EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A JORNALEROS AGRÍCOLAS.

Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN
A JORNALEROS AGRÍCOLAS.
IMPACTO EN 2001, COMPORTAMIENTO EN 2002 y UN ANÁLISIS
COMPARATIVO ENTRE 2001 y 2002.
PRESENTACIÓN.
La evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas se diseñó y realizó
considerando los objetivos generales y particulares, es decir, mejorar las
condiciones de vida y de trabajo de los jornaleros a partir de una atención integral
y oportuna, así como de procesos de coordinación institucional con los tres
órdenes de gobierno, y de concertación social con productores, organismos
sociales y los mismos beneficiarios.
Las premisas para evaluar el Programa son:
1. El Programa juega un papel muy importante de atención a jornaleros,
particularmente en las zonas de atracción e intermedias.
2. Las acciones realizadas por el Programa han permitido, a través de la
concertación,
una
mayor
participación
de
instituciones
públicas
relacionadas con aspectos de salud, educación, abasto, etcétera,
enfocadas específicamente a jornaleros migrantes.
3. La permanencia del Programa en las regiones de atracción ha permitido
que la mayoría de los empleadores con grandes extensiones participen
económicamente para la atención de los jornaleros, potenciando las
acciones del Programa.
4. La atención a jornaleros descansa en cinco líneas de acción: salud y
seguridad social, alimentación y abasto, vivienda y saneamiento ambiental,
educación, cultura y recreación y procuración de justicia.
5. Cada vez más los jornaleros reclaman la atención del Programa, tanto en
las zonas de expulsión como en las de atracción.
1
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Por los tiempos de la evaluación desde su convocatoria, ésta se hizo en tres
momentos: Una evaluación documental, un avance del trabajo de campo y esta
última, que incluye los resultados definitivos del impacto del Programa entre los
jornaleros agrícolas a partir de dos vertientes, la aplicación de una encuesta entre
jornaleros beneficiarios del Programa en las zonas definidas por este, así como la
revisión de los registros de gastos, a partir de una comparación del manejo del
gasto entre 2001 y 2002.
Como resultado de las entrevistas a funcionarios en campo y ante la diversidad de
problemas que enfrentan las delegaciones estatales se incluye un apartado sobre
los factores que contribuyen a la operación del Programa que le quita linealidad al
análisis de la eficacia y la eficiencia del mismo y que magnifica el papel del
Programa de Jornaleros y su impacto.
2
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
INTRODUCCIÓN.
Los jornaleros son en la agricultura el sector más importante en la estructura del
empleo, más aun, asociados al tipo de cultivos, su importancia es relevante
cuando se trata de cultivos intensivos en mano de obra y particularmente si son de
exportación. Las jornadas de trabajo que requieren los cultivos de exportación,
llevan a la concentración de jornaleros en algunas regiones formando verdaderos
mercados de trabajo. Por ejemplo, el jitomate requiere solo para la cosecha 122
jornadas de trabajo, sin considerar el empaque, en tanto que el maíz lo más que
requiere son 27 jornadas de trabajo. De esta forma, en cultivos básicos
tradicionales algunos productores sólo emplean mano de obra familiar en tanto
que en cultivos intensivos en mano de obra, cualquiera que sea el tamaño del
predio, requieren mano de obra asalariada1.
El aumento de la superficie cosechada de cultivos intensivos en mano de obra,
asociado al deterioro en las condiciones de vida de la población proveniente del
minifundio,
trajo
como
consecuencia
modificaciones
importantes
en
la
composición de la oferta de mano de obra que se emplea en frutas y hortalizas de
exportación, en la medida en que el minifundio no es una alternativa de
reproducción de la familia, cada vez más miembros se ven obligados a migrar a
las zonas urbanas, al extranjero o a la agricultura de exportación en México, que
es el caso que trataremos.
Con la identificación de las zonas de expulsión y de atracción de población, el
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas tiene presencia en 17 entidades
federativas: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí,
Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.
1
Un buen ejemplo es la explotación de jitomate en Ixquimilpa y Actopan, en el Estado de Hidalgo
donde predomina el minifundio que coexiste con la agricultura empresarial, donde independiente
del tamaño del predio, siempre se ven obligados a contratar jornaleros.
3
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Como regiones de atracción se identificaron aquellas entidades donde se explotan
cultivos intensivos de mano de obra, que conforman verdaderos mercados de
trabajo y atraen población de otras entidades del país. Estas son Sinaloa, Baja
California, Baja California Sur, Chihuahua, Morelos, Tamaulipas y Sonora.
Estas entidades, se caracterizan por tener zonas con elevada demanda de mano
de obra y en las que se contratan jornaleros, ya sea de la misma región, o
migrantes temporales o asentados. En estas regiones, el Programa ha
desarrollado un conjunto de estrategias de atención para mitigar y avanzar en la
solución de las necesidades que tienen los migrantes y que se magnifican con su
aglomeración temporal.
En las zonas de expulsión el programa cobra relevancia porque actúa en las áreas
más desprotegidas y su presencia es permanente. La identificación de las zonas
de expulsión las logró el Programa a través de los diagnósticos situacionales en
las zonas de atracción, y fueron principalmente Oaxaca y Guerrero. Aun cuando
existen puntualmente otras regiones donde se asientan jornaleros migrantes, no
se han considerado por el Programa por falta de recursos para operar.
Pero existe otro criterio para la operación del programa por entidad. Encontró
entidades donde existen zonas de expulsión y de atracción de población, llamadas
zonas intermedias, donde el Programa actúa con acciones para población que
llega a zonas de atracción y de población asentada en zonas de expulsión. Estas
entidades donde opera el programa son: Durango, Jalisco, Michoacán, Hidalgo,
Puebla, San Luis Potosí, Nayarit y Veracruz. Bajo este marco, la evaluación del
Programa se hizo considerando entidades de las diferentes zonas donde existe
población beneficiaria.
Esta evaluación final se estructura de la siguiente manera. Se parte de un rápido
análisis sobre el comportamiento de la agricultura en México, que determina las
expectativas de los jornaleros en materia de empleo. Posteriormente, se presenta
4
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
un primer apartado sobre la operación del Programa a partir de la base de datos
que permite revisar como opera el Programa a partir del manejo de los gastos de
inversión, así como la operación del mismo en materia de concertación con
productores y gobiernos estatales. Se incluye además las mediciones de la
eficacia y la eficiencia. Este análisis permite explicar desde una perspectiva macro
las formas de impacto, no por los cambios observados, sino por el destino y
manejo de los recursos.
En un segundo apartado se presentan los resultados de entrevistas a funcionarios
estatales, que aportan elementos para explicar los éxitos y fracasos del Programa
en las entidades. Aquí se plantean los obstáculos que enfrentan las delegaciones
estatales del Programa de Jornaleros para la asignación y manejo de los recursos
en el marco normativo que establece la Secretaría de Hacienda y al que
contribuye la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL.
El tercer apartado se refiere a la medición del impacto entre la población
beneficiaria, para concluir con un análisis de prospectiva y terminar con las
conclusiones y recomendaciones.
5
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
ANTECEDENTES.
1. El comportamiento de la agricultura en México.
La agricultura en México se caracteriza por mantener dos formas diferenciadas de
explotación, el minifundio que produce para la subsistencia y no siempre lo logra, y
que coexiste con el productor empresarial que produce para el mercado. Según el
censo agropecuario de 19902, el 55.8% de los predios tienen cinco hectáreas y
menos con apenas el 14.0% de la superficie de labor, frente al 44.0% de los
predios que posee 86.0% de la superficie, es decir, la agricultura enfrenta una
situación por una parte de concentración de la tierra, frente a una atomización.
Las entidades que muestran mayor predominio de predios pequeños son Chiapas,
Guerrero, Oaxaca, Hidalgo y otras entidades del centro y sur del país, como
Michoacán, Zacatecas, San Luis Potosí, en tanto que las entidades del Norte y
Noroeste del país predomina la gran explotación agrícola.
Esta desigual distribución de los recursos ha hecho no solo que se produzca una
suerte de especialización de la agricultura, en el norte y noroeste la explotación de
cultivos comerciales y en el Centro y Sur granos alimentarios principalmente maíz,
sino que algunas entidades sean expulsoras y otras de atracción de población, de
suerte que se ha establecido una relación entre ambos grupos de entidades. La
población que vive en las regiones de agricultura atrasada, necesitadas de
ingresos, emigra a las regiones de agricultura de exportación que requiere de
mano de obra para la pizca, así por ejemplo, se establece un vínculo entre la
población de las regiones de alta marginalidad del Estado de Guerrero con los
productores de hortalizas del Valle de Culiacán, Sinaloa, o entre la población
pobre de Oaxaca con los agricultores de San Quintín, Baja California.
2
Se toma el censo agropecuario de 1990 porque no se levantó el de 2000.
6
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Pero el tamaño de esta relación depende del comportamiento en la producción de
frutas y hortalizas y los fenómenos asociados a este3.
1.1 Patrón de cultivos4.
El comportamiento del patrón de cultivos está asociado a las posibilidades de
empleo de los jornaleros en dos sentidos, una reducción de la producción de
básicos aumenta la población que se puede ofertar como jornalero, una reducción
o aumento de la superficie cosechada de frutas y hortalizas contrae o aumenta la
demanda de jornaleros en las regiones de agricultura de exportación.
Analizando el patrón de cultivos encontramos que entre 1990 y 2000 la frontera
agrícola aumentó en 759 mil hectáreas, sin embargo, el comportamiento por
grupos de cultivos no fue homogéneo.
Cuadro 1
Patrón de Cultivos, Nacional, 1990, 1995 y 2000.
Porcentajes
Cultivo
I. Granos
1990
1995
2000
61.0
61.0
52.9
II. Oleaginosas
4.8
3.3
2.2
III. Industriales
8.2
8.9
8.9
IV. Forrajes
17.6
18.1
25.8
V. Hortalizas
2.8
2.6
3.3
VI. Frutas
4.5
5.3
6.1
VII. Otros Cultivos
1.1
0.8
0.9
Total
100
100
100
17,974,637
18,753,551
18,734,050
Absolutos
Fuente: CEA. Sistema de Información Agropecuaria de Consulta (versión 1.1)
3
Los precios internacionales, los aranceles a la exportación, la prohibición de las exportaciones de
frutas y hortalizas en determinada época del año a Estados Unidos para no afectar a los
productores de ese país, etcétera, son elementos que afectan inmediatamente la producción de
estos cultivos, cualquier contracción en el mercado externo afecta la contratación de mano de obra
en esos cultivos en México.
4
Todos los datos de este apartado fueron tomados de www.SAGARPA.gob.mx/SIACON.
7
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
El grupo de cultivos más beneficiado fueron los forrajes que en este período
aumentaron en 1,669,160 hectáreas, lo que significa que si este aumento fue
mayor que el total nacional, otros cultivos se vieron afectados. El crecimiento de la
superficie cosechada de forrajes, un poco hortalizas y frutas fue resultado no solo
de un relativo crecimiento de la frontera agrícola sino de la contracción de la
superficie cosechada de otros cultivos, fue el caso de los granos básicos. En este
período se perdió un millón de hectáreas de la superficie cosechada de granos,
arroz, avena, frijol y trigo, el frijol perdió 591,199 hectáreas, e inclusive de maíz se
perdieron 208 mil hectáreas. Los cultivos industriales5 aumentaron la superficie
cosechada pero en proporciones poco significativas, apenas 191 mil hectáreas de
las cuales, el café absorbió 114 mil hectáreas, sin embargo, el comportamiento de
los precios internacionales afectó fuertemente a los productores.
El segundo grupo de cultivos que se vio beneficiado en la expansión de la
superficie cosechada fueron las frutas y hortalizas las cuales aumentaron en
aproximadamente 500 mil hectáreas, que representó el 60% del crecimiento neto
de la superficie cosechada total.
1.2 La agricultura de exportación.
La agricultura de exportación se concentra en frutas y hortalizas y en menor
medida el café. Entre 1990 y 2000 la superficie cosechada de hortalizas aumentó
en 122 mil hectáreas en tanto que las frutas aumentaron 334 mil hectáreas, un
crecimiento más dinámico.
Las hortalizas más dinámicas en su crecimiento en este período fueron en primer
lugar el chile verde, tomate verde, lechuga, brócoli y calabacita, en tanto que
tomate rojo y melón cayeron de forma significativa, el tomate rojo de 81 mil
hectáreas que se cosechaban en 1990 cayó a 74 mil en el 2000. En el caso del
5
Los cultivos industriales comprenden, cacao, café, caña de azúcar, copra, henequén y tabaco.
8
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
melón cayó de 40 mil a 27.9 mil en el período, lo que significa una pérdida de 12
mil 400 hectáreas.
Cuadro 2
Superficie cosechada de hortalizas. Has. 1990, 1995 y 2000
Tipo de hortalizas
Total
AJO
1990
1995
2000
499,400
487,979
621,523
Saldo 1990 /
2000
122,123
5,511
6,052
7,468.95
1,958
BROCOLI
14,381
12,158
21,000.01
6,619
CALABACITA
16,598
26,289
30,087.77
13,490
CALABAZA
23,539
330
4,314.00 -
19,225
CEBOLLA
44,468
33,741
40,934.83 -
3,533
CHICHARO
10,319
9,603
9942.89 -
376
CHILE VERDE
66,368
75,876
79,590.09
13,222
ELOTE
18,038
21,497
30,644.94
12,607
9,980
9,552
13,408.00
3,428
MELON
40,417
28,960
27,971.73 -
12,445
SANDIA
29,705
30,816
45,150.32
15,445
PEPINO
15,516
14,111
17,474.51
1,959
TOMATE ROJO (JITOMATE)
81,545
75,506
50,806.72 -
30,738
TOMATE VERDE
23,579
29,183
49,945.79
26,367
OTROS
99,436
114,305
192,782.70
93,347
ESPARRAGO
Fuente: www.sagarpa.gob.mx/siacon
Los jornaleros con mayor permanencia como tales, se encuentran en la pizca de
hortalizas, con el jitomate como eje de atracción de jornaleros migrantes, en tanto
que es el cultivo que mayores jornadas por hectárea requiere, después de la
fresa6, pero si este en una década se contrajo, aun cuando haya aumentado la
6
. Tomado de Barrón Antonieta Op. Cit. para el jitomate y Emma Sifuentes O. Los mercados de trabajo en
Nayarit en el periodo 1970-1993 y la participacion femenina. El caso de las zonas agricolas de la Llanura
Costera y Valles Centrales. Tesisi de Maestría. FE, UNAM. 1999, para la fresa. El jitomate requiere 122
jornadas de trabajo, en tanto que la fresa requiere 259 jornadas
9
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
superficie cosechada en otros cultivos, la demanda de mano de obra se afectó, no
obstante el aumento de los rendimientos medios por hectárea7.
Entre 1990 y 2000 el rendimiento medio por hectárea de jitomate aumentó de 23.1
a 26.2 toneladas por hectárea, incremento poco significativo, el chile verde tiene
un rendimiento medio de 9.6 toneladas por hectárea, el tomate verde de 11.8
toneladas por hectárea en el ciclo otoño-invierno y la sandía entre 27 y 15
toneladas por hectárea, según el ciclo. Lo anterior, muestra los fuertes
requerimientos de mano de obra para recoger estas cantidades de frutas.
El rendimiento medio por hectárea del jitomate en hidroponia no tiene nada que
ver con el rendimiento promedio nacional. Comparando el rendimiento medio por
hectárea de diferentes formas de explotación encontramos rangos significativos.
Una hectárea de jitomate de exportación tiene un rendimiento medio de 32.2
toneladas por hectárea, en tanto que una hectárea en vivero tiene un rendimiento
de 104.6 toneladas, pero dada la reducida superficie cosechada en esta forma de
explotación no se puede pensar en un impacto significativo en el empleo de mano
de obra por este cultivo.
Respecto a las frutas, las que más crecieron fueron aguacate, limón, mango y
naranja. Para el aguacate, que después de más de 14 años había tenido vedado
el mercado norteamericano, se abrieron sus puertas, sin embargo el incremento
sustantivo del precio interno volvió al fruto un cultivo de mercado nacional. El
limón, el mango y la naranja son cultivos que están en manos de pequeños
productores y que enfrentan serios problemas de comercialización. Cuando el
precio se cae los productores no cosechan, por ello la contratación de mano de
obra es muy incierta.
7
La explotación de jitomate en hidroponía o invernadero ha aumentado en algunas regiones hortícolas, como los viveros
que se establecieron en San Quintín.
10
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 3
Superficie cosechada de frutas. 1990, 1995 y 2000
Total
812,833
994,065
1,147,437
334,604
77,365
89,705
94,104.25
16,739
8,918
11,142
11,027.78
2,110
DURAZNO
35,019
40,726
40,866.40
5,847
JAMAICA
10,549
17,257
18,238.75
7,690
LIMON AGRIO
72,216
87,317
91,298.27
19,082
GUAYABA
13,011
16,628
19,333.87
6,323
MANZANA
57,750
61,341
54,652.21 -
3,098
MANGO
108,450
134,902
153,450.68
45,001
NARANJA
176,003
273,186
212,955.35
36,952
NUEZ ENCARCELADA
40,358
41,443
47,992.16
7,634
PLATANO
74,658
73,577
71,006.91 -
3,651
PAPAYA
9,832
13,987
17,153.25
7,321
TORONJA (POMELO)
5,943
9,386
13,174.80
7,232
TUNA
18,508
35,981
42,127.75
23,620
UVA
47,189
OTROS
57,064
AGUACATE
CIRUELA DEL PAIS
42,836
76,190
39,154
235,638.73
-
8,035
178,575
Fuente: www.sagarpa.gob.mx/siacon
El problema de frutas y hortalizas es la comercialización y el comportamiento del
mercado interno y/o el mercado internacional. De un año a otro se puede reducir la
superficie cosechada de aquellas hortalizas cuyo mercado de exportación es
importante como las calabacitas, el melón y el tomate rojo. Lo mismo sucede con
las frutas, pese a ser cultivos perennes, el mango, el limón y el plátano redujeron
en un año sensiblemente la superficie cosechada8.
Los cambios en la superficie cosechada de algunas frutas y hortalizas están
asociados al comportamiento del mercado internacional. La entrada al mercado
norteamericano de mango brasileño aunado al aumento de la superficie
cosechada en México, provocó una caída en el precio del mango en el período de
8
La superficie cosechada de cultivos perennes como las frutas no se reduce inmediatamente, sino
que no se registra como cosechada por diversas razones, naturales o porque se cae el precio
internacional y no recogen la cosecha.
11
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
mayor cosecha, esto es entre junio y julio; en el caso del melón mexicano en el
2002 fue acusado de tener problemas fitosanitarios por lo que se redujo su
exportación, fenómeno que provocó que se resintiera inmediatamente en la
superficie cosechada, y por lo tanto el jornalero cortador de fruta deja de trabajar.
Ante este panorama, es posible que se exacerben las contradicciones entre oferta
y demanda de mano de obra jornalera en las regiones de agricultura de
exportación. Por una parte hay una caída en la producción de básicos, por otra, la
agricultura de exportación no responde a todas las expectativas de la oferta de
mano de obra.
Lo anterior lleva a plantear una hipótesis, si la oferta supera a la demanda de
mano de obra en las regiones de agricultura de exportación, el Programa de
Jornaleros se verá en la necesidad de aumentar sus apoyos en las regiones de
expulsión.
2. Situación de los jornaleros agrícolas en el país.
La situación más precaria entre la población ocupada es la de los jornaleros.
Desde la lógica del desarrollo económico, la tendencia es que se reduzca la
población ocupada en el sector, en México en términos absolutos no se ha
reducido el número de jornaleros.
Entre 1990 y 2000 según dato censal, la población ocupada en el sector
agropecuario aumentó en 164,574 personas, de los cuales 78,571 eran jornaleros,
que representaron el 48% del incremento total. Según el XII Censo de Población,
a nivel nacional, la población ocupada en el sector agropecuario en el año 2000
representó 15.8% de la población ocupada total. De los 5.34 millones de personas
ocupadas en el sector agropecuario 1.78 millones eran jornaleros. Cinco entidades
registran la mayor proporción de jornaleros: Veracruz, Puebla, Sinaloa, Chiapas y
Michoacán, estas absorben juntas casi el 50% de los jornaleros del país.
12
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Según la Encuesta Nacional de Empleo, ENE, en 2000 se registraron 5,255 mil
sujetos agropecuarios, de los cuales, 2,347 mil eran jornaleros, 85% hombres y
15% mujeres, es decir, la ENE registra 25% más de jornaleros que el dato censal,
estas diferencias se deben a que en la ENE, en las áreas menos urbanizadas, se
consideran los fenómenos de estacionalidad en el campo9, de ahí que para los
trabajadores familiares no remunerados se observe una sobre-representación y
para los jornaleros una mejor representación, en tanto se amplía el período de
referencia hasta cuatro semanas.
Cuadro 4
Jornaleros y peones
Porcentajes
Hombres
Rango de edad
1991
Mujeres
2000
1991
2000
de 12 a 14
6.7
4.9
13.6
7.9
de 15 a 19
24.6
19.1
26.5
21.5
de 20 a 24
16.7
14.4
10.8
15.1
de 25 a 30
9.5
11.4
4.2
11.3
de 31 a 34
7.9
10.4
11.8
8.6
de 35 a 39
9.8
9.4
11.5
12.0
de 40 a 44
6.2
7.5
5.7
8.5
de 45 a 49
6.8
6.3
5.7
5.1
de 50 a 54
0.0
4.9
0.0
3.0
de 55 a 59
3.5
4.0
1.8
2.6
de 60 a 64
5.7
3.2
8.4
2.3
de 65 y más
2.6
4.6
0.0
2.1
Total
100
100
100
100
1,676,311
1,991,726
353,335
355,355
Absolutos
* Corresponde a Localidades menores a 100,000 habitantes.
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENE 1991 y 2000.
Independientemente de los errores de muestreo de la ENE, que en 1991 no capta
población de 50 a 54 para ambos sexos y de mujeres para edades de 65 años y
más, se observan dos fenómenos bien definidos. Entre los jornaleros hombres hay
9
En función de estos se define el trimestre para ubicar diferentes combinaciones de roles
ocupacionales y el semestre para determinar otros vínculos en la actividad agropecuaria.
13
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
una distribución más equilibrada por grupos de edad, además de una contracción
de la ocupación de hombres de 12 a 14 años. En el caso de las mujeres, además
de que se contrae la población ocupada de 12 a 14 y de 15 a 19 años, es decir,
las muy jóvenes, hay un incremento de mujeres de 20 a 44 años, excepto para el
grupo de 30 a 34 años, y puede ser un problema de exclusión en la muestra.
Lo anterior significa que se ha producido un incremento de la oferta de mano de
obra entre los jornaleros rurales, aunque no haya elementos probatorios directos,
que provoca que los patrones contraten a mano de obra en las edades centrales,
de 20 a 44 años, dejando de lado a los niños y viejos. El Programa de Jornaleros
Agrícolas tiene registros de la agricultura de exportación donde persiste la
contratación de jornaleros menores de edad, pero si estos van a la baja no es por
las presiones del Tratado de Libre Comercio, sino por el aumento de la oferta de
adultos, que desplazan a la mano de obra infantil.
Por otra parte, para efectos de análisis de la operación del Programa de
Jornaleros Agrícolas, particularmente en zonas de atracción, el dato censal no
sirve mucho por dos razones. En primer lugar, el censo se levanta cada 10 años y
la unidad de análisis es el hogar, y los jornaleros migrantes que llegan a las
regiones de atracción como Sinaloa o Baja California o Baja California Sur, llegan
a campamentos o albergues, no considerados en los censos, ni siquiera en la
Encuesta Nacional de Empleo por no ser hogares. En segundo lugar, la
estacionalidad de la actividad agrícola crea un obstáculo en el registro de
ocupación. No obstante estas limitaciones, el censo de población es un referente
importante, por ser el único que tiene información a nivel entidad y por municipio.
El incremento de la oferta ya lo observa el Programa, en un informe que
comprende el período de 1994 hasta el 2000, el PRONJAG registra un movimiento
importante de jornaleros. Mientras que en 1994, de los 803 municipios
considerados por el Instituto Nacional Indigenista como indígenas, el 25.40 por
ciento (204) expulsó jornaleros, para el periodo 1998-1999, el último del que se
14
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
tienen estadísticas oficiales, los municipios expulsores constituyeron el 37.98 por
ciento del total nacional.
En tan sólo cuatro años se detectó un incremento de 12.58 puntos porcentuales
en el número de municipios de donde sale fuerza de trabajo indígena, para
alimentar las necesidades del capital agroindustrial que se desarrolla en los valles
más fértiles del país.
Sin embargo, estas cifras son conservadoras, ya que no incluyen información
sobre los procesos migratorios que se presentan en los estados del sureste del
país ni los que se registran entre regiones de una misma entidad federativa.
El análisis señala que en los últimos años, los movimientos migratorios que se
registran en las zonas rurales deprimidas son cada vez más significativos, debido
a que sus pobladores se encuentran imposibilitados para sobrevivir con los
ingresos y recursos que obtienen de la economía campesina, como ocurre con la
huasteca hidalguense.
Hace más de diez años, jornaleros de origen náhuatl, provenientes de la huasteca
hidalguense, comenzaron a trabajar en campos cañeros ubicados en las
huastecas potosina y veracruzana. En la actualidad, una proporción importante de
los jornaleros agrícolas que laboran en los campos de cultivo de Sonora y Sinaloa,
procede de la huasteca hidalguense, es decir, aumentaron los espacios
migratorios, pero no solo ellos, también los jornaleros provenientes de Chiapas y
los indígenas coras y huicholes de Nayarit que en el pasado solo migraban de la
montaña a los valles de Nayarit, desde hace varios años ya salen a Sinaloa y Baja
California.
En 1999 el Programa reconoció haber atendido al 75% de los jornaleros agrícolas
migrantes y registraba como atendidos a 741 mil jornaleros, lo que significa que si
hay en México 2.3 millones de jornaleros que registra la ENE, 1 millón de
15
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
jornaleros son migrantes. Es posible que en los últimos años esta proporción haya
aumentado.
En Sinaloa y Baja California la proporción de población femenina jornalera oscila
alrededor del 35% y del 40% respectivamente, en tanto que el dato censal solo
registra 9% de mujeres asalariadas. Cabe mencionar que la proporción de mujeres
varía en las regiones donde se concentran los cultivos intensivos en mano de obra
según el tipo de cultivo. En las regiones de los estados del noroeste del país,
donde se explotan hortalizas principalmente, la proporción de mujeres jornaleras
es más alta que en regiones donde se explotan cultivos cuyo proceso de trabajo
es más exigente en fuerza física. Por ejemplo, en Veracruz donde se explota la
caña de azúcar y la naranja, las mujeres jornaleras no existen.
La presencia de mujeres en las zonas de atracción, particularmente en edades
centrales, de 20 a 39 años, lleva a suponer que se trata de mujeres con familia,
entre aquellas que están en edad reproductora y con hijos aun no adultos, las
necesidades de servicios de salud y educación son mayores que si se tratara de
migración de hombres solos o con familia de hijos mayores donde los
requerimientos de salud y educación son mínimos. Por ello es importante
considerar la edad para efectos de operación del Programa.
16
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
CAPITULO I
LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA.
1.1 La operación del Programa en 2002.
Analizar la operación del Programa es importante no solo porque aporta
elementos que explican los éxitos o fracasos sino porque contribuye con
respuestas para evaluar el impacto. Para ello, se va a analizar los siguientes
elementos: el ejercicio y distribución del presupuesto, la cobertura y la
focalización; la eficacia y la eficiencia; el costo efectividad y la complementariedad
para 2002, al final del apartado se harán algunas comparaciones entre 2001 y
2002, en los aspectos más relevantes del funcionamiento del Programa.
El análisis se hará diferenciando las zonas en que opera el Programa, zonas de
atracción, zonas de expulsión y zonas intermedias, es decir aquellas entidades
donde en algunas regiones recibe y en otras expulsa jornaleros.
1.1.1 El ejercicio del presupuesto.
Según las reglas de operación, la distribución de los recursos depende del
diagnóstico situacional. “Dada la heterogeneidad de las necesidades de los
jornaleros, así como el tipo de unidades de trabajo y el tiempo de operación del
Programa en cada entidad federativa, los montos de apoyo que se destinen a
cada uno de los ámbitos de acción serán determinados a partir de los diagnósticos
situacionales por unidad de trabajo y por la realización de talleres de planeación
participativa, en los que cada grupo de beneficiarios priorizará las necesidades
que se deberán atender”10. Estas consideraciones no cambiaron en el 2002.
El diagnóstico situacional permite recoger información estadística para la
elaboración de índices por entidad donde se miden: condiciones de vida de los
jornaleros, nivel de participación de los productores, de las instituciones y de las
10
Reglas de Operación. 2001. Apartado 2.3.2
17
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
autoridades. Así, se elabora un índice estatal, con este criterio se distribuyeron los
recursos.
No obstante que las reglas de operación suponen implícitamente un principio de
equidad en la distribución de los recursos, en el 2002 se observa una distribución
desequilibrada entre presupuesto ejercido y población jornalera atendida. En
general, las zonas de atracción recibieron el 38.6% de los recursos ejercidos, y
solo atendieron a 29.6% del total de jornaleros, lo mismo sucede en las zonas de
expulsión, se les asignó 17.8% del presupuesto y atendieron al 22.4% de los
jornaleros.
Cuadro 5
Presupuesto federal y jornaleros atendidos, 2002
Entidad
Zonas de Atracción
Presupuesto
Ejercido
%
52,325.30 38.6
Jornaleros
Atendidos
%
213,686 29.6
Gasto Promedio por
Jornalero Atendido
244.87
Baja California
5,835.21
4.3
26,442
3.7
220.68
Baja California Sur
6,598.50
4.9
13,592
1.9
485.47
Chihuahua
4,200.00
3.1
3,040
0.4
1381.58
Morelos
8,226.50
6.1
9,951
1.4
826.70
108,660 15.0
175.29
Sinaloa
Sonora
Tamaulipas
19,046.94 14.1
7,491.14
5.5
44,851
6.2
167.02
927.02
0.7
7,150
1.0
129.65
Zonas de Expulsión
24,065.13 17.8
161,581 22.4
148.94
Guerrero
10,565.13
100,116 13.8
105.53
Oaxaca
13,500.00 10.0
7.8
61,465
8.5
219.64
18
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Entidad
Zonas Intermedias
Presupuesto
Ejercido
%
Jornaleros
Atendidos
%
Gasto Promedio
por Jornalero
Atendido
59,013.93
43.6
347,669
48.1
169.74
Durango
5,221.05
3.9
12,029
1.7
434.04
Hidalgo
5,747.76
4.2
78,186
10.8
73.51
Jalisco
5,070.28
3.7
5,807
0.8
873.13
Michoacán
5,415.50
4.0
12,870
1.8
420.78
Nayarit
11,832.87
8.7
18,665
2.6
633.96
Puebla
9,874.00
7.3
86,351
11.9
114.35
San Luis Potosí
8,923.40
6.6
65,046
9.0
137.19
Veracruz
6,929.07
5.1
68,715
9.5
100.84
722,936 100.0
187.30
Total
135,404.36 100.0
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Cierre 2002.
Miles De Pesos, Se Excluye El Presupuesto de Oficinas Centrales.
Como se puede apreciar en el cuadro anterior, no hay una lógica en la distribución
de los recursos. Baja California que atiende 12,850 jornaleros más que Baja
California Sur, recibió 763 mil pesos menos; Sinaloa recibió 2.9 veces más de
presupuesto que Baja California Sur, pero atendió 8 veces más jornaleros. El caso
de Chihuahua no es comparable en este momento porque es una delegación de
reciente apertura y el Programa tuvo demandas muy específicas, incluyendo su
instalación, que elevaron significativamente su gasto.
La lógica de atención en zonas de expulsión es diferente a las de atracción, pero
al interior de la zona las pautas de comportamiento son muy similares, sin
embargo, vuelven a presentarse desigualdades en la distribución del presupuesto
en la zona de expulsión. Como perfil económico, hay una gran similitud entre
Guerrero y Oaxaca, pero el presupuesto federal es menor en Guerrero que en
Oaxaca. Guerrero recibe 22% menos de presupuesto que Oaxaca, y aunque
puede no ser factor de diferencia, atiende 38.6% más de jornaleros que Oaxaca.
En el caso de las zonas intermedias, la situación no es diferente. Persiste una
situación de inequidad en la distribución del presupuesto de forma diferenciada. Si
19
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
se hace un cálculo para medir el presupuesto promedio que deberían recibir cada
entidad, 7.3 millones de pesos aproximadamente, y considerando que cuando se
trabaja en comunidad se puede beneficiar a todo el pueblo, aunque algunos no
sean jornaleros, y por tanto aumentar la población beneficiada, Nayarit, que
después de Durango es el que menos población jornalera atiende, recibe 4.4
millones de pesos más que el promedio de la zona, en tanto que Veracruz que es
la entidad que más jornaleros concentra, recibe 447.7 millones menos que el
promedio de la zona y Puebla que concentra 171 mil jornaleros y ocupa el
segundo lugar en importancia, recibe 20% menos de recursos que Nayarit.
No hay respuestas aparentes a esta forma de distribución de los recursos pues
aun con el diagnóstico que hiciera el Programa por entidad federativa no puede
haber tanto desequilibrio. Sin embargo, analizando la base de datos del cierre de
2002, en algún momento por ejemplo, se registra en una entidad: “Rehabilitación
de tienda”, número de beneficiarios, 540 personas, lo que quiere decir que hay
algunas veces un sobregistro de beneficiarios, pues rehabilitar una tienda
beneficia directamente a los involucrados en su manejo, pero si se quiere ampliar
la cobertura entonces se registra a todo el pueblo como beneficiario.
Una distribución tan desequilibrada de recursos, tal vez se pueda explicar, lo que
sucede es que si hay un sobreregistro en una entidad frente a un registro correcto
o subregistro, se sobreestima, o subestima la productividad y eficiencia de una
delegación estatal. Lo que es evidente es que no hay criterios para el registro de
beneficiarios, lo que obligará al Programa en el futuro a modificar las formas de
registro.
No obstante las diferencias presupuestales, el gasto per cápita promedio por zona
no es radicalmente diferente entre zonas y las entidades que la comprenden.
Sinaloa gasta $12.01 menos que el promedio nacional del Programa, y por debajo
de Oaxaca. Lo mismo sucede con la zona intermedia, que quitando Jalisco, el
gasto promedio pasa a $127.39, es decir $17.00 menos que el promedio nacional.
20
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Lo que no se explica son los rangos de desigualdad en el gasto promedio de unas
cuantas entidades, excepto Chihuahua, por las razones señaladas.
Para ubicar en su correcta dimensión la efectividad del Programa por entidad
federativa es necesario introducir dos elementos: características de la población
atendida, por su perfil demográfico y, acciones apoyadas por línea de acción.
1.1.2 Población que atiende.
De acuerdo con las reglas de operación del Programa, su operación tiene un
sentido integral, y atiende a todos los miembros de la familia jornalera, sin
embargo, el peso de uno u otro grupo de edad explicaría el énfasis de una u otra
línea de acción.
Según registros del Programa, del total de jornaleros atendidos 36.3% son
menores de edad, es decir de 14 años y menos, lo que llevaría a pensar que el
peso en educación y salud tendrían una proporción equivalente. Por entidad
federativa nada explica que las proporciones sean similares tanto en zonas de
atracción como de expulsión de población.
En estricto sentido, por las características de los apoyos, en las zonas de
expulsión la proporción de menores de edad atendidos por el Programa debería
ser nula o reducida, en tanto una familia jornalera en la comunidad, los servicios
de educación y salud los proporcionan las autoridades locales correspondientes,
sin embargo no es así.
21
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 6
Características de la población atendida
Entidad
Zonas de Atracción
Total familiar
Menores de
edad
Porcentaje de
menores
213,686
74,688
35.0
Baja California
26,442
10,048
38.0
Baja California Sur
13,592
5,436
40.0
Chihuahua
3,040
893
29.4
Morelos
9,951
4,408
44.3
Sinaloa
108,660
40,857
37.6
Sonora
44,851
10,474
23.4
7,150
2,572
36.0
Zonas de Expulsión
161,581
57,929
35.9
Guerrero
100,116
36,040
36.0
Oaxaca
61,465
21,889
35.6
347,669
130,039
37.4
Durango
12,029
5,109
42.5
Hidalgo
78,186
29,710
38.0
Jalisco
5,807
2,682
46.2
Michoacán
12,870
5,178
40.2
Nayarit
18,665
7,292
39.1
Puebla
86,351
31,086
36.0
San Luis Potosí
65,046
22,116
34.0
Veracruz
68,715
26,866
39.1
722,936
262,656
36.3
Tamaulipas
Zonas Intermedias
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Población Atendida en 2002.
La alta proporción de menores de edad atendidos en entidades de expulsión,
particularmente cuando se trata de población en la localidad, refleja una
deformación en la acción del Programa, si la asociamos con la inversión por líneas
de acción, pues como veremos más adelante, en varias delegaciones estatales la
inversión en educación o salud es o muy pequeña o nula.
22
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.1.3 Inversión por línea de acción.
La inversión por línea de acción recarga el peso a nivel nacional en vivienda y
saneamiento ambiental, en segundo lugar en educación y en tercero en
alimentación.
Cuadro 7
Inversión por línea de acción, 2002
Porcentajes
Salud y
Seguridad
social
Educación
Vivienda y
Saneamiento
Ambiental
Alimentación
y Abasto
Zonas de Atracción*
54.6
15.2
2.5
25.1
2.6
Baja California
39.6
13.1
0.0
41.2
6.1
Baja California Sur
22.3
67.0
1.9
5.4
3.4
Chihuahua
86.5
1.7
2.5
2.7
6.7
Morelos
35.0
18.5
12.5
34.0
0.0
Sinaloa
53.8
5.9
0.0
37.8
2.5
Sonora
96.7
0.0
0.0
3.3
0.0
Tamaulipas
84.7
4.1
5.5
0.0
5.7
Zonas de Expulsión
39.6
10.5
10.4
25.1
14.3
Guerrero
32.1
13.1
13.3
10.5
31.0
Oaxaca
45.5
8.5
8.1
36.6
1.3
Zonas Intermedias
60.5
8.9
5.1
17.8
7.8
Durango
85.7
2.8
0.0
6.0
5.4
Hidalgo
40.6
13.8
17.9
3.4
24.3
Jalisco
64.3
13.0
13.6
9.1
0.0
Michoacán
54.1
6.4
0.7
37.6
1.3
Nayarit
67.3
8.6
0.0
19.1
5.1
Puebla
38.8
18.3
2.0
26.5
14.4
San Luis Potosí
52.4
4.6
11.6
24.2
7.3
Veracruz
90.0
1.0
0.4
6.4
2.2
Total
54.5
11.6
5.0
21.9
6.9
Entidad
Empleo y
Capacitación
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
* Las sumas horizontales son 100%
Por zonas, los desequilibrios son mayores. La zona intermedia es la que más
dirige sus recursos a vivienda.
23
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Dos entidades muestran una franca deformación en el manejo de los recursos,
Durango y Veracruz. Si tomamos en cuenta que Durango registra 42.5% de
menores de edad y Veracruz 39.1%, como zonas intermedias atienden a
población local y a población migrante, entonces quiere decir que se trata de
población marginalmente atendida. Durango casi no gastó nada en alimentación y
nada en salud, en tanto que Veracruz prácticamente no ejerció nada en estas dos
líneas.
De acuerdo con las reglas de operación del Programa y con las estrategias de
atención, se supone que las acciones se basan en el diagnóstico situacional de la
población, por lo que resulta incomprensible que en entidades con una
participación de niños tan importante, se destine casi todo el presupuesto a
vivienda. Sonora, aunque tiene una baja proporción de menores de edad, también
muestra una fuerte deformación en el gasto. Habrá que revisar la operación del
Programa en estas entidades por línea.
Sin embargo, los desequilibrios en la inversión se diluyen si se registran solo las
acciones de concertación.
Cuadro 8
Proyectos realizados por línea en 2002
Línea
Número
%
Vivienda y saneamiento ambiental
3,114
22.1
Salud y seguridad social
2,822
20.0
Alimentación y abasto
2,315
16.4
Educación, cultura y recreación
2,740
19.5
Empleo, capacitación y productividad
1,283
9.1
Procuración de justicia
1,810
12.9
14,084
100.0
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Informe Cierre de ejercicio. 2002
Como puede observarse en el cuadro anterior, por número de proyectos, con
excepción de proyectos productivos registrados en el rubro de Empleo,
24
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
capacitación y productividad, cuyo peso no es significativo, el resto de las
acciones mantienen cierto equilibrio.
Pero si se relaciona inversión con promoción social, se observa que no hay un
equilibrio entre acciones, en promoción social sumadas es claro el equilibrio entre
las líneas de acción, pero en materia de inversión los desajustes son muy
grandes.
Existe una base de datos estadística que lista las acciones de promoción social,
se estiman en más de sesenta y cinco mil acciones para 2002 de los proyectos
registrados, sin embargo su carácter masivo impide orientar el impacto, por ello
haremos un análisis señalando las acciones que incluye la inversión en cada línea
de acción por entidad federativa y zona, ello nos permitirá registrar claramente
como opera el programa.
1.1.4. La operación del Programa según el manejo de la inversión en 2002.
Las formas de operar del programa a partir del manejo de la inversión, no muestra
alguna lógica o líneas de conducta entre las diferentes entidades. Las cuestiones
que se notan irregulares son varias.
En primer lugar no se observa un criterio para la clasificación de un tipo de
inversión, no solo entre entidades de una misma región sino en general entre
entidades. Por ejemplo, en la línea de alimentación y abasto, en la zona de
atracción encontramos varios renglones con la leyenda “apoyo nutricional” en
algunas entidades le agregan, “a menores de 14 años” en otros “a menores en
edad escolar” y en otra entidad le agregan “ a niños de 5 años”.
En segundo lugar, no hay ningún criterio que marque los límites a la inversión per
cápita para acciones iguales, por ejemplo, el apoyo a pie de casa en una entidad
asignan $4,903.00 y en otra $6,863.00 u $8,750.00 y estamos hablando de la zona
25
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
de atracción, pues si hablamos de montos entre zonas pudiera decirse que se
trata de costos diferenciados y por eso la diferencia de montos.
1.1.4.1. El comportamiento de la inversión por zonas.
La operación del programa cobra importancia analizando el comportamiento de la
inversión, pues en el caso de la promotoría social, las acciones descansan en el
compromiso de las promotoras y los informes que realizan.
Para analizar el programa en su operación a partir del gasto en inversión, se hará
la división por zonas11.
1. Zona de atracción.
El comportamiento de la inversión en la zona de atracción marca diferencias por
entidad y no muestra similitudes no obstante que todas son receptoras de
población jornalera migrante.
ALIMENTACIÓN Y ABASTO.
En alimentación y abasto12, la zona absorbió 7.9 millones de pesos, de los cuales
Baja California Sur se llevó el 55.6%, Morelos el 19.1% y Sinaloa el 14.2%.
Analizando la distribución de la inversión por tipo de acción se observa que Baja
California, Baja California Sur y Morelos tienen entre los apoyos, apoyo nutricional
a menores de edad, solo que la inversión promedio es muy desigual entre
entidades, en tanto Baja California gastó $814.00 por beneficiario, Baja California
Sur gastó $1,090.00 para un grupo de niños y para otro $2,168.00, en tanto que
Morelos gastó promedio per-cápita, $13,267.00
11
Los cuadros de referencia de este apartado se adjuntan al final del documento, no se ponen en
un anexo para que el lector no se pierda.
12
Ver Cuadro 1, Anexo estadístico
26
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En esta línea las entidades registran construcción de obras. Morelos de la
inversión total en esta línea que ascendió a $1,521,000.00 gastó en la
construcción de infraestructura para la alimentación y abasto $1,230,000.00, es
decir el 80.9%.
Baja California Sur, registra en alimentación la compra de una aula prefabricada
con un costo de $335,418.00, aquí parece que hubo un error de colocación de la
inversión pues debería estar en la línea de educación. De este registro surgen
varias preguntas, ¿por que no se registra el tamaño de la obra?, y ¿cual es el
precio por metro cuadrado del material prefabricado? Esta entidad también
registra en alimentación ”Dotación de becas educativas”, las cuales otorgó en
promedio $1,733.00 por niño, también registra equipamiento de guardería, que no
corresponde a la línea de alimentación.
Solo Baja California, Chihuahua, Sinaloa y Tamaulipas, registran acciones que
tiene que ver con la línea señalada.
EDUCACIÓN, CULTURA Y RECREACIÓN.
En educación cultura y recreación13, el programa invirtió en la zona 13.1 millones
de pesos, de los cuales, Morelos se llevó el 21.1% y Baja California el 18.1%, el
resto en las otras entidades de la zona. Baja California distribuyó la inversión en
obras, equipo y materiales para los niños.
Aquí solo registra una desigualdad no explicable en la base de datos, al
equipamiento de un grupo infantil le asigna $2,000.00 en promedio per cápita y
atiende a solo 75 niños, en tanto que a otro grupo le asigna $240.00 per-cápita, y
el grupo es de 1,566 niños, difícil de manejar.
Baja California Sur, aunque tiene poca inversión para este rubro, esta la destina
en su totalidad a obras, una no registra monto de inversión. Morelos nuevamente
13
Ver Anexo estadístico, Cuadro 2
27
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
sesga su inversión, todo su presupuesto lo destina a la construcción de
infraestructuras educativas que no se sabe en que consisten, solo se señala
“equipamiento de infraestructura educativa”.
Sinaloa también destina casi toda la inversión en educación a construcción y
equipamiento de una ludoteca con un costo muy alto, $1,080,000.00, Sonora con
una muy baja inversión lo destina todo a equipamiento y Tamaulipas no destina
nada para esa acción.
SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL.
En esta línea de acción14, solo Morelos tiene una inversión importante,
$1,030,000.00 que destinó a la construcción de un módulo de servicios integrales,
sin embargo, otras entidades realizan inversiones similares con costos muy por
debajo de lo que registra Morelos, solo en Baja California Sur, Sinaloa y
Tamaulipas tienen alguna inversión toda en construcción de infraestructura y muy
baja.
VIVIENDA Y SANEAMIENTO AMBIENTAL.
Esta es la línea que más inversión tiene, se destinaron 28.6 millones de pesos, de
los cuales, Sinaloa es la que más invierte.
En esta línea se observan muchas irregularidades15 que sería muy largo de
enumerar, señalaremos las más importantes. En vivienda se registran muchas
obras que no está asociadas con la vivienda. Baja California, registra la
rehabilitación de un módulo de salud, Baja California Sur registra construcción de
guardería, equipamiento de consultorio médico y rehabilitación y equipamiento
para dispensario médico. Sinaloa registra la construcción de una guardería, cinco
aulas educativas, y la construcción de un módulo de salud, Sonora registra la
14
15
Ver Anexo estadístico, Cuadro 3
Ver Anexo estadístico, Cuadro 4.
28
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
construcción de una aula y de una guardería, es decir, la línea de vivienda y
saneamiento ambiental debería registrar gastos relacionados con la vivienda de
los jornaleros, o los albergues, pero las coordinaciones estatales sin ningún orden
registran cualquier cosa que tenga cuatro paredes y un techo.
En apoyo para pie de casa, Chihuahua asigna $6,863.00 por jornalero beneficiado;
Baja California con $4,900.00 y Tamaulipas con $8,626.00, en el caso de paquete
para rehabilitación de vivienda también los montos son muy variados, Baja
California Sur apoyó con $3,194.00 y Morelos con $1,985.00 pero no se dice en
que consistió el apoyo, se deduce en algunos casos, por lo detectado en trabajo
de campo, que algunas veces, el programa entrega los materiales y registra el
costo, pero esto conlleva muchos peligros por la falta de control no solo en el
gasto sino en la distribución.
EMPLEO Y CAPACITACIÓN.
En esta línea es muy baja la inversión, sin embargo, mantiene la constante de la
falta de control en el gasto. Baja California registra dos talleres de capacitación
pero no señala en que consistieron y gasta en un taller $134,000.00 y en otro
$190,000.00, esto muestra un costo muy alto para cursos de capacitación.
Baja California Sur, Chihuahua y Sinaloa registran inversiones en taller de costura,
los montos totales y per-cápita son muy desiguales. Baja California, como incluye
la construcción del taller el monto per-cápita asciende a $11,200.00, pero
Chihuahua gasta $1,667.00 y Sinaloa $2,420.00 per-cápita. En el caso de
Tamaulipas, esta registra una panadería con 498 beneficiarios, aquí se observa un
error de registro, una panadería no puede estar en manos de 498 beneficiarios y
no se registra quien tiene el control de la panadería.
En general la inversión total en las entidades de la zona no es grande, muy
reducida podríamos afirmar, sin embargo, no se percibe control en su registro,
aun suponiendo que en su uso si existe control, cada entidad registra donde
29
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
quiere una acción, becas puede ir en alimentación, lo mismo la construcción de
una guardería, o esta ponerla en la línea de vivienda, pero no solo eso, en la base
de datos del cierre de ejercicio de donde se pudiera rápidamente saber el estado
de la inversión, no encontramos registros de cuales son las especificaciones de
las inversiones, para saber si lo gastado tiene correspondencia con el tamaño de
la obra.
2. Zona de expulsión.
En el caso de la zona de expulsión en ambas entidades se muestra una
coherencia en la distribución de la inversión y en las acciones, lo de alimentación
está en alimentación, lo mismo salud y educación16, solo se observan algunos
desajustes, producto de la falta de reglas del Programa.
ALIMENTACIÓN Y ABASTO.
En Guerrero se registra apoyo nutricional a 16,150 personas, se supone niños,
pero un número tan grande es difícil de controlar, además $32.00 per-cápita no
son significativos. Pero a diferencia de Guerrero, en Oaxaca la misma acción le
asignó a cada niño la cantidad de $1,113.00 per-cápita, es posible que se hayan
gastado eso en cada niño, pero no hay indicaciones de cómo se distribuyó esa
cantidad.
EDUCACIÓN, CULTURA Y RECREACIÓN.
Tal vez por falta de criterios en Oaxaca registraron en educación el
establecimiento de huertos familiares y el fondo para la migración, además que en
este rubro registran un apoyo de $1,000.00 per-cápita, posiblemente no les dieron
los mil pesos, pero no registra el programa el destino de este fondo. También
registra un gasto de 3.3 millones de pesos para la construcción y equipamiento de
11 aulas escolares para 27 alumnos en promedio, cada aula equipada costó
16
Ver Anexo estadístico Cuadros 6, 7, 8, 9 y 10.
30
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
$350,000.00, todas costaron lo mismo y las aportaciones de los jornaleros fueron
iguales para todos los casos, $70,100.00 en cada localidad.
SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL.
En este renglón, el único desajuste es el número de beneficiarios, el equipamiento
de un módulo de salud en Guerrero benefició a 5,576 personas, es decir, todos los
pueblos a la redonda.
VIVIENDA Y SANEAMIENTO AMBIENTAL.
En este rubro, la observación que se hace es que el monto para la construcción de
pie de casa en Oaxaca es de los más altos, $7,600.00, pero no compensa los
apoyos para ampliación, que significa 35.5% de un pie de casa.
EMPLEO Y CAPACITACIÓN.
En esta línea en ambas entidades, está muy dirigida a la instalación de proyectos
productivos con la esperanza de que se vuelvan rentables, lo que tiene coherencia
con las características de la zona, solo en Guerrero se registran tres talleres17 por
montos arriba de los doscientos mil pesos, uno es de carpintería, otro de costura y
otro no dice de que; los montos per-cápita no son altos y entonces uno se
pregunta, en el caso de taller de costura $1,719.00 no alcanza para una maquina
de coser recta industrial, pero como taller de capacitación solamente entonces el
costo es excesivo.
Una vez más se observa en esta zona la falta de criterios para el ejercicio del
gasto y para su registro en las líneas de acción.
17
Ver Anexo Estadístico, Cuadro 10
31
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3. Zona intermedia.
En la zona intermedia, las formas de operar se repiten igual que en la zona de
atracción, estas son una constante en el Programa. A fin de no ser repetitivos solo
se marcarán los casos extremos por línea de acción.
Dada la gran cantidad de entidades que comprende esta zona, Durango, Hidalgo,
Jalisco, Nayarit, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz, el comportamiento de cada
entidad presenta muestras fehacientes de la falta de criterios para homologar
acciones, cada entidad registra una diversidad de acciones que parece obedecen
más a la voluntad de las coordinaciones estatales que a las demandas de los
beneficiarios.
ALIMENTACIÓN Y ABASTO.
En alimentación se observa una gran dispersión en el registro de acciones18, en
Hidalgo se registra la construcción de una tienda, y su equipamiento para el
beneficio de 3,510 jornaleros, el monto es reducido, solo que se presta a no saber
quien a fin de cuentas va a ser responsable de la tienda.
En apoyo nutricional para Hidalgo, Michoacán y Nayarit, los montos son muy
dispersos. Hidalgo apoya con $250.00, Michoacán con $932.00 y Nayarit con
$589.00, solo que esta última registra la atención a 1,618 niños, en tanto que
Michoacán solo registra a 200 niños.
Puebla concibe el apoyo en alimentación con dotación de ganado menor y pollos,
además de huertos familiares, solo que registra en este rubro la producción de
setas y truchas, cuando deberían ir en empleo y capacitación, pues no se pueden
comer todas las truchas o setas. San Luis Potosí registra en alimentación el apoyo
al tránsito migratorio y les da $333.00 per-cápita, a diferencia de Oaxaca que tiene
un fondo de $1,000.00 per-cápita.
18
Ver Anexo Estadístico, Cuadro 11
32
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
EDUCACIÓN, CULTURA Y RECREACIÓN.
En educación se registra construcción de aula en Jalisco con un costo de
$80,000.00; en Michoacán con $300,000.00 y en Puebla con un costo de
$406,000.00. No se registra porque las diferencias, seguro que en Puebla se
llevaron los materiales a la sierra y por eso se encareció la obra.
Los equipamientos también son muy disparejos, un equipamiento de aula en
Michoacán significó $100,000.00 de gasto, en tanto que en Nayarit, registra
equipamiento de una infraestructura educativa con un monto de $483,310.00.
SALUD, Y SEGURIDAD SOCIAL.
Las acciones en esta línea son más acotadas, Durango no registra ninguna
inversión, excepto Puebla, el resto de entidades destinó la inversión en
construcción y equipamiento de espacios de atención a la salud con montos muy
desiguales para lo que parecen las mismas acciones. Un ejemplo, en
equipamiento de consultorio, Hidalgo gastó $40,000.00; Jalisco, $112,224.00 y
San Luis Potosí $70,000.00, en tanto que Nayarit no gastó nada en este rubro.
VIVIENDA Y SANEAMIENTO AMBIENTAL.
En esta línea se observa una distribución marcadamente desigual19. Hidalgo
registra la construcción de letrinas en las que invierte un millón de pesos y la
inversión per-cápita fue de $3,645.00, es decir un millón de pesos para 13 letrinas,
es un exceso.
Nayarit construyó tres viviendas transitorias con un costo de 4.47 millones de
pesos, en rehabilitación de viviendas hay también muchas diferencias en los
montos en las entidades, estas fluctúan entre $1,182.00 o $4,739.00. solo del
19
Ver Anexo estadístico, Cuadro 14
33
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
listado de los registros de las acciones no se puede derivar que haya algún control
y en este rubro los excesos son muy grandes.
En una localidad de Veracruz una señora reclamaba que le habían dado 18
láminas para su techo y le habían dicho que le iban a dar veinte, nos
preguntamos, ¿la señora no alcanzó las veinte o no le dieron dos? Estos riesgos
no puede correr el Programa cuando es tan eficiente en la promoción social.
EMPLEO Y CAPACITACIÓN.
Hay una constante en todas las entidades, o se apoyan proyectos productivos o se
realizan talleres de capacitación. Nayarit lleva a cabo un gasto de $14,480.00 para
apoyo a la producción y $587,720.00 para un taller de capacitación para el trabajo
y no se especifica en que consistió y que incluyó, en tanto que San Luis Potosí
realizó cuatro talleres de capacitación, los tradicionales como manualidades y
bordados gastó 20 y 28 mil pesos en cada uno, pero en herrería gastó
$121,420,.00 en 30 personas.
Puebla es la que más coherencia muestra en su gasto, excepto por la granja de
aves cuyo monto per-cápita fue de $11,068.00.
Como se puede concluir, en la inversión, que es parte de la operación del
programa hay una falta total de criterios en su manejo, que impide afirmar que hay
un correcto ejercicio del presupuesto. No se observa un orden en los registros, ni
elementos en las reglas de operación que obliguen a las delegaciones estatales a
manejar de una determinada forma los recursos de inversión, existe una relación
directa entre ejercicio de recursos de inversión y construcción de lo que sea,
desde infraestructura hasta vivienda.
La mayor deformación en el gasto está en las entidades de la zona de atracción y
en las intermedias, donde algunas inversiones no responden a un mínimo que la
lógica indica como inversión razonable.
34
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.1.6 Concertación.
1.1.6.1 La participación de los productores.
La participación de los productores está asociada con sus características, en
función del tipo de cultivo, tamaño del predio, tipo de tenencia y características de
la explotación. Por ejemplo, en el Valle de Culiacán, predominan productores
privados con predios mayores a 40 hectáreas y con tierras de riego, en tanto que
en el Río Santiago en Nayarit, predomina el pequeño productor ejidal con tierras
de temporal y predios no mayores a 5 hectáreas, de ahí que su participación sea
desigual y mayor en las zonas de atracción, que en las intermedias y de expulsión.
Cuadro 9
Aportaciones de los productores. 2001 y 2002
Zona
2001
2002*
Zonas de Atracción
7,812,043.2
12,225,886.5
Baja California
1,469,491.2
224,350.00
Baja California Sur
5,428,868.0
Chihuahua
948,727.00
Morelos
913,684.0
430,975.00
1
8,051,969.79
1
2,569,864.70
Sinaloa
Sonora
Tamaulipas
2
Zonas Intermedias
4,224,734.5
6,025,367.7
491,088.0
1,447,890.00
Jalisco
1,553,942.0
1,479,932.00
Michoacán
2,178,750.0
1,089,500.00
954.5
1,412,500.00
Durango
Nayarit
Puebla
112,566.66
San Luis Potosí
482,979.00
Total
12,036,777.7
18,251,254.2
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo, 2002.
*/ Las aportaciones de los productores podrían aumentar en la medida de que las obras aún
en ejecución se concluyan. 1 No se ejecutaron proyectos de acuerdo a lo Programado, debido a problemas
por parte de algunos productores para poder solventar su aportación.
2 Los recursos asignados no se ejercieron debido a que se realizó una afectación presupuestal por parte
de la Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social, lo cual retrasó los procesos
de autorización y aprobación de recursos, por lo que la Delegación determinó que no se tenía el tiempo
suficiente para la correcta ejecución de los procesos de licitación correspondiente.
35
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Como era de esperarse, la concertación con los productores es en general alta en
las zonas de atracción y menos en las zonas intermedias. Los montos ejercidos
obedecen a cuestiones de procedimiento en aspectos muy diversos. Puede ser
que el productor no aporte según lo convenido o que los procedimientos para
gastar las aportaciones rebasen los tiempos de ejecución que marca la
normatividad.
Si comparamos las aportaciones de los productores en relación al presupuesto por
entidad, considerando solo el ejercido, la concertación con productores en algunas
entidades es alta. En Sinaloa en el año 2002 las aportaciones de los productores
representaron 42.4% del presupuesto de la entidad, en Sonora el 34.7% y en
Durango y Jalisco el 28.0%. Nayarit, pese a que tiene un presupuesto dos veces
mayor que Michoacán, las diferencias relativas de las aportaciones de los
productores en términos de presupuesto ejercido, reflejan una mayor concertación
en Michoacán respecto a Nayarit.
Poco o mucho, todas las coordinaciones estatales lograron aportaciones de los
productores en proporciones crecientes entre 2001 y 2002, excepto las de
Tamaulipas, Veracruz e Hidalgo, cuya operación se basó en los recursos
asignados por el gobierno federal, excepto Hidalgo que logró una aportación del
gobierno estatal, lo que denota una falta de esfuerzos en el cumplimiento de las
reglas de operación en esta línea. En Guerrero y Oaxaca no hay participación de
productores porque todos son muy pobres.
1.1.6.2 Promoción social y coordinación Institucional.
La promoción social está asociada a la coordinación interinstitucional y solo se
puede medir por el número de acciones, esta incluye actos en los diferentes
niveles del Programa que permitan la participación de otras dependencias en
apoyo a los jornaleros. Para salud y seguridad social requieren de la participación
de todo el sector salud, como la Secretaría de Salud y el IMSS; para educación,
36
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
cultura y recreación, requieren principalmente de la Secretaría de Educación, en
tanto que para alimentación y abasto, las instituciones se han reducido
prácticamente al DIF.
La promoción social y coordinación institucional representan la mayor proporción
de las acciones del Programa en todas las entidades. De 15,222 proyectos
realizados en el 2002, los de promoción social fueron 13,765. es decir, el 90.4%
de las acciones Programadas.
Cuadro 10
Número de Proyectos de Promoción social, programados y
alcanzados por zona y entidad
ESTADO
Zonas de Atracción
Proyectos
Programados
Proyectos
Alcanzados
% Avance
5,738
5,292
92.2
Baja California
681
625
92.6
Baja California Sur
244
257
114.5
Chihuahua
449
296
73.5
Morelos
483
477
94.2
Sinaloa
1,929
1,871
95.2
Sonora
1,352
1,315
114.3
600
451
88.9
1,079
1,047
97.0
Guerrero
548
494
108.7
Oaxaca
531
553
103.7
5,984
7,903
132.1
Durango
565
866
124.3
Hidalgo
452
1,072
130.7
Jalisco
455
399
90.3
1,218
2,343
143.9
Nayarita
998
1,026
100.7
Puebla
891
893
100.2
San Luis Potosí
655
665
100.8
Veracruz
750
639
94.8
12,801
14,242
111.3
Tamaulipas
Zonas de Expulsión
Zonas Intermedias
Michoacán
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre definitivo 2002.
37
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
La característica del Programa de Jornaleros Agrícolas es que casi todas sus
acciones son resultado de la concertación con productores e Instituciones,
incluyendo los gobiernos de los Estados20, pero el número de acciones de una
entidad no significan siempre más trabajo de los promotores o funcionarios sino de
las formas de registro en cada entidad.
Los resultados de las acciones del Programa se miden por el número de proyectos
que llevan a cabo a lo largo del año. Las formas de registro de las acciones
impiden saber cuales son más o menos dinámicas y si son o no significativas.
Como se observa en el cuadro anterior, por el número de proyectos, Michoacán
ocupa el primer lugar, le siguen Sinaloa, Nayarit, Puebla, Hidalgo y Durango. Sin
embargo, el registro de acciones por entidad impide saber en que entidad son
sustantivas, baste un ejemplo. En Baja California se registran 56 dotaciones a 14
niños menores de 14 años como apoyo nutricional; entonces la entidad registra
784 proyectos, en tanto que Durango registra 1,800 dotaciones para 12 niños que
les dio dotaciones durante cinco meses, y la coordinación estatal de Durango
registra 1,800 proyectos. Por ello, el elevado número de proyectos desarrollados
en algunas entidades y el total desequilibrio que no corresponde ni al número de
jornaleros atendidos ni el presupuesto asignado y ejercido, no pueden ser un
indicador de mayor eficiencia en la promoción social, por el contrario, muestra una
falta de criterio en los registros de operación.
En general, el Programa muestra una involución en el registro de sus acciones. En
el pasado se podía acceder al conocimiento de las acciones por entidad con
mucha claridad. Se registraban acciones como: alfabetización, descacharrización,
aplicación de vacunas, pie de casa, etc. De esa forma se sabía las acciones
directas del Programa y las concertadas. Los registros que ahora presentan no
significan que no sigan realizando sus actividades cotidianas, pero las formas de
agregación impiden conocer la eficiencia con la que opera cada entidad.
20
Esta situación va a cambiar ahora que se descentralice el Programa
38
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Pero no obstante estos desequilibrios, el Programa lleva a cabo muchas acciones
que no se miden en su base de datos y que se trataran en el aparatado de la
promotoría social.
Respecto a la coordinación institucional puntualmente se puede señalar lo
siguiente:
Una actividad permanente es la convocatoria para la participación institucional, en
2002 el Programa coordinó, como Secretariado Técnico, el Programa Intersectorial
de Atención a Jornaleros Agrícolas, en el que participan el Consejo Nacional de
Fomento Educativo (Conafe); el Instituto Nacional para la Educación de los
Adultos (INEA); la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), la
Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo (Profedet); el Instituto Nacional
Indigenista (INI); la Secretaría de Salud (SSA); el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS); la Secretaría de Educación Pública (SEP); el Sistema Nacional
para el Desarrollo de Integral de la Familia (DIF); asimismo se invitó al Consejo
Nacional contra las Adicciones (Conadic).
Con el Consejo Nacional Contra las Adicciones (Conadic), se realizó una reunión
de trabajo, con el objeto de diseñar un proyecto piloto de acciones conjuntas en
atención a la población jornalera migrante de los estados de Oaxaca, Michoacán y
Baja California Sur.
En el marco del Programa Intersectorial, se estableció una coordinación con
representantes del Programa Migrantes “Vete Sano, Regresa Sano”.
Se efectuaron gestiones con la empresa Mover Soluciones Globales y Fomento
Ecológico S.A.. con el propósito de lograr la donación de mobiliario que apoyarían
el equipamiento de CAEI, ludotecas y aulas en que operan las representaciones
estatales. A fin de formalizar los acuerdos establecidos se elaboró y suscribió un
convenio de concertación mediante el cual se coordinará y apoyará el suministro
39
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
de diversos tipos de mobiliario de intemperie, fabricado con material de plástico
post industrial, para el equipamiento de espacios para la atención de hijas e hijos
de familias jornaleras agrícolas. La aportación financiera que hará la empresa se
estima en $3,300,000.00.
Durante 2002 se operó, en coordinación con la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, el Sistema de Apoyo Económico a la Movilidad Laboral Interna (SAEMLI),
mediante el cual se beneficia a los jornaleros agrícolas con becas y cursos de
capacitación, así como recursos monetarios para el apoyo al traslado entre zonas
de origen y de trabajo. Este Programa lo operaron totalmente los promotores del
Programa, ellos se encargaron de convocar a los jornaleros en las regiones de
expulsión e intermedias, juntarlos y trasladarlos a donde se llevaron a cabo los
cursos.
El SAEMLI inició la instrumentación de eventos de capacitación en el mes de
mayo, cubriendo 10 entidades, siendo éstas: Baja California, Guerrero, Hidalgo,
Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz. Para el 4
de diciembre de 2002, se habían realizado 1,478 cursos, desarrollados en diez
estados, con los que se atendió a 35,106 jornaleros, con un presupuesto de
42,806.6 miles de pesos, según información de la Dirección General de Empleo de
la STPS, al final no hubo ningún reconocimiento al trabajo de los promotores del
Programa.
A fin de impulsar la creación de una propuesta técnica única de educación de
niños migrantes, se llevaron a cabo reuniones de trabajo en el que participaron
representantes
del
Consejo
Nacional
de
Fomento
Educativo
(Conafe),
Subsecretaría de Educación Básica y Normal (SEByN-SEP), Instituto Nacional de
Educación para Adultos (INEA), Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas.
40
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Las concertaciones registradas aquí tienen el propósito de informar sobre lo que
significa la coordinación institucional, difícil de medir su impacto de forma lineal,
pero que a fin de cuentas contribuye a explicar el impacto entre los jornaleros.
Como se puede observar, se presenta una contradicción en el registro de
acciones, se sobreestiman acciones simples que hacen aparecer algunas
entidades con muchas actividades, en tanto que el registro de acciones paralelas
de apoyo a otros Programas no se registran en ninguna parte, lo anterior lleva a
encubrir ineficiencias o subestimar trabajo.
1.1.6.3 La complementariedad.
En materia de complementariedad existen dos elementos, las aportaciones
estatales y las internacionales. Respecto a las primeras, no tienen que ver con la
operación del Programa, ni su eficacia ni eficiencia, sino de la voluntad del
gobernante en turno.
A ese respecto lo que encontramos es una muy baja participación de los
gobiernos de los estados, solo en cuatro entidades de diecisiete los gobiernos
estatales hicieron alguna aportación.
Cuadro 11
Aportaciones Estatales*. 2002
Entidad
Comprometido
Chihuahua
Alcanzado
266,600.00
Hidalgo
1,547,939.00
1,436,939.00
Nayarit
459,925.00
459,925.00
Sinaloa
5,580,000.00
5,580,000.00
Total
7,854,464.00
7,476,864.00
Fuente: PRONJAG. 2001 y 2002.
*Pesos.
41
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Las aportaciones de los estados no solo son reducidas sino que muy pocas
entidades reconocen la necesidad de los apoyos al programa, lo que muestra la
falta de compromiso con los jornaleros y la importancia de sus aportaciones en su
condición de jornaleros migrantes.
Oaxaca y Guerrero tienen una altísima proporción de jornaleros migrantes
respecto a los jornaleros migrantes registrados a nivel nacional, considerar que
todos son pobres y como programa no tienen obligaciones es un error, pues los
gobiernos estatales no están ajenos al conocimiento de lo que significa el traslado
de jornaleros a las zonas de atracción, sobre lo cual lo ha documentado el
Programa de Jornaleros ampliamente.
En entidades como Nayarit, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz, los
gobiernos estatales conocen de la concentración de jornaleros en zonas
específicas y las implicaciones que conllevan y sin embargo, no hacen ninguna
aportación para atenderlos.
En materia de complementariedad internacional esta ha sido casi fortuita, no se
encontró ninguna línea de política que fomentara la cooperación internacional,
excepto el aporte del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, que desde hace
varios años ha venido apoyando al Programa en el estado de Baja California.
El BID aportó al Programa en el año 2000 tres millones de dólares para aplicar el
Programa para Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles, MECED, en
áreas rurales en Baja California, que si bien no representó una gran aportación del
total, si se concentra en una entidad, entonces si se vuelve significativa, solo que
esta aportación le significó al Programa que la Secretaría de Hacienda se los
descontara de su presupuesto.
De los resultados exhibidos surge una hipótesis, con la propuesta de
descentralización del Programa a las entidades federativas, se corre el peligro de
42
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
que en los hechos desaparezca el Programa, sería conveniente no solo ponerle un
candado al ejercicio del recurso sino buscar un mecanismo para comprometer a
los gobiernos de las entidades, particularmente en las zonas de atracción e
intermedias, a que hicieran aportaciones económicas, pero sobre todo, a que vean
que el desarrollo económico de su entidad, requiere de la participación de los
jornaleros, por lo que los problemas que ellos21 enfrentan durante su estancia en
la entidad, no son de los jornaleros, sino que corresponden al entorno laboral y
asistencial de la entidad receptora y deben de ser resueltos por las autoridades
locales. Los jornaleros son iguales a cualquier trabajador que trabaja en la entidad.
1.2. El cumplimiento de las reglas de operación.
Las reglas de operación no se modificaron sustancialmente en 2002 ni las formas
de operar del Programa, sin embargo, en sus registros se encontró un
cumplimiento insatisfactorio y desigual en cuanto a la población objetivo y
focalización.
1.2.1 La cobertura.
Por cobertura se entiende a la población beneficiada del Programa respecto a la
población total con las mismas características. Dado que el Programa atiende a
jornaleros asentados o migrantes, no se puede medir la cobertura a partir de los
registros de jornaleros por entidad federativa del censo de Población, sólo en las
zonas de expulsión, con la limitación de que frecuentemente en comunidad el
jornalero no se asume como tal sino como campesino, por ello, la cobertura se
tomará de los registros del Programa.
La experiencia de años anteriores le permite a cada delegación estimar la
demanda de atención de jornaleros, si al final se atendieron más o menos de la
población programada, no es un problema de eficiencia o ineficiencia sino de
demandantes de atención, esto es particularmente incierto en las zonas de
21
Los jornaleros
43
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
atracción porque allí la demanda depende de la migración, si aumenta, aumenta la
demanda de atención. Lo que si sucede es que en algunas entidades las
delegaciones hacen un sobreegistro de la población atendida.
Cuadro 12
Cobertura geográfica y jornaleros por zona y entidad
Zona de Atención
Zonas de Atracción
Población
Programada
Total
Población
atendida
Índice de
Cobertura
215,628
213,686
99.1
Baja California
26,442
26,442
100.0
Baja California Sur
13,282
13,592
102.3
Chihuahua
4,678
3,040
65.0
Morelos
9,182
9,951
108.4
Sinaloa
110,286
108,660
98.5
Sonora
40,269
44,851
111.4
Tamaulipas
11,489
7,150
62.2
148,327
161,581
108.9
Guerrero
84,369
100,116
118.7
Oaxaca
63,958
61,465
96.1
375,300.00
347,669
92.6
10,223
12,029
117.7
n.d.
n.d.
100.0
Hidalgo
78,186
78,186
100.0
Jalisco
5,918
5,807
98.1
Michoacán
13,424
12,870
95.9
Nayarit
19,852
18,665
94.0
Puebla
86,351
86,351
100.0
San Luis Potosí
77,556
65,046
83.9
Veracruz
83,790
68,715
82.0
739,255
722,936
Zonas de Expulsión
Zonas Intermedias
Durango
Coahuila*
Total
Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano. Programa de Atención a Jornaleros
Cobertura 2002 (Definitiva al 31 de Diciembre).
*Coahuila recién inicia operaciones por ello no tiene aun registro de jornaleros.
97.8
Agrícolas.
Las diferencias entre la población programada y población atendida obedece a
ajustes en las expectativas de las delegaciones de la población posible de
atender.
44
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
El registrar a la población esperada y atendida no es elemento suficiente de
cobertura, por las formas de registro y las características del patrón de cultivos en
cada entidad, se puede corroborar si existe una correcta cobertura en las
diferentes entidades.
Cuadro 13
Cobertura territorial por población beneficiada. 2002
Porcentajes
Entidad
Población
Población
Población Local Migrante en Migrante en
En Zonas de
Zonas de
Albergue o
Atracción
Campamentos Expulsión
Zona Atracción
31.9
68.1
0.0
Baja California
61.1
38.9
0.0
Baja California Sur
14.6
85.4
0.0
Chihuahua
33.8
66.2
0.0
Morelos
56.8
43.2
0.0
Sinaloa
33.3
66.7
0.0
Sonora
0.0
100.0
0.0
100.0
0.0
0.0
Zona Expulsión
0.0
2.2
97.8
Guerrero
0.0
3.8
96.2
Oaxaca
0.0
0.0
100.0
Zona Intermedia
31.7
13.5
54.8
Durango
24.7
39.7
35.6
Hidalgo
0.6
12.2
87.2
Jalisco
38.7
61.3
0.0
Michoacán
90.8
6.1
3.1
Nayarit
39.5
53.5
7.0
Puebla
20.1
16.3
63.5
San Luis Potosí
46.0
6.5
47.5
1.1
41.7
27.5
47.2
Tamaulipas
Veracruz
Total
52.9
25.4
Fuente: Cobertura Programada y Cierre definitivo ejercicio 2002
Porcentajes horizontales
45
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Si se suma la población atendida local y migrante en zonas de atracción en
promedio el programa tiene mayor cobertura en las zonas de atracción que en las
de expulsión. En este caso no cuenta el número de unidades de trabajo que
atiende porque de forma aislada en una entidad la población puede estar muy
dispersa y entonces aumenta el número de unidades de trabajo atendidas.
Sin embargo, algunas entidades marcan coberturas desiguales por la estructura
de cultivos y características de la entidad. En Morelos la población migrante en
cultivos intensivos en mano de obra es mayor a la población local, sin embargo el
mayor peso en atención a jornaleros está entre la población local en zonas de
atracción y no entre la población migrante. En el caso de Nayarit, los jornaleros o
están en su lugar de origen que es zona de expulsión de población o están en
calidad de migrantes en la zona de atracción, del cuadro anterior se observa que
la cobertura está sesgada a la población local en la zona de atracción y no a la
migrante.
Veracruz es el caso extremo, esta entidad tiene regiones muy conocidas de zonas
de atracción de migrantes interregionales e interestatales, son jornaleros que
llegan de Puebla o Oaxaca o la misma entidad pero de otros municipios a cortar
naranja a la zona de Álamo, o mango en Actopan, o caña de azúcar con 3,000
hectáreas, naranja con 19,796 hectáreas, plátano con 3,000 hectáreas y limón
persa en Martínez de la Torre, el municipio de Isla con 7,800 hectáreas de piña y
que ocupan jornaleros migrantes casi todo el año, sin embargo, el Programa en la
entidad trabaja casi exclusivamente con población local.
Existen dos limitaciones estadísticas para medir la cobertura por entidad en el
Programa, en primer lugar el registro de población beneficiada no separa los
beneficiados por promoción social y los beneficiados con inversiones del
programa, donde se aclarara cual es la población beneficiada real.
46
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 14
Cobertura por tipo de acción descontando posibles sobreregistros
Población Beneficiaria en
Promoción social
Zona de Atracción
Beneficiarios en
Proyectos de Inversión
sin sobreregistro
213,686
79,084
Baja California
26,442
5,804
Baja California Sur
13,592
14,030
Chihuahua
3,040
1,607
Morelos
9,951
7,578
Sinaloa
108,660
44,729
Sonora
44,851
5,098
7,150
861
Zonas de Expulsión
161,581
44,555
Guerrero
100,116
36,125
Oaxaca
61,465
8,430
347,669
55,690
Durango
12,029
2,595
Hidalgo
78,186
8,112
Jalisco
5,807
4,740
Michoacán
12,870
3,016
Nayarit
18,665
8,115
Puebla
86,351
3,690
San Luis Potosí
65,046
14,434
Veracruz
68,715
11,721
722,936
179,329
Tamaulipas
Zonas Intermedias
Total
Fuente: Programa de Jornaleros . Cierre Definitivo 2002.
Del cuadro anterior, descontando del cierre de ejercicio a la población registrada
tantas veces como acciones se haya realizado con ella, se observa que en
algunas entidades, la población beneficiada es muy alta, cubre casi la totalidad de
beneficiarios, lo que hace poco creíble la cobertura, son los casos de Baja
California Sur, Morelos, Jalisco, Michoacán y Nayarit, parece que en Baja
California hay un error de captura.
De la revisión anterior se puede afirmar que el Programa no tiene criterios para
registrar la cobertura por entidad federativa, y ello es una ausencia muy grave
47
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
porque le quita trasparencia a la ejecución. Es evidente que hay criterios
diferenciados por entidad de la cobertura aun cuando las reglas de operación
señalan cual debe ser la población objetivo, persiste una indefinición para
garantizar una correcta cobertura, no basta definir a la población objetivo ni
clasificarla en migrante, local o asentado, sino, considerar su ubicación y
concentración y registrarla correctamente.
1.2.2. La Focalización.
Respecto a la focalización, el Programa define las regiones donde opera con tres
criterios, lugares donde se concentran los jornaleros, que son los mercados de
trabajo, lugares de expulsión de jornaleros y la interacción entre zona de expulsión
y zona de atracción.
Cuadro 15
Población atendida por región
Región
2001
2002
Microregiones de
Atención Inmediata
36.3%
68.4%
Regiones de
Atención Inmediata
30.9%
0.0%
Regiones de
Atención Priorita
13.6%
0.0%
Otras regiones
19.2%
31.6%
Total
100.0%
100.0%
Absolutos
678,834
722,936
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. 2001 Y 2002.
Atendiendo a las regiones en que opera, se observa un cambio entre 2001 y 2002.
En 2002 el Programa concentra sus acciones en microregiones y otras regiones,
ello se debe a los cambios de criterios en la SEDESOL.
Aun con pocos elementos, en tanto el Programa no presentó registros de
condiciones de vida de jornaleros, por ejemplo, separando asalariados de
familiares y niveles de ingresos, se puede afirmar que definida por zonas, el
48
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Programa tiene correctamente focalizada a la población por la forma en que la
identifica. El iniciarse el programa en Sinaloa y a través del diagnóstico situacional,
se identificaron los lugares de origen de la población migrante y en su momento,
las entidades más importantes expulsoras de mano de obra eran Oaxaca y
Guerrero.
La tarea de levantar un censo todos los años en las principales regiones de
atracción se continuó y el Programa ha venido registrando los cambios que se han
dado no solo en materia de migración sino en su composición por etnia. Según los
registros de 2001, en promedio 40% de los jornaleros son indígenas, por región
esta proporción cambia, en la Huasteca el 80% de los jornaleros son indígenas, y
en Sinaloa el 52%. También se encontró que la importancia relativa de los grupos
indígenas ha variado, los indígenas de Guerrero han aumentado su participación
por arriba de la de Oaxaca, y los indígenas de la Huasteca Hidalguense han
incrementado las migraciones a las zonas de agricultura de exportación de Sinaloa
y Sonora.
Pero asociando el tipo de unidad de trabajo con la característica de la zona si es
de expulsión o atracción, la focalización no siempre es la adecuada, en todas las
entidades. En las zonas de atracción de población y a 12 años de establecido el
Programa, allí donde se concentran jornaleros migrantes, es decir donde hay
mercados de trabajo, el peso de los albergues atendidos debería ser mayor que su
presencia en localidad, sin embargo, se requerirían mayores elementos para
constatar si hay o no una correcta focalización. Si por ejemplo, en Baja California
la población migrante se asentó, tiene sentido que el Programa tenga mayor
presencia en localidad, si la población está muy dispersa, entonces también el
espectro en localidad es muy amplio.
En estas condiciones, no hay elementos estadísticos para afirmar que hay una
correcta o incorrecta focalización, aunque del cuadro se puede derivar que por lo
menos en Veracruz no hay una correcta focalización si deja de lado importantes
zonas de concentración de jornaleros.
49
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.2.3. La eficacia y la eficiencia.
Según los cálculos del Programa, la eficacia se mide por la división entre lo
Programado y lo realizado. En las entidades se programan un conjunto de
actividades en base a la planeación anual, al final del ejercicio se miden las
acciones Programadas y las realizadas. La eficiencia mide la relación que existe
entre los productos que se entregan y los costos de los insumos.
Los registros entre lo programado y lo realizado permiten medir la eficacia, no así
la eficiencia pues el Programa en la base de datos sobre inversión realizada
señala el gasto total por acción específica pero no se cuenta con el valor del
producto total, por ello, la eficiencia se tomó de los registros que realizó el
Programa en materia de avance financiero, como único elemento de medirla.
De acuerdo con el Programa, los índices de eficacia y eficiencia son altos en
general en la mayoría de las entidades.
Cuadro 16
Eficacia y eficiencia por entidad. 2002
Eficacia
Eficiencia
Atracción
90.0%
82.1%
Baja California
91.1%
96.0%
104.1%
98.8%
Chihuahua
65.4%
95.2%
Morelos
98.8%
100.0%
Sinaloa
97.6%
71.3%
Sonora
97.3%
89.7%
Tamaulipas
76.0%
24.0%
Expulsión
99.5%
99.5%
Guerrero
94.4%
99.0%
Oaxaca
104.5%
100.0%
Baja California Sur
50
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Eficacia
Eficiencia
Intermedia
133.0%
95.4%
Durango
165.1%
100.0%
Hidalgo
233.8%
100.0%
Jalisco
87.2%
67.2%
Michoacán
187.8%
98.7%
Nayarit
102.2%
98.7%
Puebla
100.2%
100.0%
San Luis Potosí
101.1%
99.2%
Veracruz
86.2%
99.5%
Total
11.7%
92.0%
Fuente: Programa de Jornaleros.
En el programa la eficacia y la eficacia se miden por la relación entre lo
programado y lo alcanzado a lo largo del año.
Aunque por diferentes causas en algunas entidades la eficacia supera con mucho
el cien por ciento, en entrevista con funcionarios del programa, me señalan que en
los casos de Durango e Hidalgo, el alto porcentaje registrado obedece a que
apoyaron fuertemente al Programa de Empleo, SAEMLI, de la Secretaría del
Trabajo y fueron acciones de concertación que estaban fuera de su alcance
registrar y por ello se incrementaron tanto. Sin embargo, en el caso del programa
en Puebla, quienes hicieron las mismas acciones, la eficacia no se incrementa
tanto.
Respecto a la eficiencia, el cumplimiento de las metas al cien por ciento no
depende del Programa sino de los diferentes agentes que intervienen para su
cumplimiento, desde la liberación de la Secretaría de Hacienda hasta las oficinas
estatales de SEDESOL. Por ello resulta insustancial analizar de forma aislada el
índice de eficiencia.
51
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Pero en una revisión global, encontramos que en materia de eficacia las entidades
de la zona intermedia tienen mayor impacto, sin embargo, parece que ello es
resultado de las formas de registro entre lo planeado y lo realizado. Aquí se reitera
la necesidad de revisar bien las formas de cálculo o de registro de acciones.
1.2.4. El costo efectividad.
En la distribución de los recursos pudo observarse cierta inequidad entre monto y
población que atienden, sin embargo, es en el análisis del costo efectividad donde
se puede medir de mejor forma el impacto. El costo efectividad se mide por la
relación entre los recursos asignados al Programa, en función de los costos y
gastos unitarios en que se incurre para la operación, sin embargo, no se tiene los
costos unitarios por la diversidad de acciones e inversiones del Programa. Sin
embargo, se puede recurrir a diferentes indicadores que den cuenta de la eficacia
en el costo-efectividad.
Para poder hacer una correcta evaluación de la efectividad del Programa por
entidad, solo se pueden comparar entidades de una misma característica, es
decir, entre las entidades de la zona de atracción o de las de expulsión. Para
medir el costo efectividad se proponen cuatro indicadores, el gasto en promoción
social por jornalero y Jornalero atendido por gasto en promoción social, así como
la relación jornalero atendido por peso gastado y la inversión per-cápita por
jornalero.
52
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 17
Índice de costo efectividad por entidad
Promoción social e inversión
Promoción Social
Entidad
Promoción Jornalero en
por jornalero promoción
$
$
Inversión
Inversión por
jornalero $
Jornalero
por
Inversión
$
Atracción
52.96
0.0189
553.73
0.0018
Baja California
77.57
0.0129
958.11
0.0010
Baja California Sur
128.08
0.0078
448.46
0.0022
Chihuahua
342.03
0.0029
1,973.89
0.0005
Morelos
114.85
0.0087
988.52
0.0010
Sinaloa
23.54
0.0425
321.23
0.0031
Sonora
38.92
0.0257
1,268.30
0.0008
Tamaulipas
145.28
0.0069
33.45
0.0299
Expulsión
29.77
0.0336
518.74
0.0019
Guerrero
22.52
0.0444
277.02
0.0036
Oaxaca
41.57
0.0241
1,601.42
0.0006
Intermedias
37.72
0.0265
685.95
0.0015
Durango
130.63
0.0077
1,803.47
0.0006
Hidalgo
20.82
0.0480
223.98
0.0045
Jalisco
245.29
0.0041
349.73
0.0029
Michoacán
122.11
0.0082
1,540.02
0.0006
Nayarit
81.43
0.0123
1,380.81
0.0007
Puebla
21.10
0.0474
2,675.76
0.0004
San Luis Potosí
26.35
0.0380
520.86
0.0019
Veracruz
27.13
0.0369
524.10
0.0019
Total
40.45
0.0250
505.97
0.0020
Fuente: Programa de Jornaleros. Cierre 2002
La primera y tercera columna señalan el gasto en promoción social e inversión por
jornalero respectivamente, en tanto que la segunda y cuarta es el número de
jornaleros atendidos por cada peso gastado por el programa en promoción social e
inversión.
53
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Del cuadro anterior se puede derivar la siguiente conclusión. En la medida en que
es mayor el gasto en promoción social, menor es el costo efectividad, es decir el
número de jornaleros atendidos por peso gastado es menor y viceversa, entre
menos se gasta por jornalero más jornaleros se atienden. La misma lógica se
observa en el caso de la inversión, a mayor inversión por jornalero, menos
jornaleros se atienden.
Lo que se esperaría es una relación equivalente en el gasto, que hiciera el costoefectividad entre la promoción social y la inversión mantuviera una proporción
entre las entidades por tipo de zona y no es así, en tanto Baja California tienen un
gasto en inversión 12 veces más que lo gastado en promoción social, igual que
Guerrero, el costo efectividad en términos de jornaleros atendidos es mayor en
Guerrero que en Baja California, por una razón, que es lo que hace que se
marquen las mismas diferencias en las entidades, que el costo efectividad es más
alto en la medida en que se deprime el gasto per-cápita. Por esa razón, en la zona
de expulsión el costo efectividad es mayor, y menos en la de atracción, sin
embargo, las diferencias no son grandes.
El índice de inversión explica que un peso gastado atiende 0.0018 jornaleros en
promedio en la zona de atracción, en tanto que en las zonas de expulsión es de
0.0019 jornaleros.
Como puede verse en el cuadro anterior, de la zona de atracción, en promoción
social Sonora es la que muestra mayor impacto, en tanto que en la de expulsión
Guerrero muestra diferencias significativas respecto a Oaxaca, y en las zonas
intermedias Hidalgo, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz muestran mayor
efectividad, todas ellas con un bajísimo gasto por jornalero, pero recordando el
manejo de los recursos de inversión, sería muy difícil afirmar que un menor costo
efectividad hace más eficiente al Programa.
54
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
El costo-efectividad en inversión muestra diferencias mínimas entre regiones y
entre entidades de una misma región, no obstante la disparidad en la inversión per
cápita. Estas diferencias, se debe en lo fundamental a la integralidad de las
acciones y por tanto a su costo. En las regiones de atracción, se requiere mayor
inversión en infraestructura lo que eleva su costo22, mientras que en las zonas de
expulsión, existen núcleos importantes de población que son atendidos a partir de
una baja inversión.
1.3. La operación del programa 2001 y 2002. Una comparación.
La operación del programa y los avances que logra tiene que ver no solo con la
eficiencia de la operación sino con los recursos con que cuenta y la forma en que
los distribuye, elementos que permiten aportar elementos para la mejor operación.
Las diferencias entre lo ejercido en 2001 y 2002 se pueden observar a partir de
variables como son: presupuesto asignado y ejercido, acciones por línea de acción
y población atendida.
1.3.1. Presupuesto asignado.
Entre 2001 y 2002 se observa una contracción real y nominal del presupuesto
asignado de 13.7% a precios corrientes y de 18.3% a precios de 2001.
22
Lo que no impide revisar el manejo de esta inversión.
55
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 18
Presupuesto asignado, 2001 y 2002
Entidad
Zonas de Atracción
2001
2002
2002 (a precios
de 2001)
TCMA
02/01 *
82.606,7
64.869,0
61.370,9
-
25,7
9.275,1
8.110,2
7.672,9
-
17,3
11.373,4
8.352,5
7.902,1
-
30,5
Chihuahua
6.019,7
5.380,8
5.090,6
-
15,4
Morelos
8.797,7
9.369,4
8.864,1
Sinaloa
27.242,4
21.555,8
20.393,4
-
25,1
Sonora
15.606,5
10.016,5
9.476,4
-
39,3
4.291,8
2.083,8
1.971,4
-
54,1
Zonas de Expulsión
30.172,1
29.151,6
27.579,5
-
8,6
Guerrero
12.501,2
13.096,7
12.390,5
-
0,9
Oaxaca
17.670,9
16.054,8
15.189,1
-
14,0
Zonas Intermedias
79.547,9
72.808,2
68.881,9
-
13,4
Durango
6.582,2
6.792,5
6.426,2
-
2,4
Hidalgo
9.025,5
7.375,2
6.977,5
-
22,7
Jalisco
10.851,4
6.667,3
6.307,8
-
41,9
Michoacán
9.167,1
6.987,1
6.610,3
-
27,9
Nayarit
8.685,5
13.502,2
12.774,1
Puebla
11.462,1
11.695,9
11.065,2
8.833,2
10.638,8
10.065,1
14.940,9
9.149,2
8.655,8
-
42,1
197.761,5
170.680,7
161.476,6
-
18,3
Baja California
Baja California Sur
Tamaulipas
San Luis Potosí
Veracruz
Total
0,8
47,1
-
3,5
13,9
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001 y 2002.
* La TMCA está calculada a precios de 2001
** Miles de pesos
Dos cuestiones se modificaron en relación a los recursos asignados entre 2001 y
2002, no solo se redujo el presupuesto sino se produjo un reacomodo en los
montos asignados.
En promedio, una contracción del presupuesto del 18.3% es muy alta, pero no
sólo eso, en términos relativos, se produjo una reducción mayor en las zonas de
atracción cuya participación pasó de 41.8% a 38.0%, en tanto que las zonas de
expulsión aumentaron de 15.3% a 17.1% y las intermedias de 40.2% a 42.7%. Por
56
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
las características de los registros de información, no hay elementos que
expliquen estos desequilibrios, pues como pudimos observar en el análisis del
2002, las entidades más eficientes fueron las de las zonas de atracción.
Los cambios en la distribución del presupuesto es responsabilidad de las oficinas
centrales y no hay elementos que permitan explicar los desajustes observados
entre 2001 y 2002.
A precios corrientes, cinco entidades vieron incrementado su presupuesto,
Morelos, con 571.7 mil pesos, Guerrero con 595.5 mil pesos, Nayarit con 4,816.7
mil y San Luis Potosí con 1,805.6 mil pesos. En el caso de Morelos y Guerrero los
incrementos no son significativos, no es el caso de Nayarit y SLP. Las entidades
más castigadas fueron Veracruz, Sinaloa, Sonora y Jalisco.
Sin embargo, si relacionamos crecimiento de la población atendida con
presupuesto asignado, no hay una lógica de comportamiento. En el caso de
Nayarit que es la entidad más favorecida, la población atendida aumentó en 284
personas, en tanto que Sinaloa atendió a 3,258 jornaleros más y Veracruz a
16,750 más; Sonora que le reducen en 5.59 millones su presupuesto para 2002
atiende 6,293 jornaleros más.
Las reglas de operación no marcan elementos tan específicos para la distribución
del presupuesto y el programa no ofrece elementos que expliquen esta desigual
distribución, lo que es evidente es que reducir en términos absolutos, nominales y
reales y en términos relativos el presupuesto asignado a algunas entidades,
significa un cambio en la política de atención a los jornaleros, en estricto sentido
se sacrifica la atención a los migrantes en las entidades de atracción, para dar
apoyo a los jornaleros en su comunidad, pero también lleva a que los productores
demanden más apoyos del gobierno estatal y federal.
57
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.3.2. Aportaciones de los gobiernos de los Estados y los productores.
Aún cuando la participación de los gobiernos de los Estados en el financiamiento
de las acciones del Programa no es muy importante en el presupuesto global
ejercido, esta reviste una gran importancia por entidad federativa ya que
demuestra el compromiso con las condiciones de vida de la población jornalera y
es un indicador del éxito que podría tener la ejecución descentralizada del
Programa. Como se puede observar en el siguiente cuadro, la participación de los
gobiernos estatales es muy reducida, pero sobre todo, es muy irregular. Esta
irregularidad, lo único que tiende a demostrar, es que a los gobiernos de los
estados, no les preocupa este núcleo de población, por lo que no llevan a cabo
aportaciones en su beneficio.
Cuadro 19
Aportaciones estatales, 2001 y 2002
Entidad
2001
2002
Baja California
266,424.69
-
Chihuahua
894,099.00
266,600.00
Sinaloa
850,232.00
5,580,000.00
Hidalgo
1,214,346.00
1,547,939.00
Jalisco
956,250.00
-
Nayarit
368,201.08
San Luis Potosí
486,843.00
-
Veracruz
2,440,951.00
-
Total
7,477,346.77
459,925.00
7,854,464.00
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001y 2002.
Del cuadro anterior se puede observar dos cosas, hay una drástica caída de la
participación de los gobiernos de los Estados entre 2001 y 2002, pues si no fuera
por la relevante participación del gobierno de Sinaloa, las aportaciones estatales
hubieran caído a un tercio de lo aportado en 2001, además, de los 17 estados
donde opera el Programa, en 2001 solo en 8 aportaron los gobiernos estatales y
en el 2002 se redujo a 4, y no por falta de promoción del Programa.
58
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En el caso de los productores, sí aumentaron las aportaciones en 6.2 millones de
pesos, lo que refleja el trabajo de concertación, sin embargo, el incremento no
compensa la pérdida absoluta que sufrieron las regiones de atracción.
Cuadro 20
Aportaciones de los productores. 2001 y 2002
Zonas de Atención
2001
2002*
Zonas de Atracción
7.812.043,2
12.225.886,5
Baja California
1.469.491,2
224.350,00
Baja California Sur
5.428.868,0
Chihuahua
948.727,00
Morelos
913.684,0
1
Sinaloa
8.051.969,79
1
Sonora
Tamaulipas
430.975,00
2.569.864,70
2
Zonas Intermedias
4.224.734,5
6.025.367,7
491.088,0
1.447.890,00
Jalisco
1.553.942,0
1.479.932,00
Michoacán
2.178.750,0
1.089.500,00
954,5
1.412.500,00
Durango
Nayarit
Puebla
112.566,66
San Luis Potosí
482.979,00
Total
12.036.777,7
18.251.254,2
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo, 2002
*/ Las aportaciones de los productores podrían aumentar en la medida de que las obras aún en
ejecución, se concluyan.
1
No se ejecutaron proyectos de acuerdo a lo Programado, debido a problemas por parte de algunos
productores para poder solventar su aportación.
2 Los recursos asignados no se ejercieron debido a que se realizó una afectación presupuestal
por parte de la Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social, lo cual retrasó
los procesos de autorización y aprobación de recursos, por lo que la Delegación determinó que
no se tenía el tiempo suficiente para la correcta ejecución de los procesos de licitación correspondiente
En tanto que las regiones de atracción perdieron en términos nominales 17.7
millones de pesos del presupuesto federal entre 2001 y 2002, considerando los
apoyos de los productores en estas regiones que aumentaron 4.4 millones de
pesos en el mismo período, y las aportaciones de los gobiernos estatales, la
región aun mantuvo un déficit de 7.46 millones de pesos para mantener el nivel de
gasto del año anterior.
59
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.3.3. Su distribución por línea de acción.
Por entidad federativa se observan dos cuestiones, en primer lugar se mantiene
un predominio de acciones asociadas con vivienda y saneamiento ambiental y en
segundo lugar, un mayor desajuste en las zonas intermedias respecto al resto de
las zonas.
Cuadro 21
Inversión Federal por línea de acción
Entidad
Zonas de Atracción
Vivienda y
Alimentación
Saneamiento
y Abasto
Ambiental
2001
2002
2001
2002
Salud y
Seguridad
Social
Educación,
Cultura y
Recreación
2001
2002
2001
2002
Empleo,
Capacitación
y
Productividad
2001
2002
Baja California
38.6
39.6
18.3
13.1
3.1
0.0
31.6
41.2
0.0
6.1
Baja California Sur
34.0
22.3
4.7
67.0
2.6
1.9
50.4
5.4
6.9
3.4
Chihuahua
38.5
86.5
9.3
1.7
0.0
2.5
34.8
2.7
0.0
6.7
Morelos
29.2
35.0
19.1
18.5
9.8
12.5
33.1
34.0
4.7
0.0
Sinaloa
29.8
53.8
15.6
5.9
6.3
0.0
43.3
37.8
3.6
2.5
Sonora
18.6
96.7
36.9
0.0
12.5
0.0
28.9
3.3
0.0
0.0
Tamaulipas
54.6
84.7
2.7
4.1
8.8
5.5
3.3
0.0
8.1
5.7
Guerrero
31.8
32.1
20.3
13.1
14.4
13.3
16.1
10.5
15.0
31.0
Oaxaca
37.4
45.5
15.1
8.5
15.3
8.1
9.6
36.6
16.9
1.3
Durango
60.8
85.7
20.0
2.8
0.0
0.0
0.0
6.0
11.7
5.4
Jalisco
47.6
64.3
7.1
13.0
8.4
13.6
32.4
9.1
4.6
0.0
Hidalgo
60.0
40.6
11.7
13.8
0.9
17.9
0.0
3.4
26.0
24.3
Michoacán
62.0
54.1
17.6
6.4
3.6
0.7
14.8
37.6
0.0
1.3
Nayarit
31.4
67.3
13.5
8.6
0.0
0.0
51.4
19.1
0.7
5.1
San Luis Potosí
24.5
52.4
15.7
4.6
9.4
11.6
33.3
24.2
10.9
7.3
Puebla
41.4
38.8
20.3
18.3
0.0
2.0
16.9
26.5
18.8
14.4
Veracruz
68.2
90.0
3.7
1.0
7.7
0.4
2.5
6.4
15.1
2.2
Zonas de Expulsión
Zonas Intermedias
Fuente: Elaboración propia con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. 2001.
Nota: Principales Proyectos de Infraestructura Pública Concluidos entre Enero y Diciembre de 2001. Cifras presupuestarias
en miles de pesos.
60
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Tanto en la zona de atracción como en la de expulsión, la estructura del gasto
sufre pocas modificaciones entre 2001 y 2002 pese a los ajustes presupuestarios,
pero en la zona intermedia, las entidades que la componen muestran
modificaciones severas en este período.
Durango, Nayarit y Veracruz, modifican fuertemente la estructura de gasto lo que
supone un cambio del ejercicio de la política social en las entidades. Durango y
Nayarit, si bien mantienen en cero la inversión en salud, ambas redireccionan los
recursos a vivienda, lo mismo en el caso de Veracruz que reduce la inversión en el
resto de líneas para concentrarse en vivienda casi exclusivamente como única
opción. Esta redirección en el gasto muestra que el Programa no tiene criterios de
atención por línea y zona.
El peso de la inversión destinada a vivienda continúa alto en casi todas las
entidades, se explica en Chihuahua por ser de reciente creación y la construcción
de albergues es prioritaria, en el caso de Tamaulipas, según los reportes por
líneas de acción el sesgo a vivienda es muy marcado, explicable también por las
mismas razones que Chihuahua, el Programa inicia sus actividades en la entidad y
una forma de convocatoria es la construcción de albergues o reparación de
viviendas, en el resto de las entidades donde el peso de la vivienda es alto sugiere
una deformación del gasto.
El comportamiento de la inversión no está en relación con el número de acciones
por línea, según la cantidad de proyectos realizados por el Programa a nivel
nacional se observa un equilibrio, pero solo a nivel nacional y por acciones, pues
como se puede ver en el cuadro anterior por destino de la inversión los
desequilibrios son grandes.
61
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.3.4. Atención a Jornaleros.
Respecto a la atención a los jornaleros, según reportes del Programa, se produjo
un incremento en el número de atendidos. En el caso de las zonas de expulsión,
en Guerrero, el aumento obedeció al cambio en los registros de atención, en
ejercicios anteriores los apoyos al tránsito migratorio no se registraban, por ello
aumenta tanto la población atendida.
Lo que llama la atención es el aumento de jornaleros atendidos en las zonas de
atracción, en un año en toda la zona se atendieron 20,616 jornaleros más, lo que
supone un crecimiento de 10.7% en un año. Las entidades que mayor incremento
de jornaleros atendidos tuvieron, en orden de importancia fueron, Sonora, Sinaloa
y Tamaulipas, se trata de un incremento absoluto. Por lo menos en Sinaloa y
Sonora, los mercados de trabajo hortícolas son estables hasta ahora
y los
jornaleros saben que tiene posibilidades de encontrar trabajo. El incremento de la
atención a jornaleros en zonas donde gran parte de la atención se concentra en
albergues, indica un aumento de las migraciones.
Esta evidencia contradice la forma con que opera el programa a nivel de oficinas
centrales, de castigar presupuestariamente a las zonas de atracción de población,
particularmente cuando sus acciones las basan en diagnósticos locales.
62
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 22
Población atendida por zona y entidad. 2001 y 2002
Estado
Zonas de Atracción
2001
%
2002
Incremento entre
2001 y 2002
%
193,070
28.4
213,686
29.6
20,616
Baja California
24,528
3.6
26,442
3.7
1,914
Baja California Sur
11,712
1.7
13,592
1.9
1,880
Chihuahua
2,086
0.3
3,040
0.4
954
Morelos
8,282
1.2
9,951
1.4
1,669
Sinaloa
105,402
15.5
108,660
15.0
3,258
Sonora
38,558
5.7
44,851
6.2
6,293
2,502
0.4
7,150
1.0
4,648
141,862
20.9
161,581
22.4
19,719
Guerrero
82,593
12.2
100,116
13.8
17,523
Oaxaca
59,269
8.7
61,465
8.5
2,196
343,902
50.7
347,669
48.1
3,767
17,619
2.6
12,029
1.7
- 5,590
1,965
0.3
n.d.
-
n.d.
Hidalgo
59,399
8.8
78,186
10.8
18,787
Jalisco
9,704
1.4
5,807
0.8
- 3,897
Michoacán
17,041
2.5
12,870
1.8
- 4,171
Nayarit
18,381
2.7
18,665
2.6
284
Puebla
80,987
11.9
86,351
11.9
5,364
San Luis Potosí
86,841
12.8
65,046
9.0
-21,795
Veracruz
51,965
7.7
68,715
9.5
16,750
678,834
100.0
722,936
100.0
44,102
Tamaulipas
Zonas de Expulsión
Zonas Intermedias
Durango
Coahuila
Total
2/
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001 y 2002. Cobertura por región
El incremento de la población atendida en las zonas de atracción puede responder
a un aumento de las migraciones debido a un incremento en el deterioro en las
condiciones de vida de la población jornalera en sus lugares de origen, asociado a
un aumento en la demanda de mano de obra por aumentos en la superficie
cosechada aunque no en todas las entidades ni en todos los cultivos.
63
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Ello es así23. En Sinaloa entre 2000 y 2001 aumentó la superficie cosechada en
100,226 hectáreas, San Luis Potosí aumentó en 55 mil hectáreas, en tanto que
Morelos, Nayarit y Michoacán no aumentaron casi nada la superficie cosechada.
Si San Luis Potosí aumenta la superficie cosechada no se justifica que el
Programa a nivel central le haya incrementado el presupuesto y este haya
reducido en tan alta proporción los jornaleros atendidos, en el caso de Nayarit, el
incremento en la población atendida es prácticamente nulo pero el incremento de
su presupuesto es el más alto.
1.3.5. El presupuesto ejercido.
El ejercicio del presupuesto no depende de la eficiencia de funcionarios solamente
sino también contribuye de manera importante la estructura burocrática, es decir
las etapas que tiene que pasar, desde la aprobación del recurso por la Secretaría
de Hacienda, hasta la entrega del recurso a la delegación estatal.
Cuadro 23
Por ciento del Presupuesto Ejercido por Entidad Federativa,
2001 y 2002
Entidad
2001
2002
Zonas de Atracción
92,0
86,7
Baja California
81,6
93,9
100,0
96,7
Chihuahua
98,3
78,3
Morelos
97,0
100,0
Sinaloa
90,4
78,5
Sonora
92,9
89,8
Tamaulipas
82,2
51,2
Zonas de Expulsión
98,7
98,7
Guerrero
99,8
97,1
Oaxaca
97,9
100,0
Baja California Sur
23
Se toma el dato de 2000 y 2001 porque SAGARPA no tiene aun registros de 2002, sin embargo,
la tendencia es evidente.
64
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Entidad
2001
2002
Zonas Intermedias
94,1
95,7
Durango
94,6
100,0
Hidalgo
100,0
100,0
Jalisco
79,5
63,2
Michoacán
91,4
98,7
Nayarit
99,1
98,9
Puebla
98,8
100,0
San Luis Potosí
87,8
99,4
100,0
96,1
94,1
92,5
Veracruz
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001 y 2002.
Doce de 17 entidades ejercieron una proporción menor de su presupuesto en el
2002 por diferentes razones entre las que podemos señalar las siguientes.
a) Procedimientos de licitación. Se requiere una normatividad más flexible en el
manejo de los recursos y en lo referente a las adquisiciones, porque los
proveedores no cuentan con la capacidad para cumplir los requisitos que se
exigen. Además de que dichos procedimientos debieran ser más claros.
b) Poco tiempo entre la disponibilidad de los recursos y el término del ejercicio.
c) Demasiado tiempo para cubrir procesos de aprobación, autorización,
radicación y liberación de los recursos, así como para la realización de
adquisiciones. Es decir, no se tienen los procedimientos para operar el
presupuesto según la temporada del fenómeno migratorio.
d) El cambio en la operación de los recursos a través de la Delegación Estatal de
SEDESOL
provocó
retrasos
debido
a
un
desconocimiento
de
los
ordenamientos normativos.
e) Trámites lentos para repuestas a cambios, transferencias y modificaciones que
se presentaron para la ejecución de los proyectos.
f) La gestión de los recursos para la aprobación en la Delegación Estatal se lleva
para su aprobación a COPLADE, lo cual lleva tiempo.
65
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Los funcionarios estatales se quejan de que hace falta una normatividad más
flexible para el manejo de los recursos, especialmente en lo relativo a la
realización de adquisiciones. La ley que norma esos procedimientos no está
diseñada para su aplicación en zonas rurales e inclusive en ciudades medias, la
mayor parte de los proveedores no tienen la capacidad para cumplir con los
requisitos que marca la normatividad para presentar propuestas, el resultado es lo
contrario a lo esperado, se favorece a unos pocos grandes proveedores y se
compra a precios superiores que los que corren en el mercado.
Otra constante en el reclamo de las delegaciones estatales es el tiempo para la
liberación de los recursos. La mayoría reclama que se requiere diseñar y
desarrollar mecanismos de coordinación y de procedimiento administrativo e
informático que coadyuven a disminuir los tiempos de autorización, radicación y
liberación de los recursos presupuestales, así como tomar en cuenta las vertientes
del Programa y la movilidad de los beneficiarios para agilizar los procedimientos
para la adquisición de los insumos y materiales de los proyectos de inversión.
Revisando la entrevista a funcionarios estatales (Ver Anexo Entrevistas a
Funcionario Estatal), a la pregunta de ¿cuando se liberaron los recursos para
ejercerlos? en el caso de los recursos de inversión, estos se liberan en el mejor de
los casos en julio, en el peor en noviembre o diciembre. En Chihuahua en el 2002
se liberaron los recursos el 28 de diciembre y en Guerrero la última parte el 30 de
diciembre.
Ni la SEDESOL, ni la Secretaría de Hacienda han tomado en cuenta la
importancia que tiene que el presupuesto llegue oportunamente. En Morelos,
Guerrero o Oaxaca es necesario que lleguen los recursos antes de que migren los
jornaleros, de lo contrario no hay con quien operar el recurso. En Tamaulipas la
segunda mitad de los recursos les llegó el 14 de diciembre y el delegado estatal
de SEDESOL ya no aceptó que se ejercieran los recursos.
66
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
CAPÍTULO II
FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA.
Además de la responsabilidad que tiene la dirección nacional y las coordinaciones
estatales, existen otros factores que contribuyen a la operación del programa y a
que cumpla o no con las reglas de operación y atienda adecuadamente a la
población objetivo. El impacto del Programa está asociado a tres factores: el papel
de los funcionarios de las delegaciones de SEDESOL, los gobiernos estatales,
como operan y como responden a las necesidades del Programa y el papel de los
promotores.
2.1 La relación del Programa con las delegaciones estatales de SEDESOL.
Las relaciones del Programa con las delegaciones estatales son muy irregulares,
mientras unos no tienen problemas para operar, otros encuentran obstáculos
recurrentes que impiden que las acciones se lleven a cabo en forma fluida. Sin
embargo, existen algunas constantes en el comportamiento de las relaciones
Programa-Delegación estatal de SEDESOL.
2.1.1 La liberación de los recursos.
En 2001 se cambiaron casi todos los funcionarios de primer nivel en las
delegaciones estatales de SEDESOL en las entidades del país; la falta de
experiencia y el desconocimiento del funcionamiento de los Programas provocó un
gran retraso para ejercer los recursos.
Por ejemplo, para asignar una obra se define a nivel nacional cuando se hace
licitación pública, cuando se invita a participar a por lo menos tres proveedores y
cuando se hace por adjudicación directa. Pero la normativa deja un resquicio para
flexibilizar la operación para que en cada entidad se definan los rangos.
67
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Con ese criterio, el Programa en las diferentes entidades desarrolló un conjunto de
estrategias para hacer eficiente el gasto y en algunos casos propuso en lugar de
licitación, invitación a cuando menos tres proveedores. Cabe decir que el
Programa de Jornaleros no ha presentado ningún problema de mal manejo de
recursos, como ha sucedido en otros Programas evaluados.
Por desconfianza o falta de experiencia en Guerrero y Veracruz la delegación
estatal resolvió que todos los proyectos propuestos y aprobados se fueran a
licitación pública. Se lanzó la licitación en las capitales de los estados, por
ejemplo, para comprar cemento y láminas para una localidad en la sierra, se licita
en la ciudad, pero resulta que el precio es para entregar en ciudad no para mandar
a la sierra, por tanto la licitación no opera pues el costo de transporte eleva el
precio inicial, se encarecen las obras y se reduce la capacidad de atención del
Programa. Los resultados de estas formas de operar es que no se ejerza el
presupuesto tan escaso, que no se realicen proyectos, se reducen las acciones de
mejoras de la población objetivo.
Cuadro 24
Presupuesto autorizado y ejercido en las entidades, 2002
Entidad
Zonas de Atracción
Autorizado
Ejercido
% Ejercido
64.868.994,87
52.325.302
80,7
Baja California
8.110.205,17
5.835.205
71,9
Baja California Sur
8.352.500,00
6.598.500
79,0
Chihuahua
5.380.775,51
4.200.000
78,1
Morelos
9.369.370,00
8.226.500
87,8
Sinaloa
21.555.802,89
19.046.936
88,4
Sonora
10.016.538,96
7.491.137
74,8
2.083.802,34
927.024
44,5
Zonas de Expulsión
29.151.560,86
24.065.134
82,6
Guerrero
13.096.734,00
10.565.134
80,7
Oaxaca
16.054.826,86
13.500.000
84,1
Tamaulipas
68
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Entidad
Zonas Intermedias
Autorizado
Ejercido
% Ejercido
72.808.172,34
59.013.927
81,1
Durango
6.792.452,00
5.221.052
76,9
Hidalgo
7.375.198,00
5.747.758
77,9
Jalisco
6.667.329,35
5.070.280
76,0
Michoacán
6.987.100,00
5.415.500
77,5
Nayarit
13.502.179,93
11.832.868
87,6
Puebla
11.695.942,06
9.874.000
84,4
San Luis Potosí
10.638.778,00
8.923.400
83,9
Veracruz
9.149.193,00
6.929.069
75,7
Subtotal
166.828.728,07
135.404.363
81,2
Total*
176.698.655,71 163.443.717,89
92,5
Fuente: PAJA, 2002. Cierre Presupuesto 2002.
*Este total incluye la Coordinación central y otros gastos
Los obstáculos al ejercicio del recurso son absolutamente ajenos al Programa, lo
lamentable es que se hayan perdido 31.4 millones de pesos por limitaciones
burocráticas. Pero además de todo, estos problemas de desfase, provocan que
exista menos tiempo para el desarrollo de una atención óptima de los jornaleros,
ya que no se ha logrado armonizar los procesos de liberación de recursos, con las
necesidades regionales de atención a la población jornalera migrante.
2.1.2 La relación del Programa con los gobiernos estatales.
La relación del Programa con los gobiernos varía de una entidad a otra. En la
mayoría si bien no hay conflicto tampoco hay apoyo, en el peor de los casos el
gobierno estatal trata de ejercer el poder sobre el Programa que afortunadamente
no lo ha logrado en ningún caso, frecuentemente las relaciones entre Programa y
gobierno son mínimas, pero ello crea un problema sobre todo allí donde se
concentran jornaleros y se conforman mercados de trabajo.
La concentración de jornaleros, particularmente en las zonas de atracción como
San Quintín, Baja California, Valle de Culiacán Sinaloa, Valle de Santo Domingo,
Baja California Sur, las zonas cañeras de Nayarit, Atlatlahucan en Morelos, etc.,
69
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
plantean resolver necesidades específicas de los jornaleros que requiere la
participación decidida de las autoridades estatales. Como no hay ninguna
normatividad que obligue a los estados a atender a los jornaleros, entonces la
indiferencia o falta de apoyos estatales se vuelve un problema sin conflicto.
De entrevistas a funcionarios estatales, se identificaron los siguiente problemas:
Baja California
Las dificultades se centraron básicamente en los procedimientos de licitación y en
la concertación con las comunidades beneficiadas. En el primer caso varios de los
procedimientos se llevaron a cabo en dos vueltas.
Chihuahua
El principal problema es el poco tiempo entre la radicación (disponibilidad) de los
recursos y el término del ejercicio.
Durango
Falta de una normatividad más flexible para el manejo de los recursos,
especialmente en lo relativo a la realización de adquisiciones.
La ley que norma esos procedimientos no está diseñada para su aplicación en
zonas rurales e inclusive en ciudades medias, la mayor parte de los proveedores
no tienen la capacidad para cumplir con los requisitos que marca la normatividad
para presentar propuestas. Como resultado de eso, se produce lo contrario a lo
esperado, se favorece a unos pocos grandes proveedores y se compra a precios
superiores que los que corren en el mercado.
70
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Guerrero
Los principales problemas son los tiempos que se invierten para cubrir los
procesos de aprobación, autorización, radicación y liberación de los recursos.
Específicamente, para el ejercicio 2002, la autorización de los recursos de obtuvo
en el mes de junio; esta situación fue derivada de las imprecisiones en los
lineamientos establecidos por la Delegación Estatal de la SEDESOL en relación
con la elaboración de los anexos técnicos respectivos.
Adicionalmente, se presentaron serios retrasos para obtener la autorización del
Comité de Adquisiciones de la Delegación Estatal de SEDESOL que rechazó la
propuesta de la Coordinación Estatal de conformar comités regionales de
adquisiciones, estableció la emisión de convocatorias públicas de licitación para la
adquisición de materiales de vivienda a pesar de que los montos no obligan a
realizar este procedimiento, y considerando que la Coordinación Estatal carece de
personalidad jurídica para acceder al Programa de COMPRANET, se les impuso
la dinámica de ajustarse a los tiempos del personal de la Delegación para cubrir
con este requisito.
Considerando que la población objetivo es migrante y permanece en el estado
solamente durante los meses de mayo a septiembre, reviste especial importancia
contar con los recursos de inversión en tiempo y forma para iniciar la ejecución de
las obras y acciones y concluirlos antes del inicio de la temporada alta de
migración que inicia en el mes de noviembre.
Hidalgo
La tardía opinión del comité de adquisiciones para realizar las compras y ejecutar
los proyectos es el principal problema. El desfase de la radicación del recurso
generó desconcierto en los grupos beneficiarios repercutiendo, por momentos, en
pérdida de credibilidad hacia el Programa provocando que formularan escritos
71
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
dirigidos al Delegado de la SEDESOL y a la Secretaría así como al Gobernador
del Estado.
Nayarit
En el caso de proyectos de inversión, para los proyectos a ejecutar a través de la
modalidad de contrato no se tenía claridad por parte de la delegación si debían ser
a través de adjudicación directa, invitación a cuando menos tres personas o
licitación pública nacional. Por ello. el procedimiento se inicia como adjudicación
directa para los tres primeros proyectos aprobados y posterior a la entrega de
bases a los contratistas. Se nos pidió detener el procedimiento para reiniciarlo
como licitación pública al considerar que el monto para su definición era el
presupuesto asignado al Programa en el estado y no a la delegación de la
SEDESOL.
Oaxaca
La gestión de los recursos para su aprobación a nivel de la Delegación exige la
validación del COPLADE. Esta validación del COPLADE se resolvió hasta que
hubo una intervención directa de la Coordinación General del Programa de
Atención a Jornaleros Agrícolas.
Puebla
El principal problema es el desfase de las liberaciones del recurso debido tanto a
la falta de liquidez en línea de crédito como por la lenta identificación de los
recursos para cada Programa. Esto último se debe a que a la línea de crédito
llegaba una masa de recursos y se tenía que esperar a que la delegación
identificara los montos por Programa y hasta entonces se podían retirar.
72
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Un elemento que se debe tener presente es la supuesta falta de personal en las
áreas de competencia dentro de la SEDESOL, aduciendo cargas de trabajo ya
existentes.
En términos generales el hecho de que las radicaciones se hagan en el segundo
semestre del año implica que hasta ese momento se puedan iniciar trámites de
aprobación
y
posteriormente
procedimientos
de
licitación
pública
que
habitualmente se llevan hasta tres meses. En resumidas cuentas los proyectos se
emprenden –si bien les va- en el último trimestre del año lo cual presiona
enormemente la ejecución ya que los jornaleros se desplazan a la cosecha de
hortalizas de Sonora y Sinaloa a partir de septiembre, al corte de café después del
dos de noviembre y a la zafra cañera a mediados de diciembre. Si a lo anterior
agregamos que el límite de comprobación se estipula hasta mediados de
diciembre, realmente es una incongruencia y obliga a la Coordinación de
Jornaleros a actuar de manera precipitada en ocasiones.
San Luis Potosí
Solicitar el apoyo del Comité de Adquisiciones de la Delegación Estatal de la
SEDESOL para efectuar el proceso de Adquisiciones de Bienes, Servicios y
Contrataciones de Obra Pública es lento. Al igual que los Oficios de Autorización,
Aprobación, Revisión de Expedientes Técnicos y Validación de la Normativa lleva
mucho tiempo.
Sinaloa
La coordinación estatal enfrentó un problema específico. El Gobierno del Estado
aprobó transferir $6’000,000.00 para que fueran ejercidos por este último
(mediante un acuerdo de complementariedad de acciones) en obras de
infraestructura en campos agrícolas. Por carecer la Delegación estatal de
SEDESOL de capacidad operativa, se dejaron de ejercer $3’179,568.00, por el
73
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
excesivo trámite burocrático entre autorización, validación, aprobación y liberación
de recursos, impactando fuertemente al desarrollo del Programa de trabajo
establecido. Resolver el problema, estaba fuera del alcance de la Representación
Estatal del Programa para que se ejerciera al 100% el recurso, por tratarse de
asuntos que solo le corresponden a los titulares de las Dependencias.
Veracruz
Homologar los criterios de validación del POA 2002 entre Coordinación Estatal y
Oficinas Centrales. La definición en la modalidad de ejecución con la Delegación
Estatal.
2.1.3 La red de promotoría y el Programa Intersectorial.
Además de la inversión que realiza el Programa, este no se entiende sin la
operación de la promotoría social. De acuerdo con los reportes del Programa, la
composición por escolaridad es la siguiente.
Cuadro 25
Nivel de Escolaridad de los Promotores
Escolaridad
Licenciatura
Porcentaje
22.6
Ingeniería y Arquitectura
7.8
Técnico
41.3
Bachillerato O Preparatoria
20.2
Secundaria
3.9
Primaria
0.7
Otro
3.5
Total
100.0
Total
460
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2002.
Los promotores en general tienen un nivel alto para las actividades que realizan.
En Sinaloa, todas las promotoras son trabajadoras sociales porque su actividad no
74
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
requiere mayor calificación, pero en las zonas de expulsión e intermedias,
predominan promotores con licenciatura, porque tienen que enfrentar una
diversidad de problemas de orden técnico o jurídico que una trabajadora social no
podría resolver.
El peso de los jornaleros atendidos por promotor en cada período de trabajo es
enorme en todas las zonas, tanto de atracción como de expulsión o intermedias.
En las zonas de atracción se atiende a los jornaleros por períodos de tres a seis
meses, en el pasado, se cerraban los albergues y los promotores se dedicaban a
otras actividades en localidad. Sin embargo, al pasar el tiempo y aumentar la
permanencia de los jornaleros en los albergues aunado a la ampliación de los
tiempos de cosecha en entidades como Sinaloa y Baja California, lleva a los
promotores a trabajar todo el año con los jornaleros.
Cuadro 26
Promedio de Jornaleros Atendidos por los Promotores por zona
Zonas de Atención
2001
Promotores
2002
Promedio
Promotores
Promedio
Zonas de Atracción
Baja California
22
1,114.9
22
1,201.9
Baja California Sur
13
900.9
12
1,132.7
8
260.8
12
253.3
Morelos
22
376.5
16
621.9
Sinaloa
100
1,054.0
94
1,156.0
Sonora
20
1,927.9
24
1,868.8
8
312.8
12
595.8
193
1,000.4
192
1,112.9
Chihuahua
Tamaulipas
Subtotal
75
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Zonas de Atención
2001
Promotores
2002
Promedio
Promotores
Promedio
Zonas Intermedias
Durango
26
677.7
20
601.5
Hidalgo
17
3,494.1
17
4,599.2
Jalisco
22
441.1
13
446.7
Michoacán
16
1,065.1
20
643.5
Nayarit
40
459.5
30
622.2
Puebla
38
2,131.2
29
2,977.6
San Luis Potosí
18
4,824.5
22
2,956.6
Veracruz
29
1,791.9
29
2,369.5
Subtotal
206
1,669.4
180
1,931.5
Guerrero
24
3,441.4
23
4,352.9
Oaxaca
36
1,646.4
28
2,195.2
Subtotal
60
2,364.4
51
3,168.3
459
2,878.9
423
1,709.1
Zonas de Expulsión
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. 2001 y 2002.
Aunque en las zonas de atracción el número de jornaleros es menor, la carga de
trabajo es mayor que lo que realiza un promotor en zona de expulsión o localidad.
Por ejemplo en un albergue, una promotora llega a atender a 40 niños o más, a los
cuales hay que bañar, peinar, vestir dar sus tres alimentos y jugar con ellos.
En tanto que en comunidad, aunque no atiende directamente a los jornaleros y su
familia, los apoya en decisiones especificas para que les den animales, hacer una
gestión ante instituciones, los convoca y organiza para recibir una ayuda, etcétera,
y también apoya a todos los programas que pasan por las localidades donde
opera el programa.
Si la Secretaría de Salud, va a vacunar, se apoya en los promotores del Programa,
hasta los programas de SEDESOL como Pueblos y Comunidades Indígenas,
76
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Crédito a la Palabra, Oportunidades Productivas se apoyan de diferentes maneras
de los promotores del Programa de Jornaleros.
Trabajan en condiciones muy precarias y con salarios bajos, entre $1,200.00 y
$1,500.00 quincenales, monto del cual toman para trasladarse a su trabajo, con la
exigencia de entregar comprobantes cuando tienen acceso a los viáticos, según
disposiciones lineales de la Secretaría de Hacienda en zonas donde no es posible
conseguir un recibo.
Mediante el trabajo de la promoción social, se fomenta en cada ámbito de acción
la organización de los jornaleros y la construcción de infraestructura en obras
como mejoramiento y equipamiento de vivienda familiar, albergues y módulos de
servicios integrales; letrinas, módulos sanitarios, aulas escolares, guarderías,
consultorios, centros y casas de salud, tiendas comunitarias, cocinas y comedores
comunitarios, lecherías, panaderías, tortillerías, talleres de diferentes oficios,
canchas deportivas y salones de usos múltiples, entre otros, pero de los cuales no
tiene opinión ni control del gasto.
La precariedad en las condiciones de trabajo de los promotores provoca que en la
mayoría de las entidades el índice de rotación de personal sea muy alto y con el
tiempo puede suceder que se concentre la promotoría a zonas de fácil acceso,
desvirtuando los objetivos del Programa.
Las modificaciones del Programa tienen necesariamente que pasar por una
reconsideración del papel de la promotoría social, modificando sus condiciones de
trabajo, pues en algunas entidades, la tasa de sustitución de promotores es muy
alta, sobre todo en aquellas entidades donde el mercado de trabajo es amplio, o
significativa la maquila.
77
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
CAPÍTULO III
EL IMPACTO DEL PROGRAMA.
3.1 El impacto del Programa entre la población beneficiada.
Para medir el impacto entre la población beneficiada se aplicó una encuesta a 601
beneficiarios en cinco entidades del país; la selección de la muestra incluyó, dos
de la zona de atracción, Sinaloa y Baja California, dos de la región intermedia,
Puebla y Veracruz y una de la zona de expulsión, Oaxaca; las cuales comprende
370 personas en localidad y 231 en albergue.
Cabe aclarar que existe una percepción diferente del impacto del Programa en las
diferentes zonas. En las zonas de expulsión, particularmente, cuando los
jornaleros son indígenas el concepto de beneficio se vuelve relativo, no solo por el
tipo de apoyos que reciben sino por el carácter compensatorio que tiene el
Programa, como otros Programas sociales. El apoyo en vivienda le beneficia, pero
recibir borregos o pollos les parece de mayor utilidad.
En las zonas intermedias y de atracción de población, el impacto es diferente
según se trate de localidad o albergue, en albergue, sobre todo en lugares donde
el Programa tiene presencia desde hace mucho tiempo, un jornalero no percibe ya
los cambios, en tanto que en localidad como las acciones son directas, la
respuesta es inmediata.
3.1.1 Características de la población entrevistada.
Si bien la población objetivo del Programa son los jornaleros y sus familiares ya
sea en condición de migrantes o en su localidad además de ser jornaleros la
constante es que viven en condiciones de pobreza, por diferentes razones que
rebasan el concepto de pobreza por ingresos. En localidad o en albergue la
mayoría vive en cuartos redondos, con pisos de tierra, sin luz, usan leña para
78
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
cocinar, no cuentan con drenaje y agua entubada en la vivienda, por lo que la
presencia de cualquier Programa Social tienen respuesta favorable aunque no
impacte de forma permanente.
Para efectos de análisis se tomó en cuenta solamente la respuesta del
entrevistado, cualquiera que sea su condición de parentesco, el único requisito es
que fuera mayor de edad, o más exactamente no niño24, de esta forma, se
encuestaron 601 jornaleros, de los cuales 50.7% fueron hombres y 49.3%
mujeres.
La mayoría de los entrevistados, tanto como hombres como mujeres, es población
adulta joven, el 82.6% de los hombres y el 79.1% de las mujeres entrevistadas
tienen entre 20 y 49 años. También hay mas hombres que mujeres viejas, 5.6% de
los hombres y 2.7% de las mujeres tienen 60 años y más, pero a diferencia de los
viejos, hay más mujeres que hombres jóvenes; 3.9% de los hombres frente al
8.4% de las mujeres tienen entre 15 y 19 años.
Cuadro 27
Población entrevistada por grupos de edad y sexo
Edad
24
Hombres
Mujeres
de 12 a 14 años
0.3
0.3
de 15 a 19 años
3.9
8.4
de 20 a 24 años
10.8
17.2
de 25 a 29 años
15.1
16.2
de 30 a 34 años
18.0
11.8
de 35 a 39 años
16.7
10.8
de 40 a 44 años
12.5
12.2
de 45 a 49 años
9.5
10.8
de 50 a 54 años
5.9
7.1
de 55 a 59 años
1.6
2.4
de 60 a 64 años
3.6
0.3
de 65 a 69 años
1.0
1.4
Los niños y niñas registradas de 12 a 14 años, fueron traductores de población monolingüe.
79
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Edad
Hombres
Mujeres
de 70 a 74 años
0.7
0.0
de 75 años y más
0.3
1.0
Total
100
100
Absolutos
305
296
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Dos cosas llaman la atención entre la población beneficiada entrevistada por
unidad de trabajo. En tanto la edad media en localidad de los entrevistados es de
38.10 años, en albergue es de 31.16 años, siete años de diferencia a favor de la
población de localidad, es decir se van los más jóvenes de jornaleros migrantes,
pues siete años son mucho,s si estamos hablando de edad promedio.
La atención a jornaleros migrantes varía según la permanencia en su condición de
jornaleros.
Cuadro 28
Número de meses en que el encuestado trabaja como jornalero
Localidad - Albergue
Porcentajes
Localidad
Número de
meses
Hombres
Albergue
Mujeres
Hombres
Mujeres
0.5
0.5
0.0
1
3.4
1.4
2.2
3.8
2
6.8
1.4
2.2
4.8
3
11.2
8.5
1.1
1.0
4
16.5
13.5
7.6
7.7
5
9.7
14.9
5.4
4.8
6
28.2
30.5
17.4
21.2
7
1.9
3.5
5.4
8.7
8
6.3
9.9
21.7
12.5
80
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Número de
meses
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
9
3.4
2.8
8.7
13.5
10
1.5
2.1
0.0
2.9
11
1.5
0.7
1.1
0.0
12
9.2
10.6
272
19.2
Total
100
100
100
100
Absolutos
206
141
92
104
3
20
4
31
209
161
96
135
No contestaron
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Tanto en localidad como en albergue el tiempo de permanencia como jornalero
lleva a probar que, migre o no, es la actividad principal y por tanto la fuerza básica
de reproducción. Si cerca del 30% de los hombres y 20% de las mujeres es
jornalera los 12 meses del año, en la misma proporción requieren de la atención
del Programa.
3.2 Conocimiento del programa.
El impacto del programa está básicamente en la forma en que opera a través de la
promotoría social que acompaña a los jornaleros en sus acciones y en menor
medida por la inversión que realiza, sin embargo, cuando se les pregunta si
conocen el Programa, la proporción de los que sí lo conocen es más alta en
localidad que en albergue.
Cuadro 29
Conocimiento del Programa de Jornaleros
Porcentajes
Localidad
Albergue
Sí
95.2
74.0
No
4.8
26.0
Total
100
100
Absoluto
353
227
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
81
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En comunidad los promotores son los únicos que operan y los acompañan no sólo
para impulsar las acciones del Programa sino de otros programas. Por ejemplo, en
las zonas de expulsión e intermedias, se instrumentó un programa de capacitación
para el trabajo que requería la convocatoria de los jornaleros para capacitarse,
fueron los promotores del Programa quienes llamaron a los jornaleros y los
acompañaron, acciones como estas explican que sea más conocido en localidad.
El reconocimiento del Programa resulta menor en los albergues que en localidad
por varias razones, entre ellas, el aumento de migrantes solos sin familia que no
requieren de atenciones adicionales, especificas en salud o educación; población
que migra por primera vez y no conoce la dinámica de los promotores sociales;
además, en albergue actúan otros agentes convocados por promotores, como los
profesores de la SEP o enfermeras de la Secretaría de Salud.
3.3 Impacto del Programa de Jornaleros por líneas de acción.
La medición del impacto se puede analizar desde diferentes perspectivas. La
primera se mide por el cociente entre población atendida entre población
demandante, sin embargo, en el análisis de la población jornalera, particularmente
migrante, no existen mecanismos para conocer a la población demandante pues
se trata de población con una gran movilidad que los censos y encuestas no
registran al dirigirse a los hogares; por ello, el impacto se mide por el cociente
entre población atendida encuestada que se vio beneficiada y población
encuestada total, ese es el tamaño del impacto.
Aun así, este cociente tiene en las zonas de atracción la limitación de la
antigüedad del jornalero en el proceso de migración, debido a que después de la
intervención del Programa en las entidades donde se aplicó la encuesta mejoraron
las condiciones de vida de los jornaleros. Con los años, el trabajo de los
promotores del Programa no se percibe y la evaluación pudiera llegar a resultados
erróneos, que no hay impacto, no obstante las limitaciones señaladas, en esta
evaluación se percibe fehacientemente el impacto positivo del programa.
82
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.3.1 Vivienda y saneamiento ambiental.
El Programa ha hecho mucho énfasis en la línea de vivienda y saneamiento
ambiental, este apoyo es diferenciado en localidad respecto al
albergue. En
albergue existe la limitación de que el Programa no puede invertir directamente si
no participa el productor, en tanto que en localidad, el apoyo es directo.
Del total de entrevistados, el índice de impacto fue de 66.8% en localidad y 38.1%
en albergue. La baja proporción de población que señaló que no se vio
beneficiada en albergue, se debe a que este no recibe apoyo para mejorar su
vivienda directamente, sino que lo recibe el productor y con la obra lo transfiere al
jornalero. Así, la percepción del beneficiario es que tal o cual patrón les ofrece
mejor vivienda, sin embargo, esto no lo relaciona con el programa sino con quien
lo contrata.
La alta proporción de encuestados que señala haberse beneficiado con apoyos a
la mejora de la vivienda corresponde con los registros oficiales del peso de esta
línea del Programa.
Cuadro 30
Impacto del Programa en vivienda
Localidad y albergue
Apoyo en Vivienda
Pie de casa
Localidad
Porcentaje*
Albergue
Porcentaje*
21
8.5
0
2
0.8
34
38.6
117
47.4
47
53.4
Paredes
47
19.0
35
39.8
Pisos
39
15.8
47
53.4
Baños
n.d.
59
67.0
Introducción de agua
Mejoramiento de techo
Lavaderos
1
0.4
49
55.7
Letrinas
27
10.9
16
18.2
Otras
40
16.2
28
31.8
Total beneficiarios
247
100
88
100
Total de encuestados
370
66.8**
231
38.1**
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
*Los porcentajes no son acumulables pues una persona se pudo haber beneficiado de varias acciones.
** Índice de impacto global
83
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Como se puede constatar por tipo de acción, en localidad, el mayor impacto está
en las mejoras a los techos, debido a que en zonas rurales, sobre todo en las de
expulsión donde los jornaleros viven en las zonas serranas montañosas, pueden
tener la vivienda con materiales de la zona, principalmente de madera, pero los
techos, generalmente requieren otro tipo de materiales que sólo se consiguen con
dinero y cuyo traslado es costoso; sin embargo, aun cuando no se preguntó
explícitamente es posible que en localidad la inversión para techos haya sido
inducida, pues en tanto en albergue donde el destino de la inversión la decide el
productos, el impacto es alto para diferentes acciones, en tanto que en localidad
donde los beneficiarios no se caracterizan por una organización fuerte, el impacto
se concentra en una acción, además de que es muy barato el apoyo para arreglo
de techos, pues no los arreglan con cemento y varilla sino con láminas, en el
mejor de los casos, de asbesto, en el peor, y es lo común, de cartón
Cuadro 31
Impacto del Programa en vivienda, según zona
Localidad y albergue
Zonas de Atención
Tipo de apoyo
Atracción* Porcentaje Expulsión Porcentaje Intermedia Porcentaje
Pie de casa
10
2.9
5
6.6
6
3.2
Introducción de agua
34
9.9
1
1.3
1
0.5
Mejoramiento de techo
49
14.2
13
17.1
102
54.0
Paredes
37
10.8
8
10.5
37
19.6
Pisos
48
14.0
13
17.1
25
13.2
Baños
59
17.2
0
0.0
0
0.0
Lavaderos
16
4.7
14
18.4
10
5.3
Letrinas
52
15.1
0
0.0
1
0.5
Otras
39
11.3
22
28.9
7
3.7
344
100
76
100
189
100
Total 1/
Indice de impacto
17.2
18.4
54.0
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción
múltiple. El total corresponde al número de acciones.
* Incluye localidades y albergues.
Si el índice de impacto se mide por la respuesta más alta, en tanto un mismo
beneficiario se pudo beneficiar con varias acciones, entonces el índice más bajo
84
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
se encuentra en la zona de atracción y el más alto en la zona intermedia, esto
último debido a la alta proporción de beneficiarios con mejoramiento de techos.
3.3.2 Salud y seguridad social.
La línea de salud y seguridad social tiene la limitación de que las instituciones de
salud como la Secretaría de Salud e IMSS Solidaridad no tienen un Programa
específico para jornaleros migrantes en albergue, por lo que sus apoyos están
sujetos a las posibilidades de la institución correspondiente de llevar a cabo
cualquier petición. No obstante lo anterior, el mayor o menor número de acciones
corresponde en buena medida a la labor de gestión de los directivos del programa
a nivel local o a la de los promotores. En comunidad el papel del Programa se
diluye pues, si es que hay centro de salud o una clínica del IMSS esta atiende a la
población en general, sólo se puede percibir el impacto en comunidad cuando los
promotores llevan a cabo acciones específicas que impliquen organizarlos.
Cuadro 32
Apoyo recibido por el promotor del programa cuando se enferma
Tipo de apoyo
Albergue
Porcentaje
Localidad
Porcentaje
100
43.3
34
11.5
Le da un medicamento
99
42.9
37
12.5
Asistencia básica
21
9.1
27
9.2
Prevención enfermedades
0.0
9
3.1
Apoyo económico
0.0
4
1.4
4.8
173
58.6
0.0
11
3.7
100
295
100
Lo lleva al médico
En nada
11
No sabe
Total 1/
Índice global de impacto
231
95.2
30.0
Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El total es superior o inferior al número de encuestas se trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple.
El total corresponde al número de acciones realizadas.
Si descontamos a los que señalan que no les apoyó en nada el Programa,
entonces el impacto es del 95.6% en albergue y de 30.0% en localidad. El
reconocimiento de los apoyos en atención a la salud en albergue reafirma el papel
85
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
de la promotoría social del programa, la presencia y asistencia de los promotores
en materia de atención a la salud, particularmente en albergue, pues si un
jornalero se enferma la promotora busca quien apoye para trasladar al enfermo, y
esto es posible porque en época de cosecha frecuentemente los promotores
duermen en el albergue.
Las zonas de expulsión en Guerrero y Oaxaca son montañosas, donde predomina
población indígena con muy malas vías de comunicación, si los promotores no
cuentan con vehículo no pueden asistir a los jornaleros indígenas cuando se
enferman y la respuesta es obvia, hay un bajo impacto, 30% globalmente.
Pero en materia de campañas de salud, el impacto cambia.
Cuadro 33
Realización de Campañas sobre Salud
Zona de Atención
Sí
No
Índice de
Impacto *
No
Total
contestó
Atracción
148
89
53.2
41
278
Expulsión
102
21
74.5
14
137
Intermedia
112
52
60.2
22
186
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
* El índice de impacto absoluto sería de 100.0
Las campañas de salud son muy variadas, van desde pláticas sobre prevención
de enfermedades, hasta llevar a un jornalero al hospital, trasladar a un
accidentado o intoxicado, administrar un botiquín, o bien llevar a cabo una
campaña de descacharrización, barrer el frente de la vivienda, lavar los sanitarios,
fumigar, enseñar a preparar comida, hervir el agua, etc. Son acciones de salud
que llevan a cabo los promotores y que requieren inversión mínima.
Por las mismas razones el índice de impacto es menor en albergue que en
comunidad, porque en albergue a veces los jornaleros no cooperan y por tanto no
reconocen estas acciones.
86
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.3.3 Educación, cultura y recreación.
En materia de educación, cultura y recreación el Programa también tiene
incidencia diferenciada según si va a localidad o albergue.
En esta línea de acción las actividades son muy diversas, los apoyos son en
especie y/o en servicios por concertación cuando se trata de albergues, además
sucede lo mismo que en salud. En comunidad la participación de la Secretaría de
Educación con sus diferentes dependencias diluye la presencia del Programa,
pero sobre todo en comunidades semiurbanizadas; no así en localidades
atrasadas, particularmente en las zonas de expulsión, donde la presencia y
acciones del programa se percibe inmediatamente.
El Programa registra los siguientes apoyos: en materia educativa, desarrollo de
infraestructura, compra de materiales, apoyo en becas, etc. y en materia de
promoción social concerta para que participen las instituciones de educación u
organiza eventos culturales.
Sin embargo, la población beneficiada no percibe todos esos apoyos si se separan
por tipo de unidad de trabajo.
Cuadro 34
Población beneficiada por tipo de acción
Acción
Localidad
Porcentaje
Albergue
Porcentaje
Total
Construcción de aulas
83
23.9
21
21.2
104
Alfabetización para el
adulto
0
0.0
6
6.1
6
31
8.9
0
0.0
31
Formación grupos
educativos
0
0.0
8
8.1
8
Pláticas para que
vayan a la escuela
47
13.5
36
36.4
83
Con dinero
30
8.6
0
0.0
30
Útiles escolares
52
15.0
1
1.0
53
2
0.6
27
27.3
29
Programa de
alfabetización
Alimentos
87
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Acción
Localidad
Becas
Equipamiento escuela
No los apoyan
Porcentaje
Albergue
Porcentaje
37
107
0
0.0
37
1
0.3
0
0.0
1
64
18.4
0
0.0
64
40.4
74.2
100
446
Índice de impacto
77.7
Total 1/
Total
347
100
99
Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El total puede ser inferior a superior al número de encuestadas dado que se trata de una pregunta con respuesta de
opción múltiple, por lo tanto el total corresponde al número de acciones..
El impacto por unidad de trabajo resulta una contradicción, las acciones de
educación son más intensas en albergue, pero los jornaleros no las perciben como
resultado del programa, debido a que quienes les dan atención a los jornaleros
son o los de la SEP o los de INEA, convocados por el Programa de Jornaleros.
En la localidad, a la pregunta de sí saben de quién recibieron el apoyo se disuelve
todavía más la figura del Programa. Esto es explicable pues en localidad la
Secretaría de Educación se hace cargo de la educación y no tiene ningún
programa específico para jornaleros. Solo en los casos puntuales señalan que fue
la promotora del Programa de Jornaleros quien los apoyó, pero el impacto es muy
bajo.
Cuadro 35
Quién los apoya en cuestiones de educación
Localidad
Zonas de
Expulsión
Zonas de Atracción
Quién los ha
apoyado
Baja
California
Sur
Sinaloa
Promotora de
Jornaleros
Agrícolas
4
INEA
4
Oaxaca
PROGRESA
2
1
Total
Porcentaje
total 3/
21
70
26.3
12
16
6.0
Puebla
45
CONAFE
Zonas Intermedias
Veracruz
5
8
3
16
6.0
21
36
29
89
33.5
88
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Zonas de
Expulsión
Zonas de Atracción
Quién los ha
apoyado
Baja
California
Sur
Sinaloa
Secretaría de
Educación
3
Gobierno del
Estado
2
Oaxaca
Puebla
Veracruz
Total
Porcentaje
total 3/
2
18
7
31
11.7
2
21
1
26
9.8
4
4
9
3.4
DIF
1
1
0.4
No sabe
2
4
1.5
Nadie
4
4
1.5
100
Presidente
municipal
1
Zonas Intermedias
1
2
Total 1/
15
3
79
127
42
266
No contestó 2/
15
16
73
14
45
163
Total
entrevistados
85
193
137
99
87
601
17.6
1.6
57.7
128.3
48.3
44.3
Índice de Impacto
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ La suma se refiere solo a los que contestaron y esta puede ser superior o inferior al número de encuestas dado que se
trata de una pregunta con respuesta de opción múltiple. Por lo tanto, el total corresponde al número de acciones realizadas.
2/ Corresponde al número de encuestados que no respondieron ninguna de las opciones.
3/ El porcentaje no es acumulable dado que un encuestado se pudo ver beneficiado por una o más acciones.
Parte de la baja respuesta en la línea de educación del Programa, obedece no
solo a que la Secretaría de Educación es la responsable en esta materia sino que
el jornalero confunde el apoyo de otros Programas Sociales de los cuales no llega
a asimilar el cambio de nombre.
3.3.4 Empleo, capacitación y productividad.
En esta línea, según la encuesta, las acciones se concentran en capacitación en
las zonas de atracción, y en las de expulsión e intermedias, incluye el apoyo a
proyectos productivos generadores de empleo.
La capacitación responde a las condiciones de actividad circundantes, en localidad
se asocia a actividades tradicionales y en albergue al proceso de trabajo que exige
la explotación de frutas y hortalizas.
89
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
De la encuesta aplicada en comunidad, la proporción de los que recibieron alguna
capacitación es relativamente alta.
Cuadro 36
Población que recibió capacitación por tipo de capacitación
Localidad
Tipo de capacitación
Uso de agroquímicos
Hombres
Porcentaje
Mujeres
Porcentaje
2
37
29.6
Carpintería
9
7.2
Panadería
11
8.8
13
22.4
Talleres de costura
8
6.4
6
10.3
Cocina rural (estufa)
8
6.4
9
15.5
0.0
6
10.3
Prevención enfermedades
3.4
0.0
Albañilería
2
1.6
Artesanías
1
0.8
4
6.9
31
24.8
9
15.5
4
3.2
Aumento de la productividad
Mecánica y electricidad
Organización
13
Corte de cabello
Vacunas para granja
1
Índice de impacto
33.8
Total 1/
125
0.0
0.0
10.4
8
13.8
0.0
1
1.7
0.8
0.0
15.7
100
58
100
Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción
múltiple. Por lo tanto, el total corresponde al número de acciones realizadas.
La mayoría de la capacitación sigue siendo tradicional tanto para hombres como
para mujeres, pero en ningún caso señalaron que la capacitación incluye el
instrumento para ser capacitado, lo que significa que asociando la respuesta en
campo con los registros del programa en las entidades donde se registra
capacitación
para el trabajo, en muchos casos estos cursos resultan
excesivamente caros.
En albergue, la capacitación para el trabajo es muy reducida, apenas el 18.5%
refiere haber sido sujeto de alguna capacitación, aunque reconociendo que la
mayoría está asociada a las actividades cotidianas de los jornaleros.
90
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 37
Población que recibió capacitación por tipo de capacitación
Albergue
Tipo de capacitación
Hombres
Porcentaje
Vivienda (mejoramiento)
Corte, selección y cuidado de
hortalizas y frutas
17
Cuidar a los niños
1
4.8
81.0
14
66.7
0.0
5
23.8
1
4.8
3
14.3
Empaque
1
4.8
9.1
Total 1/
21
Porcentaje
0.0
Uso agroquímicos
Índice de impacto
Mujeres
0.0
9.1
100
21
100
Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, Encuesta 2002.
1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción
múltiple. El total corresponde al número de acciones realizadas.
3.3.5 Procuración de justicia.
En procuración de justicia el programa ha mantenido debilidades, pues cuando se
presenta algún conflicto, dado que la mayoría de los jornaleros son indígenas,
interviene el Instituto Nacional Indigenista. En la encuesta nadie refirió haber sido
atendido por el Programa en algún conflicto, aunque éste registró en sus informes,
apenas 117 acciones de procuración de justicia en promoción social a nivel
nacional.
3.4. Una visión global del impacto.
3.4.1 Análisis de impacto por unidad de trabajo y por zona.
Algunas cuestiones en la evaluación están asociadas a opiniones, que le dan un
carácter subjetivo, sin embargo, si se asocia el impacto, medido cuantitativamente
con los aspectos cualitativos, se obtiene una visión más acabada.
Separadas las acciones según los encuestados, la percepción de impacto a la
pregunta de sí le benefició la acción, en promedio es más alta en localidad que en
albergue.
91
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 38
Beneficiarios por línea de acción e índice de impacto
Localidad y albergue
Línea de acción
Localidad
Beneficiarios
Albergue
Índice
Beneficiarios
Índice
Vivienda y Saneamiento
Ambiental
247
66.8
88
38.1
Salud y Seguridad Social
254
68.6
108
46.8
Educación Cultura y
Recreación
213
57.6
74
32.0
Alimentación y Abasto
97
26.2
67
29.0
Procuración de Justicia
6
1.6
1
0.4
285
77.0
10
4.3
0
0.0
98
42.4
Empleo, Capacitación y
Productividad
148
40.0
67
29.0
Total Encuestados
370
Transito Migratorio
Agua Potable
231
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
A partir del registro del total de beneficiarios por tipo de unidad de trabajo, entre
localidad y albergue, el índice de impacto muestra que el apoyo más sentido en
localidad es en el tránsito migratorio, y en albergue la atención a la salud. Pero si
se analiza el impacto por tipo de zona, aunque en general se mantiene la
consistencia que se observa cuando se analiza por tipo de unidad, se marca una
desviación.
92
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 39
Población que se vio beneficiada por línea de acción y zonas de atención
Zona de Atención
Línea de acción
Atracción
Porcentaje
1/
Expulsión
Porcentaje
Porcentaje
Intermedia
1/
1/
Vivienda y
Saneamiento
Ambiental
126
46.3
79
59.8
130
73.9
Salud y
Seguridad
Social
148
54.4
102
77.3
112
63.6
Educación
Cultura y
Recreación
89
32.7
73
55.3
125
71.0
Alimentación y
Abasto
105
38.6
32
24.2
27
15.3
Procuración de
Justicia
2
0.7
1
0.8
4
2.3
Transito
Migratorio
46
16.9
127
96.2
122
69.3
Agua Potable
98
36.0
0
0.0
0
0.0
Empleo,
Capacitación y
Productividad
85
31.3
56
42.4
74
42.0
272
100.0
132
100.0
176
100.0
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El porcentaje no suma 100 porque la respuesta fue de opción múltiple.
Por los registros del Programa se esperaría que el impacto en vivienda fuera
mayor respecto a las otras líneas en las zonas de atracción e intermedias, pero no
es así. A fin de cuentas la medida de impacto es el índice de mayor respuesta,
que por zona es diferenciado.
Cuadro 40
Índice de impacto por tipo de zona
Línea de acción
Salud y seguridad social
Transito migratorio
Atracción Expulsión Intermedia
54. 4
96.2
Vivienda y saneamiento ambiental
73.9
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
93
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Lo encontrado en campo respecto al impacto tiene una lógica, en las zonas de
atracción las acciones de vivienda las realiza el Programa con el productor y
jornalero no las percibe asociadas al Programa; en el caso de educación la
continuidad y permanencia de los profesores también inhibe el impacto. Respecto
a la salud los promotores del programa apoyan directamente al jornalero, por ello
la identificación en este apoyo es mayor.
En el caso de las zonas de expulsión, puede ser que las acciones de vivienda
sean amplias pero la cobertura tan baja que solo identifican como acción masiva el
apoyo al transito.
En las zonas intermedias el impacto esta mas distribuido entre vivienda, educación
y tránsito migratorio por el peso de la coordinación de Veracruz que concentró sus
acciones en vivienda.
3.4.2 Análisis de impacto por zona y sexo.
Resulta por demás interesante separar la medida de impacto por sexo. En la
distribución de la muestra no se hizo ninguna consideración por sexo, pero para su
análisis es importante tomar en cuenta su peso relativo. El índice de feminización
por zonas fue de 1.73 en las zonas de atracción, de 1.91 en las zonas de
expulsión y de 0.19 en las intermedias25. En el caso de las zonas de atracción,
encontramos lo siguiente.
25
Este índice indica cuantas mujeres se entrevistaron por cada hombre.
94
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 41
Población según consideran mayor impacto por línea de acción
y sexo en las zonas de atracción
Porcentajes
Línea de acción
Atracción
Mujeres Porcentaje Hombres Porcentaje
Vivienda y Saneamiento
Ambiental
91
51.7
35
34.3
Salud y Seguridad Social
103
58.5
45
44.1
Educación Cultura y
Recreación
51
29.0
38
37.3
Alimentación y Abasto
68
38.6
37
36.3
Procuración de Justicia
1
0.6
1
1.0
Transito Migratorio
34
19.3
12
11.8
Agua Potable
62
35.2
36
35.3
Empleo, Capacitación y
Productividad
53
30.1
32
31.4
Total Encuestados
176
102
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Aunque en proporciones diferentes, el mayor impacto tanto para hombres como
para mujeres se encontró en atención a la salud y seguridad social. Si bien de
forma agregada la salud es lo que más reconocen los jornaleros en las zonas de
atracción, desagregando por sexo, las mujeres registran un mayor impacto en
salud, en el resto, el impacto no marca patrones no obstante que hay más mujeres
que hombres. A las mujeres les afecta en orden de importancia después de la
salud, el agua, la vivienda, la alimentación, en tanto que para los hombres la
jerarquía es educación, alimentación, agua y vivienda, excepto educación donde el
impacto es significativamente mayor entre los hombres que entre las mujeres, en
el resto de líneas las mujeres tuvieron en general una mayor respuesta.
Lo anterior significa que las promotoras de las zonas de atracción deberán
considerar más las demandas de las mujeres pues son las más interesadas.
95
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 42
Población según consideran mayor impacto por línea
y sexo en las zonas de expulsión
Porcentajes
Línea de acción
Expulsión
Mujeres
Porcentaje
Hombres
Porcentaje
Vivienda y Saneamiento
Ambiental
49
54.4
30
63.8
Salud y Seguridad Social
69
76.7
33
70.2
Educación Cultura y
Recreación
44
48.9
29
61.7
Alimentación y Abasto
14
15.6
18
38.3
Procuración de Justicia
0
0.0
1
2.1
81
90.0
46
97.9
0
0.0
0
0.0
Empleo, Capacitación y
Productividad
31
34.4
25
53.2
Total Encuestados
90
Transito Migratorio
Agua Potable
47
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
En la zona de expulsión el mayor impacto entre hombres como en mujeres se
registra en el tránsito migratorio.
Después del tránsito migratorio, el impacto de otras acciones por sexo mantienen
la misma jerarquía aunque no la misma proporción. Para ambos sexos después
del transito migratorio la importancia de las acciones en orden son: salud y
seguridad social; vivienda y saneamiento ambiental y educación, cultura y
recreación.
En términos relativos la proporción de mujeres que les impactó las acciones de las
diferentes líneas es menor respecto a la percepción de los hombres, por ejemplo,
el impacto en vivienda tiene la misma jerarquía para hombres como para mujeres,
pero la proporción significó el 63.8% para los hombres y el 54.4% para las
mujeres.
96
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Una cuestión resalta en las zonas de expulsión, el impacto es mayor entre los
hombres que entre las mujeres; la explicación puede ser que en comunidad los
hombres participan más que las mujeres por la predominancia de una cultura
patriarcal. Si se deseara una mayor participación femenina habría que desarrollar
estrategias que rompieran con esta cultura, o bien estar conscientes de que habrá
una menor respuesta femenina.
En las zonas intermedias, el índice de impacto se concentra en vivienda y salud en
el caso de las mujeres, y vivienda y educación entre los hombres.
Cuadro 43
Población según consideran mayor impacto por línea
y sexo en las zonas intermedias
Porcentajes
Línea de acción
Intermedia
Mujeres
Porcentaje
Hombres
Porcentaje
Vivienda y Saneamiento
Ambiental
24
80.0
106
67.9
Salud y Seguridad Social
24
80.0
88
56.4
Educación Cultura y
Recreación
16
53.3
109
69.9
Alimentación y Abasto
2
6.7
25
16.0
Procuración de Justicia
1
3.3
3
1.9
17
56.7
105
67.3
Agua Potable
0
0.0
0
0.0
Empleo, Capacitación y
Productividad
5
16.7
69
44.2
Transito Migratorio
Total Encuestados
30
156
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Lo que se hubiera esperado es un mayor impacto en vivienda en todas las zonas,
pero sólo se encontró en las zonas intermedias, lo que lleva a suponer que las
acciones de vivienda son inducidas.
97
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.5 Un análisis cualitativo. Expectativas de la población beneficiada.
En este apartado se pretende dar cuenta de cómo perciben el Programa y de las
expectativas de los jornaleros, no como medida de impacto sino como elemento
para la conducción de las políticas y las acciones, que contribuyan de alguna
forma a mejorar las condiciones de vida de los jornaleros tanto en su lugar de
origen como en las zonas donde migra.
3.5.1 Percepción del impacto entre la población encuestada.
La palabra regular puede resultar ambigua, sin embargo, bueno y malo son
contundentes y a la pregunta de cómo consideran las acciones del programa, en
el total de los encuestados, el 70% dijo que buenos. La menor proporción es la
que afirma que los apoyos son malos.
Cuadro 44
Valoración de los apoyos del Programa
índice de impacto
Valoración
Baja
California
Sur
Sinaloa
Oaxaca
Puebla
Veracruz
Total
Buenos
58.8
60.9
84.1
58.1
92.8
70.0
Regular
21.3
13.0
17.4
38.7
10.8
19.0
Malos
3.8
3.1
2.3
7.5
1.2
3.4
Total 1/
100
100
100
100
100
100
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ La suma no da cien porque la proporción es respecto a los que contestaron.
Oaxaca como zona de expulsión y Veracruz como zona intermedia presenta la
más alta respuesta de considerar como buenas las acciones del Programa por una
razón, estás dos entidades reciben menos apoyo de otros programas respecto de
Puebla de ahí que magnifiquen el papel del programa.
98
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.5.2 Percepción de los jornaleros sobre la operación del Programa.
La percepción que tienen los jornaleros por línea de acción varía según se trate de
zona de atracción, expulsión o intermedia. La localidad, asociada a las zonas de
expulsión e intermedias tiene mayor claridad del papel del Programa.
Según la encuesta aplicada a los jornaleros por tipo de unidad y sexo, la respuesta
sobre lo que considera que más le benefició, resulta muy interesante pues esta
tiene un fuerte sesgo de género en el sentido tradicional, las mujeres están más
preocupadas por aspectos asociados a su papel reproductivo.
Separando a los encuestados por unidad de trabajo y sexo encontramos una
mayor respuesta de mujeres que de hombres en localidad y por el contrario, en
albergue las mujeres tienen una menor respuesta.
Cuadro 45
Qué apoyos han sido más importantes en Localidad
Hombres
Índice de
impacto
Tipo de apoyo
Vivienda y saneamiento ambiental
Mujeres
Índice
de
impacto
100
47.8
57
35.4
Salud y seguridad social
11
5.3
3
1.9
Alimentación y abasto
16
7.7
21
13.0
Educación, cultura y recreación
10
4.8
7
4.3
Empleo, capacitación y productividad
16
7.7
9
5.6
Tránsito migratorio
6
2.9
50
31.1
Apoyos a proyectos productivos
7
3.3
2
1.2
166
79.4
149
92.5
43
20.1
12
7.4
Total
No contestó
Total de encuestados
209
161
Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
En localidad dos cuestiones fueron las más importantes para las mujeres, la
vivienda y el tránsito migratorio. En el tránsito migratorio las mujeres son las que
se preparan, son tres o cuatro días de tránsito y deben preparar alimentos que no
99
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
se les echen a perder, por eso se vuelven tan importantes estos apoyos para las
mujeres y no para los hombres.
En el caso del albergue, el impacto por línea de acción en general es menor.
Cuadro 46
Apoyos que han sido más importantes en Albergue
Índice de
impacto
Hombres
Índice de
impacto
2
2.1
7
3.0
Salud y seguridad social
17
17.7
42
17.9
Alimentación y abasto
26
27.1
25
10.6
Educación, cultura y recreación
12
12.5
20
8.5
Empleo, capacitación y productividad
0
0.0
0
0.0
Tránsito migratorio
1
1.0
1
0.4
Apoyos a proyectos productivos
0
0.0
0
0.0
Total
58
60.4
97
41.3
No contestó
38
39.5
138
58.7
Total de encuestados
96
Tipo de apoyo
Vivienda y saneamiento ambiental
Mujeres
235
Fuente: Elaboración propia, con datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Aquí sorprende que el impacto sea tan bajo en cuanto a la importancia de las
acciones, no obstante, el sesgo de género femenino es evidente. A las mujeres en
el albergue les preocupan dos cosas, la salud y la alimentación en tanto que entre
los hombres las respuestas están más diversificadas.
Pero en general no se encontró una respuesta contundente a sobre cuales apoyos
les han sido más benéficos en el caso de la población beneficiada en localidad,
por una razón, las condiciones de vida de los jornaleros en comunidad es tan
precaria y los apoyos son tan reducidos y con un carácter compensatorio que la
pregunta de si en algo le ha beneficiado el Programa se vuelve un sin sentido, no
porque no lo haya beneficiado sino porque cambia muy poco su bienestar y ello no
es responsabilidad del programa sino es un problema social que lo rebasa.
100
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
A la pregunta de cuál de los apoyos ha sido más importante, por grupos de edad y
sexo y unidad de trabajo, hay marcadas diferencias asociadas a la edad y su
situación geográfica, es decir si están en albergue o en su casa en la localidad.
Cuadro 47
Qué apoyos le han sido más importantes
Albergue
Porcentajes
Vivienda y
Saneamiento
Ambiental
Grupos de
Edad
H
M
Alimentación
y Abasto
H
M
Salud y
Seguridad
Social
H
de 12 a 14
0
0
100
0
de 15 a 19
0
15.4
50
de 20 a 24
0
0
de 25 a 29
0
de 30 a 34
M
0
Empleo,
Capacitación
y
Productividad
y otros
Educación,
Cultura y
Recreación
H
M
H
M
50
0
50
0
0
7.7
50 53.8
0
23.1
0
0
10
26.1
50 43.5
40
26.1
0
4.3
15.8
0
26.3
60 31.6
40
15.8
0
10.5
0
10
64.7
de 35 a 39
8.3
0
de 40 a 44
0
de 45 a 49
40.0 23.5
20
11.8
30
0
0
25
80.0
20
41.7
0
0
0
0
60
14.29
20 85.7
0
0
20
0
0
0
100
25
0
75
0
0
0
0
de 50 a 54
0
20
66.7
40
0
40
33.3
0
0
0
de 55 a 59
50
0
0
0
50
100
0
0
0
0
de 60 a 64
0
Total
2
100
7
27
25
0
24
18
0
39
14
0
16
1
3
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Aun cuando hay una relativa dispersión en lo que los jornaleros en albergue
consideran importantes, la preocupación en cuestiones básicas como salud y
alimentación se concentra en la población de 20 a 39 años, tanto en hombres
como mujeres, después de los 50 años, alimentación y salud son definitivos.
101
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 48
Qué apoyos les han sido más importantes
Localidad
Porcentajes
Empleo,
Apoyos a
Salud y Educación,
Vivienda y
Alimentación
Capacitación Tránsito
Proyectos
Seguridad Cultura y
Saneamiento
Migratorio
y Abasto
y
Productivos
Recreación
Social
Ambiental
Productividad
Grupos
de Edad
H
M
H
M
de 15 a 19
50.0
60.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
40.0
0.0
de 20 a 24
53.8
25.0
7.7
16.7
7.7
0.0
0.0
8.3
de 25 a 29
56.5
37.5
8.7
12.5
0.0
0.0
4.3
de 30 a 34
69.2
37.5
15.4
12.5
3.8
19.0
de 35 a 39
45.2
37.5
9.7
12.5
16.0
de 40 a 44
59.1
57.7
13.6
11.5
de 45 a 49
60.0
40.0
5.0
de 50 a 54
58.3
18.8
de 55 a 59
100.0
40.0
de 60 a 64
80.0
de 65 a 69
100.0
de 70 a 74
100.0
de 75 y más
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
99
57
16
21
11
3
10
7
16
Total
H
M
H
M
H
0.0
0.0
0.0
50.0
0.0
15.4
0.0
7.7
50.0
7.7
0.0
4.2
21.7
16.7
4.3
25.0
4.3
4.2
3.8
6.3
3.8
6.3
3.8
18.8
0.0
0.0
0.0
6.5
0.0
12.9
0.0
3.2
43.8
6.5
6.3
4.5
0.0
18.2
7.7
4.5
3.9
0.0
19.2
0.0
0.0
24.0
5.0
0.0
5.0
0.0
10.0
0.0
10.0
36.0
5.0
0.0
16.7
6.3
17.0
0.0
0.0
0.0
8.3
12.5
0.0
62.5
0.0
0.0
0.0
20.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
20.0
0.0
20.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
H
0.0
33.3
0.0
0.0
M
H
20.0
0.0
0.0
0.0
M
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
M
0.0
66.7
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
9
6
6
2
50
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
El porcentaje es horizontal
En localidad, la preocupación prioritaria es la vivienda para población masculina
de 20 años y más, en el caso de las mujeres, esta se diluye por otras
preocupaciones de reproducción de la familia como salud y alimentación, pero en
general aunque con prioridades diferentes, a la población que le afectan casi todas
las acciones del Programa tienen un rango más amplio tanto para hombres como
para mujeres, de 20 a 49 años. A la población vieja no le preocupa alimentación y
salud porque le da seguridad en la vejez vivir con la familia en su comunidad.
102
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.5.3 Expectativas de la población beneficiaria.
Al igual que la percepción de los jornaleros sobre los apoyos del Programa, las
expectativas son diferentes en localidad que en albergue. En localidad están
asociadas a una idea de estado benefactor.
Cuadro 49
Qué espera del Programa
Localidad
Concepto
Frecuencia
Porcentaje
Apoyo con animales
18
5.4
Trabajo
23
6.9
Apoyo económico (dinero)
24
7.2
Alimentos
37
11.0
Cursos de capacitación
7
2.1
Caminos
8
2.4
Sanitarios
30
9.0
Educación
7
2.1
121
36.1
Que continúen con el apoyo
46
13.7
Nuevos proyectos productivos
13
3.9
1
0.3
335
100.0
35
9.4
370
100.0
Vivienda
No sabe
Total
No contestó
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Como se puede ver en el cuadro anterior, la proporción de los que esperan algo
del Programa es muy alta, 95.0% espera algo, sin importar que actúe, según él,
bien o mal.
Resulta una contradicción entre el peso que le da el Programa a vivienda y la
expectativa de la población encuestada. 36% está solicitando apoyo a vivienda, lo
que significa dos cosas. Por un lado, en las localidades visitadas no ha habido
apoyos en vivienda o la cobertura es muy baja y por ello alta la demanda.
103
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En el caso de los albergues, la mayor proporción espera recibir apoyos en
alimentos porque en el resto de las acciones del programa los jornaleros son
atendidos. Llama la atención dos demandas especificas que requieren los
jornaleros, el teléfono y transporte.
Es una constante que los albergues estén retirados de los centros de abasto,
salen a los campos a trabajar porque los llevan pero para hacer sus compras no
cuentan con transporte y caen en manos de comerciantes inescrupulosos que
venden más caro y para lo cual el Programa no ha podido dar respuesta, por ello
se vuelve una demanda el transporte.
Cuadro 50
Apoyos que espera recibir del Programa
Albergue
Demanda
Teléfono
Frecuencia
Porcentaje
7
4.4
Alimentación y abasto
78
48.8
Vivienda
37
23.1
Transporte
2
1.3
Sanitarios
1
0.6
Mejor educación
6
3.8
Salud (atención médica)
5
3.1
Capacitación
1
0.6
Dinero
23
14.4
Total
160
100
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Pero no obstante que hay demandas más dispersas, no eliminan la idea de estado
benefactor, “esperamos que el Programa nos dé alimentos, vivienda, dinero”. Se
mezclan en las demandas cuestiones que el estado a través de los programas
puede llevar a cabo como los apoyos sociales con demandas que están fuera de
toda lógica en la intervención del Estado a través de los programas sociales.
104
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.6 Programas a los que acceden los jornaleros.
Como se señaló al principio del documento, los jornaleros, por su condición de
pobreza son parte de la población que se encuentra en niveles de muy alta
marginalidad, y esto los obliga a salir de sus lugares de origen para resolver sus
problemas de ingreso. Pero con la migración se incrementan otros problemas que
en su estrategia de sobrevivencia les parecen secundarios, como el hacinamiento,
la pérdida de oportunidades educativas y el incremento de los problemas
sanitarios derivados de su aglomeración.
Jornaleros migrantes o no, la combinación de actividades les permite ser usuarios
de otros programas sociales en su condición de campesinos.
Cuadro 51
Jornaleros beneficiados del Programa de Jornaleros Agrícolas
con acceso a otros Programas en 2001
Zonas de
Expulsión
Zonas de Atracción
Baja
California
Sur
Sinaloa
Zonas Intermedias
Oaxaca
Puebla
Veracruz
Total
PROGRESA
12
23
31
81
50
197
PROCAMPO
6
10
27
69
4
116
Crédito a la Palabra
2
1
20
14
2
39
Alianza para el
Campo
2
1
9
2
14
Programa de Empleo
Temporal
2
1
39
3
47
FONAES
1
2
Cajas Solidarias
2
1
Otros
2
29
Total 1/
2
3
6
1
1
5
1
9
2
14
40
90
218
61
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El total es superior o inferior al número de encuestas dado que se trata de una pregunta con respuesta de opción
múltiple.
105
438
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
A pesar de que una proporción elevada de los encuestados es población migrante,
el 45.5% de ellos, recibe Progresa (hoy Oportunidades), no obstante que sus
períodos de migración son tan amplios que difícilmente pueden cumplir con los
requisitos para ser apoyado.
Otro aspecto interesante, es que el 26.7% de los jornaleros entrevistados son
poseedores de predios agrícolas, lo que los hace beneficiarios de PROCAMPO.
Crédito a la Palabra, PROCAMPO Alianza para el campo son programas para
campesinos pobres, y su condición de jornaleros no le quita su condición de
campesino pobre.
Si asociamos población en condiciones de extrema pobreza de atención inmediata
o prioritaria, entonces se explica que un porcentaje importante de la población
jornalera entrevistada (10.4%) participe en el Programa de Empleo Temporal
como una alternativa de empleo mientras no migra.
3.7 La población testigo.
Pasando a otro nivel de análisis planteamos comparar a la población testigo
respecto a la población beneficiada. La población testigo sólo puede estudiarse en
localidad, pues en albergue toda es población beneficiaria. Sin embargo, en
localidad la población testigo se confunde con no jornalero.
La comparación entre población beneficiaria y no beneficiaria en comunidad
requiere de un estudio más detallado. Valga en este momento hacer sólo dos
comparaciones: estructura de la ocupación e ingresos; en tanto eso los puede
diferenciar de quiénes están mejor y quiénes no.
Se toma como referente la ocupación y los ingresos pues quien visite la
comunidad se da cuenta de que si hay un servicio de salud lo comparten
jornaleros y no jornaleros, si hay una escuela o llegan apoyos de otras
106
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
instituciones igual accede la población sin distinción y no habría referentes para
hacer comparaciones.
En localidad y sobre todo en comunidades indígenas, no hay percepción de
beneficios. Son tantas las carencias que cualquier apoyo es importante, pero
sobre todo, como los apoyos son en su mayoría compensatorios, no modifican los
ingresos aunque ayudan.
Cuadro 52
Ocupación de beneficiarios y no beneficiarios
Ocupación
Beneficiarios 1/
Frecuencia
Campesino
No Beneficiarios
Porcentaje
Frecuencia
Porcentaje
40
12.1
26
20.3
Jornalero
264
80.0
74
57.8
Artesano
0
0
7
5.5
Hogar
0
0
19
14.8
Albañil
3
0.9
1
0.8
Guardería
0
1
0.8
Carpintería
1
0.3
0
0.0
Trabajadora
Doméstica
12
3.6
0
0.0
Varios
10
3.0
0
0.0
330
100
128
100
Total 2/
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ El número de beneficiarios corresponde a los entrevistados en Localidades.
2/ El total para el caso de los No Beneficiarios no coincide con el numero de encuestas,
dado que algunos entrevistados declaran tener más de una actividad.
En el caso de los Beneficiarios, 40 de los encuestados no contestaron.
En el caso de los beneficiarios, después de jornalero no son muchas las
ocupaciones que realizan. Hay un predominio de las actividades del campo, son
campesinos en su pueblo y jornaleros cuando migran, pero si se compara con los
no beneficiarios, la situación es un poco diferente. En una proporción menor,
aunque la población testigo también tiene como principal vocación las actividades
del campo, hay una mayor dispersión en comparaciones en ocupaciones.
107
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Aun cuando no se hicieron las diferencias por sexo, llama la atención que en el
caso de los no beneficiarios para las mujeres la opción es ama de casa, en tanto
que para los beneficiarios mujeres la opción es el de trabajadora doméstica, es
decir, la migración le da otra perspectiva a las mujeres, la necesidad de
mantenerse en condición de trabajadora remunerada.
El nivel de ingresos de la población es un indicador de la correcta focalización de
la población beneficiada que coincide con la población no beneficiada. Por el nivel
de ingresos el Programa se concentra más en zonas de pobreza extrema, que es
donde se concentran los jornaleros.
Los niveles de ingresos de la población no beneficiaria del Programa son similares
a los de la población beneficiaria.
Cuadro 53
Ingresos mensuales de no beneficiario
Rangos de Salarios
Mínimos
Frecuencia
Porcentaje
Sin ingresos
46
37.1
Menos de 1 salario
60
48.4
de 1 a 2 salarios
15
12.1
3
2.4
124
100
de 2.1 y más salarios
Total 1/
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ Sólo 78 de 124 encuestados respondieron haber tenido ingresos.
Como sucede con población en condiciones de extrema pobreza y sobre todo
cuando hay un predominio de población indígena, la característica es que las
unidades familiares estén desmonetarizadas, es el caso de la población no
beneficiaria. Aquellos que no recibieron ingresos el mes anterior es muy alto, pero
no diferente a lo que se observa en general entre la población indígena que sólo
se monetariza cuando migra.
108
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En el caso de la población beneficiaria, aun cuando los que no declararon
ingresos, no se sabe si porque no recibieron o no quisieron contestar, la
proporción de los que ganaron menos de un salario mínimo es alta.
Cuadro 54
Ingresos semanales de beneficiarios
Rango de Salarios
Mínimos
Menos de 1 salario
Frecuencia
Porcentaje
128
71.9
de 1 a 2 salarios
37
20.8
de 2.1 y más salarios
13
7.3
Total 1/
178
100
No contestó
192
51.89
Total 1/
370
100
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
1/ Sólo 178 de 370 encuestados respondieron haber tenido ingresos
la semana anterior al levantamiento de la encuesta.
Pero al margen de que tanto beneficiarios como no beneficiarios observan una
proporción de bajos ingresos, los beneficiarios tienen una proporción mayor de
población con mejores ingresos respecto a los no beneficiarios.
La razón de que estén en mejores condiciones beneficiarios que no beneficiarios
no se puede atribuir sólo al programa, más bien a su condición de asalariado.
109
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROSPECTIVA.
I. Conclusiones.
Tomando en cuenta desde el comportamiento de los asalariados del campo hasta
los impactos del Programa de Jornaleros, se llegaron a las siguientes
conclusiones.
La más importante es que el Programa de Jornaleros si impacta entre la población
objetivo, los jornaleros migrantes tanto en la zona de atracción como en la de
expulsión, solo que el mayor impacto descansa en el trabajo de la promotoría
social y no en las acciones de inversión, sin subestimar su papel.
De la operación del programa.
En el 2002 se observa una distribución desequilibrada entre presupuesto ejercido
y población jornalera atendida. En general, la zona de atracción recibió el 40.4%
de los recursos y solo atendió a casi 30.0% del total de jornaleros, en las zonas de
expulsión. Lo mismo sucede en la zona de expulsión, se le asignó 17.0% del
presupuesto y atendió 22.4% de jornaleros, sin embargo la distribución per cápita
no está muy desequilibrada.
El peso de los niños atendidos es significativo. En el 2002 el Programa atendió
722,736 jornaleros, en tanto que atiende de forma integral a los jornaleros y su
familia, el 36.3 por ciento eran niños de 14 años y menos. Sin embargo, por línea
de acción la inversión no responde a la presencia de niños.
Por número, se observa un equilibrio en los proyectos realizados por línea de
acción, sin embargo, por inversión realizada hay un desequilibrio en el gasto, la
mayoría de las entidades muestran un fuerte sesgo a la línea Vivienda y
saneamiento ambiental.
110
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
No existen criterios de gasto de los recursos una misma acción vale una cantidad
en una entidad y otra muy distinta en otra, no hay un patrón de gasto de inversión
que lo regule y se encontraron excesos en el manejo del gasto en casi todas las
entidades. Los registros que lleva el Programa por entidad respecto a la inversión
por línea de acción no corresponden y se mezclan en una línea acciones
diferentes.
En salud hay un manejo lógico entre tipo de proyecto y costo, en tanto que en la
línea de proyectos productivos ligada a capacitación y empleo se observa un
fuerte desajuste. En algunas entidades se registran cursos de capacitación con
niveles muy altos de costo en unas cuantas entidades.
El Programa ha dejado muy suelto el manejo de los recursos de inversión por
entidad.
El Programa ha logrado muy poco en materia de concertación institucional cuando
se trata de recursos financieros, tanto los gobiernos estatales como los
productores han participado muy esporádicamente y con montos poco
significativos, excepto el gobierno y los productores de Sinaloa.
Los gobiernos donde opera el Programa y que concentran jornaleros,
prácticamente no aportaron nada, solo cuatro entidades hicieron alguna
aportación, el gobierno de Sinaloa aportó 5.6 millones de pesos. De los 7.8
millones que logró recaudar el programa en las entidades, las otras tres hicieron
aportaciones mínimas, lo que significa que no hay voluntad política de los
gobiernos estatales en apoyos sociales.
Respecto a la promoción social y coordinación institucional, a nivel de registro
nacional, entre las acciones programadas y realizadas hay una efectividad del
75.9 por ciento. Por entidad federativa trece lograron una efectividad de entre 99%
111
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
hasta 100% o más, sin embargo, en casos específicos, la respuesta de las
instituciones no sólo no es inmediata sino que a veces no llega, debido a que las
instituciones con quien se coordina no tienen programas específicos para
jornaleros.
Respecto a la cobertura, el Programa la calcula sobre una estimación de
demandantes y esta fue del 92.5% del total de jornaleros migrantes.
El Programa tiene correctamente focalizada a la población por tipo de región por la
forma en que identifica la presencia de jornaleros, lugares donde se concentran,
que son los mercados de trabajo, lugares de expulsión de jornaleros y la
interacción entre zona de expulsión y zona de atracción.
Algunas entidades, al concentrar sus acciones en localidad desvían el propósito
del Programa
y provocan
una
incorrectamente
focalización;
el manejo
desequilibrado de los recursos también lleva a no focalizar correctamente a la
población, como es el caso del peso de los niños no atendidos.
La eficacia que significa el cumplimiento de las metas físicas, el Programa logró un
índice de 107.4% en apoyos a proyectos sociales, y 115.7% en proyectos
productivos apoyados, pese a las limitaciones en la operación.
La eficiencia que significa la relación que existe entre los productos que entrega y
los costos de los insumos, el programa logró un índice en el avance financiero del
89.3%, por región, en la zona de atracción fue del 76.7%, en la de expulsión del
98.5% y en la intermedia del 98.5%.
La eficacia aunque en general alta, muestra una sobrestimación en el caso de
Durango e Hidalgo.
112
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Del presupuesto ejercido en el 2002, el costo-efectividad resulta mayor en las
zonas de expulsión que en las de atracción e intermedias. En tanto en las zonas
de atracción se logró atender 0.003 jornaleros por cada peso gastado, en las
zonas de expulsión el costo-efectividad fue de 0.006 y en las intermedias de
0.005, sin embargo, un mayor costo-efectividad no garantiza una mejor operación
del programa.
Comparación entre los ejercicios de 2001 y 2002.
Se redujo el presupuesto asignado al programa, no sólo en términos nominales
sino reales, al bajar de 197.76 a 170.68 millones de pesos, a precios de 2001, el
monto se redujo a 161.47 millones de pesos, lo que significó una contracción del –
18.3 por ciento en un año.
En la reducción del presupuesto, las zonas de atracción fueron las más afectadas.
Su participación pasó de 41.8% a 38.0%, en tanto que las zonas de expulsión
aumentaron de 15.3% a 17.1% y las intermedias de 40.2% a 42.7%.
Entre 2001 y 2002 no se modificó el destino del gasto, el peso de las acciones de
vivienda siguen siendo altos en la mayoría de las entidades.
Una conclusión general sobre la racionalidad en el gasto por línea de acción, es
que el destino del gasto no obedece a una situación de demanda sino de oferta,
es decir, el Programa en las entidades resuelven la importancia que le van a dar a
cada línea de acción.
La falta de convocatoria para la organización de grupos para una acción se refleja
cuando el número de beneficiarios por proyecto es el mismo en una entidad, es
decir, en Guerrero, por ejemplo, los grupos de apoyo a la vivienda son de 50 o 60
jornaleros y los montos de $1,350.00, Baja California asigna $1,012.00 por
despensa.
113
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Factores que contribuyen a la operación del programa.
La falta de experiencia de los funcionarios de las delegaciones estatales de
SEDESOL y su desconocimiento sobre el funcionamiento de los Programas
provocó un gran retraso para ejercer los recursos, actuado con mucha rigidez en
el manejo de los recursos.
La liberación de los recursos en muchas entidades es muy tardía, ello implica que
el Programa no cumpla no sólo con lo planeado sino con lo prometido.
El impacto del Programa entre la población beneficiada.
Se aplicó una encuesta a 601 jornaleros en cinco entidades del país, ubicadas en
tres zonas de atención. En las zonas de atracción Sinaloa, Baja California Sur, de
expulsión, Oaxaca e intermedias, Puebla y Veracruz. El análisis de impacto se
presenta desde dos ángulos, diferenciando localidad de albergue y posteriormente
desde una perspectiva global, por línea y zona.
En localidad, el 95.2 por ciento conoce al Programa, en tanto que en albergue, la
proporción es menor, 74.0 por ciento.
En vivienda y saneamiento ambiental, el índice de impacto fue: 66.8 por ciento en
localidad y 38.1 por ciento en albergue. Por tipo de atención, el mayor impacto en
localidad es el arreglo de techos, en tanto que en albergue es en baños.
El índice de impacto en atención a la salud es muy alto en albergue, 95.2 por
ciento, contra 30.0% en localidad, explicable porque en estas las instituciones de
salud atienden a toda la población no sólo a jornaleros.
Cuando se trata de campañas sanitarias, el índice se revierte, en las zonas de
atracción el impacto fue del 53.2; en las de expulsión de 74.5 y en las intermedias
del 60.2 por ciento, explicable porque el contacto es más evidente en tanto las
114
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
promotoras del programa de Jornaleros son las únicas que permanecen en
comunidad.
En educación, cultura y recreación, el Programa también tiene incidencia
diferenciada según si va a localidad o albergue. En promedio la medida de
impacto es de 77.7% en localidad y de 40.4% en albergue. Aquí resulta una
contradicción, las acciones de educación son más intensas en albergue, pero los
jornaleros no las perciben, tal vez se deba a que quienes les dan atención son o
los de la SEP o los de INEA, aunque convocados por el Programa de Jornaleros.
El índice de impacto en capacitación es de 50 por ciento en localidad y 18.5 por
ciento en albergue. La mayoría de las capacitaciones siguen siendo tradicionales
tanto para hombres como para mujeres sin dejar de reconocer que aun cuando
pocos, son importantes los cursos de uso de agroquímicos y aumento de la
productividad.
En procuración de justicia, el programa ha mantenido debilidades pues cuando se
presenta algún conflicto, dado que la mayoría de los jornaleros son indígenas, se
supone que interviene el Instituto Nacional Indigenista. En la encuesta nadie refirió
haber sido atendido por el Programa en algún conflicto.
Si el impacto se mide por la población que reconoce se benefició, respecto a la
población encuestada, entonces la medida de impacto por línea de acción y zona
es la siguiente:
115
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 55
Jornaleros que consideran se beneficiaron por línea de acción
y zonas de atención
Zona de Atención
Línea de acción
Atracción
%
Expulsión
%
Intermedia
%
Vivienda y Saneamiento
Ambiental
126 46.3
79 59.8
130 73.9
Salud y Seguridad Social
148 54.4
102 77.3
112 63.6
89 32.7
73 55.3
125 71.0
105 38.6
32 24.2
27 15.3
Educación
Recreación
Cultura
y
Alimentación y Abasto
Procuración de Justicia
2
0.7
1
0.8
2.3
Transito Migratorio
46 16.9
Agua Potable
98 36.0
Empleo, Capacitación y
Productividad
85 31.3
56 42.4
74 42.0
272 100
132 100
176 100
Total
127 96.2
4
0
0.0
122 69.3
0
0.0
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Encuesta, 2002.
Pese a los registros del programa, los mayores impactos según la zona son: en la
zona de atracción el mayor impacto se encontró en salud y seguridad social; en
las de expulsión, el tránsito migratorio, y en las intermedias, vivienda y
saneamiento ambiental.
En la valoración del programa, el 70.0 por ciento señala que los apoyos del
Programa son buenos, el 19.0 por ciento, señala que son regulares y solo el 3.4
por ciento que son malos.
Por sexo, el 50% de los hombres considera que los apoyos son buenos, en tanto
que en el caso de las mujeres, el 80% consideran que son buenos.
Por edad, entre más grandes consideran mejor los apoyos y entre más jóvenes
menos consideran que son buenos los apoyos.
116
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Las expectativas de los jornaleros son diferentes. En localidad, el 36% espera que
lo apoyen en vivienda, y el 11% en alimentos, en general lo que esperan es que
les den cosas, trabajo, dinero, ayuda, con una visión paternalista del Estado. En
albergue, alimentos con 48.8% de las demandas, y en vivienda, el 23.0% y con
dinero el 14.4%.
La población testigo mantiene pocas diferencias con la población beneficiada. La
primera tiene la característica de una reducida actividad económica, es campesino
y jornalero. En tanto que la beneficiaria registra una diversidad de actividades, los
hombres artesanos, albañiles, las mujeres, artesanas, trabajadoras domésticas,
entre las más importantes.
Los rangos de ingresos de la población no beneficiaria se concentran en menos de
un salario mínimo, 85.5% o no recibió ingresos o recibió menos de un salario
mínimo, en tanto que entre los beneficiarios, no se registró a nadie que no reciba
algún ingreso por salario.
II. Recomendaciones.
Las recomendaciones más importantes son.
No obstante que en general el programa juega un papel muy importante en apoyo
a las condiciones de vida de los jornaleros, indígenas la mayoría, olvidados
sociales, es necesario que se rectifiquen algunas inercias.
2.1 De contexto.
- La Secretaría de Hacienda y las delegaciones estatales deben revisar los
tiempos de aprobación de los recursos y los mecanismos de control para un
manejo óptimo de los recursos.
117
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
- Se debe revisar las formas de traslado de recursos en el proceso de
descentralización de los recursos, pues los gobiernos de los Estados hasta ahora
no han mostrado interés de apoyar al Programa.
2.2 Del Programa.
Sobre la operación.
En las reglas de operación el Programa no señala en ningún momento como se
compromete a usar los recursos.
En el apartado 2.3.2 de Importes de las reglas de operación señala, “los montos
de apoyo que se destinen a cada uno de los ámbitos de acción serán
determinados a partir de los diagnósticos situacionales por unidad de trabajo y por
la realización de talleres de planeación participativa, en los que cada grupo de
beneficiarios priorizará las necesidades que se deberán atender”26, con esta
indefinición, los porcentajes que sobre cada línea de acción podrán provenir de
recursos federales no permite afirmar que el Programa se separa o no de sus
propósitos.
La proposición es que se modifiquen las reglas de operación y se señale cuánto
debe destinarse por línea de acción. Después de 13 años de existencia, el
programa tiene elementos para definir criterios de dirección de recursos y montos,
y no dejar a la indefinición total su manejo en las entidades.
Se requiere modificar la estructura programática y hacer una revisión profunda de
los conceptos y del significado de los registros.
Se deben establecer criterios de manejo de los recursos señalando formas y
montos de distribución por tipo de proyecto, línea de acción y entidad federativa.
26
SEDESOL. Reglas de Operación. 2002. Diario Oficial. 15 de marzo de 2002.
118
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En materia de adquisiciones, se propone conformar Comités Regionales de
Adquisiciones u otra figura más operativa y que garantice el manejo honesto del
recurso, que sustituya al Comité de Adquisiciones de las Delegaciones Estatales
de SEDESOL cuyos procedimientos para las licitaciones son inoperantes.
Se debe cambiar las formas de registro del manejo de los recursos que permita
fácilmente darles seguimiento.
Se deben buscar mecanismos de participación de los beneficiarios para la
instrumentación de acciones
Que el programa a nivel central y con la participación de las delegaciones definiera
criterios sobre los rangos de gasto por tipo de proyecto, y señalara criterios de
montos según las características donde se desarrolle la capacitación y los gastos
que se tengan que realizar.
El programa debe de regresar a sus orígenes, y a sus operadores se les debe de
evaluar en el cumplimiento que se tenga sobre la solución de los problemas que
se logra en sus entidades, en función de la atención a los jornaleros en las
regiones de mayor concentración y en función de las necesidades que se plantean
en el diagnóstico situacional. De igual forma, oficinas centrales debe de realizar
con cierta regularidad la identificación de las zonas de mayor concentración de
jornaleros por entidad (considerando la posibilidad de que estas zonas cambien),
así como sus estructuras de edades y las condiciones del entorno.
Deberán de considerar también entre los productores el tipo de tenencia, tamaño
de predio, procesos de organización e integración de productores y disponibilidad
de servicios, para que los coordinadores estatales promuevan diagnósticos
situacionales a través de los cuales definan sus estrategias de atención a los
jornaleros.
119
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Respecto a los promotores, se propone regular y generalizar la asignación de
viáticos con los requisitos que se presentan en zonas marginadas, que no
requieren comprobantes sino sólo ser aprobados por el jefe de la unidad
administrativa.
Que se asigne un número determinado de viáticos por mes según la zona, pero
que se vean beneficiados todos los promotores del país.
III. Prospectiva.
Se dice que la prospectiva es el conjunto de investigaciones para prever la
evolución social, ó conjunto de análisis y estudios realizados con el fin de explorar
o de predecir el futuro, pero si se conoce lo que está sucediendo, la prospectiva
puede servir, no solo para prever sino para modificar el futuro si se corrigen los
errores del pasado.
Sobre el futuro del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, PAJA, se
pueden plantear tres escenarios.
3.1 De la existencia del Programa
Un escenario posible es que desapareciera el Programa. Si ello llegara a suceder,
se producirían dos alteraciones. Por un lado, un descontento social por parte de
los jornaleros, sobre todo de aquellos que tienen muchos años de migrar a las
zonas de agricultura de exportación y que ya saben de la existencia del Programa.
En segundo lugar, se desequilibraría el modelo de agricultura de exportación
porque los productores demandarían subsidios para la atención de los jornaleros
migrantes.
120
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
3.2 Los jornaleros.
Lo que se observa actualmente es un incremento del número de jornaleros en la
agricultura de exportación. La lógica del desarrollo capitalista de la agricultura
señala que en la agricultura debe observarse una contracción absoluta y relativa
de la población ocupada por efectos del desarrollo tecnológico, sin embargo en
México se contrapone lo lógico a lo histórico. A nivel nacional, en 10 años no se
redujo el número de jornaleros ni en términos absolutos ni relativos.
Según el censo de población entre 1990 y 2000, el número de jornaleros aumentó
en casi 80 mil personas. Si analizamos los índices de marginalidad encontramos
que las entidades que mostraron índices de marginalidad altos y muy altos,
pasaron de 12 a 14 entre 1995 y 2000, de los cuales los que tenían índice de
marginalidad alto pasaron de 8 a 9 entidades y los de muy alta marginalidad
pasaron de 4 a 5 estados.
Las entidades que vieron deteriorados sus niveles de vida fueron en orden
alfabético, Guanajuato, que pasó del nivel medio a alto, Hidalgo, pasó de alto a
muy alto; Morelos de bajo a medio y Nayarit, de medio a alto.
Entidades como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, no lograron disminuir los
índices de alta marginalidad en cinco años.
Estos elementos resultan
contundentes para afirmar que el fenómeno de aumento de la migración ya se dio
y está en aumento.
Respecto a la agricultura de exportación también aumentó la superficie
cosechada. Si se analiza el comportamiento del patrón de cultivos, se encuentra
que si bien los granos casi no crecieron entre 1990 y 2000, frutas y hortalizas
crecieron en casi 500 mil hectáreas. Sin embargo, entre 2001 y 2002 casi no
creció la superficie cosechada de estos cultivos.
121
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
¿Qué pasará si se mantiene la tendencia?
El no reactivar la producción de granos llevará a precarizar más las condiciones de
vida de los campesinos minifundistas que logran completar sus ingresos para la
sobrevivencia a través de la migración, al aumentar la migración de la agricultura
de subsistencia a la agricultura de exportación aumentar el programa va a
enfrentar una población objetivo mayor a la que habrá que ofrecerle apoyos.
Los aspectos anteriores no los puede resolver el Programa, pero debe tomarlos en
cuenta para efectos de planeación de sus acciones y hasta para argumentar para
la solicitud de recursos.
3.3 La operación del programa.
La operación del programa adolece de varias deficiencias. Los apoyos a la
población objetivo están en función de la oferta y no de la demanda, son los
funcionarios estatales quienes resuelven hacia dónde dirigir los recursos y que
montos asignar.
Adicionalmente, no existen criterios de asignación de montos de inversión por tipo
de acción, cada delegación estatal resuelve cuánto darle a los beneficiarios por
tipo de apoyo.
Por otra parte, los registros de cómo se gastan los recursos están concebidos para
que nadie se dé cuenta si están bien o mal gastados.
Parecería que las delegaciones estatales están seguras de que no les van a
revisar sus reportes y los de oficinas centrales consideran que los reportes están
correctos, entonces cada delegación estatal presenta los registros que quieren, no
importa que haya expediente técnico, parece que nadie los consulta.
122
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
En prospectiva si continúa operando de esta forma el programa, se va a deformar
el objetivo. El riesgo que se corre, sobre todo en localidad, es que deje de
atenderse a población jornalera para atender a población pobre, y sea un
programa más de atención a la pobreza.
Pero no sólo eso, sino que los beneficiarios mantendrán la lógica que en el pasado
han asumido, el considerar las acciones del gobierno como las del Estado
Benefactor, “me da lo que quiere y lo que puede, pero me tiene que dar”. Es decir,
asumir que el Estado tiene la obligación de apoyarlos participen o no participen.
Por otra parte, de no tener criterios de asignación del gasto, las deformaciones
pueden aumentar. Pero no sólo eso, en condiciones diferentes y con personal no
comprometido con el Programa como lo es ahora, los desvíos de recursos se
pueden dar con mucha facilidad.
3.4 Los factores que intervienen en su operación.
Es cierto que parte de las formas de registro de la inversión obedece a las trabas
que pone la estructura burocrática. La demanda generalizada de los funcionarios
estatales y oficinas centrales del Programa es el tiempo entre la radicación
(disponibilidad) de los recursos y el término del ejercicio.
Hay una coincidencia entre las delegaciones estatales. El cambio de
administración en las Delegaciones Estatales de la SEDESOL propició un
desconocimiento e interpretación limitada de los ordenamientos normativos para la
operación de los recursos del Programa, se creó una situación que generó
retrasos considerables derivados de la indefinición respecto a los procedimientos
para la liberación de los recursos, cambio constante de criterios y formatos,
modificaciones a los anexos técnicos y criterios diferenciados para integrar la
comprobación.
123
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
La falta de flexibilidad en el manejo de los recursos, especialmente en lo relativo a
la realización de adquisiciones, ha provocado que el Programa busque alternativas
para manejar el recurso, sobre todo si se recuerda que el programa no pudo
ejercer aproximadamente 30 millones de pesos por deficiencias en la estructura
burocrática.
La ley que norma los procedimientos de adquisiciones no está diseñada para su
aplicación en zonas rurales e inclusive en ciudades medias. La mayor parte de los
proveedores no tienen la capacidad para cumplir con los requisitos que marca la
normatividad para presentar propuestas. Como resultado de eso, se produce lo
contrario a lo esperado, se favorece a unos pocos grandes proveedores y se
compra a precios superiores que los que corren en el mercado.
Los tiempos que se invierten para cubrir los procesos de aprobación, autorización,
radicación y liberación de los recursos son excesivos. Esta situación, señala un
funcionario estatal, es derivada de las imprecisiones en los lineamientos
establecidos por la Delegación Estatal de la SEDESOL en relación con la
elaboración de los anexos técnicos respectivos.
En prospectiva, si continúa este esquema de aprobación de recursos y formas de
licitación, el resultado será que cada vez se logre ejercer menos presupuesto, de
por si ya tan castigado.
3.5 Sobre la descentralización.
Actualmente, de las 17 entidades donde opera el Programa, sólo 4 hicieron alguna
aportación. Excepto el gobierno de Sinaloa que aportó 7 millones de pesos, en las
otras tres entidades las aportaciones son poco significativas.
124
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
De esta forma, descentralizar el Programa puede significar el desvío de los
recursos en acciones de interés estatal, que si bien pueden utilizarlos para dar
atención a la población pobre, nada garantiza que se atiendan jornaleros
agrícolas, la conclusión es que la descentralización lleva el riesgo de desviar los
propósitos del Programa o desaparecerlos.
125
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadros
estadísticos
correspondientes
comportamiento de la inversión por zonas.
al
apartado
1.1.4.1
El
Cuadro 1
Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Atracción
Inversión
Inversión
Beneficiarios
en proyectos promedio por
de inversión beneficiario
Baja California
Apoyo nutricional a madres
gestantes
105,931
129
821
Apoyo nutricional a niños
menores de 14 años
442,269
543
814
Apoyo nutricional a personas de
la 3ª edad
105,138
128
821
Centro de abasto compras en
común
113,000
740
153
Total
766,338
1,540
498
Apoyo nutricional niños de 5
años
835,200
766
1,090
Apoyo integral a niños en edad
escolar
603,000
600
1,005
Apoyo nutricional a menores en
edad escolar
1,053,806
486
2,168
Dotación becas educativas
(especie)
1,188,587
686
1,733
Equipamiento de guardería
150,000
90
1,667
Equipamiento y dotación de
tienda com.
74,880
300
250
Obra compl. en aula prefabricada
335,418
50
6,708
Suministro y dotación de
despensas
180,416
400
451
4,421,307
2,932
1,508
Baja California Sur
Total
126
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 1
Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002
Zonas de Atracción
Inversión
Beneficiarios
Inversión
en proyectos promedio por
de inversión beneficiario
Chihuahua
Equipamiento de cocina
70,000
76
921
Total
70,000
76
921
199,000
714
13,267
92,000
547
23,000
Infraestructura para la
alimentación y abastos
construcción
1,230,000
1,452
123,000
Total
1,521,000
2,713
69,136
640,000
560
1,143
Abasto alimenticio centro CAEI
80,000
59
1,356
Equipamiento de estufas de 4
quem.
410,000
2,199
186
1,130,000
2,818
401
Fondo para el consumo
38,400
558
69
Total
38,400
558
69
Morelos
Apoyo nutricional a niños
menores de 14 años
Infraestructura para la
alimentación y abasto
equipamiento
Sinaloa
Abasto alimenticio
Total
Tamaulipas
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
127
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 2
Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Atracción
Inversión
Inversión
Beneficiarios promedio
por
en proyectos
de inversión beneficiario
Baja California
Becas en especie a niños de los servicios educativos móviles
135,000
135
1,000
9,000
150
60
Construcción de dos aulas de preescolar
410,000
60
6,833
Construcción de guardería
851,682
500
1,703
10,200
30
340
Eq. a grupos de niñas, prom. de los Derechos Humanos
375,600
1,566
240
Equipamiento a grupos infantiles
150,000
75
2,000
Equipamiento de desayunador comunitario
125,000
100
1,250
63,443
100
634
Equipamiento de guarderías móviles
100,000
140
714
Paquete de materiales para autorehabilitación de vivienda
174,981
125
1,400
2,404,905
2,981
807
Equipamiento de aula prefabricada
178,200
90
1,980
Equipamiento de guardería
176,000
270
652
150
-
354,200
510
695
Cancha de usos múltiples
65,276
127
514
Equipamiento de aula
47,000
48
979
112,276
175
642
Centro de abasto compras en común
Eq. a gps. de niñ@s prom. de los Derechos Humanos
Equipamiento de gps. de alfabetización y educación primaria
Total
Baja California Sur
Unidad móvil educativa, recreativa y cultural
Total
Chihuahua
Total
128
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 2
Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Atracción
Inversión
Beneficiarios en
proyectos de
inversión
Inversión promedio
por beneficiario
Morelos
Construcción de infraestructura
educativa y recreativa
1,157,600
563
2,056
Equipamiento de infraestructura
educativa y recreativa
285,000
1,228
232
Infraestructura educativa y
recreativa estímulos
(PROCEDER)
266,000
521
511
Infraestructura educativa y
recreativa rehabilitación
185,000
226
819
Modulo de servicios integrales
construcción
900,000
240
3,750
2,793,600
2,778
1,006
215
-
38,400
60
640
499,517
1,300
384
Construcción de guardería
1,076,101
2,350
458
Construcción y equipamiento de
ludoteca
1,080,000
146
7,397
645,000
1,298
497
PROCEDER
3,858,401
128,997
30
Total
7,197,418
134,366
54
180,000
320
563
69,646
80
871
249,646
400
624
Total
Sinaloa
1 guardería p/50 niños
Cerco perimetral en guardería
Construcción de aula
Equipamiento de guardería
Sonora
Equipamiento de aula
Equipamiento de guardería
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
129
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 3
Inversión en salud y seguridad social por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Atracción
Inversión
Inversión
Beneficiarios promedio
en proyectos
por
de inversión beneficiario
Baja California Sur
Modulo de comunicaciones
126,852
2,800
45
Total
126,852
2,800
45
Modulo de servicios integrales construcción
1,030,000
822
1,253
Total
1,030,000
822
1,253
Morelos
Sinaloa
Construcción de módulo de salud
150
-
Total
150
-
Tamaulipas
Construcción de modulo de fomento a la salud
50,837
106
480
Total
50,837
106
480
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
130
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 4
Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002
Zonas de Atracción
Inversión
Beneficiarios promedio
en proyectos
por
de inversión beneficiario
Inversión
Baja California
Construcción de modulo sanitario
170,062
250
680
Paq. de mat. p/autoconstrucción de pie de
casa
2,132,910
435
4,903
Paq. de mat. p/rehabilitación de modulo de
salud
7,829
250
31
2,310,801
935
2,471
Construcción cancha usos múltiples
207,000
300
690
Construcción de guardería
798,950
180
4,439
59,400
5,500
11
Reh. equip. dotación p/dispensario med.
183,200
1,808
101
Rehabilitación de 14 Viviendas
223,591
70
3,194
1,472,141
7,858
187
Albergue (mod. fam.)
324,000
100
3,240
Const. albergue fam.
409,800
105
3,903
Const. de albergue
720,655
278
2,592
Construcción de cocina
102,000
76
1,342
Construcción de aula
342,545
123
2,785
Obra complementaria
49,724
32
1,554
Pie de casa
350,000
51
6,863
Pie de casa (paq. mat.)
175,000
20
8,750
Reposición techos
100,000
106
943
Sanitario séptico
121,000
44
2,750
U. servicios integrales
938,000
194
4,835
3,632,724
1,129
3,218
Total
Baja California Sur
Equipamiento de consultorio médico
Total
Chihuahua
Total
131
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 4
Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002
Zonas de Atracción
Inversión
Beneficiarios promedio
en proyectos
por
de inversión beneficiario
Inversión
Morelos
Construcción de vivienda transitoria
297,000
171
1,737
1,352,000
681
1,985
Rehabilitación de vivienda transitoria
832,900
1,012
823
Vivienda transitoria equipamiento
400,000
145
2,759
2,881,900
2,009
1,434
246,692
50
4,934
4,546,807
200
22,734
Const. 2 mod. viv. 26 cuartos
249,200
400
623
Const. 5 aulas educativas
130,232
3,302
39
Const. modulo de salud
234,993
260
904
Construcción de guardería
648,731
150
4,325
Construcción de modulo sanitario
673,460
200
3,367
1,000,000
500
2,000
Modulo sanitario
132,689
2,680
50
Modulo sanitario escolar
109,104
50
2,182
1,381,654
2,290
603
Planta purificadora de agua
625,000
600
1,042
Rehabilitación de albergue
53,836
1,653
33
219,120
620
353
2 Mod. viv.en niveles 20 ctos. c/u
1,448
-
2 Módulos de viv. 20 ctos. c/u
4,252
-
Const. de 1 mod. viv. 40 cuartos
1,250
-
Const. literas y mesas de conc
209
-
Sistema purificador de agua
217
-
20,331
504
Rehabilitación de vivienda
Total
Sinaloa
1 guardería p/50 niños
Ampliación de Vivienda
Construcción USI
Modulo Vivienda
Servicios sanitarios
Total
10,251,518
132
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 4
Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002
Zonas de Atracción
Inversión
Beneficiarios promedio
en proyectos
por
de inversión beneficiario
Inversión
Sonora
Construcción de cocina
1,296,063
540
2,400
Construcción de albergue
2,962,180
2,278
1,300
Construcción de aula
1,002,256
160
6,264
Construcción de cancha deportiva
142,272
780
182
Construcción de guardería
433,362
80
5,417
1,335,712
1,400
954
69,646
80
871
7,241,491
5,318
1,362
Construcción de pie de casa
784,960
91
8,626
Total
784,960
91
8,626
Construcción de modulo sanitario
Equipamiento de Guardería
Total
Tamaulipas
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
133
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 5
Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Atracción
Inversión
Beneficiarios promedio
por
en proyectos
Inversión de inversión beneficiario
Baja California
Centro de abasto compras en común
28,500
240
119
Taller de capacitación para el trabajo
134,100
60
2,235
Talleres de capacitación
190,560
48
3,970
Total
353,160
348
1,015
Construcción y equipamiento para taller de costura
224,000
20
11,200
Total
224,000
20
11,200
315,000
185
1,703
70,000
42
1,667
385,000
227
1,696
100,000
50
2,000
80,000
95
842
Taller de costura
288,000
119
2,420
Total
468,000
264
1,773
Panadería
52,827
106
498
Total
52,827
106
498
Baja California Sur
Chihuahua
Modulo de invernadero
Taller de costura
Total
Sinaloa
Granja de aves
Proyecto
Tamaulipas
134
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 6
Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Expulsión
Inversión
Inversión
promedio
Beneficiarios
en proyectos
por
de inversión beneficiario
Guerrero
Apoyo a la nutrición
523,769
16,150
32
Construcción de cocina
100,000
60
1,667
Construcción de local para tienda
160,000
456
351
Instalación de huerto familiar
320,604
60
5,343
Rehabilitación de tienda
275,200
3,646
75
1,379,573
20,372
68
1,031,500
927
1,113
120,000
336
357
1,151,500
1,263
912
Total
Oaxaca
Apoyo nutricional a menores en edad escolar
Establecimiento de tienda comunitaria
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
135
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 7
Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Expulsión
Inversión
Inversión
promedio
Beneficiarios
por
en proyectos
de inversión beneficiario
Guerrero
Construcción de aula
322,000
48
6,708
Construcción de cancha
224,303
1,230
182
Construcción de cancha de usos múltiples
330,000
1,100
300
Construcción de parque
100,000
200
500
Equipamiento aula escolar
18,000
60
300
Equipamiento de aula
29,000
199
146
Rehabilitación de aula
50,000
138
362
Rehabilitación de Instrumentos Musicales
37,347
200
187
1,110,650
3,175
350
800,000
880
909
3,380,000
515
6,563
Establecimiento de huertos familiares
140,000
200
700
Fondo para la migración
465,000
465
1,000
Terminación y equipamiento de aula escolar
150,000
419
358
4,935,000
2,479
1,991
Total
Oaxaca
Centro educativo comunitario
Construcción y equipamiento de aula escolar
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
136
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 8
Inversión en salud y seguridad social por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Expulsión
Inversión
Inversión
Beneficiarios promedio
por
en proyectos
de inversión beneficiario
Guerrero
Apoyo a la nutrición
11,040
275
40
Construcción de casa de salud
710,000
900
789
Construcción de modulo de salud
300,000
661
454
Equipamiento de modulo de salud
313,626
5,576
56
Rehabilitación de casa de salud
71,000
884
80
1,405,666
8,296
169
Construcción de casa de salud
500,000
631
792
Construcción y equipamiento de casa de salud
600,000
884
679
1,100,000
1,515
726
Total
Oaxaca
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
137
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 9
Inversión en vivienda y saneamiento ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Expulsión
Inversión
Beneficiarios en
proyectos de
inversión
Inversión
promedio por
beneficiario
Guerrero
Construcción de letrinas
160,000
100
1,600
Rehabilitación de muros
560,000
290
1,931
1,398,600
1,285
1,088
106,000
50
2,120
Rehabilitación de techos
1,171,800
1,055
1,111
Total
3,396,400
2,780
1,222
400,000
128
3,125
1,498,500
555
2,700
Construcción de pie de casa
570,000
75
7,600
Construcción de sanitarios ecológicos
860,000
550
1,564
Rehabilitación de sist. de agua potable
250,000
485
515
Rehabilitación de vivienda
2,560,000
1,100
2,327
Total
6,138,500
2,893
2,122
Rehabilitación de pisos
Rehabilitación de pisos y techos
Oaxaca
Ampliación de sist. de agua potable
Ampliación de Vivienda
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
138
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 10
Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas de Expulsión
Inversión
Inversión
Beneficiarios
en proyectos promedio por
de inversión 3/ beneficiario
Guerrero
Cría de especies menores
281,500
200
1,408
Equipamiento de molino para nixtamal
120,000
950
126
Fomento agrícola
1,135,125
392
2,896
Fomento pecuario
620,380
166
3,737
Fondo de financiamiento
232,977
936
249
Taller de capacitación para el trabajo
219,730
120
1,831
Taller de carpintería
230,000
120
1,917
Taller de costura
433,133
252
1,719
3,272,845
3,136
1,044
Establecimiento de huerto
175,000
280
625
Total
175,000
280
625
Total
Oaxaca
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
139
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 11
Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiarios
en proyectos
de inversión
Inversión
promedio
por
beneficiario
Durango
Apoyo nutricional a niños menores de 14 años
66,782
82
814
Infraestructura para la alimentación y abasto
equipamiento
80,000
200
400
Total
146,782
282
521
Apoyo a la nutrición
30,000
120
250
Apoyo nutricional a niños madres gestantes
60,000
60
1,000
Apoyo nutricional a niños menores de 14 años
218,000
432
505
Apoyo nutricional a personas de la 3ª edad
137,800
220
626
Construcción de comedor en albergue
69,368
3,510
20
5,120
8
640
Construcción de tienda en albergue
35,000
3,510
10
Dotación de leche
25,000
200
125
Equipamiento de cocina comunitaria
119,000
288
413
Equipamiento de tienda comunitaria
40,000
30
1,333
Equipamiento de tienda en albergue
11,493
3,510
3
Fondo para el abasto en albergue (tienda)
43,478
3,510
12
Total
794,259
15,398
52
Cocina comunitario construcción
260,707
528
494
Complemento alimenticio a niños, mujeres lactantes,
gestantes y ancianos
79,520
356
223
Construcción cocinetas
195,212
742
263
Dotación de leche a niños desnutridos
124,320
282
441
Total
659,759
1,908
346
Apoyo nutricional a niños jornaleros
186,400
200
932
Construcción de cocina COPUSI
160,000
150
1,067
Total
346,400
350
990
Hidalgo
Construcción de fogones
Jalisco
Michoacán
140
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 11
Inversión en alimentación y abasto por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiarios
en proyectos
de inversión
Inversión
promedio por
beneficiario
Nayarit
Apoyo nutricional a niños menores de 14 años
952,227
1,618
589
Equipamiento de infraestructura alimentación
56,662
372
152
4,502
70
64
1,013,391
2,060
492
A. borregos
666,000
74
9,000
A. cerdos
318,400
1,779
179
A. gallinas postura
108,000
54
2,000
Dot. rac. aliment.
390,600
434
900
Dotación despensas
33,000
66
500
Huerto familiar
165,000
55
3,000
Huertos de nopal
50,000
10
5,000
Prod. carpa
10,000
15
667
Prod. hort. Microtunel
18,000
6
3,000
Prod. seta
25,000
6
4,167
Prod. trucha A.
20,000
30
667
1,804,000
2,529
713
Apoyo al tránsito migratorio
268,000
806
333
Dotación de leche
73,852
224
330
Fondo de abasto
30,000
265
113
Inf. para la alimentación (cocina)
34,677
216
161
Total
406,529
1,511
269
Dotación despensas
45,000
261
172
Establecimiento de tienda para el abasto
25,000
120
208
Total
70,000
381
184
Equipamiento de infraestructura para alimentación y
abasto
Total
Puebla
Total
San Luis Potosí
Veracruz
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
141
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 12
Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiario
s en
proyectos
de inversión
Inversión
Promedio
(pesos)
Durango
Equipamiento de guardería
60,000
299
201
Infraestructura educativa y recreativa aula de usos
múltiples construcción
208,153
150
1,388
Infraestructura educativa y recreativa aula de usos
múltiples equipamiento
47,696
40
1,192
315,849
489
646
120,000
34
3,529
75,186
50
1,504
195,186
84
2,324
Construcción de aula
80,000
378
212
Equipamiento de aula
22,400
62
361
Equipamiento de guardería
87,780
528
166
Modulo de usos múltiples equipamiento
63,000
676
93
Modulo de usos múltiples rehabilitación
123,000
75
1,640
84,000
83
1,012
460,180
1,802
255
Construcción de aula de usos múltiples
300,000
250
1,200
Construcción de aula para jardín de niños
300,000
98
3,061
Construcción de cancha de usos múltiples
255,500
370
691
Construcción de parque infantil
400,000
290
1,379
Construcción y equipamiento de aula escolar
125,000
66
1,894
Construcción y equipamiento de ludoteca
341,352
100
3,414
Equipamiento de aula de usos múltiples
100,000
350
286
Equipamiento de aula preescolar
100,000
30
3,333
Equipamiento de ludoteca
111,748
150
745
2,033,600
1,704
1,193
Total
Hidalgo
Construcción de ludoteca
Equipamiento y rehabilitación de guardería
Total
Jalisco
Rehabilitación de aula
Total
Michoacán
Total
142
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 12
Inversión en educación, cultura y recreación por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Beneficiarios Inversión
en proyectos Promedio
Inversión de inversión (pesos)
Nayarit
Construcción de infraestructura educativa
745,192
450 1,656
Construcción de infraestructura educativa y recreativa
463,223
234
1,980
Equipamiento de infraestructura educativa
442,285
600
737
Equipamiento de infraestructura educativa y recreativa
483,310
512
944
Rehabilitación de Infraestructura Educativa y Recreativa
124,116
340
365
2,258,126
2,136
1,057
406,000
40
10,150
20,000
1
20,000
2,087,000
511
4,084
100,000
145
690
Total
Puebla
Construcción de aula
Equipamiento de CAEI
Proy. Educ. Integ.
Proy. Educ. Integ. (2a Etapa)
Total
2,613,000 697
3,749
San Luis Potosí
Becas educativas
1,657,500
1,316
1,259
Construcción de aula
170,000
192
885
Construcción de aula de usos múltiples
242,690
474
512
Equipamiento de aula
45,000
514
88
Equipamiento de CAEI
48,000
51
941
2,163,190
2,547
849
Total
Veracruz
Apoyo integral para desaliento al trabajo de niños cortadores de
café
200,000
Juegos infantiles adquisición
145,000
309
647
2,083
70
MOSI equipamiento (2ª etapa de construcción servicios comple.)
100,000
480
208
Total
445,000
2,872
155
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
143
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 13
Inversión en salud y seguridad social por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiarios en
proyectos de
inversión
Inversión
Promedio
(pesos)
Hidalgo
Const. baños en albergue (consult. y guardería)
120,000
50
2,400
Const. de modulo de servicios integrales
806,642
500
1,613
Dotación de pabellones (salud preventiva)
39,911
400
100
Equipamiento consultorio (botiquín médico)
40,000
261
153
Equipamiento de casa de salud
20,000
53
377
1,026,553
1,264
812
Construcción de modulo de salud
98,700
70
1,410
Consultorio rehabilitación
90,000
378
238
Equipamiento consultorio
112,224
678
166
Equipamiento de modulo de salud
227,260
220
1,033
Modulo se usos múltiples construcción
160,637
528
304
Total
688,821
1,874
368
Equipamiento de dispensario médico
37,500
120
313
Total
37,500
120
313
Proy. apoyo senectud
150,000
25
6,000
Proy. medicina trad.
50,000
15
3,333
Total
200,000
40
5,000
Botiquín
295,000
2,824
104
Construcción de unidad de rehabilitación
509,216
1,068
477
Equipamiento y dotación de botiquín
70,000
777
90
Modulo de salud
157,983
163
969
1,032,199
4,832
214
Casa de salud equipamiento
30,000
278
108
Total
30,000
278
108
Total
Jalisco
Michoacán
Puebla
San Luis Potosí
Total
Veracruz
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
144
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 14
Inversión en vivienda y salud ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiarios en
proyectos de
inversión
Inversión
Promedio
(pesos) por
beneficiario
Durango
Ampliación de sist. de agua potable
130,000
107
1,215
Constricción de dormitorios y Servicios
complementarios
573,255
200
2,866
Construcción de modulo sanitario
197,000
50
3,940
1,448,692
454
3,191
Obra complemetaria en albergue
54,396
50
1,088
Rehabilitación de vivienda
236,416
200
1,182
Servicios complementarios en albergue
(construcción de cisterna, fosa séptica po
114,604
192
597
Servicios complementarios vivienda
transitoria
424,989
100
4,250
Vivienda transitoria cocina comedor
construcción y equipamiento
1,267,169
350
3,620
27,624
105
263
150
-
Construcción de Vivienda (pie de casa)
Vivienda transitoria servicios
complementarios equipamiento
Equipamiento de dormitorios (mamparas)
Total
4,474,145
1,958
2,285
Adquisición de contenedores para basura
15,000
153
98
Amp. de albergue (modulo de recepción)
120,000
261
460
Const. de sist. de agua potable
99,200
108
919
Const. de lavaderos/Rehab. sist. Hidráulico
30,000
3,510
9
Construcción de almacén en albergue
45,000
3,510
13
Construcción de baños comunitarios
40,000
241
166
Construcción de fogones
37,120
58
640
1,042,526
286
3,645
Equipamiento de dormitorios (guardería)
22,217
50
444
Rehabilitación de albergue (pintura)
68,520
153
448
Rehabilitación de pisos
389,824
153
2,548
Rehabilitación de techos
424,464
100
4,245
2,333,871
8,583
272
Hidalgo
Construcción de letrinas
Total
145
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 14
Inversión en vivienda y salud ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Beneficiarios en
proyectos de
inversión
Inversión
Promedio
(pesos) por
beneficiario
Zonas Intermedias
Inversión
Construcción de modulo sanitario
129,720
297
437
Construcción de vivienda (pie de casa)
391,600
297
1,319
Construcción de vivienda transitoria
841,200
291
2,891
1,516,600
320
4,739
808
-
382,400
370
1,034
3,261,520
2,383
1,369
Const. de Servicios complementarios en USI
100,000
120
833
Construcción de fogones individuales en USI
50,000
220
227
2,128,000
414
5,140
650,000
440
1,477
2,928,000
1,194
2,452
4,475,274
574
7,797
Obra complementaria de inf para alim.
30,000
234
128
Reh de Infraest para alimentación
36,000
307
117
Rehabilitación de infraestr. educativa
16,797
30
560
Rehabilitación de vivienda
798,000
544
1,467
1,114,259
1,373
812
147,813
150
985
Servicios complementarios vivienda
transitoria
1,341,008
498
2,693
Total
7,959,151
3,710
2,145
840,000
140
6,000
Pie de casa
2,992,000
68
44,000
Total
3,832,000
208
18,423
Jalisco
Rehabilitación de vivienda transitoria
Equipamiento de cocinetas
Vivienda transitoria equipamiento
Total
Michoacán
Construcción de pie de casa
Construcción USI
Total
Nayarit
Construcción de vivienda transitoria
Rehabilitación de vivienda transitoria
Servicios complem de Vivienda trans.
Puebla
Letrina abonera
146
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 14
Inversión en vivienda y salud ambiental por tipo de proyecto, según zonas. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiarios en
proyectos de
inversión
Inversión
Promedio
(pesos) por
beneficiario
San Luis Potosí
Construcción de galera
32,262
120
269
Construcción de letrinas
80,000
344
233
2,072,099
1,027
2,018
Construcción vivienda transitoria
56,126
80
702
Equipamiento de albergue
418,674
2,066
203
Equipamiento USI
70,000
150
467
Rehabilitación de vivienda piso y techo
817,738
690
1,185
Servicios complementarios en albergue
627,408
1,027
611
Sistema de agua potable
497,337
1,797
277
4,671,644
7,301
640
Ampliación Vivienda (construcción de modulo
sanitario unifamiliar)
24,000
154
156
Construcción de letrinas
215,000
459
468
Construcción de modulo sanitario unifamiliar
463,000
232
1,996
Construcción de piletas
44,000
238
185
5,198,069
7,294
713
290,000
819
354
6,234,069
9,196
678
Construcción de USI 2ª etapa
Total
Veracruz
Rehabilitación de vivienda
Tanques para almacenamiento de agua
adquisición
Total
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
147
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Cuadro 15
Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zona. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Inversión
Beneficiarios promedio
por
en proyectos
de inversión beneficiario
Durango
Fomento agrícola
8,400
14
600
Fomento pecuario
211,474
127
1,665
Taller de capacitación para el trabajo
64,402
25
2,576
Total
284,276
166
1,713
Bloquera comunitaria
80,000
15
5,333
Capital de trabajo para carpintería
75,000
25
3,000
Cultivos
191,830
49
3,915
Dotación de bombas aspersoras
30,000
14
2,143
Elaboración de artesanías
135,600
57
2,379
Establecimiento de huerto
49,000
1
49,000
Establecimiento de molino de nixtamal
15,000
25
600
Explotación de animales
531,459
18
29,526
Fomento apícola
50,000
8
6,250
Granja de aves
10,000
17
588
Sanidad animal (botiquín médico)
60,000
57
1,053
Subsoleo
132,000
32
4,125
Viveros
38,000
15
2,533
1,397,889
333
4,198
Cría de borregos de traspatio
70,000
88
795
Total
70,000
88
795
Apoyo a producción y productividad
14,480
128
113
Taller de capacitación para el trabajo
587,720
533
1,103
Total
602,200
661
911
Hidalgo
Total
Michoacán
Nayarit
148
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
Continuación
Cuadro 15
Inversión en empleo y capacitación por tipo de proyecto, según zona. 2002.
Zonas Intermedias
Inversión
Beneficiarios
en proyectos
de inversión
Inversión promedio
por beneficiario
Puebla
Establecimiento de huerto
80,000
25
3,200
Granja de aves
520,000
47
11,064
Mej. ganado caprino
30,000
6
5,000
Panadería
90,000
5
18,000
Prod. de chile can.
200,000
45
4,444
Prod. lombricomposta
30,000
8
3,750
Rehabilitación de estanques
60,000
20
3,000
Taller de capacitación para el trabajo
295,000
48
6,146
Viveros
120,000
12
10,000
1,425,000
216
6,597
Fomento agrícola (construcción de
local)
26,000
60
433
Fondo de financiamiento (block)
133,000
66
2,015
Fondo de financiamiento (planta)
80,000
58
1,379
Huertos familiares
50,000
107
467
Paquete avícola
59,840
220
272
Plantación de vainilla
40,835
100
408
Taller de capacitación (cerámica)
90,000
25
3,600
Taller de capacitación (herrería)
121,420
30
4,047
Taller de capacitación (manualidades)
20,000
40
500
Taller de capacitación de bordado
28,743
114
252
Total
649,838
820
792
Construcción de invernadero
80,000
154
519
Instalación de bloquera
70,000
340
206
Total
150,000
494
304
Total
San Luis Potosí
Veracruz
Fuente: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cierre Definitivo 2002.
149
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN
A JORNALEROS AGRÍCOLAS.
IMPACTO EN 2001, COMPORTAMIENTO EN 2002 y UN ANÁLISIS
COMPARATIVO ENTRE 2001 y 2002.
PRESENTACIÓN.
1
INTRODUCCIÓN.
3
ANTECEDENTES.
6
1. El comportamiento de la agricultura en México.
1.1 Patrón de cultivos.
1.2 La agricultura de exportación.
6
7
8
2. Situación de los jornaleros agrícolas en el país.
12
CAPITULO I
17
LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA.
17
1.1 La operación del Programa en 2002.
1.1.1 El ejercicio del presupuesto.
1.1.2 Población que atiende.
1.1.3 Inversión por línea de acción.
1.1.4. La operación del Programa según el manejo de la inversión en 2002.
1.1.4.1. El comportamiento de la inversión por zonas.
1. Zona de atracción.
2. Zona de expulsión.
3. Zona intermedia.
1.1.6 Concertación.
1.1.6.1 La participación de los productores.
1.1.6.2 Promoción social y coordinación Institucional.
1.1.6.3 La complementariedad.
17
17
21
23
25
26
26
30
32
35
35
36
41
1.2. El cumplimiento de las reglas de operación.
1.2.1 La cobertura.
1.2.2. La Focalización.
1.2.3. La eficacia y la eficiencia.
1.2.4. El costo efectividad.
43
43
48
50
52
150
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
1.3. La operación del programa 2001 y 2002. Una comparación.
1.3.1. Presupuesto asignado.
1.3.2. Aportaciones de los gobiernos de los Estados y los productores.
1.3.3. Su distribución por línea de acción.
1.3.4. Atención a Jornaleros.
1.3.5. El presupuesto ejercido.
55
55
58
60
62
64
CAPÍTULO II
67
FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA.
67
2.1 La relación del Programa con las delegaciones estatales de SEDESOL.
2.1.1 La liberación de los recursos.
2.1.2 La relación del Programa con los gobiernos estatales.
2.1.3 La red de promotoría y el Programa Intersectorial.
67
67
69
74
CAPÍTULO III
78
EL IMPACTO DEL PROGRAMA.
78
3.1 El impacto del Programa entre la población beneficiada.
3.1.1 Características de la población entrevistada.
78
78
3.2 Conocimiento del programa.
81
3.3 Impacto del Programa de Jornaleros por líneas de acción.
3.3.1 Vivienda y saneamiento ambiental.
3.3.2 Salud y seguridad social.
3.3.3 Educación, cultura y recreación.
3.3.4 Empleo, capacitación y productividad.
3.3.5 Procuración de justicia.
82
83
85
87
89
91
3.4. Una visión global del impacto.
3.4.1 Análisis de impacto por unidad de trabajo y por zona.
3.4.2 Análisis de impacto por zona y sexo.
91
91
94
3.5 Un análisis cualitativo. Expectativas de la población beneficiada.
3.5.1 Percepción del impacto entre la población encuestada.
3.5.2 Percepción de los jornaleros sobre la operación del Programa.
3.5.3 Expectativas de la población beneficiaria.
98
98
99
103
3.6 Programas a los que acceden los jornaleros.
105
3.7 La población testigo.
106
151
Evaluación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Cuarto Informe.
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROSPECTIVA.
110
I. Conclusiones.
De la operación del programa.
Comparación entre los ejercicios de 2001 y 2002.
Factores que contribuyen a la operación del programa.
El impacto del Programa entre la población beneficiada.
110
110
113
114
114
II. Recomendaciones.
2.1 De contexto.
2.2 Del Programa.
117
117
118
III. Prospectiva.
3.1 De la existencia del Programa
3.2 Los jornaleros.
3.3 La operación del programa.
3.4 Los factores que intervienen en su operación.
3.5 Sobre la descentralización.
120
120
121
122
123
124
152