I F P

INSTITUTO MAYA
INFORME FINAL
DE LA EVALUACIÓN EXTERNA DE LOS
PROGRAMAS REGIONALES
PARA ZONAS DE
ALTA MARGINACIÓN E INDÍGENAS
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL
(SEDESOL)
Marzo de 2003
Informe Final de la Evaluación Externa
Programas Regionales para Zonas de Alta Marginación e Indígenas
RESUMEN EJECUTIVO
El presente informe consta de una presentación y siete apartados. En el primero se abordan
cuestiones metodológicas, en el segundo se revisan críticamente objetivos, normatividad y
antecedentes del programa, en el tercero se ponderan sus avances en el 2002, en el cuarto se
avalúa su operación, en el quinto se analizan sus impactos, en el sexto se presentan las
conclusiones y recomendaciones y en el séptimo se reflexiona sobre la propia evaluación y su
metodología.
Antecedentes y caracterización
1.-El PRZAMI se inscribe en el PND y el PNDS que proponen “establecer un vínculo cercano,
coherente y no subordinado, entre la política social y la política económica” (PNDS). En la
lógica de atender las causas y no sólo los efectos de la pobreza, rechaza el asistencialismo y
se focaliza en “regiones marginadas” y “sectores vulnerables”, definición plausible pero
limitada, sino no se modifica el “patrón histórico de desarrollo” (PNDS) que genera y reproduce
la exclusión.
2.-Reducir la pobreza creando capacidades y oportunidades es tarea de todo el gabinete y
mientras no se asuma que la mejor política social es una política económica incluyente la
acción de SEDESOL será puramente compensatoria y a la larga insostenible.
3.-La ausencia de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en la Estrategia de Micro regiones
debilita los propósitos de interinstitucionalidad, pues no se trata de la Ley SAGARPA sino del
marco jurídico para la concertación, planeación, gestión, operación seguimiento y evaluación
del desarrollo regional en un esquema de sustentabilidad económico-social-ambiental y
mediante la concurrencia de políticas sectoriales; marco que vale también para el desarrollo
promovido en regiones de alta marginación y conflictividad, si no se quiere duplicar funciones,
instrumentos y acciones.
4.-En el esfuerzo por evitar redundancia entre programas regionales el PNDS prevé la
constitución de dos grupos de trabajo: uno de subsecretarios y otro de directores generales.
Esto en el marco de una estrategia general de integración institucional que actualmente no
parece existir, pues la que operaba mediante coordinadores se desmanteló no está claro cual
es el modelo de coordinación del gabinete en su conjunto. En cuanto al combate a la pobreza,
hay unas Bases de Colaboración de 14 secretarías y una estrategia de Micro regiones, sin
embargo 68 programas de los cuales casi una veintena son de la SEDESOL, testimonian una
excesiva fragmentación de políticas, recursos y normas. La integración de algunos de ellos sin
duda daría transparencia y eficacia, además de facilitar el acceso a los beneficiarios.
5.-El PRZAMI tiene su origen en el Programa Fondos Compensatorios Región Cañadas,
Chiapas, cuya cobertura se amplió en el 2002 a los estados de Guerrero y Oaxaca. El
programa original fue evaluado y modificado en 2001 en un intenso proceso participativo que
produjo un Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva. Sin embargo el
PRZAMI no recoge del todo las aportaciones chiapanecas en lo tocante a diagnósticos
participativos, planes concertados, etc. Debiera hacerlo, pues la experiencia demostró que sin
esto el programa se reduce a una sumatoria de pequeñas acciones e inversiones que al no
modificar los patrones productivos no propician el desarrollo. Tampoco se adoptaron en
Guerrero y Oaxaca los esquemas de participación de organizaciones supracomunitarias en los
Consejos Micro regionales, lo que es preocupante pues cuando se trabaja en zonas conflictivas
la exclusión de sujetos sociales importantes puede tener un alto costo político.
6.-“Resquebrajamiento severo del tejido comunitario” puede ser descriptivo pero sin criterios
objetivos e indicadores medibles la focalización del PRZAMI resulta discrecional. Según las
Reglas de Operación se busca “contribuir a la generación de procesos complementarios de
desarrollo regional” en zonas marginadas con un plus en conflictividad, pero si no hay
objetivos, metas, normas e instrumentos adecuados a la especificidad de sus ámbitos, la
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derrama adicional de recursos pareciera un intento de ahogar los conflictos en dinero. Así, en
vez de restañar heridas, el programa puede enconar aún más los antagonismos. Esto ya
sucedió en el viejo programa de Las Cañadas y está sucediendo con su heredero el Programa
Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva. Su versión nacional debiera aprender de la
experiencia chiapaneca.
7.- En el programa de Egresos de la Federación publicado el 1° de enero del 2002 fijó el techo
presupuestal general de la SEDESOL. Los criterios para la distribución presupuestal por
estados y micro regiones de los nuevos programas de la secretaría favorecen a los estados de
mayor rezago como Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero, que en conjunto concentran el
30% del presupuesto. En cuanto al PRZAMI, la asignación está doblemente focalizada, pues
sus Micro regiones, además de marginadas, son indígenas y conflictivas (aunque sin
indicadores para medir esto). En el 2002 se le asignaron 104 millones de pesos: 57 para
Chiapas, 26 para Oaxaca y 21 para Guerrero, sin que se expliquen los criterios para esta
distribución. En el primer trimestre no hubo ejercicio presupuestal, pues no se habían emitido
Reglas de Operación ni Lineamientos Específicos 2002. En el siguiente empezó la operación,
al 27 de septiembre tenía un avance financiero del 79.2% y para el cierre del ejercicio se
habían invertido poco mas de 100 millones, en 1 295 proyectos con una distribución de los
recursos por estado semejante a la prevista, salvo Guerrero que sólo ejerció $17 977 405. Si
tomamos en cuenta que el programa arrancó a la mitad del año, el cumplimiento de las metas
más generales resulta aceptable.
Avances
8.- Al no estar definida la población objetivo específica del PRZAMI tomamos como referente la
población total de los municipios donde opera. En este ejercicio resultó que se había atendido
directamente a uno de cada cinco beneficiarios potenciales, siendo la proporción más alta en
Oaxaca y la más baja en Guerrero. Sin embargo esto es poco significativo pues en muchos
proyectos los padrones de beneficiarios se sobreponen y no podemos saber cuantos están
repetidos pues no son nominales, además la intensidad de la atención es extremadamente
diversa según la vertiente y el proyecto específico.
9.- La encuesta reveló que las carencias de las familias participantes, en términos de servicios
básicos, son semejante a las que establece el INEGI para los municipios de Alta y Muy Alta
marginación donde habitan. En cuanto a la condición indígena, la proporción de hablantes de
lenguas autóctonas es mayor entre los beneficiarios que el promedio de los municipios. Así, en
estos dos conceptos el programa parece adecuadamente focalizado y sin errores de inclusión.
En lo tocante a conflictividad, las respuestas de los entrevistados indicarían que sólo existe en
cuatro de cada diez comunidades atendidas. Sin embargo las entrevistas abiertas sugieren
que, cuando menos en Chiapas, las respuestas al cuestionario estuvieron sesgadas, pues los
interrogados temen que si reconocen tensiones intracomunitarias se les retire el programa.
10.- El que en Chiapas el programa tenga siete años, en que acumuló obras y acciones que no
erradicaron pobreza y conflictos pero impactaron la región, al tiempo que la secretaría
acumulaba instrumentos, relaciones, capacidades e infraestructura, hace que las diferencias
con Guerrero y Oaxaca, donde apenas empieza, sean abismales. Otra diferencia sustantiva es
el predominio de la vertiente Oportunidades en Chiapas, mientras que en Guerreo y Oaxaca
pesan más Capital Físico y Capacidades. Esto por la presunción -discutible- de que la
infraestructura económica, social y humana, preceden a los apoyos productivos. Diversidad y
desfase que son problema pero también oportunidad pues bien evaluados y asimilados siete
años de experiencia chiapaneca serían muy útiles en Oaxaca y Guerrero. Lamentablemente la
retroalimentación es pobre.
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Operación
11.- Dos son los antecedentes del PRZAMI: el Programa de Fondos Compensatorios para la
Región Cañadas del estado de Chiapas, que arranca en 1995 y luego se transforma en
Programa Integral para el Desarrollo de la Selva, y la experiencia del Valle de San Quintín,
también con Fondos Compensatorios. En el 2002 y con el nombre de PRZAMI, además de
Chiapas, el programa se extiende a Guerrero y Oaxaca. Desde el punto de vista institucional, la
operación en el 2002 se considera una experiencia piloto que podría ampliarse a otras regiones
semejantes.
12.- Por normatividad del PRZAMI 2002, “la aportación federal no puede ser mayor a 50%
respecto al monto total del proyecto”, de modo que los gobiernos locales, municipales o
estatales deben proporcionar el resto de los recursos y sin la aportación de la contraparte la
Coordinación no autoriza el ejercicio. En el caso de Guerrero las aportaciones corrieron
exclusivamente por cuenta de los municipios, vía ramo 33, lo que les dio autonomía y
protagonismo a estas instancias.
13.- Con la entrada en operación de las Coordinaciones Estatales de Micro regiones y las
Redes de Residentes, se reedita lo que en el pasado reciente fueron las Redesoles de la
secretaría: redes de operadores de campo ubicados en las localidades, preferentemente en las
seleccionadas como Centros Estratégicos. En virtud del desmantelamiento de las Redesoles
en el 2001, la secretaría había perdido presencia en el campo, exceptuando la Región
Cañadas donde se ha mantenido trabajando el equipo de residentes. Y aunque los nuevos
promotores tienen un buen perfil profesional: ingenieros, arquitectos, abogados, agrónomos,
etc. no han adquirido la experiencia en sus entidades que si se tiene en Las Cañadas.
14.- La sección chiapaneca del PRZAMI sigue siendo políticamente de prioritaria, lo que se
refleja en que la inversión del programa en 2002 fue dos veces mayor que la de Oaxaca o que
la de Guerrero. Por otra parte en Chiapas hay 50 promotores sólo para La Selva, mientras que
los 75 de Oaxaca y 40 de Guerrero atienden el conjunto de las Micro regiones.
15.-La Coordinación de Micro regiones echó a andar en junio del 2002 y la Red de Residentes
en julio, por lo que ese año las obras se definieron a partir de planes y prioridades de otros
actores, como los gobiernos estatales y municipales. Así, al evaluar su pertinencia e impacto
no estamos ponderando la metodología del PRZAMI en cuanto tal, que arrancó apenas en la
segunda mitad del año. Esto vale para el programa en su conjunto y específicamente para los
estados de Guerrero y Oaxaca, no para Chiapas, donde el PRZAMI se apoya en siete años de
trabajo.
16.-Dado que el inicio del PRZAMI fue extemporáneo, las Coordinaciones Estatales de Micro
regiones se apoyaron principalmente en los municipios, lo que resultó en general positivo y en
ocasiones providencial. En cambio el que muchas obras no se hayan licitado por falta de
tiempo, siendo realizadas directamente por los municipios, ocasionó que en ciertos casos
fueran costosas y de dudosa calidad
17.- La operación de las Coordinaciones y el ejercicio del programa estuvieron marcados por la
situación política e institucional de cada entidad federativa: por el estilo de los gobernadores y
su grado de control sobre el COPLADES, por la relación de los ayuntamientos con los
gobiernos estatales y por el nivel organizativo de los potenciales beneficiarios, entre otras
cuestiones.
18.- En Guerrero la participación del ejecutivo estatal se redujo a servir de enlace entre los
municipios y el programa, quizá porque, siendo del PRI, el gobernador es reacio a colaborar
con las comunas de la oposición, que son mayoría. Esto y el que la aportación local haya
provenido de ellas, les dio un fuerte protagonismo; lo que es plausible si consideramos la
tradicional subparticipación de las alcaldías de municipios pobres en otros programas.
19.- En Oaxaca los recursos se asignaron básicamente en el COPLADES, donde es decisivo el
punto de vista del gobernador, lo que limitó la autonomía presupuestal y operativa del
programa. En esa entidad el PRZAMI se incorporó a proyectos previamente acordados y
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comprometidos, de manera que el equipo del programa simplemente hizo el trabajo técnico y
administrativo.
20.- En Chiapas el Programa Integral para el Desarrollo Sustentable de la Selva, que opera el
PRZAMI, tiene siete años de vida. Ahí la inversión es alta aunque ha venido disminuyendo. De
cualquier modo la secretaría sigue siendo una de las instituciones federales con mayor
presencia en la zona, donde operan 34 Micro regiones con sus respectivos Consejos de
delegados comunitarios; espacios de concertación en los que también participan
representantes de agrupamientos superiores. El programa promovió los planes municipales
participativos así como 34 diagnósticos y otros tantos proyectos de desarrollo micro regional a
corto y mediano plazo; modalidades participativas intrínsecas al Programa de la Selva: un
proyecto sui generis y con personal propio, que habiéndose clonado en el PRZAMI mantuvo sin
embargo su especificidad. Así, durante el 2002, en el PRZAMI de La Selva se privilegió, como
en ninguna otra entidad, el fomento a la pequeña producción agrícola y pecuaria.
21.- Los operadores y los municipios fueron los principales vehículos del programa, hecho
indicativo de la plausible colaboración lograda con las alcaldías en algunos estados. Por otra
parte ocho de cada diez participantes reconocen que fueron consultados al respecto y
participaron en asambleas; aunque fueron menos los que identificaron instancias
presuntamente involucradas, como los consejos micro regionales. Asumiendo que en Oaxaca y
Guerrero los residentes empezaron a trabajar en julio, el cumplimiento de la normatividad en lo
tocante a participación social no es malo.
22.- En Oaxaca y Guerrero no hubo tiempo ni presupuesto para desarrollar diagnósticos
participativos y programas consensuados en la línea de Chiapas, pero en cambio se hicieron
inventarios básicos de recursos y necesidades, avalados por los presidentes municipales. En
esta entidad la difusión y la consulta fueron simultáneas, pues en los actos de entrega de obras
se daban a conocer la Estrategia de Micro regiones y el programa, a la vez se recogían de la
población ideas sobre otros posibles proyectos. Es decir, que la comunidad efectivamente fue
consultada, pero sobre la base de un universo acotado de acciones y gasto previamente
negociado con los ayuntamientos. Algo parecido ocurrió en Oaxaca, donde los residentes
dieron seguimiento a obras ya decididas; pero aquí, además de inventarios, se implementó una
metodología de diagnósticos participativos, ejercicios de planeación y capacitación
comunitarias, que aportan elementos estratégicos para el desarrollo
23.-La participación comunitaria en la elección y vigilancia del proyecto es alta, si bien cuando
se trata de obra física la asamblea delega en un Comité la responsabilidad de darle
seguimiento. En cambio en los proyectos productivos los beneficiarios directos eligen,
gestionan, ejecutan y vigilan que les llegue el recurso y la actividad se lleve a cabo.
24.-Aunque la estadística confirma la premisa de que “la asamblea comunitaria o instancia
similar es un medio efectivo para priorizar las obras y acciones del Programa”, lo cierto es que
los retrasos en el arranque provocaron que en Guerrero la consulta se hiciera a posteriori,
mientras que en Oaxaca, el programa impulsó obras decididas por el gobierno del estado. En
Chiapas los ámbitos de decisión son ciertamente comunitarios, pero también regionales y con
participación de actores de segundo nivel.
25.- En cuanto a la inclusión de organizaciones supracomunitarias en el PRZAMI, uno de cada
tres beneficiarios dijo participar en algún agrupamiento, y de estos el seis de cada diez
informaron que su organización no interviene en el programa y dos de cada tres dijeron que el
PRZAMI sería mejor si interviniera. Esto indica un buen nivel de organicidad, pero también una
escasa apertura del programa a actores distintos de la comunidad. En Guerrero, por ejemplo, la
Coordinación muestra resistencia a trabajar con agrupaciones de segundo nivel; por que
pueden politizar la gestión, desviar los recursos y manejarlos clientelarmente. Argumentación
que fue debatida en los foros chiapanecos de mayo y junio del 2001, a raíz de los cuales se dio
cabida y reglamentó la participación de organizaciones en los Comités. Seguramente las
lecciones de Las Cañadas serían útiles a las coordinaciones debutantes de Oaxaca y Guerrero.
26.- Resumiendo: el grado y tipo de participación de los beneficiarios en el programa depende
de la vertiente; tipo de proyecto; relación entre la Coordinación el gobierno estatal y el
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municipal; inclusión o no de las organizaciones sociales; existencia de conflictos partidistas,
religiosos, agrarios; así como del talante y experiencia de los residentes. Sin embargo, en
términos generales, se puede constatar una participación aceptable en instancias de
concertación, gestión y ejecución, si consideramos que en dos de tres entidades el programa
era debutante y arrancó a medio año. Para el 2003 los porcentajes de participación deberán
superarse, sobre todo en lo tocante a las organizaciones supracomunitarias, que salvo en
Chiapas están ausentes.
27.- En cuanto a si los distintos programas públicos se coordinan entre si, un tercio de los
entrevistados no contestó, un tercio dijo que si y un tercio dijo que no. Lo que habla mal de un
concertación interinstitucional que debiera se cotidiana y por tanto percibida por sus
beneficiarios. En cambio, el 85% manifestó que su comunidad saldría beneficiada sí las
dependencias se pusieran de acuerdo; poniendo de manifiesto la casi unánime percepción de
que las dependencias de la administración pública no se coordinan entre si debiendo hacerlo.
En cuanto a los operadores, los beneficiarios perciben que los residentes se ponen de acuerdo
con los ayuntamientos, pero ignoran si hay coordinación con otros actores institucionales.
28.- Los beneficiarios tienen una opinión muy favorable acerca del programa, pues ocho de
cada diez considera que realizó obras muy importantes. Y el que poco más de la mitad diga
que ayudo reducir los conflictos comunitarios parece un halago inmerecido, pues carece de
metodología expresa para ello. Adicionalmente mostraron fuerte aprobación por el trabajo de
los operadores.
29.- En cambio se valoró negativamente la oportunidad del programa. Porque si los retrasos en
obra física son graves, resultan desastrosos cuando se trata de proyectos productivos. Así por
ejemplo, en Oaxaca ninguna obra de la muestra se concluyó en ese año, muchas se
terminarán hasta el 2003 y algunas empezaron en enero de este año. En Oaxaca las obras
estaban terminadas, salvo en dos localidades donde ni siquiera se iniciaron, sin embargo no
funcionaban por falta de personal y equipamiento. En Chiapas los beneficiarios se quejan de no
haber podido fertilizar porque el dinero llegó tarde; pero también de haber tenido que comprar
el químico de todos modos, pues el programa les exigía un comprobante. Está por demás decir
lo que todos saben: en muchos casos no se compra el fertilizante sino la factura.
30.- En el caso de Chiapas la inconformidad se magnifica, pues al retraso de los recursos se
suma el hecho de que el Programa no aporta asistencia técnica ni capacitación, lo que resulta
preocupante pues aquí las acciones del PRZAMI son mayoritariamente de la vertiente
oportunidades y tratándose de actividades productivas la falta de acompañamiento en este
rubro reduce notablemente el impacto.
31.- En lo tocante a los conflictos, poco más de la mitad de los entrevistados respondió que las
acciones del programa ayudan a su resolución y poco menos de la mitad dijo que no. Estos
porcentajes significan poco, pero la observación directa indica que en algunas localidades
guerrerenses muy divididas por alineaciones partidarias, como Ajuchitán del Progreso, la gente
se unió para gestionar la pavimentación de la calle dejando de lado sus diferendos políticos. En
cambio en Valle de Luz, comunidad del municipio de Tlacotepec, también en Guerrero, la
división partidaria provocó que el presidente municipal entrante interrumpiera las obras
promovidas con recursos del PRZAMI. Es decir, que a veces reconcilia y a veces no. Y no
podía ser de otro modo pues carece de metodología específica.
32.- Casi ocho de cada diez beneficiarios consideran las obras de calidad buena o regular, lo
que es plausible. Sin embargo una quinta parte aun no lo sabe, presumiblemente porque no se
han terminado. Los beneficiarios oaxaqueños están en este último caso, pues la mayor parte
de las obras empezaron a construirse en los últimos meses del 2002; en cambio los
guerrerenses tienen obras terminadas y pueden juzgar con mayor conocimiento de causa.
33.- La percepción de los entrevistados sobre la escala de la población a la que impacta el
programa, indica que para la mayoría -dos de cada tres- los beneficios son familiares y
comunitarios, mientras que sólo uno de cada tres percibe efectos más extensos. El dato es
preocupante pues la mayor parte de las acciones de las vertientes de Desarrollo de
Capacidades y Capital Físico son de cobertura más o menos amplia, y las de Oportunidades,
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que por lo general no lo son, deberían serlo. Entonces, una tarea pendiente es lograr que las
acciones del PRZAMI tengan efectos multiplicativos y que la gente se percate de ello.
Impacto
34.- La población beneficiada comparte las condiciones de marginación de las regiones donde
habita, pues siete de cada diez entrevistados dijo tener viviendas con uno y dos cuartos, una
tercera parte dice que su hogar carece de agua potable, ocho de cada diez carecen de drenaje
y la mitad que no cuenta con letrina. Además, dos de cada tres beneficiarios viven en
comunidades sin agua potable, más de la mitad que no tiene alumbrado público y la gran
mayoría carece de drenaje. Finalmente, dos tercios tienen problemas de abasto y casi la mitad
los padece en básicos tan importantes como la tortilla y el nixtamal. En cuanto a
comunicaciones: la enorme mayoría no tiene carretera pavimentada, a poco menos de la mitad
le faltan puentes peatonales y vehiculares, y más de la mitad necesita casetas telefónicas,
correos y adecuado transporte público. En lo tocante a salud y educación: en dos de cada tres
comunidades no hay escuelas ni maestros y donde hay instalaciones falta equipamiento
escolar. En dos tercios de las comunidades no existe ningún establecimiento de salud, pero
donde lo hay falta personal médico y enfermeras, según dicen tres de cada cuatro
beneficiarios. Así pues, los beneficiarios son predominantemente indígenas y padecen graves
rezagos en servicios básicos de la vivienda, así como en electrificación, servicios de agua
potable y sanitarios, comunicaciones, abasto, salud, educación, esparcimiento y capacitación.
35.-En cuanto a las actividades económicas, entre la población objetivo predominan familias
campesinas dedicadas a una agricultura maicera de subsistencia, y en muchas localidades,
también a la cafeticultura. Su situación económica ha mejorado en poquísimos casos, mientras
que para la mayoría se mantuvo igual o empeoró. Circunstancia que se refleja en el fuerte
incremento de la migración. Y es que gran parte de los beneficiarios recibe ingresos agrícolas
insuficientes y el complemento más importante de su economía son los subsidios del gobierno.
36.-En relación a infraestructura básica las prioridades de atención de los beneficiarios son el
agua potable y el drenaje. En cuanto a las carencias en comunicaciones, la necesidad de
carreteras pavimentadas se dispara, seguida de lejos por la pavimentación de las calles. En lo
tocante a servicios sociales básicos las prioridades están claramente en salud y educación. En
cuanto a las necesidades relacionadas con la producción, debiéramos esperar que una
población campesina dedicada a actividades agropecuarias quisiera insumos, crédito,
equipamiento, así como servicios de infraestructura productiva, de procesamiento y de
comercialización. Sin embargo la necesidad que ponen por delante es el apoyo en efectivo
para la producción, que debe entenderse como recursos monetarios que con frecuencia se
destinan al consumo. Y es que para casi la mitad, los recursos de programas gubernamentales
constituyen su mayor fuente de subsistencia después del ingreso agrícola.
37.-Así los beneficiarios son microagricultores fuertemente deficitarios cuya subsistencia
depende en buena medida de subsidios gubernamentales. Característica de su población
objetivo que el programa debe remontar. No basta mejorar las condiciones de la vivienda y la
infraestructura, si no se construyen reales oportunidades productivas. Y mientras no las haya,
las expectativas de la los beneficiarios de programas públicos se reducirán a demandar
subsidios gubernamentales; apoyos recurrentes que en tanto no contribuyan a desarrollar una
actividad económica sostenible alimentan un pozo sin fondo.
38.-Habla bien del programa que ocho de cada diez beneficiarios opinen que resolvió carencias
muy importantes y califique como buena y regular la calidad de las obras. En cuanto a la índole
de las mejoras obtenidas gracias al PRZAMI, destaca notablemente la salud, seguida por
educación, alimentación y en menor proporción vivienda. Lo que sugiere que los participantes
perciben un impacto significativo en su calidad de vida. Los beneficios en el ámbito del llamado
capital social son razonablemente buenos en organización y participación, lo que debe
atribuirse a las virtudes de la operación a través de asambleas comunitarias y consejos. En
cambio es desolador que sólo un 5% haya mencionado la capacitación técnica, que destaca
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como una de las mayores carencias del programa, sobre todo como componente indispensable
de la vertiente Oportunidades.
39.-En cuanto a los beneficios económicos, dos de cada tres percibe aumentos en la
producción, la mitad menciona aumento en los ingresos, aunque sólo uno de cada tres habla
de que se generaron más empleos y apenas uno de cada cinco considera que se redujo la
migración y la misma proporción menciona que contribuyo al mejor manejo de los recursos
naturales. Esto último es preocupante, pues asociado a que sólo dos de cada diez mencionó
beneficios en capacitación y asesoría técnica, sugiere la existencia de una notable debilidad en
lo tocante al necesario y urgente cambio de los patrones productivos.
40.- Podría pensarse que donde se atendió una determinada carencia esta debió desaparecer.
Sin embargo no es así, en primer lugar porque la mayor parte de las obras estaban inconclusas
cuando se aplicó la encuesta, en segundo lugar porque cierto tipo de necesidades demandan
apoyos recurrentes, de modo que no por haber sido atendidas desaparecieron. Entonces, es
pertinente establecer en que medida se atenuaron las carencias en un determinado rubro,
cuando este fue atendido por el programa.
41.-En lo tocante a agua potable, alumbrado público, drenaje, tiendas, mercados molinos de
nixtamal y tortillerías, en todos los casos el grupo atendido por el programa en esos rubros
muestra un nivel menor de carencia que el resto. Esto indica, sin duda, que cuando el
programa atendió una determinada carencia esta disminuyó sensiblemente en el sector
atendido. Sugiere, también, que aunque disminuidas las carencias persisten, lo que en este
caso se explica porque la mayor parte de las obras de infraestructura no se habían terminado.
42.-En lo tocante a escuelas, equipamiento escolar y maestros; hospitales, clínicas y centros
de salud; albergues para estudiantes, canchas y centros deportivos, es consistente la
disminución de las carencias específicas como resultado del programa. Hay sólo dos
excepciones: la necesidad de escuelas no es menor donde el programa invirtió en su
construcción y la necesidad de maestros es mayor ahí que en el conjunto de las comunidades
de beneficiarios, lo que se explica porque una escuela no siempre satisface íntegramente las
necesidades educativas, y porque habiendo escuelas la necesidad de maestros aumenta.
43.-El mismo descenso en quienes fueron atendidos, muestran las carencias en el renglón
comunicaciones: carreteras, caminos, puentes, pavimento, transporte público, siendo más clara
la diferencia porcentual en rubros de si o no, como la carretera pavimentada, y menos claro en
otros donde por lo general las obras sólo alivian parcialmente la carencia, como pavimentación
de algunas calles construcción de algunos puentes, etc.
44.-En contraste con el comportamiento de las necesidades en infraestructura básica y social,
que disminuyen en la medida en que son atendidas por el programa, las necesidades en el
rubro de producción (infraestructura agrícola, agroindustrial y comercial; maquinaria, insumos;
apoyos en efectivo a la producción; etc.) son mayores entre quienes fueron atendidos que entre
quienes no lo fueron. Lo que se explica porque las necesidades productivas difícilmente se
satisfacen por completo mediante una acción y algunas son recurrentes y anuales, de modo
que quienes recibieron apoyos en este rubro le dan a seguirlos recibiendo una importancia
mayor que el resto. Situación preocupante, pues sugiere que mientras que en las vertientes de
Capital Físico y Creación de Capacidades las necesidades disminuyen conforme se las atiende
y pueden llegarse a minimizar, en la vertiente de Creación de Oportunidades, las necesidades
pueden aumentar en la medida en que se las atiende, transformándose en una demanda
recurrente e insaciable. Esto ya sucede en Chiapas, donde los beneficiarios de pequeños
apoyos para la producción tradicional, esperan seguir recibiendo ese recurso año tras año, y se
sentirían defraudados si se les sacara del padrón.
45.- El círculo vicioso de apoyos que reproducen e incrementan la necesidad del subsidio, es
claro síntoma de que el proyecto productivo no es económicamente sustentable; de modo que
el remedio está en impulsar propuestas alternativas que después de un impulso inicial
subsidiado puedan marchar solas. No será fácil. Sin embargo, es inevitable que los programas
de combate a la pobreza mediante el desarrollo regional se comprometan con esa búsqueda,
de otra manera el término sustentable no será más que una palabra de moda.
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46.- En cuanto a las recomendaciones de los beneficiarios; ocho de cada diez opina que los
programas regionales tendrían mayor impacto si se complementaran más unos con otros. Lo
que enfatiza la necesidad de fortalecer la coordinación intra e interinstitucional de modo que no
se dispersen recursos en acciones aisladas. Además la mayoría le atribuye la mayor
responsabilidad al lado gubernamental, pues piensa que un mayor compromiso y coordinación
de las instancias públicas mejoraría el programa, mientras que la vertiente social tiene menor
responsabilidad, pues la organización de la comunidad ocupa el tercer lugar entre las cosas
que mejorarían al PRZAMI. En cambio a los estudios planes y Consejos se les asigna una
menor importancia. Lo que se explica, quizá, porque en Oaxaca y Guerrero estos instrumentos
y espacios aun están por construirse.
47.-En cuanto a lo que esperan del programa hemos nueve de cada diez ponen en primero o
segundo lugares de sus expectativas el que aumenten los recursos, principalmente los apoyos
en efectivo. La continuidad de las acciones es la primera y segunda prioridad para una tercera
parte de los entrevistados, y sólo uno de cada cinco pone por delante la capacitación y
asesoría técnica. Lo que sugiere que los destinatarios no ven que el programa este impulsando
proyectos productivos sostenibles que pronto harán innecesarias las intervenciones
gubernamentales sustantivas. Todo lo contrario; esperan que continúe, incremente sus
recursos y de mas y mayores apoyos en efectivo. Esperanza explicable pero infundada, pues si
las responsabilidades del estado con el desarrollo son permanentes, los programas de
combate regional a la pobreza y la exclusión son por naturaleza transitorios, pues se
encaminan a propiciar el despegue autosostenido de los ahora marginados.
Conclusiones y recomendaciones
48.- Un alarmante y progresivo deterioro económico-social y el que muchos campesinos no
tengan proyecto agropecuario viable y dependan cada vez más de los subsidios asistenciales,
dificulta mucho el desarrollo de zonas marginadas. Ayuda proporcionar servicios básicos y
apoyos productivos tradicionales, pero el despegue sustentable requiere rectificaciones
macroeconómicas y agrarias mayores, y en lo regional proyectos integrales y estratégicos
consensuados en los que confluya la acción institucional.
49.- Focalizar la acción institucional en Micro regiones tiene la virtud de concentrar esfuerzos y
recursos donde mayores son las carencias, pero no pasará de acción compensatoria si al
mismo tiempo no se actúa sobre los mecanismos de exclusión que reproducen la marginalidad.
La SEDESOL, la SSA la SEP, pueden desarrollar capacidades desde el ámbito del Desarrollo
Social y Humano, pero las oportunidades dependen de los territorios de la administración
pública que se ocupan del Crecimiento con Calidad, y si no hay una real y no subordinada
coordinación no habrá tampoco desarrollo sostenible de los hoy marginales.
50.- La dispersión en el ámbito del Desarrollo Social y Humano ignora el énfasis del PND y el
PNDS en las políticas integradoras, mermando la eficiencia y accesibilidad de los programas.
Es pues indispensable eliminar duplicidades fusionando y unificando aquellos de los 68
programas con incidencia en el combate a la pobreza que tengan objetivos semejantes.
Empezando con los de la SEDESOL.
51.- La Ley para el Desarrollo Rural Sustentable no vale sólo para la SAGARPA pues integra
economía, sociedad y medio ambiente y estatuye a los Consejos como mecanismos de
concertación. Sin embargo la estrategia de Micro regiones, que es de carácter rural, ni siquiera
la considera, evidenciando una balcanización de la administración pública altamente lesiva
cuando el desarrollo social se quiere económicamente sustentable y en el campo esto es
imposible sin la coadyuvancia de SAGARPA.
52.- La estrategia de Micro regiones creó una nueva zonificación, que no coincide con los
territorios políticos, administrativos, de fomento y de desarrollo social, preexistentes. Pero el
mayor problema no es la redundancia regionalizadora, sino el que no se compartan espacios y
mecanismos de gestión con otros actores institucionales. Aun si las fronteras de la
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marginalidad no coinciden con las de los Distritos, nada impide que en sus Consejos se
gestione el desarrollo de las zonas particularmente deprimidas en el contexto de una
problemática mayor.
53.- La estrategia de los Centros Estratégicos Comunitarios puede ser útil para establecer
servicios de acceso micro regional, siempre y cuando la lucidora meta de las banderas no se
deje fuera de la inversión a las poblaciones menores. Pero los servicios productivos en los CEC
no tendrán efectos de arrastre sobre la actividad primaria sino se impulsa también el
aprovechamiento sustentable de los recursos disponibles a lo largo y ancho de la Micro región.
La concentración en los sectores secundario y terciario tiene su contraparte en extendida y
dispersa actividad primaria.
54.- La Red de Residentes y la Coordinación de Micro regiones creadas este año restablecen
la capacidad operativa y presencia regional perdidas por la SEDESOL. Si el nuevo personal de
campo, que ha tenido una buena recepción y hoy tiene más presencia que algunas
delegaciones, evita el burocratismo y clientelismo podría operar una verdadera revolución
operativa en la secretaría.
55.- Reconocer que la tarea sustantiva de los residentes no está en ejercer recursos y cumplir
metas sino en identificar con la población los problemas y las soluciones, significa apoyar
decididamente los trabajos de investigación participativa y capacitación de los beneficiarios,
tareas que hoy no están previstas ni presupuestadas. Y para ello se debe apoyar también la
formación profesional de los operadores.
56.- La intensa participación en el programa de los municipios guerrerenses, que aportaron los
recursos que el ejecutivo estatal negó, es un buen avance en la tarea de descentralizar y
democratizar la promoción del desarrollo. Pero además, aliarse con los actores locales puede
ser una buena estrategia de las secretarías federales, que con frecuencia se ven interceptadas
por los gobernadores en los COPLADES y no logran interactuar con el nivel local de gobierno.
57.- Si “conflictividad” y “resquebrajamiento social” sobredeterminan a la población objetivo del
PRZAMI, debe evitarse el manejo discrecional de las regiones del programa definiendo con
precisión estos conceptos y traduciéndolos a indicadores ponderables
58.- La diferencia específica del PRZAMI es la condición indígena y conflictiva de sus regiones,
lo que no se refleja en normatividad, procedimientos y objetivos. Si las regiones socialmente
resquebrajadas requieren tratamientos específicos estos deberían ser incorporados al
programa. De otra manera pareciera que las tensiones remiten con derrama adicional de
recursos públicos, y no es así.
59.- Avocado a regiones indígenas, el PRZAMI no incorpora sin embargo procedimientos
adecuados a la etnicidad de sus beneficiarios. Los derechos autonómicos, en la restringida
versión constitucional, en la más amplia de la constitución oaxaqueña y en la aun mayor que
reconocen los propios pueblos, deben incorporarse al programa pues no se puede incidir en
zonas indígenas conflictivas sin adecuarse a sus usos y costumbres.
60.- Operativamente el PRZAMI arrancó en la segunda mitad del 2002 al crearse la
Coordinación de Micro regiones y la Red de Residentes, de modo que en el ejercicio de ese
año se sumó a proyectos identificados por otros actores, lo que finalmente resultó plausible. Sin
embargo las virtudes y defectos de su metodología propia sólo podrán ponderarse en el
próximo ejercicio.
61.- El PRZAMI en Chiapas tiene siete años, pues ahí se gestó el modelo programático
extendido después a Guerrero y Oaxaca. El trabajo acumulado, el que no todas las prácticas
chiapanecas se hayan incorporado a las reglas de operación y el enfoque sucesivo por el que
en las nuevas entidades federativas se construye infraestructura mientras que en el estado de
origen se apoya la producción, hacen que en la práctica estemos ante dos programas de
distinto talante. Lo que es reto pero también oportunidad si realmente se aprende de la
experiencia en Las Cañadas.
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62.- Las proyectos puntuales derivados de inventarios de necesidades son útiles, pero sin
diagnósticos participativos y planes integrales estratégicos que articulen dichas acciones, el
trabajo será pura acumulación y no tendrá efectos multiplicativos. Quizá cumplirá metas pero
no alcanzará objetivos.
63.- La comunidad y el Consejo micro regional como ámbitos de participación son necesarios,
no suficientes. La experiencia de Chiapas indica que las organizaciones superiores deben tener
representación, no sólo por su mayor perspectiva espacio temporal sino también por que
soslayarlas genera presiones y tensiones, particularmente indeseables en un programa para
zonas conflictivas.
64.- La llegada tardía de los recursos y las prisas por ejercerlos atentan contra la eficiencia:
encarecen la obra física y propician que los apoyos extemporáneos a la producción se desvíen
a otras cosas. La oportunidad y multianualidad, del ejercicio sino de la programación, podrían
lograrse mediante fideicomisos como el que se propuso para Chiapas y rechazó la Secretaria
de Hacienda.
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