Reglas de Operaci n

INSTITUTO
NACIONAL DE
SALUD PUBLICA
Evaluación del cumplimiento de metas, costos
unitarios y apego del Programa Oportunidades a
las Reglas de Operación
Bernardo Hernández, José E. Urquieta, Fernando Meneses, Mary
Carmen Baltazar y Mauricio Hernández *
Evaluación de Resultados de Impacto del
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Marzo de 2003
* Las opiniones expresadas en este documento representan el punto de vista de los autores y no de sus
instituciones.
ÍNDICE
1. RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................................................3
2. INTRODUCCIÓN....................................................................................................................................................12
3. ANÁLISIS ESPECÍFICOS ................................................................................................................................13
3.1. A NÁLISIS DE TENDENCIAS DE INDICADORES DE OPERACIÓN Y PRESUPUESTO DEL PROGRAMA ................. 13
3.1.1. Indicadores relacionados con el padrón de familias beneficiarias y la cobertura
del Programa.........................................................................................................................................................14
3.1.2. Indicadores de salud y nutrición ....................................................................................................17
3.1.3. Indicadores de educación.................................................................................................................22
3.1.4. Análisis de los recursos monetarios programados y emitidos ......................................26
3.2. CAMBIOS EN LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA 2002 VS. 2001.................................................. 30
3.2.1. Crecimiento de cobertura en zonas urbanas .........................................................................30
3.2.2. Criterios de identificación de familias beneficiarias ............................................................31
3.2.3. Potenciación del Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud y de las
sesiones educativas en zonas urbanas ..................................................................................................32
3.2.4. Vinculación con otros programas para potenciar las capacidades ............................34
3.2.5. Mecanismo de entrega de apoyos del Programa................................................................36
3.2.6. Comités de promoción comunitaria. ...........................................................................................37
4. PRUEBA PILOTO DE UNA EVALUACIÓN EN CAMPO DEL CUMPLIMIENTO DE
LAS REGLAS DE OPERAC IÓN DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES ..................................38
4.1. DESCRIPCIÓN DE LAS POBLACIONES.................................................................................................................... 38
4.2. M ETODOLOGÍA....................................................................................................................................................... 39
4.2.1. Instrumentos de recolección de información. ........................................................................40
4.2.2 Recolección de información y muestra.......................................................................................41
4.3. RESULTADOS........................................................................................................................................................... 42
4.3.1. Componente de Salud ........................................................................................................................42
4.3.2. Componente de Nutrición .................................................................................................................46
4.3.3. Componente de Educación .............................................................................................................50
4.3.4. Incorporación al Programa Oportunidades .............................................................................51
4.3.5. Respecto a los beneficios del Programa Oportunidades ................................................52
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .........................................................................................55
6. AGRADECIMIENTOS .........................................................................................................................................59
7. REFERENCIAS .......................................................................................................................................................60
2
1. RESUMEN EJECUTIVO
El presente documento tiene como objetivo evaluar el cumplimiento de metas en costos
unitarios y apego del Programa Oportunidades a las Reglas de Operación del mismo,
mediante un análisis de los indicadores de seguimiento, evaluación y gestión que
Oportunidades recaba regularmente en las localidades donde opera, además de verificar
el apego a las Reglas de Operación vigentes en una muestra de beneficiarios. En este
trabajo, se realizaron tres análisis específicos:
1. Análisis de tendencias en los indicadores de operación del Programa, así como del
presupuesto programado y emitido por Oportunidades de enero del 2001 a octubre del
2002.
2. Cambios a las Reglas de Operación del Programa 2001-2002, e implicaciones de
dichos cambios.
3. Prueba piloto de una evaluación en campo, con el fin de verificar el apego a las
Reglas de Operación del Programa.
El análisis de tendencias en los indicadores de operación del Programa, y del presupuesto
programado y emitido por Oportunidades de enero del 2001 a octubre del 2002, arrojó los
siguientes resultados:
•
Entre enero del 2001 y octubre del 2002 hubo un importante aumento en el
número de municipios atendidos por Oportunidades, alcanzando un total de 2,354
al final de este periodo. En el mismo periodo, el incremento porcentual de
localidades atendidas fue del 32% y el de familias atendidas fue del 74%, pasando
de 53,099 a 70,520 localidades y de 2,437,964 a 4,240,000 familias (gráfica A). A
la fecha, el total de familias beneficiarias representa casi el 77% de un total de 5.5
millones de familias que se espera atender en un futuro próximo, en el medio rural,
semi urbano y urbano1.
•
El monto de los apoyos monetarios bimestrales en términos reales 2 para
alimentación, pasó de $700,869,384 a $1,191,089,230 de enero-febrero del 2001 a
septiembre-octubre del 2002, lo que representó un incremento del 70%. En lo que
respecta al monto destinado a becas educativas, este registró un incremento, en
1
Esta proyección se basa en el total de familias en condiciones de pobreza de capacidades que resultó de la
nueva metodología para la cuantificación de la pobreza en México, (Sedesol, 2002).
2
Los montos monetarios se deflactaron con el INPC, base segunda quincena de julio del 2002.
3
términos reales, del 116% a lo largo de este periodo, pasando de $914,442,320 a
$1,976,195,110 (gráfica B).
Gráfica A
Número de familias atendidas por Oportunidades, Enero 2001 a Octubre 2002
4,500
Miles de familias
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
Ene-
Mar-
May-
Jul-
Sep-
Nov-
Ene-
Mar-
May-
Jul-
Sep-
Feb/2001
Abr/2001
Jun/2001
Ago/2001
Oct/2001
Dic/2001
Feb/2002
Abr/2002
Jun/2002
Ago/2002
Oct/2002
Fuente: Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión de Oportunidades, 2001-2002
Gráfica B
Apoyos monetarios en alimentación y becas educativas otorgadas.
Enero 2001 a Octubre 2002.
(a precios constantes de julio 2002)
2,000,000
Apoyo monetario en alimentación
Apoyo monetario en becas educativas
Miles de pesos
1,500,000
1,000,000
500,000
0
Ene-Feb/2001 Mar-Abr/2001
May-Jun/2001 Jul-Ago/2001
Sep-Oct/2001 Nov-Dic/2001 Ene-Feb/2002 Mar-Abr/2002
May-Jun/2002 Jul-Ago/2002 Sep-Oct/2002
Fuente: Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión de Oportunidades, 2001-2002
4
• El análisis estadístico muestra que, en promedio, en cada bimestre entre enero del
2001 y octubre del 2002 se incorporan al Programa 17 municipios, 1,555
localidades y 163,605 familias adicionales. En consecuencia, existió una tendencia
positiva significativa en el número de apoyos monetarios destinados a la
alimentación y a becas educativas en el ámbito nacional y al interior de cada
estado.
Resultados de los indicadores de salud, nutrición y educación.
•
El porcentaje de familias en control por el IMSS-Oportunidades o la Secretaría de
Salud se ha mantenido cerca del 98% a lo largo del periodo de enero 2001 a
octubre 2002.
•
El porcentaje de niños menores de 2 años y de 2 a 4 años que están en control
nutricional ha aumentado a lo largo del mismo periodo en un 4.5% y 5.3%,
respectivamente. La misma tendencia creciente se encuentra en la mujeres
embarazadas en control prenatal, la cual registró un incremento del 4.8%.
•
En promedio para el periodo comprendido de enero 2001 a octubre 2002, los
estados de Durango y Tabasco tuvieron los mejores desempeños en cuanto al
porcentaje de niños menores de 2 años en control nutricional, con 102% y 100%,
respectivamente. Oaxaca y Veracruz tuvieron los peores resultados en este rubro
con 83% y 88%, siendo el promedio nacional 95%.
•
Para el indicador de niños de 2 a 4 años en control nutricional, en promedio a lo
largo del periodo de estudio, los estados de Durango y Tabasco tuvieron los
mejores desempeños, con 101% y 100%, respectivamente, mientras que Oaxaca
y Veracruz registraron los peores indicadores, con 82% y 86%. Con un promedio
nacional de 96%.
•
Respecto a la dotación de suplemento, Tlaxcala y Guanajuato fueron los estados
con la peor cobertura, con 57% en ambos casos, de los niños menores de 2 años
en control nutricional que recibieron suplemento, siendo la media nacional de 72%.
•
Por otro lado, el porcentaje promedio a nivel nacional en el periodo de estudio, de
niños de 2 a 4 años con algún grado de desnutrición y que recibieron suplemento
fue de 141%3. Nuevo León fue el estado con el mayor porcentaje en esta
3
Las Reglas de Operación 2002 establecen que los niños y niñas de entre 2 y 5 años que en algún momento
presentaron desnutrición, una vez alcanzado el peso normal de acuerdo con la edad, se debe continuar con la
5
cobertura con 512%, contrastando con el 62% en su cobertura de suplemento a
los niños menores de 2 años.
•
En cuanto a la cobertura de la atención prenatal, en promedio para el periodo
comprendido de enero 2001 a octubre 2002, los estados de Tabasco y de México
arrojaron los mejores resultados, con casi el 100% para ambos estados, de
mujeres embarazadas atendidas, mientras que Oaxaca y Veracruz registraron los
más bajos niveles de cobertura, con 84% y 89%, siendo el promedio nacional de
97%.
•
En relación a la dotación de suplemento a mujeres embarazadas en control
prenatal, en promedio para el periodo de estudio, los estados de Nayarit y Colima
tuvieron el mejor desempeño en este rubro con 99% y 97% respectivamente,
mientras que los estados de Tabasco y Campeche tuvieron los más bajos
porcentajes, con 69% y 67% de cobertura, siendo el promedio nacional de 83%.
•
En cuanto al porcentaje de niños con bajo peso al nacer de mujeres beneficiarias
por el Programa y con atención institucional, en promedio para el periodo de
estudio, los estados de Baja California con 10.4% y Nuevo León con 5.54%
registraron los porcentajes más altos, con media nacional de 3.4%. El estado de
Colima es el que muestra una mayor asociación positiva entre la dotación de
suplemento a mujeres embarazadas y el porcentaje de niños con bajo peso al
nacer. El comportamiento de este indicador fluctúa de manera importante a largo
del periodo de estudio, en principio se registra un aumento durante el primer
semestre de ambos años (enero-julio 2001 y enero-mayo 2002), llegando a
registrar un promedio nacional de casi 4%; posteriormente, muestra una
disminución a través del segundo semestre, llegando a registrar 2.67% en el
bimestre septiembre-octubre 2002.
•
A nivel nacional, el comportamiento promedio de la proporción de menores de dos
años y mujeres embarazadas que recibieron suplemento alimenticio, registró una
mejoría significativa a lo largo del periodo de estudio. En enero del 2001, la
cobertura porcentual en estos dos grupos de interés fue de 52% y 65%
respectivamente, mientras que en octubre del 2002 llegó a 77% y 85%. Lo que
indica que el Programa no sólo ha aumentado el padrón de sus beneficiarios en
este lapso, sino también la calidad en su cobertura.
vigilancia nutricional mensual y con la administración del suplemento por seis meses continuos, para poder
registrarlos como recuperados. Esto explica los porcentajes mayores al 100% en los indicadores estudiados.
6
•
En cuanto a la inscripción a los tres niveles educativos atendidos por
Oportunidades, el incremento porcentual promedio, a nivel nacional, de becarios
inscritos en primaria fue de 60% en el ciclo escolar 2002-2003, en relación al ciclo
anterior. Los estados que reportaron los incremento más importantes fueron:
Aguascalientes con un 380%; Baja California con 227% y Colima que registró un
incremento del 168%.
•
En la educación secundaria, el incremento promedio de becarios inscritos, a nivel
nacional, en el ciclo 2002-2003 respecto del ciclo anterior fue de 63%. Los estados
de Aguascalientes, Baja California y Colima, fueron los que reportaron los mayores
incrementos porcentuales del país, con 412%, 234% y 156%, respectivamente.
Considerando ambos sexos, Aguascalientes pasó de 1281 a 6557 becarios, Baja
California pasó de 958 a 3392 becarios y Colima pasó de 1654 a 4241 becarios.
•
En lo referente al nivel medio superior, el incremento promedio a nivel nacional, de
becarios inscritos fue de 102%. Los estados de Aguascalientes, Baja California y
Colima, que reportaron tener una escasa participación porcentual en el total
nacional de jóvenes inscritos en el nivel medio superior, en el ciclo escolar 20012002, con .08%, .08% y .10% respectivamente, fueron los que reportaron tener los
mayores avances al inicio del ciclo 2002-2003, con 583%, 286% y 266% de
incremento porcentual.
•
Los Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión de Oportunidades revelan
que la eficiencia terminal promedio4 de los niños beneficiarios por el Programa,
para todos los grados de estudio que componen el nivel de educación primaria, fue
de 93.7% para niños y 95% para niñas en el ciclo escolar 2001-2002.
•
La eficiencia terminal promedio de los becarios de Oportunidades, para los tres
grados de estudio que componen el nivel de educación secundaria, fue de 89%
para niños y 91% para niñas en el ciclo escolar 2001-2002.
•
Con referencia al ciclo escolar 2001-2002, la mejoría en el nivel de absorción5 en
el nivel de educación secundaria para el ciclo 2002-2003, por parte de los becarios
de Oportunidades, fue notoriamente mayor a la mejoría en este indicador
4
Consideramos aquí como eficiencia terminal por grado de estudio, a la proporción de niños y niñas que
concluyeron el ciclo escolar en un determinado grado de estudio, respecto al número de becarios que iniciaron
el ciclo escolar en ese mismo grado. Se promedió, tanto para el nivel primaria y secundaria, la eficiencia
terminal de los grados de estudio que componen cada nivel, en el caso del nivel de educación primaria se
consideró de tercero a sexto grado, y en el nivel de educación secundaria se consideraron los tres grados que
lo componen.
5
El nivel de absorción mide el porcentaje de alumnos que se inscriben en un nivel educativo, con respecto al
número de alumnos que egresaron del nivel educativo inmediato anterior, cuyo ciclo recién terminó. Esta
definición está tomada del Sistema para el Análisis de la Estadística Educativa que provee la SEP.
7
reportada por la Secretaria de Educación Pública (SEP)6. La mejoría porcentual
promedio a nivel nacional para los becarios de Oportunidades, entre los dos ciclos
escolares, fue de 3.8%; mientras que la reportada por la SEP fue de 0.8%.
•
Los indicadores muestran que en Baja California Sur, Sonora y Veracruz, el nivel
de absorción a nivel secundaria en el ciclo escolar 2002-2003, tanto hombres
como mujeres, fue notoriamente menor al ciclo 2001-2002, aun cuando la SEP
reportó para estos estados, una ligera mejoría en este indicador.
•
En cuanto al nivel de absorción en el nivel de educación media superior, en
promedio, los jóvenes becarios de Oportunidades registraron un aumento en la
absorción en este nivel educativo del 6.3% en el ciclo escolar 2002-2003 con
relación al ciclo anterior, notoriamente mayor al reportado por la SEP en este
periodo, que fue de -1.2%. Se destaca que los estados de Colima y Baja California
Sur hayan tenido una notable mejoría en la absorción de las mujeres al nivel
medio superior, alcanzando un incremento porcentual de 22% y 18%,
respectivamente. Por otro lado, Baja California, con una diferencia porcentual en el
nivel de absorción de -16% en hombres y -1% en mujeres en el ciclo escolar 20022003, registró el mayor retroceso en este indicador a nivel nacional.
•
En promedio, el porcentaje de becarios hombres de entre 8 a 17 años con
respecto al total de hombres del mismo grupo etáreo del padrón activo de
Oportunidades, registró una ligera disminución, pasando del 62.8% al inicio del
ciclo
escolar
2001-2002 a 62% en el ciclo 2002-2003. Este mismo
comportamiento, para los mismos ciclos escolares, se registró también en las
mujeres del mismo grupo etáreo, con 63.1% y 62%. A pesar de no haber una
diferencia significativa entre ambos ciclos escolares, los resultados sugieren que
aún existe un importante número niños y jóvenes, hijos de familias beneficiarias,
que pudiendo estudiar la educación básica, no lo hacen.
Análisis del presupuesto programado y emitido por el Programa
•
Los recursos programados y emitidos a lo largo del periodo enero a junio del 2001
permanecieron casi sin movimiento, con una marcada disminución en el bimestre
julio-agosto del mismo año, debido a la no asignación de becas escolares,
producto del periodo vacacional. En los bimestres septiembre-octubre del 2001 y
6
El nivel de absorción general reportado por la SEP, incluye a todas las educandas y educandos a nivel
nacional inscritos en instituciones educativas públicas e instituciones particulares con autorización o
8
2002, los recursos emitidos y programados aumentaron significativamente a causa
de los periodos previstos de incorporación.
•
De enero a octubre del 2001, se registró un incremento del 97% en los montos
emitidos para becas y útiles escolares, mientras que para el periodo noviembre del
2001 a octubre 2002 el aumento en este rubro fue de sólo 38%. Para los mismos
periodos, los incrementos en los montos emitidos para alimentación fueron de 27%
y 38%, respectivamente.
•
Existe una relación estrecha entre la participación estatal en los montos totales
emitidos por Oportunidades y el grado de pobreza prevaleciente al interior de los
estados, medida a través del porcentaje de masa carencial7 y la participación
estatal en el total de la Población Económicamente Activa (PEA) que ganaba
menos de un salario mínimo (INEGI, 2000)8. Estos hallazgos muestran que el
Programa está favoreciendo a la población más necesitada.
•
En promedio, a lo largo del periodo enero 2001-octubre 2002, la asignación de los
recursos, al interior de los estados, destinados a becas escolares fue poco más del
50%, el 44% se destinó a apoyos alimentarios y el resto a útiles escolares.
•
Se observó que los recursos emitidos para becas educativas y útiles escolares
están coherentemente asignados a las entidades federativas que presentan una
mayor tasa de analfabetismo: Chiapas (21%) y Oaxaca (20%).
•
A lo largo del periodo enero 2001 a octubre 2002, los estados de Aguascalientes,
Baja California y Colima reportaron un crecimiento espectacular en su padrón de
beneficiarios con 400%, 222% y 114%, respectivamente. Mientras que los estados
de Baja California Sur, Baja California y Chihuahua presentaron, durante el mismo
periodo, los porcentajes más altos de familias beneficiarias dadas de baja, con
13.4%, 12.8% y 7.4%, respectivamente.
•
El porcentaje del presupuesto total ejercido dedicado a gasto operativo fue de
alrededor del 6% en el 2001 y de alrededor del 5% en el 20029, lo que indica que
el Programa está dedicando la mayor parte de sus recursos al otorgamiento de
apoyos monetarios para alimentación y becas educativas.
reconocimiento de validez oficial.
7
El porcentaje de masa carencial mide la magnitud y profundidad de la pobreza al interior de las entidades
federativas. Este indicador es utilizado como base para la asignación del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS).
8
La participación estatal en el total de la PEA que gana menos de un salario mínimo sirve como un indicador
para medir l a pobreza monetaria al interior de cada estado.
9
Porcentaje estimado al cierre del año 2002.
9
Análisis de Reglas de Operación
Se realizó un análisis de las Reglas de Operación de Oportunidades del 2001 y 2002,
identificando algunos cambios sustanciales y algunas de sus implicaciones:
•
En la nueva fase de Oportunidades, la potenciación del Paquete Esencial (Básico) de
Servicios de Salud con ocho intervenciones adicionales y las sesiones educativas en
zonas urbanas, están orientadas a atender los problemas de salud emergentes
prevalecientes en la población.
•
Se identificaron cambios en la entrega de apoyos del Programa, proponiendo
esquemas que se apoyan en instituciones del sistema financiero con el objetivo de
fomentar la utilización de servicios financieros, como el ahorro, por parte de la
población beneficiaria.
•
Las Reglas de Operación 2002 proponen la creación de Comités de Promoción
Comunitaria, en sustitución de las promotoras comunitarias. En el marco de las Reglas
de Operación 2001, un estudio reciente mostró que el nombramiento de las
promotoras comunitarias se desarrolló de manera adecuada, y que se eligió a
personas con experiencia en salud y compromiso con la comunidad.
Finalmente, se realizó una prueba piloto en tres comunidades del país para evaluar en
campo el apego a las Reglas de Operación del Programa. Los principales resultados de la
prueba piloto en las comunidades de Tamacol en San Luis Potosí, Progreso en Chiapas y
Cutzato en Michoacán, fueron los siguientes:
•
En general, las titulares de Oportunidades de las tres localidades visitadas tienen
conocimiento de las actividades del Programa y sus corresponsabilidades. Las
titulares conocen el procedimiento de desinfección del agua y la mayoría sabe que
a las embarazadas, recién nacidos y niños menores de cinco años se les otorga
consulta médica.
•
En general, la percepción de los beneficiarios respecto a la calidad de la atención
de los servicios de salud en las tres localidades es buena.
•
El personal de las unidades médicas conoce los formatos oficiales S1 y Cartillas
Familiares Progresa, pero no realizan la programación de acuerdo al Manual de
Lineamientos de Operación. En el caso de la jurisdicción de Comitán, el personal
10
no cuenta con dicho manual, mismo que ya había sido solicitado al responsable
estatal sin tener respuesta.
•
A nivel estatal, la dotación mensual del suplemento alimenticio a los niños menores
de 5 años es baja en relación al porcentaje que se considera aceptable, que en
este caso es del 90%. Michoacán reportó una cobertura del 50%, mientras que
Chiapas y San Luis Potosí reportaron 43% y 41%, respectivamente.
•
Es importante notar que en el caso particular de Cutzato no se encontró ningún
registro de niños con algún grado de desnutrición.
•
En Progreso y Cutzato no se informaron irregularidades en la entrega de becas
educativas. Sólo en Tamacol, el director de la primaria de la localidad, informó del
retraso en la entrega de becas a dos alumnos y del otorgamiento del apoyo escolar
a un alumno que hacía tiempo estaba dado de baja.
•
La problemática más sentida en las tres localidades, expresada por las mujeres
encuestadas, fue la falta de medicamentos en las unidades de salud.
Es muy importante dejar en claro que los resultados de la prueba piloto reflejan
únicamente la situación prevaleciente en las localidades visitadas y de ningún modo se
deben extrapolar los resultados a otras áreas del país.
11
2. INTRODUCCIÓN
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es un programa del Ejecutivo Federal,
cuya meta principal es impulsar y fortalecer las capacidades y potencialidades de las
familias que viven en condiciones de pobreza extrema para que puedan elevar su nivel de
vida e incorporarse al desarrollo nacional. Oportunidades inició su operación como
Progresa en 1997, y ha ido ampliando su cobertura gradualmente. Inicialmente, los
beneficios del Programa se concentraron en áreas rurales; a partir de septiembre del 2001
la cobertura se amplió a áreas urbanas.
En 1997 se creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) con el
propósito de apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin
de ampliar y mejorar las oportunidades de educación, salud y nutrición que eleven las
capacidades de sus miembros para alcanzar mejores niveles de bienestar10. A partir del
2002, Progresa se transformó en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
ampliando su visión con acciones intersectoriales coordinadas de educación, salud,
alimentación y desarrollo social11.
El Programa ha puesto en marcha evaluaciones permanentes de los indicadores de
operación y una rigurosa evaluación externa para medir su impacto. Los resultados de la
evaluación de impacto en zonas rurales muestran que el Programa es costo-efectivo, que
selecciona adecuadamente a su población objetivo y tiene impactos positivos en las áreas
de educación, salud, nutrición y alimentación. Específicamente, el Programa reduce la
pobreza y la desigualdad en las comunidades donde opera; aumenta las tasas de
transición entre la primaria y secundaria; mejora significativamente la salud tanto de niños
como de adultos beneficiarios, aún en el corto plazo; y reduce el trabajo infantil (ProgresaIFPRI, 2000).
La evaluación del impacto que un programa como Oportunidades puede tener sobre las
condiciones de vida de las familias participantes es de capital importancia, especialmente
en esta nueva etapa en que los beneficios de Oportunidades se han ampliado a
poblaciones urbanas. Frente a esta necesidad, la Coordinación Nacional del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) han
acordado conjuntar esfuerzos para llevar a cabo la revisión de información estratégica
10
Reglas de Operación 2001 del Programa de Educación, Salud y Alimentación.
12
para conocer y mejorar, en su caso, la operación del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, así como medir los impactos del mismo.
El presente documento tiene como objetivo verificar el porcentaje de cumplimiento de las
metas de cobertura del Programa en el 2002 y su variación respecto del 2001, a nivel
nacional, por entidad federativa y núcleos de población, así como verificar el apego a las
Reglas de Operación vigentes en una muestra de beneficiarios.
Para cumplir con estos objetivos, se llevaron a cabo tres análisis específicos.
Primeramente se efectuó un análisis de tendencias de indicadores de operación del
Programa, así como del presupuesto programado y emitido por Oportunidades de enero
del 2001 a octubre del 2002. Posteriormente se revisaron los cambios a las Reglas de
Operación del Programa entre 2001 y 2002, así como las implicaciones de dichos
cambios. Al final, se exponen los resultados de una prueba piloto que tuvo como objetivo
evaluar en campo el cumplimiento a las Reglas de Operación del Programa.
3. ANÁLISIS ESPECÍFICOS
3.1. Análisis de tendencias de indicadores de operación y presupuesto del
Programa
Como parte de sus procedimientos de evaluación continua, Oportunidades y las
instituciones que participan en el Programa recolectan información bimestral sobre una
serie de indicadores de gestión y operación del Programa a nivel estatal. Estos
indicadores se centran en variables operativas del Programa, y al ser informados de
manera periódica permiten, mediante su monitoreo continuo, la identificación de
problemas operativos del Programa. Además, estos indicadores constituyen insumos para
evaluar el desempeño del Programa en términos del cumplimiento de cobertura y de
acciones en las áreas de educación, alimentación y salud, y juegan un papel
complementario a las Encuestas de Evaluación (ENCEL), que captan información a nivel
de hogares y localidades.
Se analizó la información a nivel nacional y estatal de los indicadores bimestrales de
seguimiento, evaluación y gestión de enero del 2001 a octubre del 2002, periodo para el
11
Reglas de Operación 2002 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
13
cual se contaba con información disponible al momento de elaboración de este
documento. A nivel nacional, se evaluó la tendencia en el cumplimiento de las metas
programadas a lo largo de este periodo. Para este efecto, se ajustaron modelos lineales
de medidas repetidas para cada indicador a nivel estatal, controlando por la
heterogeneidad no observable propia de cada entidad federativa. Este análisis permite
evaluar tendencias en el comportamiento de estos indicadores a lo largo del periodo de
estudio (enero-febrero del 2001 a septiembre-octubre del 2002). Con este análisis
también podemos identificar estados en los que el cumplimiento de las metas esté por
arriba o por debajo de la media nacional, así como estados con tendencias ascendentes o
descendentes en cada uno de los indicadores. Adicionalmente, se analizaron los
indicadores referentes a los recursos monetarios emitidos y programados por el
Programa, de enero del 2001 a octubre del 2002.
3.1.1. Indicadores relacionados con el padrón de familias beneficiarias y la
cobertura del Programa
El Programa ha tenido una ampliación notable. Para enero de 1998, únicamente había
beneficiarios en ocho estados. Para enero del 2001, Oportunidades cubre todas las
entidades del país (excepto el Distrito Federal) con un total de 2,166 municipios
atendidos. Como se muestra en gráfica 1, entre enero del 2001 y octubre del 2002 se
registró un importante aumento en el número de municipios atendidos por Oportunidades,
alcanzando un total de 2,354 al final de este periodo. Es de notar el aumento en el
número de municipios atendidos entre el bimestre mayo-junio del 2001 y el
correspondiente a julio-agosto del 2001 (4.24%), cuando el aumento promedio nacional
durante todo el periodo fue de 0.85%. Una tendencia similar se observa si evaluamos el
número de localidades y de familias atendidas por el Programa, como se muestra en las
gráficas 2 y 3. Para octubre del 2002 Oportunidades atendió a 4,240,000 familias en
70,520 localidades. Resaltan los aumentos significativos en el padrón de familias
atendidas entre los bimestres de mayo-junio y julio–agosto del 2001 y 2002, con 24% y
33%, respectivamente.
Los modelos lineales ajustados muestran un aumento significativo, a lo largo del periodo,
en el número de municipios, localidades y familias atendidos por entidad federativa. Los
resultados indican que en promedio por bimestre, el Programa atendió adicionalmente 17
municipios, 1,555 localidades y 163,605 familias (cuadro 1).
14
Se encontró, para todo el periodo y a nivel nacional, un aumento significativo en los
apoyos monetarios para alimentación y becas educativas (gráfica 4). Los apoyos
monetarios bimestrales en pesos constantes 12 para el rubro de alimentación pasaron de
$700,869,384 a $1,191,089,230 de enero-febrero del 2001 a septiembre-octubre del 2002,
lo que representó un incremento del 70%.
En lo referente a los apoyos monetarios para becas educativas, estos registraron un
importante incremento en términos reales; al inicio del ciclo escolar 2001-2002
(septiembre-octubre 2001) los apoyos otorgados fueron de $1,455,011,742 lo que
representó un aumento del 65% con respecto al bimestre anterior correspondiente a ciclo
escolar 2000-2001; por otro lado, al inicio del ciclo escolar 2002-2003 los montos
otorgados por concepto de becas educativas fueron de $1,976,195,110 lo que representó
un incremento real del 35% con relación al inicio del ciclo 2001-2002. El incremento total
en este rubro, considerando todo el periodo de estudio, fue del 116%. No obstante, se
observó una tendencia ligeramente decreciente en casi todos los meses que comprenden
los ciclos escolares: 2001-2002 y parte del 2000-2001, debido posiblemente a becas no
ejercidas, como resultado del incumplimiento de la corresponsabilidad en el componente
educativo (asistencia a la escuela).
Por tanto, los incrementos registrados en los apoyos para alimentación y becas
educativas reflejan el aumento significativo en el número de municipios, localidades y
familias, que dan cuenta de la ampliación de cobertura que Oportunidades ha tenido a lo
largo del periodo: enero del 2001 a octubre 2002.
12
Los montos monetarios se deflactaron con el INPC, base segunda quincena de julio del 2002.
15
Cuadro 1. Coeficientes de regresión lineal* estimando el cambio promedio en
indicadores por estado y por bimestre transcurrido, de enero-febrero 2001 a
septiembre-octubre 2002.
Coeficiente de
regresión
p**
Intervalo de confianza al
95%
Municipios atendidos
0.554
0.000
(.435, .673)
Localidades atendidas
50.158
0.000
(42.218, 58.09)
Familias atendidas
5277.58
0.000
(4545.09, 6010.06)
Apoyo monetario en alimentación
1648025
0.000
(1420440, 1875611)
Apoyo monetario en becas educativas
Porcentaje de menores de 2 años en control
nutricional
Porcentaje de niños de 2 a 4 años con
desnutrición en control nutricional
1884175
0.000
(1000513, 2767838)
0.084
0.304
(-.077, .2472)
-0.0026
0.975
(-.1743, .168)
0.154
0.064
(-.008, .316)
0.787
0.000
(.433, 1.141)
0.4414
0.613
(-1.275, 2.157)
0.825
0.000
(.509, 1.14)
-0.085
0.001
(-.134, -.035)
INDICADOR
Porcentaje de embarazadas en control prenatal
Porcentaje de menores de 2 años que reciben
supemento
Porcentaje de niños de 2 a 4 años con
desnutricion que reciben suplemento
Porcentaje de embarazadas que reciben
suplemento
Promedio de sobres de suplemento alimenticio
por niño menor de 5 años
*
Calculados a partir de modelos lineales de medidas repetidas, incluyendo la información de cada uno de los estados
para el periodo enero-febrero 2001 a septiembre-octubre 2002.
** P: Nivel de significancia.
Finalmente, las gráficas 5 y 6 muestran el proceso de expansión que el Programa ha
tenido a nivel de entidad federativa y el porcentaje de familias que han sido dadas de baja
durante el periodo enero 2001–octubre 2002. A lo largo del periodo de estudio, los
estados de Aguascalientes, Baja California y Colima reportaron un crecimiento
espectacular en su padrón de beneficiarios, con crecimientos del 400%, 222% y 180%
respectivamente. Mientras que los estados de Baja California Sur, Baja California y
Chihuahua presentaron, durante el mismo periodo, los porcentajes más altos de familias
beneficiarias dadas de baja, con 15.4%, 12.8% y 7.4%, respectivamente. Este resultado
sugiere revisar las causas por las cuales las familias han sido dadas de baja, ya sea
porque no están cumpliendo con los requisitos de corresponsabilidad establecidos por el
Programa en estos estados, o en su caso, los motivos por los cuales las familias
beneficiarias hayan decidido renunciar al apoyo.
16
3.1.2. Indicadores de salud y nutrición
Los indicadores de seguimiento permiten identificar tendencias y niveles de cobertura en
actividades incluidas en el componente de salud del Programa. Una de las acciones
prioritarias del Programa, establecida en la Reglas de Operación 2002, es la prevención,
detección y atención de la nutrición infantil, así como la reducción de riesgos durante el
embarazo mediante el otorgamiento de suplemento alimenticio a todos los niños menores
de 2 años adscritos a la unidad de salud, a los niños de 2 a 4 años cuando exista algún
grado de desnutrición y a todas las mujeres embarazadas en control prenatal. En la
gráfica 7 se muestra el comportamiento de estos indicadores, a lo largo del periodo enero
2001 a octubre 2002. Se puede observar que el porcentaje de familias en control por el
IMSS-Oportunidades y la Secretaría de Salud se ha mantenido cerca del 98% a lo largo
de todo el periodo.
Por otro lado, el porcentaje de niños menores de 2 años y de 2 a 4 años que están en
control nutricional ha aumentado a lo largo del periodo en un 4.5% y 5.3%
respectivamente, pasando del 91% a 95% y del 90% a 95%. La misma tendencia
creciente se verifica en el porcentaje de mujeres embarazadas en control prenatal, el cual
registró un aumento del 4.8% en el periodo, pasando de 93% a 97%.
Sin embargo, a pesar de haber un incremento durante el periodo enero 2001 a octubre
2002 en el porcentaje de niños y mujeres en control, la gráfica 7 y los resultados de los
modelos lineales ajustados no muestran una tendencia positiva constante y significativa,
más aún, los incrementos importantes están referidos a los primeros bimestres de ambos
años, registrándose reducciones en estos tres indicadores en los bimestres subsecuentes.
De hecho, los indicadores disponibles indican una reducción de cerca del 2% en el total
de familias activas con certificación de asistencia a los servicios de salud, en el periodo
diciembre 2001 a junio 2002.
Cabe destacar que en el periodo julio-agosto del 2001 y 2002 se registró una caída
importante en el porcentaje de niños y mujeres en control, coincidiendo con el periodo
vacacional y la ausencia en algunos casos de becas educativas. Por tanto, es importante
redoblar esfuerzos para que no decline la cobertura en estos indicadores que parecen
tener un comportamiento estacional, dado su impacto en la salud de los niños.
17
En cuanto al porcentaje de población objetivo13 que recibió suplemento alimenticio, la
gráfica 8 muestra que a largo del periodo de estudio, a nivel nacional estos indicadores
mostraron una mejoría importante. El incremento en la cobertura con suplemento a niños
menores de 2 años fue de 26%, mientras que en la dotación de suplemento a niños de 2 a
4 años y a mujeres embarazadas fue de 18% y 20%, respectivamente.
La gráfica 9 muestra que a lo largo del periodo de estudio, el promedio a nivel nacional de
sobres de papilla entregados a cada persona de la población objetivo, se redujo en poco
más de un sobre, lo que sugiere que el aumento de la población objetivo atendida en el
periodo enero 2001-octubre 2002 no estuvo acompañado de un incremento proporcional
en la asignación del suplemento a nivel nacional.
A nivel estatal, se registran resultados interesantes en el comportamiento de estos tres
indicadores. En la gráfica 10 se observa que los estados de Durango y Tabasco tienen los
mejores desempeños en cuanto al porcentaje de niños menores de 2 años en control
nutricional, con el 102%14 y 100% respectivamente; por otro lado, Oaxaca y Veracruz
tuvieron los peores registros con 83% y 88% respectivamente, muy inferiores a la media
nacional que fue de 93%. En cuanto al porcentaje de niños entre 2 y 4 años en control
nutricional, la gráfica 11 muestra que Durango y Tabasco siguen teniendo el mejor
desempeño con 101% y 100%, mientras que Oaxaca y Veracruz con 82% y 86%
respectivamente, mantienen sus registros por debajo de la media en este rubro (93%). El
hecho de tener un porcentaje por arriba del 100% se debió principalmente a que los niños
en vías de recuperación deben de recibir el suplemento de manera continua, durante seis
meses más en un grado de nutrición normal, para que puedan ser dados de alta, tal como
lo señalan las Reglas de Operación 2002.
No obstante, es importante resaltar que no todos los niños menores de 2 años que están
en control nutricional reciben el suplemento alimenticio. La gráfica 12 revela que sólo el
57% de los niños en control residentes de los estados de Tlaxcala y Guanajuato
recibieron el suplemento, muy por debajo de la media nacional, que fue de 72%; incluso,
13
Se considera población objetivo a los niños menores de 5 años, mujeres embarazadas y mujeres en periodo
de lactancia.
14
Las Reglas de Operación establecen el otorgamiento de suplemento alimenticio a todos los niños menores
de 2 años adscritos a la unidad de salud; sin embargo, en algunos casos la cobertura con el suplemento
puede extenderse más allá de los dos años de vida con el fin de garantizar que el niños tenga un estado
nutricional normal antes de suspenderles la dotación. Esto explica los porcentajes mayores al 100% en los
indicadores estudiados.
18
estados como Tabasco que tuvieron buen desempeño en cuanto a infantes menores de 5
años en control nutricional, presentan menores coberturas en este rubro, con un 59%.
Por otro lado, en promedio a nivel nacional, el porcentaje de niños de 2 a 4 años con
algún grado de desnutrición y que recibieron suplemento fue de 141%15 durante el
periodo. Llama la atención que 23 de los 31 estados de la república hayan registrado un
porcentaje mayor al 100%, especialmente Nuevo León, Colima, Michoacán y Baja
California con 512%, 258%, 200% y 198%, respectivamente (gráfica 13); siendo que su
porcentaje de cobertura con suplemento en niños menores de dos años fue, en todos
estos estados, menor al 100%. Esto, sugiere una inequitativa distribución de los
suplementos alimenticios al interior de las entidades federativas.
El hecho de que coexistan entidades federativas (ej. Guerrero y San Luis Potosí) con
coberturas por debajo del 100% en la dotación de suplemento a niños menores de 2 años
y a niños de entre 2 y 4 años y entidades como Nuevo León y Colima, con porcentajes de
cobertura de suplemento en niños de 2 a 4 años muy por arriba del 100%, sugiere una
inequitativa distribución de los suplementos alimenticios entre los estados. Esta situación
se refuerza con el porcentaje de niños menores de 5 años con desnutrición severa que
aporta cada estado al total nacional, según el reporte de la SSA en el año 2000 (gráfica
14), se observa que los estados de Guerrero, México, Veracruz, Oaxaca y Chiapas,
concentran el mayor número de niños menores de 5 años con desnutrición grave, con el
51.3% del total nacional. Además, la brecha de mortalidad infantil (gráfica 15), que es la
diferencia absoluta de la probabilidad de muerte en menores de 1 año entre los
municipios más marginados y menos marginados al interior de los estados (SSA, 2001),
revela que los mismos estados del sur, Guerrero con 46, Veracruz y Oaxaca con 42, son
los que tienen las brechas más grandes del país, por lo que se hace necesario revisar los
procesos de dotación de suplementos a estos grupos de población infantil. Este último
indicador cobra particular relevancia, debido a que se ha descubierto que la desnutrición
en presencia de enfermedades infecciosas potencian su efecto sobre la mortalidad
infantil, manifestándose en mayor medida en las zonas altamente marginadas (Pelletier,
1995).
En cuanto al promedio de sobres de suplemento alimenticio otorgado bimestralmente a
cada niño menor de 5 años a lo largo del periodo, la gráfica 16 ilustra que no existe una
15
Refiérase a la nota 3.
19
correlación entre el promedio de sobres entregados por niño y las prevalencias de
distintos grados de desnutrición infantil en las entidades federativas. Este hecho era de
esperarse, dado que no está establecido en las Reglas de Operación del Programa el
otorgamiento de suplemento alimenticio en función del grado de desnutrición
prevaleciente en la localidad. Sin embargo, los resultados sugieren revisar los esquemas
de dotación del suplemento, debido a que en algunos estados del país, como Guerrero y
Yucatán, la participación porcentual estatal en el total nacional de niños menores de 5
años con desnutrición severa (SSA, 2000) es notoriamente mayor a su participación en el
total de sobres de suplemento alimenticio otorgados a nivel nacional (gráfica 17).
En cuanto a la cobertura de la atención prenatal a las mujeres embarazadas, los
indicadores de seguimiento, evaluación y gestión, para el periodo de enero 2001 a
octubre 2002, nos muestran que los estados de Tabasco y Estado de México se
desempeñaron mejor en este rubro, con 100% de cobertura en ambos casos. Mientras
que Oaxaca y Michoacán registraron los peores indicadores con 84% y 89%, muy por
debajo de la media nacional que fue del 95% (gráfica 18).
Las Reglas de Operación del Programa en el 2002, establecen que todas las mujeres
embarazadas en control prenatal deben recibir suplemento alimenticio con el fin de reducir
la mortalidad materna e infantil. Sin embargo, como se ilustra en la gráfica 19, no todas
las mujeres embarazadas que estuvieron en control recibieron el suplemento alimenticio.
Los estados de Nayarit (99%), Colima (97%) e Hidalgo (96%) tuvieron los mayores
porcentajes de cobertura a lo largo del periodo; mientras que Guanajuato (61%),
Campeche (67%) y Tabasco (69%) tuvieron una cobertura en este indicador por debajo
de la media nacional, que fue del 83%. Cabe hacer notar que el estado de Tabasco ha
tenido la mejor cobertura en control nutricional de menores de 5 años y mujeres
embarazadas, pero muy bajos porcentajes en la dotación de suplemento a estos dos
grupos poblacionales.
El estado nutricional de la mujer es un factor que puede afectar la incidencia de bajo peso
al nacer. Si bien el estado nutricional de la mujer no es el único determinante del peso del
producto (ya que este también puede estar afectado por otros factores como la edad
gestacional al nacimiento), el consumo de suplemento alimenticio por parte de las mujeres
embarazadas busca mejorar el estado de nutrición de estas mujeres, y debe tener un
efecto positivo en el peso al nacer de sus productos. De esta forma, se espera que exista
20
una estrecha relación entre la cobertura de consumo de suplemento nutricional por
mujeres embarazadas y el porcentaje de niños con bajo peso al nacer de mujeres
beneficiarias del Programa al interior de cada estado. La gráfica 20 muestra que el estado
de Colima es el más consistente con esta relación en el periodo enero 2001 a octubre
2002, al reportar sólo 0.23% de niños con bajo peso al nacer y una cobertura de
embarazadas con dotación de suplemento de casi el 100%. Llama la atención que los
estados de Baja California con 10.4% y Nuevo León con 5.54% tengan los porcentajes
más altos de niños con bajo peso al nacer de mujeres beneficiarias, muy por arriba de la
media nacional que promedió a lo largo del periodo de estudio 3.4%, siendo que sus
coberturas con suplemento en mujeres embarazadas en control fue de 88% y 69%
respectivamente, mayor a otros estados como Guanajuato que registró una cobertura en
este rubro del 61% y tuvo un porcentaje menor (3.9%) de niños con bajo peso al nacer
durante el mismo periodo. Por otro lado, el porcentaje de niños con bajo peso al nacer
fluctúa de manera importante a largo del periodo enero 2001–octubre 2002. En principio,
este indicador registra un aumento durante el primer semestre de ambos años (enero-julio
2001 y enero-mayo 2002), llegando a registrar un promedio nacional de casi 4%; pero
posteriormente muestra una disminución a través del segundo semestre, llegando a
registrar 2.67% en el bimestre septiembre-octubre 2002 (gráfica 21).
Poniendo énfasis en los estados de Nuevo León y Baja California, y con referencia a las
gráficas 10 y 12, resulta interesante hacer notar que Nuevo León tuvo en promedio una
cobertura de control nutricional en menores de 2 años del 92%, de los cuales sólo el 62%
recibió suplemento alimenticio; mientras que Baja California dotó de suplemento
alimenticio a sólo 67% de los niños menores de 2 años que mantuvo en control
nutricional, 93%. Esto sugiere revisar los mecanismos de dotación de suplemento para
estos grupos poblacionales, al menos al interior de estas dos entidades federativas.
Los modelos lineales ajustados muestran que el comportamiento promedio a nivel
nacional de los porcentajes de menores de dos años y mujeres embarazadas que reciben
suplemento alimenticio registraron una mejoría significativa a lo largo del periodo de
estudio. Sin embargo, existió una tendencia significativa a la baja en el número promedio
de sobres de suplemento distribuidos por niño menor a 5 años.
Estos resultados, en adición a los correspondientes a la extensión de cobertura muestran
que, en general, el Programa no sólo ha aumentado significativamente el padrón de sus
21
beneficiarios, sino también ha mejorado la calidad de su cobertura, sobre todo en algunos
indicadores considerados como altamente prioritarios por las Reglas de Operación del
Programa 2002. Este hallazgo es consistente con lo encontrado por Bautista et. al. (2002),
en el cual se encontró que el Programa ha aumentado la utilización de servicios de salud,
especialmente preventivos, entre la población incorporada.
3.1.3. Indicadores de educación
Son acciones prioritarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, explicitadas
en las Reglas de Operación 2002, las de apoyar la inscripción, permanencia y asistencia
regular a la escuela de los hijos de los hogares beneficiarios. Los apoyos que el Programa
destina a este componente, se integran por becas educativas y apoyo para útiles
escolares en los niveles de primaria (a partir del tercer grado), secundaria y media
superior. Estos montos son mayores a medida que se avanza en grados educativos,
siendo mayor el apoyo monetario a mujeres a partir de la secundaria con relación a los
hombres, dado que las mujeres tienden a abandonar la escuela en una edad más
temprana que los hombres. Con el propósito de analizar la evolución de algunos
indicadores del componente de educación, se revisaron y compararon los incluidos en los
Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión de Oportunidades los cuales son
indicadores anuales que se publican al inicio del ciclo escolar en el bimestre septiembreoctubre 2001 y 2002, respectivamente. El análisis compara los datos del inicio del ciclo
escolar 2002 con respecto el 2001.
Con respecto a la inscripción en los distintos niveles educativos (primaria, secundaria y
media superior), las gráficas 22-24 ilustran que para ambos sexos, los estados de
Aguascalientes, Baja California y Colima fueron los que registraron los avances más
importantes en cuanto al porcentaje de becarios inscritos en el ciclo escolar 2002-2003
con relación al ciclo anterior.
Para el nivel de educación primaria, el número de becarios y becarias inscritos al inicio del
ciclo escolar 2001-2002, fue de 1429 y 1338 respectivamente en Aguascalientes, de 1112
y 1067 en Baja California, y de 1423 y 2860 en Colima. Así mismo, al inicio del ciclo
escolar 2002-2003, se reportó para Aguascalientes un total de 6614 becarios y 6692
becarias, lo que representó un incremento porcentual promedio de 380%; por otro lado,
Baja California reportó al inicio del mismo ciclo escolar un total de 3686 becarios y 3484
becarias, lo que representó un incremento porcentual promedio de 227%; mientras que
22
Colima reportó tener al inicio del ciclo escolar 2002-2003, 3904 becarios y 3778 becarias,
lo que se tradujo en un incremento porcentual promedio, con respecto al ciclo anterior, de
168%. Cabe mencionar que estos incrementos estuvieron muy por arriba de la media
nacional que fue de 60%.
En el nivel de educación secundaria, las tres entidades federativas mencionadas
anteriormente, tuvieron una evolución similar a la mostrada a nivel primaria.
Aguascalientes pasó de 645 becarios y 636 becarias al inicio del ciclo escolar 2001-2002,
a 3176 becarios y 3381 becarias al inicio del ciclo 2002-2003, lo que representó un
incremento porcentual promedio de 412%. Por otro lado, Baja California pasó de 496
becarios y 462 becarias al inicio del ciclo escolar 2001-2002, a 1663 becarios y 1729
becarias en el siguiente ciclo escolar, lo que se tradujo en un incremento porcentual
promedio de 234%. Finalmente, Colima reportó tener 762 becarios y 892 becarias al inicio
del ciclo 2001-2002, mientras que al inicio del ciclo 2002-2003 tenía 1995 becarios y 2246
becarias, lo que representó incremento porcentual promedio de 156%. Al igual que en el
nivel primaria, estos incrementos fueron muy superiores a la media nacional que fue de
63%
Finalmente, para el nivel de educación media superior, el número de jóvenes becarios
inscritos en este nivel, al inicio del ciclo escolar 2001-2002, fue en Aguascalientes de 102
becarios y 133 becarias, en Baja California fue de 118 becarios y 103 becarias, y en
Colima fue de 126 becarios y 162 becarias; por otro lado, al inicio del ciclo escolar 20022003, Aguascalientes reportó tener 697 becarios y 908 becarias inscritos, lo que se
tradujo en un incremento porcentual promedio, respecto la ciclo anterior, de 583%; Baja
California reportó 432 becarios y 419 becarias, lo que representó un incremento
porcentual promedio de 286%; y Colima con 458 becarios y 600 becarias al inicio del ciclo
2002-2003, tuvo un incremento porcentual promedio, respecto al ciclo anterior, de 266%;
siendo la media nacional de 102%. Estos resultados, junto con los obtenidos para el nivel
de educación primaria y secundaria, sugieren que los estados que registraron los mayores
avances, son también los estados donde la operación del Programa es reciente, además,
el incremento promedio de becarios en el nivel medio superior, sugiere que los apoyos
ofrecidos en este nivel, al menos en algunas entidades federativas, están funcionando
como un incentivo real para continuar los estudios más allá de la educación básica.
23
Si bien es fundamental hacer llegar los beneficios educativos a un mayor número de niños
y jóvenes, también lo es que estos concluyan satisfactoriamente sus estudios. Los
Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión de Oportunidades revelan que la
eficiencia terminal promedio16 para todos los grados de estudio que componen el nivel de
educación primaria, de los niños beneficiarios por el Programa, fue aceptable en el ciclo
escolar 2001-2002, con un promedio nacional del 93.7% para niños y 95% para niñas
(gráfica 25). Respecto a la eficiencia terminal promedio para los tres grados de estudio
que componen el nivel de educación secundaria, la gráfica 26 ilustra que a nivel nacional,
el 89% de becarios y 91% de becarias de Oportunidades completaron el ciclo escolar, con
relación a los que lo iniciaron.
Como se mencionó anteriormente, uno de los principales objetivos que persigue
Oportunidades, a través de los apoyos educativos, es la permanencia en la escuela de los
hijos de las familias beneficiarias, esto en consecuencia, incluye la transición de un nivel
educativo a otro. Por tanto, es de relevancia revisar los indicadores que refieren al nivel
de absorción17 entre los distintos niveles educativos, en este sentido, la gráfica 27
contrasta la mejoría porcentual, entre los ciclos escolares 2002-2003 y 2001-2002, que ha
tenido la absorción en secundaria de los becarios de Oportunidades, con respecto a la
absorción general18 en secundaria, por entidad federativa, reportada por la SEP. Con
referencia al ciclo escolar 2001-2002, la mejoría en el nivel de absorción en el nivel de
educación secundaria para el ciclo 2002-2003, por parte de los becarios de
Oportunidades, fue notoriamente mayor a la mejoría en este indicador reportada por la
SEP. La mejoría porcentual promedio a nivel nacional para los becarios de
Oportunidades, entre los dos ciclos escolares, fue de 3.8%; mientras que la reportada por
la SEP fue de 0.8%: Algunos estados, como Chihuahua, Guerrero, Jalisco y Querétaro,
los becarios de Oportunidades registraron una diferencia porcentual positiva de más del
10%; por ejemplo, Chihuahua reportó un nivel de absorción en secundaria de 73% en el
ciclo 2001-2002 y de 84% al inicio del ciclo 2002-2003, mientras que Querétaro reportó
tener al inicio del ciclo 2002-2003 un nivel de absorción de 82%, cuando al inicio del ciclo
2001-2002 fue de 71%.
No obstante, los indicadores muestran que en Baja California Sur, Sonora y Veracruz, el
porcentaje de becarios, tanto hombres como mujeres, que ingresaron a la secundaria con
16
Refiérase a la nota 4.
Refiérase a la nota 5.
18
Refiérase a la nota .6.
17
24
respecto al total de becarios que terminaron la primaria en el ciclo inmediato anterior, fue
notoriamente menor en el ciclo escolar 2002-2003 que en el ciclo 2001-2002, aun cuando
la SEP reportó, para estos estados, una ligera mejoría en este indicador. Adicionalmente,
se observa que al inicio del ciclo escolar 2002-2003, los estados de Nuevo León, Puebla,
Durango y Nayarit, mostraron un retroceso en el nivel de absorción en secundaria de las
niñas becarias de Oportunidades de: -1.2%, -2%, -0.6% y -1.5% respectivamente,
comparándolo con el nivel que se tenía en el ciclo 2001-2002. A pesar de la mejoría
relativa en el ciclo escolar 2002-2003 con relación al ciclo 2001-2002, los becarios de
Oportunidades tuvieron un nivel de absorción en nivel secundaria de 87% para los niños y
85% para niñas, menor a la media nacional reportada por la SEP, que fue de 94%.
En relación con el nivel de absorción en el nivel de educación media superior, la gráfica
28 ilustra que en términos generales, para todos los estados, los jóvenes becarios por
Oportunidades registraron un aumento en la absorción a este nivel educativo (6.3%),
notoriamente mayor que el reportado por la SEP (-1.2%), en el ciclo escolar 2002-2003
con relación al ciclo 2001-2002. Es de destacar que los estados de Colima y Baja
California Sur hayan tenido una notable mejoría en la absorción de las mujeres al nivel
medio superior, alcanzando un incremento porcentual de 22% y 18% respectivamente, en
el ciclo 2002-2003 con relación al anterior. Por otro lado, llama la atención que Baja
California, con una diferencia porcentual en el nivel de absorción de -16% en mujeres y 1% en hombres en el 2002-2003, haya registrado el mayor retroceso en este indicador a
nivel nacional; sin embargo, este comportamiento no sólo es por parte de los jóvenes
becarios de Oportunidades, sino también del grueso de jóvenes residentes en el estado,
según lo reporta la SEP, la cual manifiesta una reducción promedio en la absorción a este
nivel educativo del 13% en el estado.
Cabe mencionar que al igual que en el caso de la absorción a nivel secundaria, la
absorción al nivel de educación media superior por parte de los hombres y mujeres
becarios de Oportunidades, es notoriamente menor al promedio nacional reportado por la
SEP que fue de 95.4%, con 52% en el caso de los hombres y 54% en las mujeres. No
obstante, los resultados generales en los niveles de absorción, sugieren que los
beneficios que otorga Oportunidades están ayudando efectivamente a mejorar el nivel
educativo de los hijos de las familias más pobres del país, a través de la continuidad de
sus estudios entre los distintos niveles educativos.
25
Pese a la mejoría que han mostrado los becarios de Oportunidades en los niveles de
absorción en secundaria y educación media superior, es necesario revisar a profundidad
las causas que están originando que, en algunos estados, los jóvenes becarios no se
estén inscribiendo al nivel secundaria y nivel medio superior una vez terminado el nivel
educativo inmediato anterior, así como las que originan que dichos niveles se encuentren
por debajo del promedio nacional reportado por la SEP. Es probable que en las
localidades beneficiarias por el Programa, el costo de oportunidad por estudiar sea mayor
que en el resto de las localidades del país; sin embargo, la falta de pruebas para probar
esta hipótesis, hace necesario analizar con detalle las causas que subyacen a este
comportamiento, así como la revisión de los esquemas que definen la entrega de apoyos
educativos.
Finalmente, las gráficas 29 y 30 resumen, a nivel estatal, la proporción de niños y jóvenes
que reciben la beca educativa en educación básica, con relación al total de niños y
jóvenes incluidos en el padrón activo. En promedio, el porcentaje de becarios hombres de
entre 8 a 17 años con respecto al total del padrón activo, registró una ligera disminución,
pasando del 62.8% al inicio del ciclo escolar 2001-2002 a 62% en el ciclo 2002-2003; este
mismo comportamiento se registró también en el caso de las mujeres del mismo grupo
etáreo, con 63.1% y 62%, al inicio del ciclo 2001-2002 y 2002-2003, respectivamente.
Llama la atención que para ambos sexos, los estados de Baja California Sur, Zacatecas y
Puebla, hayan registrado una disminución porcentual en este indicador del 4.8%, 4.3% y
4.7% respectivamente, siendo los mayores descensos a nivel nacional. A pesar de
mantenerse casi sin cambios, el porcentaje promedio (62%), a nivel nacional, de becarios
con respecto al total de niños y jóvenes incluidos en el padrón activo, sugiere que aún
existe un importante número niños y jóvenes, hijos de familias beneficiarias, que pudiendo
estudiar la educación básica, no lo hacen. Por tanto, es menester revisar los esquemas de
apoyos educativos, con el fin de fortalecer la cobertura en este rubro.
3.1.4. Análisis de los recursos monetarios programados y emitidos
Un análisis de los recursos monetarios programados y emitidos a lo largo del periodo
enero 2001 a octubre 2002, indica que los montos totales emitidos y programados 19,
durante el periodo enero a junio del 2001, permanecieron constantes, con una marcada
19
El monto total emitido incluye recursos para alimentación, becas educativas y útiles escolares. Las
variaciones están expresadas en términos reales. Es importante mencionar que no todos los montos emitidos
son efectivamente ejercidos, debido a que hay familias que solicita n reexpedición de cheques cuando estos
26
variación a la baja en el bimestre julio-agosto 2001 respecto al inmediato anterior, debido
a que en este periodo se contempla, como lo demuestran los recursos programados, las
vacaciones escolares (gráfica 31). Como consecuencia de los periodos de incorporación
de los ejercicios 2001 y 200220, se observa un importante incremento en los recursos
monetarios emitidos y programados para el bimestre septiembre-octubre de ambos años
respecto al inmediato anterior. Sin embargo, a lo largo del periodo septiembre 2001 a
junio 2002, hubo una importante disminución de los recursos emitidos (19%), debido
probablemente a casos de incumplimiento de la corresponsabilidad, tanto en la asistencia
a los servicios de salud, como en las ausencias a los centros educativos. Esta
disminución había sido programada desde el inicio del año en 15% de acuerdo a las
fechas previstas para nuevas incorporaciones.
El análisis de los recursos emitidos y programados exclusivamente para alimentación,
indica que la variación porcentual bimestre a bimestre presentó un comportamiento similar
al de los montos totales (gráfica 32). Tal como se esperaba, sin el efecto de los recursos
destinados a la educación, los incrementos más importantes se dieron en los meses
establecidos para la incorporación al Programa, manteniéndose casi sin variaciones el
resto del periodo de estudio.
En el cuadro 2 se aprecia que el mayor incremento, en cuanto a los apoyos emitidos y
programados, se dio en el bimestre septiembre-octubre 2001 respecto a enero-febrero del
mismo año en el rubro de becas y útiles escolares. Esto se debió principalmente a una
expansión prevista en el padrón de becarios, producto de incorporar a jóvenes
estudiantes del nivel medio superior.
no son cobrados oportunamente, esto origina que los montos ejercidos bimestralmente puedan no coincidir
con los emitidos.
20
Los periodos de incorporación para el ejercicio 2001 y 2002 establecidos en las Reglas de Operación del
Programa fueron los meses de julio y agosto.
27
Cuadro 2
Incremento porcentual de apoyos monetarios emitidos vs. programados
Septiembre-octubre 2002
Septiembre-octubre 2001 con con respecto a
respecto a enero-febrero 2001 septiembre-octubre 2001
27%
38%
Alimentacion emitido
Alimentación Programado
18%
36%
Becas y útiles emitidos
97%
38%
95%
Becas y útiles programados
* Incrementos expresados en términos reales, base julio 2002
29%
Al analizar la participación estatal en el total de apoyos monetarios emitidos en el 2001, se
encontró que ésta guarda una relación estrecha con la proporción con la que cada estado
participa en la magnitud y profundidad de la pobreza extrema, medida a través de un
Índice Global de Pobreza21. Su utilización, traducido en el porcentaje de masa carencial,
sirve de base para la asignación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS), que a partir del 2001 es contemplado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación con el fin de dotar a los estados y municipios de recursos financieros para
infraestructura social básica, que permitan beneficiar a aquellos sectores de la población
que presentan rezago social y pobreza extrema (gráfica 33).
Adicionalmente, la participación de los estados en los apoyos monetarios emitidos por
Oportunidades se relaciona estrechamente con la participación estatal en el porcentaje de
la población económicamente activa que gana un salario mínimo o menos, según datos
del INEGI del año 2000. Estos resultados son consistentes con los encontrados por
Parker y Scott (2001) para el periodo 1998-2001. Lo anterior indica que los estados con
mayor pobreza, son también aquellos cuya población está recibiendo más apoyos de
Oportunidades, con una buena focalización del Programa.
Los recursos asignados al interior de los estados, de acuerdo al tipo de apoyo
(alimentación, becas y útiles escolares), de enero del 2001 a octubre del 2002 se
presentan en el cuadro 3. En promedio para todos los estados, los recursos destinados a
becas educativas representan poco más del 50% del presupuesto total asignado, mientras
que los apoyos monetarios para la alimentación representan el 44.7% y el resto se destina
28
a útiles escolares. No obstante, como se observa en la gráfica 34, Colima y Nuevo León
destinan una proporción mayor de sus recursos a alimentación, con 50.7% y 52%
respectivamente.
Cuadro 3. Montos totales* emitidos a familias a nivel nacional, en apoyos para
alimentación, becas y útiles escolares.
Periodo
Enero 2001-Octubre 2002
Alimentación
10,061,636,524
Becas
11,616,283,809
Útiles
1,073,813,975
Total apoyos
22,751,734,307
Fuente: Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión de Oportunidades por entidad federativa, enerooctubre 2002.
*: Los montos están expresados en pesos constantes de julio del 2002.
En lo referente a los apoyos emitidos para becas y útiles escolares, la gráfica 35 muestra
que la participación porcentual de los estados respecto al total nacional en este rubro,
está estrechamente correlacionada con la tasa de analfabetismo reportada por la SEP en
el 2002, sobre todo para las entidades federativas más vulnerables del país, lo que
refuerza la noción de que el Programa está beneficiando a las comunidades que más lo
necesitan.
Al analizar la distribución del presupuesto total22, para el periodo enero de 2001 a junio del
200223, se encontró que el porcentaje promedio de los apoyos monetarios emitidos con
respecto al presupuesto total a nivel nacional, fue de 93% a lo largo del 2001, y de 95%
durante el periodo enero a junio de 2002. De enero a diciembre del 2001, veinte entidades
federativas destinaron en promedio más el 95% de su presupuesto total a los distintos
beneficios monetarios que recibieron los hogares; mientras que durante el periodo enerojunio 2002, fueron 27 los estados que tuvieron este mismo desempeño. Sin embargo, se
encontró que los estados de Baja California, Baja California Sur, Aguascalientes y Colima,
dedicaron menos del 90% de su presupuesto total a apoyos monetarios en ambos
periodos.
21
Este Índice se basa en la medición de la brecha que tiene cada hogar con respecto a un conjunto de
normas que refieren ciertas necesidades básicas. Se recomienda revisar el tomo IIC del Presupuesto de
Egresos de la Federación 2002 y 2003 para un análisis más detallado de su cálculo.
22
El presupuesto total está conformado por montos emitidos en alimentación, becas y útiles escolares; y por
los montos ejercidos en gasto operativo.
23
Se consideró este periodo de tiempo, debido a que al momento de elaboración de este documento no fue
posible contar con la información actualizada, para el periodo aquí estudiado, sobre gasto ejercido en el
componente operativo y en apoyos monetarios para alimentación y becas.
29
Adicionalmente, el porcentaje del presupuesto total ejercido dedicado a gasto operativo
fue de alrededor del 6% para el 2001 y de alrededor del 5% en el 200224. Con excepción
del Distrito Federal, donde el total del gasto corresponde a gasto operativo, los estados
con mayor porcentaje de presupuesto dedicado a gasto operativo para el 2001 fueron
Baja California Sur, Baja California, Aguascalientes y Colima. Los resultados anteriores
sugieren que, al menos durante en el periodo de análisis, el componente operativo del
Programa se hizo más eficiente al requerir menores recursos para su operación.
3.2. Cambios en las Reglas de Operación del Programa 2002 vs. 2001
En el 2002, Oportunidades modificó sus mecanismos de incorporación y los criterios de
asignación, con el fin de beneficiar a la mayor cantidad de población en pobreza extrema.
A partir de una revisión de las Reglas de Operación del Programa vigentes en 2001 y
2002, se identificaron cambios en dichas Reglas y sus posibles implicaciones en el
desempeño del Programa. Este análisis permitió identificar las ventajas y desventajas, así
como nuevas necesidades de evaluación de impacto del Programa producto de los
cambios en las Reglas de Operación. Se identificaron seis cambios esenciales en las
Reglas de Operación que se discuten a continuación.
3.2.1. Crecimiento de cobertura en zonas urbanas
En el numeral 20, página 98 de las Reglas de Operación 2001 se establece que la
planeación de la incorporación de nuevas familias al Programa tiende a dar preferencia a
las zonas rurales de mayor marginación, así como de iniciar la atención de zonas
semiurbanas y urbanas. En la actualidad, se ha ampliado la cobertura del Programa a
zonas urbanas. Este cambio tiene como efecto positivo el que se trata de beneficiar a
familias en condiciones de pobreza, sin excluirlas por residir en zonas urbanas. Sin
embargo, este crecimiento de la cobertura impone nuevos retos en materia logística, tanto
en la incorporación de familias, como en el otorgamiento de beneficios, y la verificación
del cumplimiento de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios.
24
Refiérase a la nota 10.
30
3.2.2. Criterios de identificación de familias beneficiarias
El proceso de identificación de hogares en condiciones de pobreza tiene un impacto muy
importante en la focalización del Programa. En relación a los criterios de identificación de
los hogares elegibles en el 2001, las Reglas de Operación 2001 establecen que para la
identificación de las familias beneficiarias de Progresa, primero se hace una focalización
geográfica para determinar las localidades del medio rural y Áreas Geoestadísticas
Básicas (AGEBS’s) en lo urbano con mayor marginación. Posteriormente, en todas las
colonias seleccionadas dentro de las AGEBS urbanas se recolecta información
socioeconómica de cada hogar, con la cual se identifica a la familia beneficiaria, y
finalmente se recolecta la información socioeconómica de los hogares a través de una
visita domiciliaria. Es decir, de acuerdo a las Reglas de Operación 2001, el Programa
busca a los posibles beneficiarios en sus hogares, a partir de una selección previa de
áreas para incorporación.
El mecanismo de identificación de hogares beneficiarios sufrió un cambio importante en el
2002 para zonas urbanas. De acuerdo a las Reglas de Operación 2002, (Numeral 3.1, pp.
692 y 693)25, “para las zonas de atención urbanas, el levantamiento de la cédula se
realiza a través de módulos establecidos para dicho fin, en lugares accesibles a los
hogares considerados como posibles beneficiarios”. Es decir, para las zonas urbanas el
Programa ubica módulos de atención en zonas de influencia, y son los potenciales
beneficiarios los que solicitan su ingreso.
Este cambio tiene implicaciones de capital importancia. Es necesario reconocer las
grandes dificultades logísticas que implica la incorporación de hogares en áreas urbanas,
mismas que pueden ser enfrentadas con el esquema de incorporación por módulos. Este
esquema permite incluir en el Programa hogares pobres que no estén en las AGEB’s más
pobres (siempre y cuando estén dentro del área de influencia de algún módulo), y que
probablemente con el esquema de las Reglas de Operación 2001 hubieran quedado
fuera.
Sin embargo, este esquema abre la posibilidad de una autoselección de familias para el
Programa. El hecho de que la incorporación dependa de que los miembros del hogar
asistan al módulo hace posible que las personas con más recursos y mayor capital social
25
La paginación en este apartado para las Reglas de Operación 2002 se refieren al Diario Oficial de la
Federación del viernes 15 de marzo del 2002.
31
sean aquéllas que asistan a los módulos para solicitar incorporación. Puede ocurrir que
las familias que están en peores condiciones de pobreza cuenten con un capital social
más reducido, que disminuya sus posibilidades de solicitar el apoyo y no vayan a pedir su
incorporación. Esto tendría un efecto negativo importante, dado que las familias más
pobres quedarían fuera del Programa y éste se focalizaría más en familias que, aunque
cumplan con los criterios para su incorporación, tengan un nivel de pobreza menor. Pese
a que ésta es una eventualidad contemplada por el Programa, es importante profundizar
en su estudio con el fin de evaluar su magnitud y proponer acciones concretas que
minimicen las distorsiones provocadas por esta autoselección. En este sentido, la
ubicación física de los módulos de incorporación y la intensidad con la cual se difunden
los beneficios del Programa, podrían ser factores que pudieran influir en el sesgo de
autoselección. A este respecto, Escobar y González de la Rocha (2002) encontraron en
un estudio cualitativo en hogares semiurbanos que la población percibe como el principal
problema en la incorporación a Oportunidades el que no se haya entrevistado a la
mayoría de los hogares pobres, debido entre otras razones, a ser hogares pobres
ubicados en “zonas equivocadas”.
3.2.3. Potenciación del Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud y de las
sesiones educativas en zonas urbanas
Entre los beneficios de Oportunidades se encuentra la aplicación de un Paquete Básico
de Servicios de Salud, que es proporcionado por el Sector Salud. De acuerdo a las
Reglas de Operación 2001, el Paquete Básico de Servicios de Salud incluyó 31 acciones
prioritarias específicas para determinados grupos de edad. En el 2002, se amplió el
Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud, adicionándose 8 acciones prioritarias
para menores de 5 años, mujeres embarazadas, en puerperio y lactancia, y para hombres
y mujeres de 20 años o más (cuadro 4). Este cambio tiene implicaciones que debemos
considerar. Es importante tomar en cuenta que el perfil epidemiológico y demográfico de
la población en México en general sufre modificaciones a lo largo del tiempo; por ejemplo,
según datos de la SSA en el 2001, la tasa de mortalidad infantil por diarreas o infecciones
respiratorias disminuyeron 85% y 68% respectivamente en 10 años; mientras que la tasa
de mortalidad por diabetes mellitus en adultos mayores aumentó 50% en últimos 10 años
y la mortalidad por cáncer de mama registró un incremento anual del 1% a lo largo del
mismo periodo.
32
Es posible que estos cambios en las necesidades de salud también se agudicen al
incorporar a población urbana en el Programa. Desde esta perspectiva, la incorporación
de acciones prioritarias al Paquete Básico de Salud permitirá atender problemas de salud
no previstos anteriormente. La inclusión de la Cartilla Nacional de la Mujer puede
entenderse como una acción para atender problemas de salud de la mujer,
específicamente en los periodos de embarazo, parto y puerperio, que son un problema
central de salud pública en nuestro país.
Es posible que se presente un efecto negativo de la potenciación del Paquete Esencial de
Servicios de Salud, debido a que la inclusión de nuevas intervenciones puede traer
consigo una mayor demanda hacia los servicios de salud. En un estudio reciente, Bautista
et. al. (2002), encontraron que Oportunidades efectivamente aumenta la utilización de
servicios de salud, especialmente el número de consultas relacionadas con aspectos
preventivos. Como respuesta a este reto mayor, en el segundo semestre del 2002 se
autorizó la contratación de 503 médicos y 778 enfermeras que fueron asignadas a las
unidades de salud con problemas de capacidad de atención26. No obstante, se requiere
en el corto, mediano y largo plazos un análisis profundo del impacto de estas
modificaciones.
Una consideración especial merece la evaluación de la calidad e impacto de las pláticas
educativas en torno a la salud. La información analizada en este documento sólo permite
evaluar el apego a las Reglas de Operación con respecto a la población cubierta y el
número de pláticas. Sin embargo, es importante evaluar el efecto específico de estas
pláticas en el comportamiento, conocimiento y prácticas de la población a la cual están
dirigidas y su impacto en su estado de salud.
26
Información proporcionada directamente por fuentes de la Secretaría de Salud.
33
Cuadro 4. Acciones adicionales incluidas en el Paquete Básico de Salud y acciones
prioritarias de salud de acuerdo a las Reglas de Operación 2002 con relación a las
Reglas de Operación 2001.
GRUPO DE EDAD
Niños menores de 4
meses
Niños de 4 a 24
meses
Mujeres embarazadas
FRECUENCIA DE
ACCIONES
REVISIÓN
3 revisiones: a los 7 y Tamiz neonatal
28 días, y a los 2
Promoción de lactancia materna
meses
6 revisiones: a los 4,
6, 8, 10, 12 y 18 meses Desarrollo psicomotor y estimulación temprana
5 revisiones prenatales
Información, educación y comunicación dirigidas a la pareja
para lograr comportamientos saludables respecto al
embarazo, el parto y el puerperio.
Prevención, detección y control de factores de riesgo
obstétrico y perinatales
2 revisiones: una en el
Mujeres en periodo de puerperio mediato (7
Consejería en planificación familiar
días) y una en el
puerperio y lactancia
periodo de lactancia
(28 días)
Hombres y mujeres de 2 revisiones, al año,
Cartilla Nacional de la Mujer (sólo aplica a la mujer)
20 a 49 años
una cada 6 meses
Mujeres de 50 años y
Una revisión al año
Cartilla Nacional de la Mujer (sólo aplica a la mujer)
más
3.2.4. Vinculación con otros programas para potenciar las capacidades
Una preocupación de Oportunidades es lograr la coordinación con otros programas de
desarrollo social para lograr la potenciación de capacidades de los beneficiarios. En las
Reglas de Operación 2001, Oportunidades planteó por primera vez esta necesidad y
estableció ciertos lineamientos para dicha vinculación en las regiones donde opera. En lo
correspondiente a las Reglas de Operación 2002, el Numeral 5.3 describe la nueva
orientación del Programa a este respecto, estableciendo de manera más específica la
participación de Oportunidades en la generación de información, que promuevan su
vinculación en el:
l
l
Mejoramiento de la calidad de la educación mediante la difusión, promoción y, en
su caso, aplicación del Programa de Escuelas de Calidad en las localidades en las
que opera Oportunidades;
l
l
Mejoramiento de la calidad de los servicios de salud a través de la Cruzada
Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud, la cual será promovida por el
sector en zonas de alta marginación incorporadas al Programa.
34
l
l
Incremento de la escolaridad y reducción del analfabetismo mediante la promoción
de los cursos y servicios de educación de adultos para la vida y el trabajo entre la
población beneficiaria que desarrollan el Instituto Nacional de Educación de
Adultos (INEA) y el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo
(CONEVyT).
l
l
Acceso de los beneficiarios de Oportunidades, especialmente jóvenes y adultos
incorporados al Programa en 1997, 1998 y 1999, a las acciones y beneficios de los
Programas de Empleo Temporal y de Oportunidades Productivas de la SEDESOL,
para contribuir a la generación de ingresos y de nuevos empleos que eleven las
condiciones socioeconómicas de las familias.
l
l
Acceso prioritario al programa de mejoramiento de vivienda rural de la SEDESOL
en las localidades de desarrollo de acuerdo a la Estrategia de Microrregiones y el
Plan de Ordenación del Territorio de la SEDESOL.
l
l
Fortalecer el tejido comunitario y el capital social en las comunidades que atiende
el Programa mediante el establecimiento de Comités de Promoción Comunitaria
que trabajen en la perspectiva de ampliar las oportunidades de la población y el
desarrollo local;
l
l
Garantizar el apartidismo y transparencia de todas las acciones; y
l
l
Contar con mecanismos efectivos para la corrección de los problemas operativos.
No es la intención de este documento abordar con detalle los avances en este tema ya
que, sin duda, el análisis a profundidad de los procesos de vinculación y sus impactos a
corto y mediano plazos formará parte de una investigación futura. Sin embargo,
analizando el presupuesto federal asignado en el 2003 a las entidades federativas para
financiar proyectos sociales, visto como una aproximación de la correlación entre los
programas, resulta que la participación estatal en los apoyos emitidos por Oportunidades
exclusivamente para alimentación durante el periodo enero 2001 a octubre 2002,
presentan coherencia con los apoyos asignados por el concepto del Fondo de
Aportaciones Múltiples (FAM) para el ejercicio fiscal 2003 (PEF, 2003), el cual, en su
componente de asistencia social, pretende la atención de la población más vulnerable del
país y en condiciones de pobreza extrema, mediante el otorgamiento de desayunos
escolares, apoyos alimentarios y asistencia social (gráfica 36). Es importante notar que
los estados más pobres del país, como Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Puebla y Guerrero,
tienen una participación mayor en los apoyos emitidos por Oportunidades para
35
alimentación en relación con su participación en el FAM, lo que sugiere que al menos en
estos estados, Oportunidades está focalizando mejor.
Por otro lado, como se ilustra en la gráfica 37, parece no haber una fuerte correlación en
la distribución a las entidades federativas de los recursos destinados al Programa de
Empleo Temporal (PET) en su componente de medio ambiente27 en el 2002, con la
participación de cada estado en los apoyos totales emitidos por Oportunidades. Al igual
que en el caso de los apoyos a la alimentación, los estados más pobres del país son
también los más beneficiados. Es necesario un análisis más a detalle de la participación
de las localidades en el PET, en todos sus componentes, con el fin de establecer la
posible relación entre los efectos de mediano y largo plazo de los beneficios de
Oportunidades y la capacidad de las localidades, principalmente rurales, de generar
proyectos productivos que les haga partícipes del PET.
Los resultados obtenidos en la prueba piloto, que se expondrán con mayor detalle en el
apartado 4, indican que al menos en la comunidad de Tamacol parece existir cierta
coordinación con otros programas sociales.
Finalmente, para evaluar los efectos de este cambio en las Reglas de Operación 2002,
será necesario considerar no sólo los impactos de la intervención de Oportunidades, sino
también el impacto en las localidades beneficiarias de los otros programas con los que se
establece vinculación.
3.2.5. Mecanismo de entrega de apoyos del Programa
Un elemento esencial del Programa es la entrega de apoyos monetarios a las familias
incorporadas. En las Reglas de Operación 2001 se establece que la entrega de los
apoyos monetarios se realiza a través de instituciones liquidadoras especializadas, sea en
sus instalaciones o en los Módulos de Atención instalados temporalmente con este
propósito. Estas instituciones son los organismos especializados en la entrega de
recursos monetarios que garantizan la cobertura y seguridad del procedimiento y
proporcionan la comprobación de las entregas con la oportunidad y el detalle requeridos.
A partir del 2002, la incorporación de familias en zonas urbanas impone nuevas
condiciones para realizar la entrega de apoyos monetarios empleando el mecanismo más
36
eficiente. Por otro lado, las Reglas de Operación 2002 establecen que: “la Coordinación
Nacional procurará alternativas de entrega de apoyos para las familias de zonas rurales y
urbanas, mediante las cuales se fomente la cultura del ahorro y se amplíe el acceso de
las familias a mecanismos de ahorro y crédito, en particular a través de la coordinación
con el Banco del Ahorro Popular y Servicios Financieros (BANSEFI) y la red de
instituciones microfinancieras regularizadas de acuerdo con la Ley de Ahorro y Crédito
Popular”.
El cambio en los mecanismos de entrega de apoyos, así como su operatividad en las
zonas rurales y urbanas tiene implicaciones que será necesario evaluar en el corto y
mediano plazos. Asimismo, será necesario evaluar si la entrega de apoyos monetarios
mediante BANSEFI y otras instituciones efectivamente fomenta una cultura del ahorro y si
mejora el acceso a mecanismos de ahorro y crédito en la población beneficiaria. Cabe
mencionar que actualmente, el 14.8% del total de las familias beneficiarias (incluye sector
rural y urbano) reciben sus apoyos monetarios a través de BANCOMER y BANSEFI.
3.2.6. Comités de promoción comunitaria
La operación del Programa requiere de figuras de apoyo en la comunidad que puedan
proporcionar orientación a las titulares sobre los apoyos del Programa y sus
corresponsabilidades. En las Reglas de Operación 2001, se estableció que para las zonas
rurales, las titulares beneficiarias integrantes de la asamblea comunitaria, eligirían a una
promotora comunitaria cuya participación sería voluntaria. Las promotoras tenían como fin
orientar a las titulares para que cuenten con la información suficiente para cumplir con sus
corresponsabilidades y para el buen uso de los apoyos del Programa en el mejoramiento
de la salud, alimentación y educación de la familia; además de contribuir a establecer una
mejor vinculación entre las titulares beneficiarias y el personal de los servicios de salud,
educación y de la Coordinación Nacional de Oportunidades, así como para canalizar
solicitudes y sugerencias de las familias.
Este procedimiento ha tenido un cambio importante en las Reglas de Operación 2002,
donde se configura el Comité de Promoción Comunitaria El Numeral 4.1.4.1, (p. 667) de
las Reglas de Operación 2002 establece: “Durante las asambleas comunitarias y
reuniones de orientación, las titulares beneficiarias eligen de entre ellas mismas a por lo
27
Los fondos para el Programa de Empleo Temporal en su componente de medio ambiente son
administrados por la SEMARNAT.
37
menos dos vocales, una para educación y otra para salud, preferentemente mujeres
mayores de 15 años y que sepan leer y escribir, para integrar un Comité de Promoción
Comunitaria”, Este Comité de Promoción Comunitaria es la figura que sustituye a la que
fue en el 2001 la Promotora Comunitaria. La participación de las beneficiarias en estas
actividades no les genera remuneración alguna.
Un diagnóstico cualitativo realizado en población incorporada al Programa Oportunidades,
bajo los lineamientos de las Reglas de Operación 2001, encontró que el nombramiento de
las promotoras comunitarias se desarrolló de manera adecuada, y que se eligieron a las
personas con experiencia en salud y compromiso con la comunidad. No obstante, es
necesario fortalecer los vínculos entre las promotoras (ahora Comité de Promoción
Comunitaria) y los responsables de los servicios (Escobar y González de la Rocha, 2002).
En el futuro, será necesario evaluar el impacto de la sustitución de la Promotora
Comunitaria por el Comité de Promoción Comunitaria. Es posible que este cambio ayude
a distribuir la responsabilidad y carga de trabajo entre las vocales elegidas, además de
ayudar a evitar la concentración de poder en una sola persona.
4. PRUEBA PILOTO DE UNA EVALUACIÓN EN CAMPO DEL CUMPLIMIENTO DE
LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES
Con el objetivo de probar una metodología para verificar el cumplimiento de las metas del
Programa, se realizó un estudio de campo en las comunidades de Tamacol del municipio
de Tamazunchale, San Luis Potosí; en la comunidad de Progreso, del municipio de las
Margaritas en Comitán, Chiapas; y en la comunidad de Cutzato, del municipio de Uruapan
Michoacán.
4.1. Descripción de las Poblaciones
Tamacol pertenece a la Huasteca potosina. Está ubicada a 15 Km. de la cabecera
municipal Tamazunchale, a una distancia en tiempo de 40 minutos en vehículo, y a una
distancia de 3 Km. de la Sede Tetlama. Tamacol tiene una población de 650 habitantes,
con un total de 135 familias, de las cuales 119 son beneficiarias del Programa
Oportunidades, representando el 88% de las familias; a partir de 1997 hasta nuestros días
la incorporación de las familias al Programa ha sido de forma gradual, y en este año
38
(2002) han ingresado 18 familias. Entre los beneficiarios hay 4 niños menores de 1 año y
39 niños de 1 a 4 años de edad, así como 96 mujeres en edad reproductiva. La principal
actividad económica a la que se dedican los habitantes de Tamacol es a la agricultura.
Progreso pertenece a la región Tojolabal del municipio de las Margaritas, Chiapas. Está
ubicada a 10 Km. de la cabecera municipal Las Margaritas, a una distancia en tiempo de
30 minutos en vehículo, y a una distancia de 25 Km. de Comitán. Tiene una población de
962 habitantes, con un total de 282 familias, de las cuales 262 son beneficiarias del
Programa Oportunidades, lo que representa un 93% de cobertura en la localidad; a partir
de 1999 hasta la fecha la incorporación de las familias al Programa ha sido de forma
gradual, y durante el año 2002 el ingreso al Programa fue por medio del cambio de la
tarjeta de tortillas 28. La principal actividad es la agricultura.
Cutzato está ubicada a 17 Km. de la cabecera municipal de Uruapan, a una distancia en
tiempo de una hora 20 minutos en vehículo. Cutzato tiene una población de 1047
habitantes, con un total de 187 familias beneficiarias del Programa Oportunidades que
corresponde al total de las familias residentes en la localidad. Su incorporación ha sido
gradual desde 1997. Entre los beneficiarios se encuentran 97 niños menores de cinco
años. La principal actividad económica es el cultivo del aguacate, siendo una de las
principales regiones exportadoras de este producto a Estados Unidos y China.
Con respecto a servicios educativos, Tamacol cuenta con un jardín de niños, una
primaria, una secundaria y un centro de bachilleres rural; Progreso y Cutzato cuentan
cada uno con un jardín de niños, una primaria y una secundaria.
Cabe mencionar que el 100% de la población abierta que reside a una hora o menos de
cada una de estas localidades, es de carácter rural.
4.2. Metodología
Para verificar el funcionamiento en campo de Oportunidades, fue necesario captar
información sobre las acciones del Programa en las distintas poblaciones en estudio,
incluyendo los distintos componentes del Programa.
28
Otorgadas a través del Fideicomiso para la Liquidación al Subsidio de la Tortilla (Fidelist).
39
Las fuentes de información fueron: para el caso de Tamacol el personal del equipo de
supervisión número 5 de la Secretaría de Salud (SSA), el director de la primaria, y el
director de la secundaria y centro de bachiller rural, que en este caso es la misma persona
para ambos niveles, por estar en el mismo espacio físico, vocales Oportunidades de la
comunidad, 25 mujeres titulares incorporadas al Programa, y 41 escolares becados, de
los cuales 31 son estudiantes de primaria de tercero a sexto grado y 10 son estudiantes
de secundaria y nivel bachillerato. Para el caso de la comunidad de Progreso fueron: el
personal de la SSA que coordina Oportunidades a nivel jurisdiccional, el médico pasante
en servicio social que estaba a cargo de la unidad de salud, las promotoras
Oportunidades de la comunidad y 25 mujeres incorporadas al Programa. Finalmente, para
la comunidad de Cutzato, se obtuvo información del personal de la SSA que coordina el
Programa a nivel estatal y jurisdiccional, la vocal de salud del Comité de Promoción
Comunitaria, la cual también tiene funciones de auxiliar de salud, y 25 mujeres titulares
incorporadas al Programa.
Previo al inicio del estudio, se hizo una revisión de los Indicadores de seguimiento,
evaluación y gestión que reporta regularmente Oportunidades, así como de las Reglas de
Operación del Programa 2001 y sus acciones a realizar, con el fin de definir una lista de
16 indicadores susceptibles de ser evaluados en campo.
4.2.1. Instrumentos de recolección de información.
La información se recolectó con los siguientes instrumentos:
1.
Cuestionario con variables demográficas, de calidad de la atención, de
incorporación al Programa y de conocimientos de las Obligaciones y Beneficios
del Programa para titulares beneficiarias.
2.
Para captar información sobre el componente de salud, se revisaron los
expedientes clínicos, los formatos S1 y la Cartilla Familiar Progresa; así como las
actas de asistencia a sesiones educativas de la comunidad.
3.
Expediente comunitario29.
4.
Se revisó el diagnóstico de salud de la comunidad para conocer las condiciones
de salud y nutrición. Para captar información sobre el componente de nutrición se
revisaron los registros de salidas y entradas del suplemento a nivel de la unidad
de salud, la Jurisdicción y el estado. También su obtuvo información del SISPA-
40
SS-1-PROGRESA a nivel local, jurisdiccional y estatal; en el caso de Tamacol se
revisó la información correspondiente a agosto 2002, mientras que para Progreso
y Cutzato se revisó la información de diciembre 2002. Además se examinaron los
tarjeteros de menores de cinco años, de mujeres embarazadas y en lactancia de
las unidades de salud.
5.
Para captar información sobre el componente educativo, se revisaron los
listados de asistencias de los becarios del Programa, y los formatos de
inscripción E1 en Tamacol y Progreso. En la comunidad de Cutzato se entrevistó
a la promotora del Programa, debido a que el día en que se levantó la
información las escuelas no laboraron.
4.2.2 Recolección de información y muestra
La información fue recolectada los días 24 y 26 de septiembre de 2002 en la localidad de
Tamacol, los días 4 y 7 de febrero de 2003 en Progreso, y el 13 y 14 de febrero de 2003
en la localidad de Cutzato.
En todos los casos, se convocó a una reunión en la Casa de Salud con las autoridades
locales, las promotoras de Oportunidades, el Comité de Salud y la Auxiliar de Salud para
informarles el objetivo de este estudio; posteriormente se reunió a las titulares
beneficiarias dándoles la misma información. Se seleccionaron aleatoriamente 25
expedientes de beneficiarias para ser entrevistadas. En el caso de Tamacol y debido a
que en ese momento no se encontraban todas las titulares, se procedió a levantar una
lista de las que sí estaban presentes y nuevamente se seleccionó aleatoriamente a 11
beneficiarias, con el fin de completar 25. En la localidad de Progreso, debido a que en ese
momento no se completaba la muestra requerida, se procedió a entrevistar en su
domicilio a las titulares que sí estaban en la localidad, para completar la muestra de 25
titulares
Se aplicó a las titulares un cuestionario que contenía preguntas sobre variables
demográficas como la edad y estado civil, su percepción sobre la calidad de los servicios
de salud, sobre su conocimiento de los beneficios del Programa, y el tiempo que tienen de
ser beneficiarios.
29
Se integra por las actas de acuerdo sobre la conformación, designación o reasignación de: auxiliar de
salud, comité de salud comunitario y comité de promoción comunitaria (antes promotora de salud).
41
En el caso de Tamacol, se formó un grupo focal con las autoridades comunitarias, al cual
se le hicieron una serie de preguntas abiertas con relación a la calidad de la atención del
personal de salud y de la percepción del grupo sobre sus propias necesidades de salud.
4.3. Resultados
El cuadro 5 muestra las características generales de las beneficiarias que fueron
entrevistadas.
Cuadro 5
Características generales de las titulares entrevistadas.
Tamacol
Progreso
Cutzato
Media de edad (años)
46
46
39
Porcentaje de casadas
88.0
84.0
88.0
Porcentaje que viven en
unión libre
12.0
4.0
8.0
Porcentaje de viudas
0.0
12.0
4.0
A continuación se resumen los principales resultados de la encuesta llevada a cabo en las
tres localidades a titulares seleccionadas:
4.3.1. Componente de Salud
El cuadro 6 ilustra los principales resultados relacionados al componente de salud para
las tres localidades visitadas.
Respecto a la calidad de los servicios, en Tamacol, el 15 usuarias mencionaron que los
servicios que presta el Equipo de Salud Itinerante (ESI) número 6 son regulares; 8
usuarias aseguraron que no otorga medicamentos; 5 de ellas mencionaron que hay
maltrato por parte del equipo de salud; 4 de las usuarias entrevistadas dijeron que el
equipo de salud no visita la comunidad en los días preestablecidos, y sólo una mencionó
que no se atiende a todas las personas que solicitan el servicio. Esta problemática
también fue compartida por los participantes del grupo focal.
En el caso de Progreso, 22 usuarias mencionaron que los servicios que presta el personal
de salud son buenos, y que las asisten adecuadamente cuando van a la consulta; 3 de
ellas mencionaron que la atención depende del personal que se encuentre en ese
42
momento laborando en la unidad médica y que además a veces no hay medicamentos,
sobre todo analgésicos y antibióticos.
Por otro lado, 21 mujeres de 25 encuestadas de Cutzato mencionaron que los servicios
que presta el personal de salud son de buena calidad, atienden bien, son amables, y
existe buen trato por parte del personal; se valoró el hecho de que el servicio de salud
esté cerca de la localidad, lo que evita se trasladen a Uruapan; y las 4 mujeres) restantes
refirieron que el servicio es regular, ya que a veces en la unidad no hay medicamentos
suficientes para cubrir sus necesidades.
En relación con el servicio de referencia a otras unidades de salud, 22 titulares de las 25
encuestadas en la comunidad de Tamacol, mencionaron que en caso de requerir atención
especializada irían al Hospital Zacatipan del IMSS – Coplamar en Tamazunchale. En el
caso de Progreso, 24 de las beneficiarias encuestadas mencionaron que en caso de
requerir atención especializada acudirían al Hospital de las Margaritas o al de Comitán,
ambos hospitales pertenecientes a la SSA. Por lo que respecta a Cutzato, 22 titulares
encuestadas mencionaron que en caso de requerir atención especializada acudirían al
Hospital Regional de Uruapan; unas más mencionaron el hospital civil, y otras el hospital
del IMSS.
43
Cuadro 6
Componente de Salud
Principales preguntas de la encuesta
Tamacol
n=25
Progreso
n=25
Cutzato
n=25
Porcentaje de mujeres que:
saben como desinfectar el agua
100.0
100.0
100.0
saben como tratar diarrea en niños
100.0
100.0
100.0
saben que se entrega medicamento para tratar
96.0
96.0
96.0
diarrea
saben que se vacuna a los niños
100.0
100.0
100.0
saben que la Unidad de Salud atiende a los
84.0
100.0
100.0
niños desnutridos
sabe que dan pláticas sobre planificación
100.0
96.0
96.0
familiar
sabe que a las embarazadas y a los recién
96.0
96.0
96.0
nacidos se les otorga consulta médica
No sabe que a los recién nacidos se les otorga
4.0
4.0
4.0
consulta médica.
saben que en la Unidad Médica enseñan cómo
100.0
96.0
92.0
manejar y eliminar la basura
sabe que la Unidad de Salud realiza la prueba
88.0
92.0
92.0
del Papanicolau
Atención otorgada por los servicios de salud (% de atención respecto al total de mujeres encuestadas)
usuarias atendidas
52.0
96.0
96.0
usuarias que solicitaron atención y que aún no
habían sido atendidas.
44.0
4.0
4.0
60.0
92.0
92.0
Ago-01
Nov-02
No se encontró
información*
No
No
No
usuarias que no habían dejado de ir a sus
consultas médicas por falta de dinero.
Última actualización del formato S1 y Cartilla
Familiar Progresa
Programación de consultas por medio de citas en el
formato S1 y Cartilla Familiar Progresa.
*Se verificó que en el formato S1 se tenía sólo dos registros durante todo el año 2002, sin anotaciones de la
última fecha
En Progreso, el personal de jurisdicción responsable del Programa mencionó que les
hacían falta nuevas Cartillas Familiares, mismas que desde el mes de noviembre habían
solicitado a nivel estatal pero que hasta ese momento no habían sido enviadas. Durante
las entrevistas, algunas titulares mencionaron que cuando han demandado atención
médica en el hospital de Las Margaritas no han sido atendidas, o bien, habían recibido
mal trato por parte del personal que ahí labora.
44
En Cutzato, en la revisión de 25 expedientes se encontró que no hay evidencia de notas
de evolución30 por parte del médico o la enfermera. En tres expedientes la última nota fue
del mes de noviembre del 2002.
Dotación de medicamentos
Tamacol
En la casa de salud se encontraron 10 claves de medicamento de un total de 66 claves
del cuadro esencial para el primer nivel de atención en los centros de salud y los equipos
de salud itinerantes 31. La falta de medicamentos impide que las actividades del ESI no. 6
se lleven de manera adecuada. Dicha carencia es además, uno de los principales
problemas que la población de Tamacol externó. Debido a esto, la imagen del equipo de
salud se ha opacado, ya que sólo se limita al otorgamiento de la consulta, dándole la
receta del medicamento al usuario para que sea surtido en la próxima visita o bien,
directamente en el centro de salud de la cabecera municipal.
Personal de la Dirección de Equidad y Desarrollo en Salud de los servicios de salud del
estado de San Luis Potosí mencionó que en la entidad se ha descentralizado el abasto de
medicamento como una estrategia para reducir los tiempos de espera entre las fechas
que se hace el pedido y las fechas de entrega. No obstante, el abasto de medicamentos
destinado al Programa Oportunidades tenía, al momento de levantar la información, un
desfase de 18 meses, lo que ha complicado el suministro del insumo a las unidades
médicas.
Progreso
En la casa de salud se encontraron 36 claves de medicamento de un total de 66 claves
del cuadro esencial de medicamentos para el primer nivel de atención en los centros de
salud y los equipos de salud itinerantes del estado de Chiapas.
El personal de la SSA responsable del Programa a nivel jurisdiccional refiere que
aproximadamente una vez al año se solicitan a la oficina responsable del estado, cerca de
90 claves de medicamentos. Sin embargo, el abasto de medicamentos no es completo,
30
La nota de evolución se integra por los datos básicos del paciente, su sintomatología, signología,
diagnóstico y su posible tratamiento.
31
La información sobre las claves de medicamentos necesarias en el primer nivel de atención fue tomada de
la Metodología para la verificación de la cobertura de los servicios de salud a población abierta en México
(OPS, 1999).
45
por lo que es insuficiente para cubrir la demanda en el municipio, sobre todo con la
incorporación al Programa de familias del área urbana
Cutzato
En la casa de salud se encontraron 37 claves de medicamentos de un total de 66 claves
del cuadro esencial para el primer nivel de atención en los centros de salud y los equipos
de salud itinerantes. El personal de la coordinación jurisdiccional de salud refirió que el
abasto es irregular desde el nivel estatal. La dotación de medicamentos para el Programa
es solo una vez al año y que del total de las 66 claves no todas llegan a tiempo, ni en la
cantidad que solicitaron. Por otra parte, a nivel estatal, el personal de salud responsable
del Programa coincide en que el abasto es irregular; adicionalmente, mencionaron que en
el 2002 se recibieron 2500 unidades de eritromicina en mal estado32, por lo que decidieron
detener su distribución. Por otro lado, hasta el momento de la entrevista, en la Secretaría
de Salud a nivel estatal, no se había decidido qué hacer con ese medicamento.
4.3.2. Componente de Nutrición
En los cuadros 7, 8 y 9 se resumen los principales resultados relacionados al componente
de nutrición, a nivel de localidad, jurisdiccional y estatal, respectivamente.
En el cuadro 7 se puede observar que en ninguna de las tres localidades existe un
seguimiento nutricional programado a menores de 5 años, de acuerdo a la información
contenida en el formato S1 y cartillas familiares Progresa, esta situación de debe
principalmente a exceso de trabajo en las unidades médicas, según lo manifestaron los
responsables de la SSA que coordinan el Programa a nivel jurisdiccional. Es de notar que
Cutzato haya tenido un mejor desempeño en cuanto a la cobertura con suplemento a
menores de 5 años y además no haya reportado niños desnutridos en los grupos etéreos
de menores de 2 años y de 2 a 4 años. Esto contrasta con los indicadores reportados de
Progreso y Tamacol, donde su cobertura con suplemento a menores de 5 años fue de tan
sólo 31% y 56% respectivamente, y en el caso particular de Progreso, la nula cobertura
con suplemento a las mujeres embarazadas.
32
No se pudo determinar las causas que determinaron el mal estado del medicamento. Está información fue
obtenida a través de un fax que envío la SSA del nivel central a la oficina de la SSA estatal, sin mayores
detalles.
n/d: No se recabó a detalle esta información.
* Incluye mujeres en lactancia.
46
Cuadro 7. Resultados a nivel localidad
Componente Nutrición
Tamacol
Progreso
n
n
Existe seguimiento nutricional a menores de
5 años de acuerdo a fechas programadas
%
No
%
Cutzato
n
No
%
No
Porcentaje de menores de dos años que
recibieron consulta por problemas de
desnutrición
Porcentaje de niños de 2 a 4 años que
recibieron consulta por problemas de
desnutrición.
Porcentaje de niños beneficiarios menores
de 5 años que recibieron papilla
mensualmente
8
75
46
47
6
100
42
66
70
48
91
100
50
56
116
31
97
95
Porcentaje de niños menores de dos años
sin desnutrición y en control nutricional
n/d
n/d
40
40
6
100
Porcentaje de niños menores de dos años
con algún grado de denutrición y en control
nutricional
n/d
n/d
6
100
no hay
desnutridos
Porcentaje de niños de 2 a 4 años sin
desnutrición y en control nutricional
n/d
n/d
62
44
91
Porcentaje de niños de 2 a 4 años con algún
grado de desnutrición y en control
nutricional
n/d
n/d
8
88
no hay
desnutridos
Porcentaje de embarazadas que recibieron
el suplemento mensualmente
10*
30*
12
0
8
100
Porcentaje de mujeres en lactancia que
recibieron el suplemento mensualmente
n/d
n/d
17
0
20
100
0
0
0
0
no hay
desnutridos
Desnutridos recuperados x 1000 desnutridos
identificados
100
47
El cuadro 8 muestra que el porcentaje de niños menores a 5 años con algún grado de
desnutrición y en control nutricional fue bajo en las tres jurisdicciones correspondientes a
las localidades estudiadas. Es preocupante que estos porcentajes hayan estado en casi
todos los casos por abajo del 50%, y que la cobertura con suplemento alimenticio a los
niños menores de 5 años también haya sido baja en las tres jurisdicciones. Por otro lado,
se observa que Tamazunchale registró una tasa de recuperación de niños desnutridos
superior a las reportadas por Comitán y Uruapan, manteniéndose esta diferencia a nivel
estatal, como se aprecia en el cuadro 9.
Cuadro 8. Resultados a nivel jurisdiccional
Componente Nutrición
Tamazunchale
n
%
Porcentaje de niños menores de dos años sin
desnutrición y en control nutricional
Porcentaje de niños menores de dos años
con algún grado de desnutrición y en control
nutricional
Porcentaje de niños de 2 a 4 años sin
desnutrición y en control nutricional
Porcentaje de niños de 2 a 4 años con algún
grado de desnutrición y en control nutricional
Porcentaje de niños beneficiarios menores de
5 años que recibieron papilla mensualmente
Porcentaje de embarazadas que recibieron el
suplemento mensualmente
Porcentaje de mujeres en lactancia que
recibieron el suplemento mensualmente
Desnutridos recuperados x 1000 desnutridos
identificados
Comitán
n
%
Uruapan
n
%
3008
44
2109
30
1335
54
1312
49
4596
37
210
56
3718
30
5899
24
2346
29
3847
41
4855
38
622
39
11885
53
17459
43
4513
40
934
81
1053
63
440
75
1798
74
2200
52
534
63
5159
6.2
6964
2
4513
2.4
48
Cuadro 9. Resultados a nivel estatal
Componente Nutrición
S.L.P.
Chiapas
Michoacán
n
%
n
%
n
%
9405
37
40853
47
16322
47
48
14518
60
2267
60
25
54019
42
30714
31
37
31988
57
5595
58
41
17459
43
54898
50
76
8481
70
4083
68
4227
72
18728
66
6036
58
Desnutridos recuperados x 1000 desnutridos
10651
identificados
9.5
46506
9
7862
9
Porcentaje de niños menores de dos años
sin desnutrición y en control nutricional
Porcentaje de niños menores de dos años
con algún grado de denutrición y en control
2547
nutricional
Porcentaje de niños de 2 a 4 años sin
12994
desnutrición y en control nutricional
Porcentaje de niños de 2 a 4 años con algún
grado de desnutrición y en control
8604
nutricional
Porcentaje de niños beneficiarios menores
de 5 años que recibieron papilla
33051
mensualmente
Porcentaje de embarazadas que recibieron
2604
el suplemento mensualmente
Porcentaje de mujeres en lactancia que
recibieron el suplemento mensualmente
A nivel estatal (cuadro 9), en consonancia con los resultados encontrados a nivel
jurisdiccional, se registraron bajos porcentajes en el control nutricional en niños
desnutridos menores de 5 años, así como una escasa cobertura con papilla en los
mismos. La información del SISPA y el Informe mensual de existencias de sobres de
suplemento alimenticio, indican que Michoacán tuvo un cobertura mensual de suplemento
a niños beneficiarios menores de 5 años del 50%; mientras que en Chiapas y S.L.P. fue
de 43% y 41% respectivamente.
Los datos de los cuadros 8 y 9 sugieren revisar a nivel jurisdiccional y estatal las posibles
causas del por qué no se están cumpliendo satisfactoriamente los esquemas de
seguimiento nutricional a los niños menores de 5 años y la dotación del suplemento
alimenticio a los niños, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, tal como lo
establecen las Reglas de Operación del Programa. En particular sobre este último
indicador, donde se espera una cobertura en la dotación de suplemento igual o superior al
49
90%33, considerando que la mayoría de las unidades médicas cuenta con un vehículo o
tienen personal comunitario (auxiliar de salud, comité de salud o Comité de Promoción
Comunitaria de Oportunidades) que podrían surtirlo. Lo más importante es garantizar que
todos los niños, madres y mujeres embarazadas que necesiten el suplemento, realmente
lo consuman.
En el caso de Tamacol, el personal del equipo de supervisión mencionó que en los
últimos meses la Jurisdicción Sanitaria VI ha estado en crisis financiera, teniendo escasez
de combustible, lo cual ha obstaculizado las actividades de los ESI´s en las subsedes
correspondientes. Esto ha provocado retrasos en la atención a las localidades, originando
inconformidad en los beneficiarios. Además, el personal de la Secretaría de Salud en San
Luis Potosí mencionó que hubo recorte presupuestal por el periodo electoral en el estado.
En Uruapan, el personal de la coordinación jurisdiccional refiere que ha habido retrasos
en la distribución. Sin embargo en el 2002 esa distribución fue irregular, en algunas
ocasiones hubo sobre abasto, debido al retraso en un período, esto provocó que las
unidades repartieran más sobres, produciendo descontrol entre las beneficiarias.
4.3.3. Componente de Educación
Tamacol
Se solicitó al director de la escuela primaria de la localidad el listado de los niños becarios
y se verificaron las asistencias. Se encontró que el 100% de los niños (31) becados
asisten regularmente a clases. De la misma forma se procedió en la secundaria de la
localidad, y se encontró que los alumnos son asistentes regulares. En este nivel no hay
ninguna irregularidad en cuanto al otorgamiento de la beca. En el centro de bachilleres
rural, se detectó que los 10 becarios son alumnos con asistencia regular y gozan del
beneficio de la beca sin ningún contratiempo.
El formato de inscripción E1 o EMS1 lo tenían los maestros, pudiendo corroborar que
coincidiera ese listado con el de asistencia escolar. Por otro lado, el director entrevistado
manifestó que había alumnos que recibían útiles escolares por otros programas, siendo
estos no becarios de Oportunidades.
33
El porcentaje de cobertura aceptables se obtuvo de la Metodología para la verificación de la cobertura de
los servicios de salud a "Población abierta" en México. Organización Panamericana de la Salud. México,
Enero - febrero 1999.
50
El director de la primaria señaló que ya son dos becarios que no han recibido su beneficio
a pesar de ser asistentes regulares a la escuela, la madre de uno de ellos refirió que
llevaba un año sin recibir la beca. Asimismo, hubo un estudiante que había sido dado de
baja, y aún le seguía llegando el beneficio.
Progreso
Se visitó la escuela primaria y secundaria de la localidad, se solicitó a los directores el
listado de alumnos becarios y se verificaron las asistencias Se encontró en ambos casos
que el 100% de los becados son alumnos regulares. No se encontraron irregularidades.
Cutzato
No se pudo entrevistar a los directores de la escuela primaria y secundaria, debido a que
el día de la visita no hubo labores académicas. La información se obtuvo de forma
indirecta por medio de la promotora del Programa, quien mencionó que no hay
irregularidad en la entrega de becas a los niños beneficiarios y que solo a un niño no le
llegó su beca debido a que reprobó el ciclo escolar anterior.
4.3.4. Incorporación al Programa Oportunidades
El cuadro 10 muestra algunas características del proceso de incorporación según
información proporcionada directamente por las beneficiarias encuestadas. En Tamacol y
Progreso, sólo una de las mujeres entrevistadas en cada localidad no supo responder.
51
Cuadro 10
Incorporación al Programa
Porcentaje de titulares que fue
visitada en su domicilio
Porcentaje de titulares que no
solicitaron voluntariamente su
registro
Porcentaje de titulares que
solicitaron voluntariamente su
registro
Porcentaje de titulares que
pagaron algo por su registro
Tamacol
Progreso
Cutzato
88
96
76
88
72
60
8
24
40
0
0
0
Para realizar el aviso de la incorporación, en las tres localidades se reunió a las titulares
en la escuela y las autoridades les comunicaron que habían sido aceptadas por
Oportunidades. En Progreso y Cutzato, la mayoría de las encuestadas afirmó que el aviso
de su incorporación fue oportuno.
4.3.5. Respecto a los beneficios del Programa Oportunidades
En el cuadro 11 se resumen los principales resultados referentes al conocimiento y uso de
los beneficios de Oportunidades, por parte de las mujeres encuestadas.
En Tamacol, 10 mujeres encuestadas mencionaron que los apoyos les ayudan a
complementar la alimentación, 9 mencionaron el vestuario, 5 mencionaron el calzado, 4
útiles escolares y 5 mujeres mencionaron que el apoyo monetario les es útil para comprar
medicinas o para casos de emergencia; 9 de las 25 mujeres entrevistadas mencionaron
que no reciben completo el apoyo económico y 3 de ellas no sabe cuál es la cantidad que
debe recibir. Además, 16 mujeres de las 25 beneficiarias entrevistadas invirtieron más de
8 horas el día en ir a recoger el apoyo; en tanto que 9 de las titulares invierte entre 5 y 8
horas.
En Progreso, 18 de las 25 beneficiarias encuestadas mencionaron que el apoyo
económico les ayuda a complementar la alimentación; 13 mencionaron vestuario, calzado
y útiles escolares; y 4 mencionaron la compra de medicinas o para casos de emergencia.
Asimismo,% 17 de las 25 mujeres entrevistadas gastaron entre 3 y 5 horas el día en que
fueron por su apoyo, 4 más invirtieron más de 8 horas y sólo 2 mujeres del total de las
encuestadas mencionaron hacer menos de 1 hora de viaje. En esta localidad, las titulares
52
y las vocales de Oportunidades mencionaron que en el 2002 se retrasó por seis meses la
entrega del apoyo económico. Por algún motivo, 20 de las 25 titulares entrevistadas no
habían podido ir por su beneficio el día en que estaba programado, no obstante, 10
titulares mencionaron que lo recibieron a la semana siguiente, 9 al día siguiente, y sólo
una de las mujeres entrevistadas declaró recibir el apoyo hasta el siguiente bimestre. De
igual manera, 22 de las 25 beneficiarias recoger directamente su apoyo, mientras que en
3 de los casos lo hace un familiar de la titular.
En Cutzato, 11 de las entrevistadas afirmaron que el apoyo económico de Oportunidades
complementa la alimentación; 11 mencionaron también vestuario, calzado y útiles
escolares; y 3 de ellas mencionaron la compra de medicinas o para casos de emergencia.
De acuerdo a los datos de la encuesta, se encontró que el tiempo de entrega del apoyo
monetario no fue el mismo para todas las beneficiarias, 19 de las 25 entrevistadas
mencionaron que es bimestral, 4 de ellas cada 3 meses, una mujer entrevistada mencionó
que cada mes y una más refirió que lo recibe cada 4 meses o incluso en un tiempo mayor.
A pesar de la irregularidad en las fechas de entrega, 17 de 25 titulares siempre han ido y
7 mujeres más refieren que aunque no en la fecha exacta, lo reciben a la semana
siguiente, sólo una de las titulares entrevistadas afirmó recoger el apoyo el bimestre
siguiente. Por otro lado, de 25 titulares 12 manifestaron que se tardan casi cinco horas
cuando van a recoger su beneficio, 7 necesitan más de cinco horas y 6 de las
beneficiarias invierten tres horas. Como se observa en el cuadro 11, el monto recibido
bimestralmente por cada hogar beneficiario varía notoriamente entre las familias de la
misma localidad, esto es debido principalmente a la existencia de niños y jóvenes
becarios al interior de cada hogar.
53
Cuadro 11
Conocimiento sobre los beneficios que otorga Oportunidades
Tamacol
Progreso
Cutzato
96.0
96.0
96.0
92.0
92.0
57.6
1.0
0.0
11.5
1.4
4.0
11.5
1.4
2.0
42.0
92.0
96.0
100.0
84.0
52.0
40.0
84.0
60.0
40.0
68.0
92.0
23.0
64.0
60.0
17.0
96.0
44.0
20.0
52.0
60.0
68.0
36.0
40.0
8.0
12.0
0.0
24.0
Porcentaje de mujeres que mencionó que les
avisan con anticipación la fecha de entrega de
los apoyos
92.0
100.0
96.0
Porcentaje de mujeres que afirma recibir los
beneficios completos
52.0
100.0
92.0
Porcentaje de mujeres que manifestaron que
el acudir por el apoyo les obliga a no hacer
otras actividades
72.0
92.0
68.0
Porcentaje de mujeres que saben cuáles son
los beneficios del Programa
Porcentaje que mencionó "son
monetarios"
Porcentaje que mencionó "es dinero y
papilla"
Porcentaje que mencionó "solo papilla"
Porcentaje que mencionó "útiles
escolares"
Porcentaje de mujeres que sabe cuáles son
las obligaciones para con el Programa
Porcentaje que mencionó "consulta del
niño sano"
Porcentaje que mencionó "atención de
adulto y anciano"
Porcentaje que refirió "sesiones
educativas"
Porcentaje que mencionó
"corresponsabilidad escolar"
Porcentaje que mencionó "saneamiento
ambiental"
Acerca de quién recibe los beneficios
Porcentaje que respondió "lo reciben las
beneficiarias y los hijos"
Porcentaje que menciónó "sólo la
beneficiaria"
Porcentaje que respondió "todos los
integrantes de la familia"
Rango de montos recibidos bimestralmente
por la beneficiarias
Periodicidad
$290 a $3,480
Bimestral
$300 a $2,470 $300 a $2,380
Bimestral
Bimestral
Entre las actividades que dejan de realizar las encuestadas de las tres localidades por
acudir a recoger el apoyo se encuentran: hacer la limpieza de la casa, cocinar y atender a
54
su familia. En el caso particular de Cutzato, 8 beneficiarias mencionaron que no dejan de
realizar actividad alguna el día que reciben el apoyo.
Finalmente, todas las entrevistadas en las tres localidades confirmaron la existencia de un
Comité de Promoción Comunitaria de Oportunidades funcionando en la localidad, al igual
que un comité de salud y un auxiliar de salud que es coordinado por el personal de la
unidad médica de la localidad.
.
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En términos generales, el Programa ha tenido un desempeño adecuado con respecto a
los lineamientos planteados en las Reglas de Operación 2001 y 2002. Los indicadores de
seguimiento, evaluación y gestión del Programa para el periodo enero-febrero 2001 a
septiembre-octubre 2002, indican que hubo un importante aumento en la cobertura del
Programa, principalmente en el número de familias incorporadas. Esto se reflejó en el
total de apoyos emitidos.
Al analizar el comportamiento de los indicadores de salud y nutrición, si bien se puede
observar en general un avance en los mismos, es necesario intensificar esfuerzos para
mejorar su desempeño al interior de los estados, particularmente en el porcentaje de
niños menores de 2 años que reciben suplementos. El cumplimiento de este indicador es
muy importante, dado el impacto positivo en salud que esta intervención tiene y que ha
sido documentado en el contexto de este Programa (Progresa-IFPRI, 2000). Por otro lado,
se hace prioritario revisar los esquemas de distribución del suplemento alimenticio en las
distintas poblaciones objetivo, al interior de las entidades federativas; así como entre
ellas, principalmente en aquellos estados donde existe una sobredotación de papilla en el
grupo de niños de 2 a 4 años y escasa cobertura en los menores de 2 años. En general,
se encontró para todos las entidades federativas un alto porcentaje (mayor a 80%) en el
control nutricional de los niños menores de 5 años y control prenatal; sin embargo, se
encontró en la mayoría de los estados, una baja cobertura en la dotación del suplemento
alimenticio a los grupos de población objetivos.
El alto porcentaje de familias dadas de bajas en los estados de Baja California Sur, Baja
California y Chihuahua, reclama revisar con detenimiento las causas por las cuales estas
familias dejaron de ser beneficiarias.
55
En general, para todas las entidades federativas, se registró un importante incremento
porcentual promedio, a nivel nacional, en los becarios inscritos en primaria, secundaria y
educación media superior. Debido principalmente a la expansión de los beneficios del
Programa en áreas donde antes no operaba. No obstante, es importante analizar cual es
el impacto sobre este indicador, de la percepción de las familias beneficiarias de los
retornos a la educación, sobre todo en áreas donde el Programa lleva más tiempo.
La revisión de los indicadores educativos, reveló que la eficiencia terminal promedio del
nivel de educación básica (primaria y secundaria), es en general bastante aceptable entre
los becarios de Oportunidades, con un porcentaje superior al 93% en el ciclo escolar
2001-2002.
Por otro lado, el promedio nacional en el nivel de absorción en secundaria y media
superior de los becarios de Oportunidades para el ciclo escolar 2002-2003, fue así mismo,
notoriamente superior al reportado por la SEP. Estos resultados sugieren que los
incentivos a la educación en las familias beneficiarias están funcionando adecuadamente.
No obstante, es necesario reforzar los esquemas de apoyo educativo, con el fin de
mejorar la proporción de becarios de entre 8 y 20 años de edad, con respecto al total de
niños y jóvenes listados en el padrón activo.
El análisis reveló que los apoyos emitidos para el componente educativo registraron un
significativo incremento de casi el 100% a lo largo del periodo enero-octubre del 2001,
siendo el más importante en todo el periodo que cubre este análisis (enero 2001-octubre
2002). Lo anterior refleja el fuerte compromiso que tiene Oportunidades con la educación
de los niños y jóvenes de las zonas más pobres del país. Adicionalmente, la relación entre
los montos totales distribuidos por el Programa a las entidades federativas y la
participación de los estados en la magnitud de la pobreza extrema, sugiere que el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades está focalizando sus acciones hacia la
población más pobre. Sin embargo, se requiere un análisis detallado sobre el proceso de
focalización, para soportar la hipótesis de que el Programa efectivamente está
beneficiando a las familias más vulnerables y de mayor pobreza del país
La revisión de los cambios a las Reglas de Operación en el 2002 y el análisis de su
posible impacto, indica que en términos generales sí existe un apego a las mismas y que
los cambios se ajustan a las necesidades del Programa. Estudios realizados en
56
localidades donde opera el Programa indican que existe una adecuada participación
comunitaria al interior de las localidades, al menos en la designación de las promotoras de
salud (Escobar y González de la Rocha, 2002). En cuanto a la coordinación con otros
programas sociales, el estudio piloto en campo reveló que en la localidad de Tamacol,
ninguno de los niños que recibían apoyo de útiles escolares por otros programas
asistenciales era beneficiario de Oportunidades, lo que refleja consistencia a las Reglas
de Operación del Programa. Por último, las intervenciones médicas incluidas en esta
nueva fase de Oportunidades parecen efectivamente estar orientadas a dar respuesta a
los nuevos retos de salud que enfrenta el país.
En el futuro será esencial evaluar en detalle los impactos de los cambios manifiestos en
las Reglas de Operación 2002 con respecto a las anteriores, tanto en el corto, mediano y
largo plazos, ya sea mediante el análisis de indicadores recolectados de manera continua,
o mediante su estudio en los procesos de evaluación externa del Programa.
Los resultados del estudio de campo, revelan que existen algunos problemas en la
operación del Programa desde la perspectiva de las titulares, principalmente en la
atención de los servicios de salud. El mayor problema detectado es la falta de
medicamentos en las tres localidades visitadas, lo que ha propiciado una inadecuada
atención médica a los usuarios y en consecuencia inconformidad por parte de los mismos.
Es notable, por otro lado, que en las tres localidades no existan problemas serios en la
dotación de becas. Es muy importante dejar en claro que estos resultados reflejan
únicamente la situación prevaleciente en las localidades visitadas. De ningún modo se
pretende extrapolar los resultados a otras áreas del país. La metodología empleada fue
satisfactoria para conocer el desempeño del Programa en campo, y serán necesarios en
el futuro estudios de este tipo a mayor escala.
A manera de recomendación, se propone:
•
Revisar los procesos de control nutricional de los niños menores de 5 años, con el
fin de que este indicador no decline en los meses donde hay vacaciones
escolares.
•
Revisar los mecanismos de dotación del suplemento entre las diversas
poblaciones objetivo al interior de los estados, principalmente en aquellos que
tienen una mayor brecha de mortalidad infantil. Así mismo, se recomienda revisar
los criterios de asignación del suplemento entre las entidades federativas, con el
57
fin de evitar sobredotación de suplemento en algunos estados y subdotación en
otros.
•
La distribución del suplemento alimenticio entre a
l s entidades federativas esté
acorde a su participación en el total nacional de niños desnutridos, según lo
reporta la SSA, reforzando aquellas entidades con un alto porcentaje de niños con
desnutrición grave.
•
Evaluar el efecto de las pláticas educativas en salud, en el comportamiento,
conocimiento y prácticas de la población a la cual están dirigidas y su impacto en
su estado de salud.
•
Analizar a detalle la vinculación de Oportunidades con otros programas sociales,
principalmente la posible sinergia entre los efectos en los hogares y localidades
beneficiarias, producto de los beneficios del Programa, y la capacidad de los
mismos para acceder a beneficios de otros programas sociales, en particular al
Programa de Empleo Temporal.
•
Revisar con detenimiento las causas del alto porcentaje de familias dadas de bajas
en los estados de Baja California Sur, Baja California y Chihuahua.
•
Revisar a nivel jurisdiccional y estatal las posibles causas que subyacen en el
incumplimiento satisfactorio de los esquemas de seguimiento nutricional a los
niños menores de 5 años y la dotación del suplemento alimenticio a los niños,
mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, tal como lo establecen las Reglas
de Operación del Programa
•
Promover que el personal responsable a nivel estatal realice visitas de
capacitación y asesoramiento al personal de salud involucrado en la jurisdicción y
los centros de salud, sobre las acciones contenidas en las Reglas de Operación.
•
Programar las consultas de los usuarios de acuerdo a la frecuencia de atención de
salud y acciones prioritarias establecidas en las Reglas de Operación del
Programa 2002, tanto en la Cartilla Familiar Progresa como en el formato S1.
•
Sensibilizar a la comunidad, en las sesiones educativas, sobre las verdaderas
urgencias médicas, con el fin de priorizar la atención.
•
Promover visitas de capacitación y asesoramiento al personal jurisdiccional de
salud y de los centros de salud por parte de los responsables del Programa en
materia de salud en cada estado, con el fin de mejorar la forma de distribución del
suplemento alimenticio.
58
•
Intensificar la asesoría y capacitación por parte del responsable de la Secretaría
de Salud que coordina el componente de nutrición, al personal de las unidades de
salud.
•
Fortalecer la coordinación entre las unidades de salud y el personal comunitario
para hacer llegar a todos los beneficiarios el suplemento alimenticio a través de las
vocales comunitarias y los auxiliares de salud.
•
Promover que el responsable del Programa a nivel estatal y municipal actualice el
listado de los becarios de acuerdo al formato E1 enviado por los directores de cada
escuela, con el fin de que los alumnos regulares obtengan su beca a tiempo.
•
Fortalecer los programas de abasto de medicamentos y programar antes de que
inicie el año fiscal las necesidades de cada jurisdicción, con el fin de reducir los
tiempos de entrega de medicamentos.
•
Revisar las causas que están originando que los jóvenes becarios de algunos
estados no se estén inscribiendo a la secundaria y nivel medio superior, una vez
terminado el nivel educativo inmediato anterior.
•
Analizar el impacto sobre la probabilidad de inscribir a los hijos a la escuela, de la
percepción de los hogares sobre los retornos a la educación de sus hijos, sobre
todo en áreas donde el Programa lleva más tiempo.
•
Revisar los esquemas que definen la entrega de apoyos educativos, con el fin de
que para que estén en función de las necesidades educativas de cada estado y de
sus condiciones particulares del mercado laboral.
•
Fortalecer los esquemas de apoyo educativo, con el fin de mejorar la proporción de
becarios de entre 8 y 20 años de edad, con respecto al total de niños y jóvenes
listados en el padrón activo.
6. AGRADECIMIENTOS
Agradecemos la colaboración de las comunidades y autoridades civiles y de salud de las
localidades estudiadas en San Luis Potosí, Chiapas y Michoacán. Asimismo,
agradecemos la colaboración de Tito Alejandre en la recolección de información, y de
Noemí Figueroa en el procesamiento de datos.
59
7. REFERENCIAS
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de salud en el medio rural; en Resultados de evaluación externa del Programa de Desarrollo
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SEDESOL/PROGRESA. México.
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ejercicio fiscal 2002. México D.F., Viernes 15 de marzo del 2002.
Escobar A. y González de la Rocha M., (2002). Documento final de diagnóstico cualitativo de
hogares semiurbanos; en Resultados de evaluación externa del Programa de Desarrollo Humano
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a septiembre–octubre 2002. Oportunidades, México
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(PROGRESA) a partir de indicadores de seguimiento, evaluación y seguimiento 1998-2001 y
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