como ocurre en Baja
California Sur, siendo el municipio quien debe determinar dónde se van a ubicar las
viviendas, así como proveer los servicios estipulados en las Reglas de Operación. Sin
embargo, los municipios muchas veces enfrentan limitantes para hacer ambas cosas. De
hecho, la baja participación de los municipios ha retrasado el proceso de asignación de la
vivienda ya que no han concluido los procesos de urbanización, en parte debido a la poca
posibilidad de aportación de recursos del gobierno local.
Por su parte, la problemática de subejercicio de recursos se relaciona con la diferenciada
capacidad de los gobiernos locales para cumplir en tiempo y forma con los requisitos que
establecen las actuales Reglas de Operación en términos de los aportes financieros y de
terrenos
para
construcción
de
vivienda
que
deben
realizar
dichos
niveles
gubernamentales.
En efecto, en muchas áreas urbanas del país se observan fuertes dificultades para
conformar reservas territoriales para la creación de zonas habitacionales. La creación de
reservas implica costos económicos que a veces no pueden sufragar los gobiernos
locales. En casos como el de Tabasco la superficie está llena de pantanos y zonas no
habitables, lo que implica realizar obras de acondicionamiento de suelos que producen
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alzas en costos y alargan los tiempos de construcción. En ciertos casos estos problemas
se traducen en una inadecuada ubicación de los terrenos, como ocurre cuando se
localizan en laderas expuestas a deslaves. Además, en otros casos se planten exigencias
legales complicadas para integrar áreas ejidales.
1.3. Mejoramiento de la equidad distributiva interestatal del Programa
Como se ha mostrado en el capitulado precedente, la operación del Programa parece
destacar un conflicto entre los objetivos de eficiencia en términos de capacidad de
ejercicio del gasto en tiempo y forma, por un lado, y de equidad distributiva en la
asignación de subsidios entre entidades federativas, por otro.
Las razones que parecen explicar la relativamente menor presencia de algunas de las
entidades que presentan mayores rezagos de vivienda en la distribución de los recursos
del Programa, parecen vincularse a la escasa capacidad financiera, técnica y
administrativa de los gobiernos locales en varios de los estados de menor grado de
desarrollo socioeconómico y mayor rezago de vivienda, de manera que enfrentan
mayores dificultades para participar en el Programa.
1.4. Integración de bases de datos de beneficiarios
Un elemento de información importante del Programa es el acopio de la información de
los solicitantes de vivienda en las Cédulas de Información Socioeconómica (CIS). Dichas
cédulas son clave para integrar la base de datos para el análisis de los beneficios del
programa, tanto en la identificación de los perfiles de beneficiarios como en su utilización
para el análisis muestral de la población.
Si bien FONHAPO emprendió en el 2002 la formación de un sistema de información único
para el llenado de las CIS y la integración de una base de datos que será administrada
por el propio FONHAPO, es necesario insistir en la urgencia de avanzar con firmeza en
esa dirección. La falta de una base de datos única para todos los estados provocó
retrasos en la disposición de la información e hizo más difícil el análisis longitudinal de las
60 variables que contiene cada cédula. Por otra parte, la excesiva manipulación de
información que propicia la dispersión de datos en distintos archivos electrónicos y en
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listados en papel incrementa la probabilidad de cometer errores en la interpretación de los
datos, lo que puede llevar a emitir juicios equivocados basados en información errónea.
2. Propuesta de mejoramiento y fortalecimiento del programa
2.1.
En lo que respecta al problema de especificación de la población objetivo del
Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y participación de
beneficiarios, se plantea la conveniencia de que el programa proceda a especificar en
mayor medida la población objetivo hacia la cual se desea dirigir de manera prioritaria. En
todo caso, si se desea beneficiar a toda la gama de grupos de ingreso que participan
actualmente en el Programa, que comprende tanto a pobres extremos, como a pobres
moderados y otros que están ligeramente por encima de esta condición, se podría
contemplar la posibilidad de diferenciar los montos de aportación del beneficiario
requeridos para participar en el Programa, reduciendo en términos absolutos o relativos el
aporte exigido a las familias que presentan una mayor intensidad de la pobreza.
También se propone la flexibilización de requisitos para los beneficiarios, principalmente
respecto al pago del enganche por parte de los mismos, lo cual haría que el programa
tuviera un alcance mucho mayor. Para enfrentar este problema podrían crearse
alternativas de pago, reducir el monto del enganche en algunos casos o crear
instituciones de ahorro y crédito locales. Además, se propone reducir el número de
tramites y papeleos tanto de los beneficiarios como de tramites internos para así eficientar
tiempos y procesos.
2.2. Para elevar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las metas físico financieras
del programa se plantea en primer término alargar los tiempos de ejecución del programa.
La primera recomendación sugerida por los operadores del programa en loe estados es
en el sentido de buscar adelantar la fecha de publicación de las reglas de operación a
principios de enero, para permitir una mejor planeación y administración del programa.
Con ello se podría lograr una asignación y liberación de recursos más rápida y dejar por lo
menos 120 días para la obra, es decir, comenzar la construcción en el mes de
septiembre. Atendiendo a esta recomendación, la entrega de viviendas se podría hacer
en el mes de
noviembre o diciembre.
También se podría pensar en una apertura
anticipada de los tiempos de inscripción al programa.
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Promover la institucionalización de presupuestos multianuales que permitan una mejor
programación y ejecución de las obras, y/o la introducción de salvedades que permitan
ejercer recursos con posterioridad a la conclusión del año fiscal. Ello, con el objeto de
flexibilizar la restricción representada por los estrechos tiempos de ejecución del
Programa.
Garantizar, por parte del Gobierno Federal, la provisión de servicios sociales urbanos
básicos, mediante una combinación de mayores recursos y mejor coordinación del
Programa con otras partidas presupuestales, como es el caso de los recursos del ramo 33
del Presupuesto de Egresos de la Federación, que podría contribuir en mayor medida al
financiamiento de los servicios en el contexto de las obras realizadas por el Programa.
Promover una participación más activa de los municipios, así como procurar una mejor
coordinación y cooperación interinstitucional de todos los posibles involucrados; En
especial, acuerdos más estrechos entre los tres niveles de gobierno para así poder
terminar las unidades habitacionales en forma integral.
Promover el fortalecimiento de la capacidad financiera de los gobiernos locales mediante
el impulso de una reforma fiscal federalista que tenga esa orientación.
Institucionalizar mecanismos de fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa
de los gobiernos municipales, que incidan en sus habilidades para diseñar y aplicar
políticas de planeación urbana, conformación de reservas territoriales, etc.
Especificar e institucionalizar políticas para dar respuesta al problema de conformación de
reservas territoriales para desarrollo de vivienda básica, al nivel de las áreas urbanas del
país, y en forma complementaria contemplar la posibilidad de desarrollar programas de
dotación de vivienda en zona ya urbanizadas. Se propone definir primero los terrenos que
cumplan con las condiciones especificas para asentamientos urbanos, creando reservas
territoriales con servicios y dejando como último proceso la construcción de las viviendas.
Se trataría de preparar con mucha anticipación en la creación de una bolsa de terrenos
listos o contar con al menos con el 50% de las plataformas de terrenos para la
construcción, así como tener listos los procesos de urbanización.
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En este contexto también se propone adaptar el programa a condiciones locales, por
ejemplo para definir que tipo de vivienda se debe construir en cada estado, e incluso en
cada región, pues las necesidades son diferentes. Se trata entonces de buscar la
regionalización del programa, haciendo las reglas de operación ad hoc
por región,
brindando a los estados un mayor margen de maniobra.
2.3. En lo que atañe a la problemática de equidad distributiva interestatal del Programa,
es dable contemplar la posibilidad de diseñar e institucionalizar mecanismos de
fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los gobiernos locales,
cuidando al mismo tiempo de no sesgar la distribución de subsidios en contra de las
entidades más rezagadas, a través de acciones directas por parte del gobierno federal
en aquellos aspectos en que los gobiernos locales presentan deficiencias notables y
evidentes.
2.4. Y respecto al tema de la integración de bases de datos de beneficiarios, la formación
de una sola base de datos para el registro de solicitantes en cada estado que atiende el
programa, no sólo facilitará el análisis de los datos sino que, aparte, puede ayudar a hacer
más expedita la pre—evaluación de las solicitudes que se hace en las oficinas centrales
del programa. Esto puede favorecer la eliminación de puntos muertos a lo largo del
proceso de calificación de solicitantes y selección de beneficiarios.
3. Prospectiva
La posibilidad de introducir modificaciones al diseño estratégico del Programa VIVAh
permite distinguir dos escenarios prospectivos básicos: en caso de que no se introduzcan
modificaciones relevantes, se puede pensar en un escenario tendencial que prolongaría
en el tiempo las actuales dificultades y limitaciones del Programa. En un escenario
alternativo, en el que se introducen cambios importantes al diseño programático, sería
posible elevar los niveles de eficacia y eficiencia de dicho Programa.
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3.1. Escenario tendencial
De mantenerse las actuales restricciones planteadas por las reglas prevalecientes de
operación del programa, así como por otras políticas y programas gubernamentales, es
posible prever la continuación en los próximos años de las dificultades antes analizadas:
-
En el plano de la población objetivo que está siendo seleccionada para
participar en el Programa, es previsible que se siga beneficiando a un grupo
social que en su mayor parte no está constituido por pobres extremos, en
tanto que el grupo social en pobreza extrema continuará ocupando un lugar
secundario en el contexto de estas vertientes de la política social. Es decir, el
Programa, a contracorriente de lo que constituye su objetivo formal, no
quedará focalizado realmente en la población en pobreza extrema.
-
La dificultad de muchos gobiernos para financiar los servicios sociales básicos
de las viviendas que provee el programa, se continuará traduciendo en la
imposibilidad de ocupación de las viviendas respectivas por parte de los
beneficiarios seleccionados, circunstancia por la cual el programa tendrá
previsiblemente una efectividad reducida y unos impactos muy limitados sobre
la población objetivos del mismo
-
Los atrasos en la construcción de viviendas tendrán efectos similares a los
enunciados en el numeral anterior, habida cuenta que la gran proporción de
viviendas no concluidas también significa la imposibilidad en muchos casos de
ocupación de las viviendas, lo que hace significativamente ineficaz e ineficiente
a este programa.
-
Las posibilidades de expansión futura del programa --y, por tanto, la cobertura
del mismo-- serán crecientemente limitadas por la problemática representada
por las dificultades para la constitución de reservas territoriales susceptibles de
ser aportadas por los gobiernos locales como requisito para participar en el
programa. De hecho, operadores de las oficinas centrales de FONHAPO han
señalado que el programa tendría que reducir sustancialmente su escala de
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operación a partir del año 2003, habida cuenta del rápido agotamiento de
dichas reservas territoriales en muchos estados y municipalidades del país.
En el escenario tendencial, de cumplirse la estimación para el ejercicio presupuestal del
2002 que se calcula será de 793 millones de pesos a precios corrientes conforme al
presupuesto modificado, que duplicará los recursos invertidos en el 2001, la inversión en
el 2002 alcanzaría a duplicarse hasta el 2010 lo que, a precios actuales, significaría que el
programa podría desarrollar 46 mil acciones de vivienda progresiva en este último año.
Se estaría todavía muy lejos de alcanzar las 300 mil viviendas anuales que demanda el
sector de la población de menores ingresos.
Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda
Presupuesto ejercido 1998-2002 y proyectado al 2010
Pesos constantes 1993=100
Presupuesto
Año
ejercido
1998
45,378,310
1999
84,157,214
2000
168,556,250
2001
107,701,284
2002
235,223,068
2003
249,173,301
2004
289,496,660
2005
329,820,018
2006
370,143,377
2007
410,466,735
2008
450,790,094
2009
491,113,453
2010
531,436,811
3.2. Escenario alternativo
En el caso de se logre impulsar un proceso de cambio sustancial del diseño estratégico
del Programa, bajo los lineamientos sugeridos en el capítulo precedente, sería posible
acceder en mayor medida que en la actualidad, a los siguientes objetivos:
-
Una mejor focalización en la población en pobreza extrema, acorde con los
actuales objetivos formales del Programa, en virtud del eventual efecto que
tendría una eventual diferenciación de los requisitos de ingreso al programa
para los diversos estratos de ingreso que entran actualmente al Programa.
Versión Final 192
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-
Un mejoramiento en la eficacia del gasto federal en términos de logro de metas
físicas y financieras, que se materializaría en mayores porcentajes anuales de
gasto ejercido, viviendas terminadas y viviendas con servicios urbanos básicos.
-
Mejoramiento de la equidad distributiva en la asignación de subsidios entre
entidades federativas, en razón del tratamiento diferenciado a las entidades
federativas con mayor rezago de viviendas y en términos de capacidades
institucionales, técnicas y financieras locales.
4. Conclusiones
El cotejo entre los objetivos y estrategias de Programa, por un lado, y los resultados
obtenidos por el mismo en términos de avance físico y financiero, así como en la
concreción de sus principales estrategias, revela tendencias y problemas que limitan el
alcance de los indudables impactos positivos que tiene el programa.
Se pueden
identificar cuatro grandes órdenes de problemas que son necesario abordar para otorgar
una mayor eficacia al Programa: Una mayor especificación de la población objetivo del
Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y participación de
beneficiarios;
la complementación de los actuales mecanismos de coordinación y
corresponsabilización entre niveles de gobierno con objeto de elevar la eficacia y
eficiencia del Programa en términos de su capacidad para alcanzar más plenamente las
metas financieras y físicas; el mejoramiento de la operación del Programa en lo que
respecta a la equidad distributiva en los esquemas de asignación de subsidios entre
entidades federativas; y la integración de bases de datos de beneficiarios
En el primer aspecto, el referido a la definición de la población objetivo y mecanismos de
selección y participación de los beneficiarios, se observa que actualmente el Programa
beneficia en buena medida a grupos sociales que en sentido estricto no quedan
encuadrados en la categoría de pobres extremos, tal y como formalmente lo establece la
normatividad del mismo. El Programa beneficia parcialmente a pobres extremos, pero
también a familias con ingresos superiores a los que definen esta categoría de pobreza,
en asociación con dos factores centrales. Más aún, la complejidad de los trámites y los
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requerimientos de aporte financiero por parte del beneficiario restringen adicionalmente
las posibilidades de participación de los pobres extremos.
En el segundo aspecto, el de la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de metas físico
financieras, se observó que el programa presenta elevadas proporciones de obras de
vivienda iniciadas pero que no han sido terminadas al cierre del año, y de viviendas que
son concluidas sin contar con los servicios básicos de agua, drenaje y energía eléctrica,
tal y como establece la normatividad del Programa.
La existencia de retrasos en la
conclusión de las obras de urbanización en los fraccionamientos se traduce en bajos
niveles de ocupación del total de las viviendas. Y aunque en menor media que en años
anteriores, el Programa también exhibe un relativamente elevado porcentaje de
subejercicio de los recursos al finalizar el año fiscal, que no sólo significa un problema de
eficacia en el cumplimiento de las metas financieras, sino una pérdida de recursos desde
la perspectiva del Programa, ya que el presupuesto no ejercido durante el año ya no
puede ser utilizado en posteriores ejercicios.
El problema de las viviendas que son terminadas sin contar con los servicios de agua,
drenaje y electricidad se vincula, a su vez, a una combinación de factores: i) los tiempos
relativamente estrechos de ejecución del programa durante el año fiscal, en el contexto de
un programa altamente complejo en términos de la variedad de actores institucionales que
deben concurrir en la operación del Programa; y ii) la debilidad de las finanzas públicas
locales, en algunos casos, para proveer los servicios sociales básicos que estipula el
Programa.
En el tercer aspecto, asociado a la equidad distributiva interestatal del Programa, destaca
el conflicto entre los objetivos de eficiencia en términos de capacidad de ejercicio del
gasto en tiempo y forma, por un lado, y de equidad distributiva en la asignación de
subsidios entre entidades federativas, por otro.
Las razones que parecen explicar la
relativamente menor presencia de algunas de las entidades que presentan mayores
rezagos de vivienda en la distribución de los recursos del Programa, parecen vincularse a
la escasa capacidad financiera, técnica y administrativa de los gobiernos locales en varios
de los estados de menor grado de desarrollo socioeconómico y mayor rezago de vivienda,
de manera que enfrentan mayores dificultades para participar en el Programa.
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Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
En el cuarto aspecto, el de la integración de bases de datos de beneficiarios, se constata
que la falta de una base de datos única para todos los estados provoca retrasos en la
disposición de la información y hace más difícil el análisis longitudinal de las 60 variables
que contiene cada cédula. Por otra parte, la excesiva manipulación de información que
propicia la dispersión de datos en distintos archivos electrónicos y en listados en papel
incrementa la probabilidad de cometer errores en la interpretación de los datos, lo que
puede llevar a emitir juicios equivocados basados en información errónea.
Frente a tales problemas se formula en este capítulo una propuesta de mejoramiento y
fortalecimiento del programa, que en lo que respecta al problema de especificación de la
población objetivo del Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y
participación de beneficiarios, plantea la conveniencia de que el programa proceda a
especificar en mayor medida la población objetivo hacia la cual se desea dirigir de manera
prioritaria. En todo caso, si se desea beneficiar a toda la gama de grupos de ingreso que
participan actualmente en el Programa, que comprende tanto a pobres extremos, como a
pobres moderados y otros que están ligeramente por encima de esta condición, se podría
contemplar la posibilidad de diferenciar los montos de aportación del beneficiario
requeridos para participar en el Programa, reduciendo en términos absolutos o relativos el
aporte exigido a las familias que presentan una mayor intensidad de la pobreza.
También se propone la flexibilización de requisitos para los beneficiarios, principalmente
respecto al pago del enganche por parte de los mismos, lo cual haría que el programa
tuviera un alcance mucho mayor. Para enfrentar este problema también podrían crearse
alternativas de pago, reducir el monto del enganche en algunos casos o crear
instituciones de ahorro y crédito locales. Además, se propone reducir el número de
trámites que tienen que realizar los beneficiarios.
Para elevar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las metas físico financieras del
programa se plantea en primer término alargar los tiempos de ejecución del programa.
Los operadores del programa en los estados sugieren buscar adelantar la fecha de
publicación de las reglas de operación a principios de enero, para permitir una mejor
planeación y administración del programa, lograr una asignación y liberación de recursos
más rápida y dejar por lo menos 120 días para la obra, es decir, comenzar la construcción
en el mes de septiembre. En esta forma la entrega de viviendas se podría hacer en el
Versión Final 195
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mes de noviembre o diciembre. También se podría pensar en una apertura anticipada de
los tiempos de inscripción al programa.
Otras propuestas apuntan a promover la institucionalización de presupuestos multianuales
que permitan una mejor programación y ejecución de las obras, y/o la introducción de
salvedades que permitan ejercer recursos con posterioridad a la conclusión del año fiscal;
garantizar, por parte del Gobierno Federal, la provisión de servicios sociales urbanos
básicos, mediante una combinación de mayores recursos y mejor coordinación del
Programa con otras partidas presupuestales (caso del ramo 33);
Promover una
participación más activa de los municipios, así como procurar una mejor coordinación y
cooperación interinstitucional de todos los posibles involucrados (en especial, acuerdos
más estrechos entre los tres niveles de gobierno para así poder terminar las unidades
habitacionales en forma integral); Promover el fortalecimiento de la capacidad financiera
de los gobiernos locales mediante el impulso de una reforma fiscal federalista que tenga
esa orientación; institucionalizar mecanismos de fortalecimiento de la capacidad técnica y
administrativa de los gobiernos municipales, que incidan en sus habilidades para diseñar
y aplicar políticas de planeación urbana, conformación de reservas territoriales, etc.;
especificar e institucionalizar políticas para dar respuesta al problema de conformación de
reservas territoriales para desarrollo de vivienda básica, al nivel de las áreas urbanas del
país, y en forma complementaria contemplar la posibilidad de desarrollar programas de
dotación de vivienda en zona ya urbanizadas; y adaptar el programa a condiciones
locales, por ejemplo para definir que tipo de vivienda se debe construir en cada estado, e
incluso en cada región, pues las necesidades son diferentes. Se trata entonces de buscar
la regionalización del programa, haciendo las reglas de operación ad hoc por región,
brindando a los estados un mayor margen de maniobra.
En lo que atañe a la problemática de equidad distributiva interestatal del Programa, es
dable contemplar la posibilidad de diseñar e institucionalizar mecanismos de
fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los gobiernos locales,
cuidando al mismo tiempo de no sesgar la distribución de subsidios en contra de las
entidades más rezagadas, a través de acciones directas por parte del gobierno federal
en aquellos aspectos en que los gobiernos locales presentan deficiencias notables y
evidentes.
Versión Final 196
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
Y respecto al tema de la integración de bases de datos de beneficiarios, la formación de
una sola base de datos para el registro de solicitantes en cada estado que atiende el
programa, no sólo facilitará el análisis de los datos sino que, aparte, puede ayudar a hacer
más expedita la pre—evaluación de las solicitudes que se hace en las oficinas centrales
del programa. Esto puede favorecer la eliminación de puntos muertos a lo largo del
proceso de calificación de solicitantes y selección de beneficiarios.
De mantenerse las actuales restricciones planteadas por las reglas prevalecientes de
operación del programa, así como por otras políticas y programas gubernamentales, es
posible prever la continuación en los próximos años de las dificultades antes analizadas,
es decir: a) se seguiría beneficiando a un grupo social que en su mayor parte no está
constituido por
pobres extremos, en tanto que el grupo social en pobreza extrema
continuará ocupando un lugar secundario en el contexto de estas vertientes de la política
social; b) la dificultad de muchos gobiernos para financiar los servicios sociales básicos de
las viviendas que provee el programa, se continuará traduciendo en la imposibilidad de
ocupación de las viviendas respectivas por parte de los beneficiarios seleccionados,
circunstancia por la cual el programa tendrá previsiblemente una efectividad reducida y
unos impactos muy limitados sobre la población objetivos del mismo; c) los atrasos en la
construcción de viviendas tendrán efectos similares a los enunciados en el numeral
anterior, habida cuenta que la gran proporción de viviendas no concluidas también
significa la imposibilidad en muchos casos de ocupación de las viviendas, lo que hace
significativamente ineficaz e ineficiente a este programa; y d) las posibilidades de
expansión futura del programa
serán crecientemente limitadas por la problemática
representada por las dificultades para la constitución de reservas territoriales.
En este escenario tendencial, en suma, se estaría todavía muy lejos de alcanzar las 300
mil viviendas anuales que demanda el sector de la población de menores ingresos.
En el escenario alternativo, asociado a la posibilidad de que se logre impulsar un proceso
de cambio sustancial del diseño estratégico del Programa, bajo los lineamientos antes
sugeridos, sería posible acceder en mayor medida que en la actualidad, a los siguientes
objetivos:
a) una mejor focalización en la población en pobreza extrema;
b)
un
mejoramiento en la eficacia del gasto federal en términos de logro de metas físicas y
financieras, que se materializaría en mayores porcentajes anuales de gasto ejercido,
Versión Final 197
Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva
viviendas terminadas y viviendas con servicios urbanos básicos; y c) el mejoramiento de
la equidad distributiva en la asignación de subsidios entre entidades federativas, en razón
del tratamiento diferenciado a las entidades federativas con mayor rezago de viviendas y
en términos de capacidades institucionales, técnicas y financieras locales.
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