RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACION EXTERNA DEL PAJA, CNE-2003.

RESUMEN EJECUTIVO DE LA
EVALUACION EXTERNA DEL PAJA, CNE-2003.
Hasta el surgimiento de los antecesores del PAJA, los programas de atención
social enfocados a cubrir personas en condiciones de pobreza extrema, habían dejado de
lado a la población jornalera agrícola, debido principalmente a que su alta movilidad
dificulta su atención, ya que no se pueden constituir grupos de gestión, los cuales son
una parte nodal en los programas sociales establecidos hasta entonces. Debido a lo
anterior, en 1988 surge el Programa de Desarrollo Social para los Jornaleros Agrícolas
en los Valles de Sinaloa (PRODESJA), el cual desarrolla el primer intento de atención a
la población jornalera en pobreza extrema. Para 1990, se pone en marcha el Programa
Nacional con Jornaleros Agrícolas (PRONJAG), el cual toma como una característica
de esta población, su constante movilidad entre las diversas zonas de cultivo, siguiendo
muchas veces rutas migratorias definidas por los patrones de cultivo, debido a esto, una
de las principales características que diferencia al PRONJAG con respecto a otros
programas sociales que combaten la pobreza extrema, es que organiza su estrategia de
intervención en base a una serie de investigaciones (diagnósticos), estructurando sus
acciones en función de las características de cada población objetivo en particular en
cada región. A partir del año 2001 cambio su nombre a Programa de Atención a
Jornaleros Agrícolas (PAJA).
En la actualidad, el PAJA tiene presencia en 17 entidades federativas: Baja
California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,
Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora,
Tamaulipas y Veracruz. El Programa otorga diferentes tipos de apoyo según el tipo de
zona, las cuales se dividen en: 1) zonas de atracción donde el Programa desarrolla para
estas zonas estrategias de atención que aminoran y generan un piso mínimo de
necesidades básicas que tienen los migrantes, 2) zonas de expulsión, regiones donde
existe principalmente agricultura de subsistencia, y que corresponden a las entidades
más atrasadas del país, como Oaxaca y Guerrero, y 3) zonas intermedias, regiones
donde coexisten ambos tipos de características.
1. Pertinencia del PAJA
El Plan Nacional de Desarrollo establece como uno de sus principales propósitos
el combate a la pobreza, y en particular de la pobreza rural. Ello se hace evidente en los
objetivos rectores en materia de desarrollo social y humano. En particular, en lo
referente al combate de la pobreza es de relevancia el Objetivo rector 1, el cual señala
como propósito “mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos”.
Tres son las estrategias que en materia de combate a la pobreza rural destacan en
el PND:
a) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los factores
que provocan su transmisión generacional, que amplíen su acceso a
infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de la
sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y a la prosperidad.
1
b) Capacitar y organizar a la población rural para promover su integración al
desarrollo productivo del país, y propiciar que sus derechos de propiedad de la
tierra se traduzcan en un mejor nivel de vida.
c) Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios.
Como parte de la estrategia en contra de la pobreza rural, el Programa de
Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA) tiene como propósito: “Contribuir al
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera agrícola,
a partir de una atención integral y oportuna a través de procesos de promoción social, de
coordinación institucional con los tres órdenes de gobierno y de concertación social con
productores, organismos sociales y los mismos beneficiarios y beneficiarias” 1 . Los
objetivos del PAJA y sus vertientes de actuación son consistentes con los objetivos y
estrategias del PND, y se amoldan de acuerdo con en el siguiente cuadro.
Además, las acciones que se toman en el PAJA son consistentes con las
recomendaciones del Banco Mundial (2001), respecto de las acciones que se deben
tomar en el combate a la pobreza. Estas acciones son:
a) Incrementar la seguridad de los pobres,
b) Suministrarles facultades, y
c) Promover las oportunidades de los mismos.
Incrementar la seguridad significa reducir la vulnerabilidad de las personas
pobres ante riesgos de enfermedades, de salud, reveses económicos, desastres naturales,
etc. En este sentido, el PAJA promueve inversiones en aspectos como apoyos
alimenticios, saneamiento ambiental, salud, agua potable y alimentación.
Incrementar sus oportunidades significa, entre otras cosas, incrementar sus
activos en capital humano; en este sentido el PAJA promueve inversiones en empleo,
capacitación y productividad que permiten el mejoramiento de las habilidades de la
población jornalera agrícola y de este modo mejoran sus oportunidades.
Facilitar las facultades de la gente pobre significa remover las barreras que se
alzan en contra de la población, y que les impiden participar en los mercados y en los
procesos políticos y sociales que les afectan. En este sentido el PAJA promueve la
procuración de justicia. Asimismo, las otras acciones que promueven las oportunidades,
como una mejor educación, redundan en una mayor posibilidad de participación de los
individuos en los mercados y en los procesos políticos y sociales.
El PAJA es un programa focalizado que atiende la problemática económica,
social y productiva de un segmento de la población agrícola con ingresos y
condiciones de vida sumamente precarias. Al respecto, debe señalarse que los objetivos
del PAJA son compatibles con los objetivos establecidos en el PND y recomendaciones
del Banco Mundial, en el sentido de que está destinado a reducir los efectos de la
pobreza extrema. Adicionalmente, tanto su diseño focalizado como su cobertura de uno
de los segmentos mas paupérrimos de la población rural, es consistente con las
1
Reglas de Operación 2003 para el Programa de Atención a los Jornaleros Agrícolas, SEDESOL, Diario
Oficial de la Federación, 5 de Marzo de 2003, pp. 3.
2
recomendaciones de la literatura moderna en materia de combate a la pobreza, en el
sentido de que este programa toma en cuenta la extensión de la pobreza y el grado
diferenciación de la misma.
2. Complementariedad y Duplicidad del PAJA
Como consecuencia del análisis llevado a cabo por parte de la Evaluación se
observa que el PAJA puede ser susceptible de complementarse de manera mas eficiente
con otros programas sociales mediante dos vías: creando vínculos con éstos para poder
tener una mayor cobertura; y/o por medio de apoyos diferentes otorgados a los
beneficiarios del PAJA focalización.
Por otro lado, a raíz del análisis, de la población objetivo, los criterios de
selección, los objetivos específicos y los tipos de apoyo, se considera que el PAJA
puede ser susceptible de complementariedad con PAR-DICONSA, LICONSA, PAEI,
INAPAM, PCS, PDHO, PET, PIE, PIC, PTC, PJM, POP y PM.
El resultado de esta complementariedad se presenta el siguiente cuadro, por tipos
de apoyos generales del PAJA.
Vivienda y
Saneamiento
Ambiental/
Transitoria y
Permanente
Agua
potable
Salud y
seguridad
social
Alimentación y
abasto
Educación,
cultura y
recreación
LICONSA
DICONSA
LICONSA
INAMP
PCS
PDHO
PCS
PDHO
PIE
PIC
PJM
PIE
PIC
PJM
Empleo,
capacitación y
productividad
Procur
Tránsito
ación
migratori
de
o
justicia
Apoyo a
continge
ncias
Otros tipos
de apoyos
DICONSA
LICONSA
PTC
PAEI
PCS
PCS
INAMP
PCS
PDHO
PET
PIE
PIC
PJM
PIE
PIC
PJM
PIE
PIC
PJM
PM
PM
PM
5
9
7
PAEI
PCS
PCS
PCS
PCS
PET
PIE
PIC
PJM
PIE
PIC
PJM
PIE
PIC
PJM
PIE
PIC
PJM
4
4
PM
9
7
PCS
PDHO
PET
PIE
PIC
PJM
POP
PM
PM
5
5
11
Fuente: Elaboración propia basado en las reglas de operación de los Programas sociales.
Los programas sociales que pueden ser susceptibles de complementariedad
directa con el PAJA, debido a los proyectos que son llevados a cabo y que pueden
apoyar todas las diferentes vertientes del PAJA son: PJM, PIE y el PIC.
Las acciones del PAJA con relación al apoyo del tránsito migratorio y a las
contingencias, no son susceptibles de tener complementariedad por parte de la mayoría
de los demás programas sociales, ya que, con excepción de PJM, PIE, PCS y el PIC,
ningún Programa abarca ese tipo de apoyo.
3
2.1. Resultado del levantamiento
Los jornaleros indicaron tener apoyo por parte del DICONSA, Programa de
Desarrollo Humano (PDHO), PROCAMPO, APOYO A LA PALABRA, ALIANZA
PARA EL CAMPO, Programa de Empleo Temporal (PET), Gobierno del Estado, DIF,
Secretaría de Educación Pública (SEP), Otros.
2.2. Colaboración Institucional por vertiente
Con el objetivo de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de
trabajo de la población jornalera agrícola, diferentes instituciones públicas (federales,
estatales y municipales), privadas y sociales han realizado esfuerzos considerables de
atención a la misma. De esta forma tenemos que en materia de:
a) Educación, se impulsa a través de acuerdos y convenios con la Secretaría de
Educación Pública (SEP), el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), el
Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), la SEDESOL.
b) Salud y seguridad social2, se participa con instituciones como la Secretaría de
Salud (SSA), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
c) Vivienda y saneamiento ambiental, en conjunto con la SEDESOL, la
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la SSA,
el IMSS y diferentes institutos estatales de vivienda.
d) Nutrición, a través de convenios y acuerdos con el Programa de Abasto Rural
(Diconsa), el Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa), el Programa de Tortilla, el
DIF, el IMSS y la SSA, así como diferentes universidades e institutos nutricionales.
e) Empleo, capacitación y productividad, en colaboración con STPS, la
Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo (PROFEDET), la SAGARPA y la
SEMARNAT, así como, de diferentes centros educativos que integran el sistema
nacional de educación tecnológica (Conalep, Cecatis y Cebetis), se fomenta el
desarrollo de proyectos productivos y de bienestar social, así como de acciones de salud
y seguridad en el trabajo.
2.3. Coordinación institucional.
Debido a la gran complejidad de la problemática que enfrenta la población
jornalera agrícola se realizó el Programa Intersectorial de Atención a Jornaleros
Agrícolas (PIAJA), con el fin de unificar esfuerzos y generar un esquema integral de
2
En 2002 participo en el Reglamento de la Seguridad Social para el Campo y la creación de una Comisión Nacional
de Seguimiento del Nuevo Sistema de Aseguramiento de los Trabajadores Eventuales del Campo, en la que
participan instituciones como, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), la SEDESOL, la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y el IMSS, así como organismos
empresariales y de trabajadores.
4
atención. En este Programa participan3 la SSA, STPS, SEP, SEDESOL, CONACULTA;
IMSS, INI, INEA, CONAFE, PROFEDET, SRA, DIF, CONADIC, IMJ y CDHDF. A
través de las diversas reuniones de trabajo se iniciaron las labores para definir las
entidades federativas en las que se impulsará la operación del PIAJA. Además, con el
fin de intercambiar información que les sirva para sustentar sus propuestas estatales, se
formaron subcomisiones de Salud, Educación y Trabajo y Bienestar Social. Asimismo,
se realizan cruces de las coberturas geográficas con los estados, regiones y localidades
donde opera el PAJA y participa el PIAJA, con el fin de hacer coincidir sus servicios en
nuevas unidades de trabajo.
A pesar de que los programas sociales, antes mencionados, permitan generar
apoyos específicos a los jornaleros, el PAJA tiene un papel determinante para poder
canalizar tales apoyos de estos programas, debido a que una de las características que
tiene el PAJA es apoyar a población que se encuentra en constante movilidad, algo que
ningún otro Programa social hace.
2.4. Limitantes para los acuerdos y convenios institucionales.
Debido a las dificultades que enfrenta la población jornalero agrícola, las
instancias públicas federales atienden de manera limitada a dicha población,
manifestándose los siguientes problemas4:
a) Cobertura limitada.
b) Falta infraestructura básica (agua potable, alumbrado, drenaje) para brindar
diferentes servicios como los educativos y de salud.
c) Escasez de personal operativo.
d) Modelos de atención no adecuados para población migrante.
e) Recursos limitados para la atención de la población jornalera agrícola.
3. Análisis de la congruencia entre actividades y objetivos del
programa.
La población beneficiaria por el programa en 2002 era los jornaleros en pobreza
extrema y en el 2003 la población beneficiaria son jornaleros en pobreza.
De las 17 entidades federativas en las que esta actuando el programa, en 7 de
ellas (que representan el 41.17% del total) la proporción de población, con un ingreso
de hasta dos salarios mínimos, se localiza por debajo del 50% (Sinaloa, Tamaulipas,
Sonora, Jalisco, Chihuahua, Baja California Sur y Baja California).
Existe congruencia entre las diferentes actividades realizadas por el Programa y
lo que se había estipulado en las Reglas de Operación del programa para el 2003, en lo
referente a la asignación de recursos a proyectos o acciones en promoción social e
inversión.
3
Segundo Informe Trimestral 2003 (Periodo Enero - Junio) Programa de Atención a Jornaleros
Agrícolas. Dirección General Adjunta de Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indígenas y de Atención
a Jornaleros Agrícolas.
4
Programa Intersectorial de Atención a Jornaleros Agrícolas, 2001
5
El programa ha logrado la coordinación entre las diferentes instituciones y los
mismos beneficiarios, a través de las vertientes de concertación social y coordinación
institucional, a través de las diferentes aportaciones que cada uno de ellos realiza para la
ejecución de los diferentes proyectos y acciones en cada una de las entidades
federativas.
El Programa muestra coherencia entre las actividades que realiza y los objetivos
propuestos en las Reglas de Operación, ya que si se observa cierto grado de
participación y cooperación entre los diferentes agentes vinculados a las acciones y
proyectos que realiza el programa, incluyendo a los beneficiarios del mismo y a los
productores agrícolas; contribuyendo con ello a la creación de procesos participativos,
corresponsables y autogestivos.
Las Reglas de Operación 2002 clasifica a la población jornalera en: migrantes,
asentados o locales. En el 2003 dichas reglas solo los clasifican en: migrantes y locales.
En las Reglas de Operación 2003 se establece una condición para obtener la
ayuda del programa en este tipo de apoyos: siempre que los resultados demuestren los
beneficios que se les han propiciado a los jornaleros agrícolas.
En las zonas de expulsión, la construcción, ampliación y rehabilitación de
sistemas de agua potable requerirán la aportación de las autoridades estatales o
municipales o de los beneficiarios. En las Reglas de Operación 2003 se amplían las
acciones a realizar en este tipo de apoyo. Ahora no solo se limitan a la aportación de un
capital inicial, sino también a la construcción, rehabilitación y equipamiento de locales
de abasto.
En el 2003 las becas otorgadas para menores que asistan a los servicios
educativos, por los proyectos impulsados, se realizan solo en especie. En cambio en el
2002 estas becas eran tanto económicas como en especie. Además en 2003 se introduce
una condición para la obtención de los mencionados apoyos: “siempre y cuando los
beneficiarios declaren por escrito no recibir apoyos del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades
De 2002 a 2003 cambia el Programa con el cual se coordinarán esfuerzos para
apoyar a los jornaleros agrícolas en la procuración de justicia. En 2002 era el Programa
de Identidad Jurídica y en 2003 el Programa de Desarrollo Local (Microrregiones), en
su modalidad de Identidad y Certeza Jurídica
En 2003, en las entidades federativas de atracción se cambio el término de
inmigrante por migrante y locales. En las zonas de carácter intermedio se cambio
jornaleros inmigrantes y emigrantes por jornaleros migrantes y locales.
En las Reglas de Operación 2003 se necesita, como algunos de los requisitos,
que el grupo de jornaleros agrícolas a atender en una unidad de trabajo tengan
condiciones de pobreza, y que sean jefes o jefas de familia. En cambio, para 2002 se
necesitaba que el grupo a atender tuviera condiciones de extrema pobreza, se daba
prioridad a las familias con tradición migratoria, y que fueran preferentemente, jefes de
familia. Por lo tanto se podía atender en 2002 a personas que no fueran jefes de familia.
6
En el 2003, en las zonas de atracción se agrega una condición para actuar en
albergues y campamentos: “compromiso por escrito, de parte del productor, de
participar económicamente y brindar apoyo a las labores de promoción social que se
impulsen en beneficio de sus trabajadores y trabajadoras”.
En las Reglas de Operación 2003 se pueden observar cambios en los teléfonos a
los cuales se pueden realizar quejas y denuncias desde la Ciudad de México. En estas
reglas también se omiten las obligaciones que tienen las persona(s) u organización(es)
que presente(n) quejas y/o denuncias, lo cual si se especifica en las Reglas de Operación
2002.
4. Análisis de la congruencia entre las Reglas de Operación.
De la información recabada del levantamiento podemos saber “A qué se dedica
la mayor parte del año la el jefe de familia.” En lo que se refiere a albergue, la mayoría
de los jefes de familia, no solos y solos, tienen como ocupación principal durante el año
la de jornalero; la segunda ocupación que tienen los jornaleros no solo en los albergues
es la de campesino, mientras que para los jefes de familia solos es otro.
El apoyo a “Transito Migratorio” estipulado en las Reglas de Operación del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas para el ejercicio del 2003, es muy
limitado, por lo que no se esta atendiendo al transito migratorio durante los momentos
de este proceso tal como especifican las reglas de operación.
La pláticas de capacitación pueden permitir a las personas realizar más rápido
su trabajo en el campo, pero no necesariamente contribuyen a alcanzar el objetivo que
se plantea en las Reglas de Operación del PAJA para el 2003, el cual es que estas
contribuyan a que los jornaleros accedan a actividades mejor remuneradas; es decir, que
sí están ayudando a mejorar las habilidades y destrezas de los jornaleros, pero no están
ayudando a los jornaleros a acceder a actividades mejor remuneradas. En las
mencionadas reglas, en el apartado de “Empleo, capacitación y productividad” se
menciona:
“En las zonas de atracción se podrán desarrollar talleres y cursos de capacitación para el trabajo y
asistencia técnica que mejoren las habilidades y destrezas de los jornaleros, con el fin de que accedan
a labores mejor remuneradas...”.5
Las pláticas o campañas realizadas contribuyeron a que una importante
proporción de la población beneficiada con ellas realizara más rápido su trabajo6. En las
localidades de atracción esta proporción fue de 65% y en las de expulsión fue de
53%.(ver el siguiente cuadro).
5
Reglas de Operación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas para el ejercicio fiscal 2002,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de marzo de 2002.
6
Es importante precisar que las acciones de promoción social y capacitación no contemplan
exclusivamente pláticas y campañas en el ámbito de la capacitación y productividad.
7
De igual manera que cuando se analizó el apartado de “Promoción social y
capacitación” en los diferentes albergues, podemos concluir que en las localidades, el
que estas pláticas ayuden a las personas a realizar más rápido su trabajo en el campo
no necesariamente contribuye a alcanzar el objetivo que se plantea en las Reglas de
Operación del PAJA para el 2003, el cual es que estas contribuyan a que los
jornaleros accedan a actividades mejor remuneradas; es decir, que sí están ayudando
a mejorar las habilidades y destrezas de los jornaleros, pero no están ayudando a los
jornaleros a acceder a actividades mejor remuneradas.
5. Cumplimiento de Metas Físicas y Financieras del PAJA
En el agregado nacional el programa cumplió con el 90% de las metas físicas
establecidas al principio del año. Este efecto pudo ser causado por el recorte de
presupuesto y personal. Sin embargo, en inversión existe el 96% de metas cumplidas.
Este porcentaje se incrementa debido a que algunos casos no existían proyectos y
fueron implementados. En el caso de promoción social las metas físicas se cumplieron
en el 89%.
El índice de proyectos inexistentes nos indica que la mayoría de las unidades de
trabajo cumplieron con realizar el proyecto; sin embargo, en Canal Zacatecas y Playitas
los equipamientos de las cisternas en el momento de realizar la encuesta no se habían
realizado; asimismo sucedió en la Vega donde no se había realizado un fomento
agrícola (Producción de Maíz para la comercialización de la hoja).
6. Transparencia del PAJA
De la población entrevistada en las localidades de expulsión, el 33% tuvo
problemas para recibir las despensas, mientras que el 67% no tuvo problema alguno. n
los albergues, el 13% tuvo problemas para recibir las despensas.
En los albergues solo un 23.23% de la población entrevista manifestó que si
existía algún comité, comisión o grupo de trabajo, lo cual es muy bajo si se compara
con el 73 y 90% de las localidades de atracción y expulsión; y el 27% atracción y
expulsión respectivamente.
Las diferentes actividades realizadas por los comités, comisiones grupos de
trabajo, en albergues y localidades, muestran transparencia ya que, con base en los datos
analizados, se efectúan en apego a los establecido en las reglas de operación, es decir
que al realizar la identificación de necesidades se supone atienden las necesidades de la
población jornalera agrícola en pobreza.
Con base en lo anterior se puede afirmar que el Programa esta operando con
transparencia en lo referente a proyectos y acciones de inversión en la vertiente de
mejoramiento de la vivienda, ya que como requisito para la incorporación a este tipo de
proyectos se cumple con lo que se estipula en las Reglas de Operación (dinero,
8
entendido como cuotas de recuperación y la asistencia de los beneficiarios, es decir
mano de obra).
7. Problemas Administrativos del PAJA
Muchos de los problemas administrativos del PAJA que limitan la operación e
implementación de proyectos de promoción social e inversión por parte del programa ya
se habían detectado en las evaluaciones externas de 2002 y 2003 del mismo (falta de
pago, pago extemporáneo, inexistencia de personal de base, carencia de recursos
financieros, etc.), sin embargo resulta preocupante tanto la permanencia como el
agravamiento de las dificultades administrativas que enfrenta el programa, así como el
surgimiento de nuevos problemas, entre los que se encuentran:
A) Carencia de recursos financieros y gran variabilidad de los mismos.
B) Falta de personalidad jurídica de las delegaciones estatales del programa,
Burocratismo en el proceso de asignación de recursos, y en al menos un caso,
dependencia financiera de la Delegación estatal del programa de la Secretaria de
Finanzas Estatal.
C) Inexistencia de Personal de Base y Salarios Raquíticos del personal de campo y
oficinas de las delegaciones estatales del programa.
D) Liberación extemporánea de recursos financieros para el desarrollo de proyectos
de inversión y promoción social.
E) Asignación ineficiente de recursos financieros y de personal entre las diferentes
Delegaciones Estatales.
F) Problemas de Información Asimétrica entre las Delegaciones Estatales y las
Oficinas Centrales del PAJA.
De lo anterior, puede afirmarse que en el programa existen fuertes problemas
administrativos que impiden un funcionamiento eficiente del programa PAJA, y que en
algunos de ellos: Carencia de recursos financieros y variabilidad de los mismos,
Inexistencia de Personal de Base y Salarios Raquíticos del personal de campo y oficinas
de las delegaciones estatales del programa, y Asignación ineficiente de recursos
financieros y de personal, se presente una tendencia al deterioro que en un futuro
cercano podría limitar severamente la capacidad del PAJA para mejorar la situación
económica y social de los jornaleros agrícolas en México.
8. COBERTURA Y FOCALIZACIÓN DEL PAJA
8.2. Análisis de Cobertura Territorial del Programa de Atención a Jornaleros
Agrícolas (PAJA)
En el año 2003 la vertiente de Inversión abarcó los 17 estados que mencionan las
Reglas de Operación del PAJA, cumpliendo con la cobertura del Programa a nivel
estatal. Por parte de la vertiente de Promoción Social, el Programa ha actuado en 18
estados, los programados para su cobertura y adicionalmente Coahuila. La cobertura del
Programa se ha extendido hasta este estado debido a la existencia de unidades de trabajo
ubicadas cerca de la zona de la laguna de Santiaguillo, la cual es parte de la delimitación
geográfica con Durango, por lo que el estado de Durango otorgó apoyos en esta
vertiente a 8 localidades de Coahuila.
9
8.2.1. Cobertura del PAJA a Nivel Municipal y por Localidad
Existen 12 estados que cubren menos del 25% del total de los municipios. Sin
embargo, al realizar el análisis de las localidades7 se observa que la cobertura a este
nivel se reduce de manera importante, esto puede explicarse por la gran cantidad de
localidades existentes en cada entidad.
La cobertura del PAJA revela que el promedio de localidades atendidas es del
0.8%, 1,063 localidades (ver cuadro 2) con respecto a un total de 132,774 localidades
existentes. Cabe señalar que se eliminó la cobertura en localidades que se atendían en el
estado de Coahuila, ya que el PAJA atendía sólo a 8 de 4,211 localidades, lo que
representa 0.2%.
8.2.2. Municipios donde se Encuentran Jornaleros
Como parte de la cobertura del PAJA en municipios con población jornalera,
existen demasiados municipios con alto número de jornaleros que no son atendidos por
el PAJA. Además, la atención de jornaleros por parte de la mayoría de los estados no se
encuentra focalizada a atender a municipios con alto número de jornaleros (lo que sería
optimo en cuestión costo-beneficio). Sólo en algunos estados si existe una buena
cobertura en función del número de trabajadores jornaleros.
8.3. Población Beneficiaria del PAJA
Para el año 2003 se pretendió atender a 575,995 jornaleros agrícolas reduciendo
su cobertura con respecto al año pasado en 195,369 jornaleros agrícolas. Sin embargo,
la meta de cobertura alcanzada para dicho año fue de 528,302 beneficiarios, 27% menos
que el año 2002.
En el 2003 la ENE indica la existencia de 3,728,209 trabajadores agropecuarios,
de los que 1,927,164 son jornaleros y peones. En lo que respecta a la cobertura del
PAJA, puede observarse que se atendió al 15.44% de los trabajadores agropecuarios y
29.8% de los jornaleros y peones.
8.4.1. Temporalidad de las Unidades de Trabajo
Las unidades de trabajo del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas actúan
en función de la temporada de cultivo de los albergues y localidades. Por ejemplo, en el
caso de los albergues, al no tener temporada de trabajo no necesitan de jornaleros y por
lo tanto la operación del Programa no puede ser llevada ahí; en el caso de algunas
localidades puede existir migración por parte de la mayoría de los jornaleros y por lo
tanto el programa puede dejar de operar en esa localidad. Cabe mencionar que la
temporalidad está ligada muchas veces a factores externos al control del Programa como
el clima, las decisiones del productor o diversos fenómenos naturales.
7
Se toma en cuenta a las localidades, debido a que en la base de datos que fue otorgada por el PAJA en
septiembre las unidades de trabajo están vinculadas a una localidad en específico; sin embargo cabe
recalcar que no significa que una localidad no pueda contener más de dos unidades de trabajo.
10
En el 2003, el 86.6% de las Unidades de trabajo operaron todo el año esto es
aproximadamente 1,140 de 1316. Los meses en que menos unidades de trabajo operaron
fueron julio y agosto. (Ver cuadro 8 y/o 8.1)
Se observa en la gráfica 17 que en los casos de Oaxaca y Tamaulipas todas las
unidades de trabajo existentes en las entidades trabajaron todo el año. En el caso de
Guerrero el 99.7 de las unidades de trabajo operó todo el año, el 0.3% dejó de operar en
los meses de junio, julio y agosto. (Ver cuadro 8 en anexo).
Gráfica 17
Tem poralidad de las Unidades de Trabajo
Porcentaje de Unidades Activas al Año
100%
90%
80%
Activas
70%
60%
Inactivas
50%
40%
30%
20%
Son
Chih
Mich
Jal
Nay
BCS
Sin
Coah
Total
SLP
Dgo
Mor
Ver
BC
Pue
Hgo
Gro
TAMP
Oax
10%
0%
Fuente: Elaboración propia con información del cierre de ejercicio del Programa, 2003. (Cuadro 8.1 en anexo)
8.4.2. Promedio de Unidades de Trabajo que Atendieron a Determinada
Población
En el 2003 existieron 569 unidades de trabajo que atendieron a la población
migrante en zonas de expulsión, es decir, el 43.2% del total; en el caso de la población
local en localidades de atracción, el programa utilizó en el 2003 a 381 unidades de
trabajo (29%) en 2003, y para la población migrante en zonas albergues o campamentos
operaron 366 unidades (27.8%).
Entre los estados que cuentan con una proporción mayor del 50% de unidades de
trabajo que atienden a población local en localidades de atracción (tipo 1) se encuentran
Tamaulipas con 27 unidades (100% del estado), Michoacán con 39 unidades de trabajo
de 44. Otros estados que operan unidades de trabajo para la población tipo 1, son
Morelos, Baja California y Nayarit; el primero atiende con el 76.2% del total de sus
unidades de trabajo (48); el segundo estado dedica 32 unidades de 51 (62.7%) y el
tercero 66 unidades de 116, siendo, este último, el que más unidades de trabajo dedica a
la atención de esta población (ver gráfica 19). Otras entidades que están en la categoría
de más del 50% son Baja California Sur y Chihuahua; el primero atiende a la población
del tipo 1 con 12 unidades de trabajo de 26 (46.2%) y el segundo con 15 unidades
(41.7%).
11
8.4.3. Promedio de Población Atendida por Unidad de Trabajo
Se observa que cada unidad de trabajo a nivel estatal atiende en promedio a 375
personas migrantes en zonas de expulsión; en lo concerniente a la población local en
localidades de atracción se puede ver que en promedio cada unidad de trabajo atiende a
408 personas de este tipo; por último, las unidades de trabajo ubicadas para la atención
de población migrante en albergues o campamentos atienden en promedio a 419
personas con las características antes mencionadas. Por lo tanto, a nivel general, los
lugares donde se tiene mejor focalizado a los jornaleros agrícolas es en las unidades de
trabajo que atienden a la población migrante en albergues o campamentos.
En general, los estados que más población jornalera atendieron, son Sinaloa con
1,257 jornaleros por unidad de trabajo; Guerrero con 769 jornaleros. Por otro lado, los
estados que menos jornaleros atendieron por unidad de trabajo son Nayarit y
Chihuahua, el primero atendió a 126 jornaleros y el segundo a 136 jornaleros.
8.4.4. Análisis de marginación de las localidades Atendidas por el PAJA en
Zonas de Expulsión.
La proporción total de las unidades de trabajo ubicadas en localidades de
expulsión es de 55% para las localidades con grado de marginación muy alto, del 39%
con grado de marginación alto y 0.6% para localidades con grado de marginación medio
bajo o muy bajo. Esto significa que de las 528 localidades de expulsión atendidas por el
PAJA, 290 son de muy alta marginación, 206 son de alta y 32 son de medio, bajo y muy
baja marginación (ver cuadro 11 en anexo). Por esta razón, el programa en las zonas de
expulsión esta focalizado hacia las localidades con alto y muy alto grado de
marginación.
8.5. Distribución de los recursos
El programa asigna su presupuesto con base en el Índice de Distribución
Presupuestal (IDP), que permite asignar los montos de financiamiento a cada
representación en las entidades federativas de acuerdo con criterios que reflejan las
necesidades de las poblaciones atendidas, las estrategias de coordinación y
concertación, así como la capacidad operativa.
8.5.1 Recursos para Proyectos de Inversión y Promoción por Unidad de Trabajo
El presente análisis hace referencia a los recursos federales recibidos por el
programa.
Para realizar proyectos de promoción social en zonas de atracción se destinan
27,578 pesos de recursos federales por unidad de trabajo. Asimismo, en zonas de
expulsión se destinaron 19,559 pesos por unidad de trabajo. Y en las zonas
intermedias, el gasto federal por unidad de trabajo es de 18,110 pesos en proyectos de
este tipo.
En lo que respecta a los proyectos de inversión, de los recursos federales se
destinan 96,704 pesos a zonas de atracción, a zonas intermedias 62,419 pesos y a zonas
de expulsión 73,475 pesos. (Ver Gráfica 27).
12
8.5.2. Proyectos de Inversión y Promoción Social del Programa
El Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas lleva a cabo dos vertientes: 1)
Inversión y 2) Promoción Social. Como parte de estas vertientes se llevan a cabo seis
ámbitos de acción: Vivienda y Saneamiento Ambiental; Salud y Seguridad Social;
Alimentación y Abasto; Educación, Cultura y Recreación; Empleo, Capacitación y
Producción; y Procuración de Justicia
El Programa en el 2003 llevó a cabo 966 proyectos de inversión y 7,896
proyectos de promoción social. De los estados que llevaron a cabo la mayor cantidad de
proyectos de inversión se encuentran Baja California, Hidalgo y Morelos, en el primer
estado los proyectos fueron realizados en su mayoría en el ámbito de acción relacionado
con Educación, Cultura y Recreación con 63 proyectos. Hidalgo tuvo 50 proyectos de
inversión en Vivienda y Saneamiento Ambiental, y Morelos tuvo 39 proyectos de
inversión en ese mismo ámbito y 37 en el de Educación, Cultura y Recreación. (Cuadro
14).
8.5.4. Índice de Cobertura
Albergue
El índice de cobertura en albergue indica que el 80% de las personas
entrevistadas fueron apoyadas por el PAJA. En localidad de atracción el índice de
cobertura fue del 94% y en localidad de expulsión resultó ser del 94%. Esto nos indica
que le programa ha beneficiado a la mayoría de los jornaleros entrevistados.
Localidad de Atracción
El índice de cobertura en las unidades de trabajo de localidades de atracción es
en su mayoría del 100%, sólo en el Canal de Zacatecas (83%), Cinco de Mayo (83%) y
Playitas (95%).
Localidades de Expulsión
Sólo tres unidades de trabajo en localidades de expulsión no tuvieron el 100% de
cobertura: Achichipil (50%), Alaquich (67%) y Castadho (89%).
9. Eficacia del PAJA
No existe una vertiente que demuestre tener grandes dificultades en cuanto al
uso de recursos, debido a que en el caso de promoción social existe un índice global de
0.915 y el índice de proyectos de inversión es de 0.985, mayor al primero. Se observa
un alto grado de correlación del gasto realizado con el autorizado, lo cual sugiere una
alta eficacia a nivel agregado en el manejo de los recursos.
13
El índice de menor eficacia dentro ambas vertientes se encuentra en Jalisco con
el 0.821 para Promoción Social y de 0.906 para Inversión, mientras que el más alto
valor del índice total (inversión y Promoción Social) (1) se registra en Baja California
Sur, Durango, Hidalgo, Michoacán y Morelos.
10. Eficiencia del PAJA
Dentro de las zonas de atracción se observa que Chihuahua y Baja California Sur
son los estados que presentaron un mayor gasto por jornalero en proyectos de inversión,
3,554 y 2,268 respectivamente. Dentro de estos estados los que más eficientemente
canalizaron sus recursos fueron Baja California y Morelos que otorgaron 896 y 946
pesos por jornalero respectivamente.
De las zonas de expulsión, Guerrero es el estado que más eficientemente utilizó
sus recursos en la zona, ya que gasto 347 pesos por jornalero, caso contrario de Oaxaca
el cual gastó 1,083 pesos. Esto a pesar de haber gastado casi lo mismo en proyectos de
inversión, 8.4 mil Guerrero y 8.9 mil pesos Oaxaca.
En el caso de las zonas intermedias el estado de Puebla tuvo el mayor gasto por
jornalero, 17,775 pesos por jornalero atendido lo cual implica una cantidad demasiado
elevada. Por otro lado, Hidalgo y San Luis Potosí son los que más eficientemente
gastaron su dinero por jornalero debido a que lograron abarcar una mayor población.
11. Análisis Costo-Beneficio del PAJA
A menudo el análisis costo-beneficio no puede realizarse con estricto apego a lo
que postula la teoría debido a la falta de evidencia estadística elaborada en forma ad
hoc. En tales circunstancias, deberá recurrirse a variables aproximadas (proxies).
Asimismo, la carencia de datos estadísticamente confiables a menudo restringe las
inferencias del análisis a deducciones cualitativas. A continuación, se trata de aproximar
una estimación de la relación C/B de las vertientes y actividades del PAJA.
Uno de los principios fundamentales del análisis de costo-beneficio es la
asignación eficiente de los recursos financieros, técnicos, de infraestructura (capital
físico) y humanos involucrados en el programa. El Programa PAJA distribuyó sus
recursos en dos vertientes, la de inversión y la de programa social.
Los índices que eficiencia por entidad federativa revelan que Baja California Sur
fue la más eficiente en el rubro de inversión, mientras que Oaxaca lo fue en programa
social. Es obvio que el PAJA puede, a partir de la experiencia particular de cada uno de
estos dos casos, trazar un plan estratégico financiero, de habilitación y capacitación
técnica y humana, que permita generalizar las bondades de estas dos experiencias y así
dinamizar a los otros estados en aras de mejorar sus indicadores de eficiencia.
Los estados con los más bajos índices de eficiencia en la vertiente de inversión
fueron Nayarit (0.5) y San Luis Potosí (0.58). Si bien estos dos estados no son los que
captan más trabajadores huéspedes en la modalidad de jornaleros, lo cierto es que es
14
motivo de preocupación que muestren indicadores muy bajos. Incluso, ninguno de los
dos cumplió tampoco con sus metas en el rubro de programa social.
En la vertiente de programa social, Hidalgo y San Luis tienen los índices de
eficiencia más magros, cada uno con 0.7. Estos dos estados se caracterizan por contar
con regiones con problemas de alta vulnerabilidad social. Es necesario introducir los
ajustes requeridos para aumentar la eficiencia en este rubro.
La investigación por unidad de trabajo dio como resultado el hecho de que las
unidades de trabajo que más gasto en inversión realizan son las que se hayan en las
localidades de albergue Isabeles y la Retama, así como la localidad de atracción de
jornaleros Canal Zacatecas. La localidad de expulsión que más gasto de inversión
realiza es Aquixcuatitla. Por otra parte, la distribución del gasto total sigue el mismo
patrón geográfico que la del gasto en inversión. Es decir, el gasto se realiza
preponderantemente en las localidades albergue y atracción.
Los índices de salud que revelan la mayor eficiencia se encuentran en Campo
San Isidro (Sinaloa), Cuautepanga (Veracruz), Isabeles (Sinaloa) y Campamento los
Caballos (Baja California). El índice más bajo en salud lo tiene Salitrillos (San Luis
Potosí). Las localidades de albergue y expulsión son las que ostentan el mayor índice de
salud, mientras que el más bajo corresponde a una localidad de atracción (Ver cuadro
5).
Los índices de educación infantil que revelan la mayor eficiencia se encuentran
en tres localidades de expulsión, a saber: Pochotitla (Hidalgo), Cuautepanga (Veracruz)
y Aquixcuatitla (Hidalgo) con 0.97, 0.96 y 0.93 respectivamente. Así mismo, la Vega
(Veracruz) con un índice de 0.94 es la zona de expulsión con el mayor índice de
educación infantil. El índice más bajo corresponde a dos localidades de albergue,
Isabeles (0.53) y La Retama (0.55), ambas en Sinaloa
Los resultados del análisis de correlación señalan que los coeficientes de
correlación entre la vertiente en inversión y los índices de alimentación e infraestructura
para las entidades visitadas, son negativos. La excepción es el Estado de Hidalgo
únicamente para el coeficiente de correlación entre el gasto total y el índice de
infraestructura. Esto parece indicar que os estados comprendidos en la muestra
presentan coeficientes de correlación negativos, mientras que en las otras entidades el
PAJA debe tener coeficientes de correlación positivos, a juzgar por los resultados.
Por otra parte, los coeficientes de correlación con respecto al índice de
educación también son negativos en las entidades visitadas, lo cual coincide con el
resultado agregado8. Por el contrario, la correlación con el índice de salud es negativo es
negativo en Hidalgo y Veracruz pero positivo en los otros estadios visitados. Para el
caso del índice de salud los coeficientes de correlación son parcialmente consistentes
con el análisis agregado.
Finalmente de correlación entre el gasto social y los índices de salud y
educación por tipo de unidad de trabajo, son en su mayoría negativos, con la excepción
8
El coeficiente de correlación negativo de la educación se ve influenciado por la necesidad de interactuar
con el sector educativo, de tal forma que dicha correlación no puede ser explicada únicamente por las
acciones del PAJA. Ya que la educación depende de la disposición del Sector Educativo para llegar a la
población y de que los beneficiarios dispongan de tiempo y recursos financieros.
15
del coeficiente de salud para las unidades de expulsión. Esto significa que un aumento
en el gasto en salud y en educación no mejora necesariamente estos indicadores en
ningún tipo de las localidades, excepto en el caso de las de expulsión.
12.- Determinación del grado de cumplimiento de los objetivos
del PAJA
Se analizo el grado en el cual el PAJA cumple con los resultados esperados del
programa empleando los datos generados en el trabajo de campo en albergues, y
localidades de expulsión y atracción atendidos por el programa. Los resultados fueron
los siguientes:
12.1) Con respecto a la Hipótesis de que el Programa permite el acceso de los jornaleros
a labores mejor remuneradas en las zonas de atracción, y a talleres de capacitación para
el trabajo y a proyectos económicos en zonas de expulsión, los resultados presentados
indican que no hay evidencia estadísticamente robusta que confirme la hipótesis de que
los cursos o pláticas de capacitación para el trabajo sean un factor determinante en la
diferencia de ingreso de la población jornalera que recibe el apoyo y el ingreso de la
población que no lo recibe, ambos en localidades de expulsión.
12.2) Con respecto a la Hipótesis de que el programa permite el aumento de alternativas
productivas y de servicios en zonas de expulsión para desincentivar la decisión de
migrar, los resultados indican que las diferencias migratorias presentadas en localidades
de expulsión están fuertemente asociadas a las características socioeconómicas y
laborales de la población jornalera, encontrándose diferencias de diferentes magnitudes
en función de tales características. En general, la decisión de ausentarse por más de un
mes de su pueblo esta asociada de manera más importante con variables tales como
recibir pláticas de capacitación, contar con seguro social, tener niños menores de seis
años y recibir apoyos alimenticios, siendo la de tener hijos menores de seis años, la que
tiene mayor ponderación para dicha situación migratoria.
12.3) Al analizar la información relevante para probar la hipótesis de Aumento en el
número de años de escolaridad de los hijos de los jornaleros en albergues, con respecto
a años anteriores, se encontró que no hay evidencia estadística robusta que sustente la
hipótesis planteada, en el sentido de que existe una diferencia entre el índice de
escolaridad de los niños entre 6 y 14 años de las familias que respondieron ser
beneficiarias del programa y el índice de escolaridad para los que respondieron que no
tienen apoyo.
12.4) Con respecto a la hipótesis acerca de que el programa permite incrementar el
acceso a la prevención y cuidado de la salud de los Jornaleros Agrícolas, puede
afirmarse que los jornaleros que se encuentran en localidades de expulsión presentan un
mayor índice de salud cuando no carecen de seguro social que cuando carecen de él,
mientras que albergue y localidad de atracción, parece no importar que carezcan o no de
seguro social.
12.5) Al analizar la hipótesis de la operación del programa permite incrementar el
acceso de los hijos de los Jornaleros Agrícolas a alimentos (como la leche) y a dietas
balanceadas que el promedio de días de consumo de leche no difiere significativamente
16
entre los diferentes tipo de unidad de trabajo. La frecuencia de consumo de huevo a la
semana es ligeramente inferior para las localidades de expulsión. Además se encontró
que el porcentaje de consumo y la frecuencia promedio en días a la semana de leche,
huevo y carne constituyen una línea basal para las siguientes evaluaciones.
12.6) Al verificar la hipótesis de que el programa mejora las condiciones físicas y
salubres en que habitan los jornaleros agrícolas en las zonas de atracción, se estimo un
modelo microeconometrico que reflejan de manera importante las condiciones físicas y
salubres en cada una de las unidades de trabajo consideradas (localidad de atracción y
localidad de expulsión). Para determinar los resultados obtenidos en dicho modelo, se
elaboró un ejercicio con el que se midieron impactos marginales que tiene cada una de
las variables consideradas sobre la variable explicativa. Los resultados del ejercicio
soportan la hipótesis inicial.
12.7) Al probar la hipótesis de que la intervención del programa mejora las condiciones
de infraestructura básica (vivienda) en las zonas de expulsión, se encontro que el mayor
apoyo se dio en mejoramiento de techo con un 33% de los encuestados que
respondieron a este cuestionamiento o que tienen información acerca de si se dio o no
este tipo de apoyo. Para el caso de mejoramiento de casa, el porcentaje de los que
respondieron a esta pregunta y no fueron apoyados es del 100%, resultado muy similar
al que se obtuvo para el caso de mejoramiento de paredes.
12.8) Al verificar la hipótesis de ue la intervención del programa mejora el acceso de la
población jornalera a formas de abasto alternativas y protección del ingreso, se observo
una mayor frecuencia en el caso de tienda Diconsa y Organización para compras en
común, para el caso de localidad, tanto de atracción como expulsión, no así para el caso
de albergue, donde las opciones de Diconsa y unidad Móvil de ventas son las más
conocidas para la población jornalera. No obstante, resalta el hecho de que la frecuencia
en que la población jornalera conoce estas opciones re relativamente baja, ya que en
ninguno de los casos se supera el 20% de la población con conocimiento de estas
alternativas, de lo cual se puede inferir que si se comparan los promedios de personas
que tienen conocimiento de estas formas de abasto, contra los que resulten de no tener
conocimiento, resulta evidente que el desconocimiento predomina.
12.9) Al estudiar la hipótesis de que la intervención del programa permite el incremento
de las actividades lúdicas de los hijos de los jornaleros y deportivas de los jóvenes y
adultos, se encontró una línea basal para futuras evaluaciones, ya que se sabe de
antemano la proporción de personas que dedican algo de su tiempo a actividades
deportivas, muy baja para el caso de los hijos de los jornaleros y, en ese sentido, cabría
preguntarse si la organización de este tipo de actividades ayudaran a que los hijos de los
jornaleros incrementen su actividad lúdica y deportiva.
12.10) Al analizar el incremento del derecho de las madres trabajadoras (jornaleras) a la
protección social de sus hijos, se encontró que la cobertura de los niños de las madres
jornaleras se cubre en un alto porcentaje, por lo que una línea basal para posteriores
evaluaciones podría presentarse dado que se conocen de antemano, a través de esta
evaluación, cuales son las opciones de salud con que cuenta este tipo de población, el
sentido de preguntarse en que medida resultan adecuadas y si realmente representan un
incremento del derecho de las madres trabajadoras jornaleras a la protección social de
sus hijos.
17
12.11) Al estudiar la hipótesis de Mejoramiento en las condiciones de identidad y
certeza jurídica así como el respeto a sus derechos humanos y civiles debido a la
operación del programa, se desprende que cuando la población jornalera cuenta
documentos avalan su identidad jurídica, el Programa de Jornaleros ha ofrecido apoyo
para el trámite de dicha documentación en aproximadamente en el 10% de los casos,
considerando únicamente la credencial de elector y la CURP.
12.12) Al probar la hipótesis de mejoramiento de las condiciones de tránsito migratorio,
se encontró tomando en cuenta las razones que motivan a esta población a emigrar
fuera de su lugar de origen, destaca el hecho de que la causa principal la constituye la
falta de oportunidades de empleo en su lugar de origen, es decir, ya del total de
jornaleros en zonas de atracción que salieron en el año de su lugar de origen, el 71% lo
hizo porque no tiene empleo. 2003-2004. Ahora bien, del total de la población que emigró
en el año por falta de empleo, el 30% recibió algún tipo de apoyo por parte del
Programa de Jornaleros.
Finalmente, la línea basal para este ultimo caso esta dada en determinar si el apoyo que
se ha dado a la población beneficiaria del programa en términos de mejores condiciones
de transito migratorio, es adecuada y resulta suficiente dado que se conocen las
condiciones migratorias actuales de esta población y los apoyos que recibieron el año
pasado para incrementar sus condiciones migratorias.
13. Grado de satisfacción de la población objetivo del Programa,
respecto de proyectos y acciones de inversión y de promoción social
recibidos a través del Programa.
En los diferentes albergues se pregunto a la población beneficiaria: ¿Usted
considera que el Programa de Jornaleros o la promotora le han ayudado a vivir mejor en
el albergue? Como se puede observar en el siguiente cuadro el 50.89% de los
entrevistados contestó “si”, y el 49.11% “no”.
Si
No
Total
Total
%
N
%
N
%
N
114
50.89
110
49.11
224
100.00
Mientras que en las diferentes localidades al realizar la misma pregunta a los
beneficiarios del programa la información obtenida fue:
Tipo Unidad
de Trabajo
Loc Atracción
Loc Expulsión
Si
N
133
160
%
73
85
No
N
48
28
%
26
15
NR
N
%
1
1
1
1
Total
N
182
189
Total
%
100
100
18
Como se puede apreciar en el cuadro, las localidades de expulsión destacan por
mostrar un alto porcentaje (85%) de los beneficiarios que consideran que el programa
les ha ayudado a vivir mejor, a través de las acciones de inversión y programas de
promoción social. Por otro lado, el porcentaje de población en localidades de atracción
que coincide con esta respuesta es del 73%.
Con base en los resultados del análisis, puede afirmarse que los apoyos
otorgados, a través de los proyectos de inversión y de promoción social, tanto en los
albergues como en los diferentes localidades, han sido de gran ayuda para un importante
sector de la población, también existe otra gran cantidad de beneficiarios, especialmente
en los albergues, para los cuales dichos apoyos no han sido suficientes ya que estos no
les han ayudado a vivir mejor; es decir, no muestran un alto grado de satisfacción con
las diferentes acciones y proyectos realizados por el programa.
14. Determinación de los Beneficios Económicos y Sociales del PAJA
En esta capitulo se analiza el grado en el cual el PAJA cumple con los resultados
esperados del programa empleando los datos generados en el trabajo de campo en
albergues, y localidades de expulsión y atracción atendidos por el programa (grupo de
tratamiento), así como la información generada albergue privado, localidad expulsora y
localidad de atracción no atendidas por el programa (grupo de control).
Para evaluar o cuantificar los efectos económicos y sociales del programa PAJA
sobre la población beneficiaria, se consideró un modelo econométrico que permite
medir efectos de tratamiento. El modelo se basa en la metodología de Heckman (2002)
sobre efectos de tratamiento, la cual permite medir el impacto de la intervención del
programa, medido tanto en términos de diferencias de ingreso como diferencial en las
condiciones de vida.
El modelo de evaluación del impacto de PAJA sobre la población beneficiaria establece
que para cada persona (i), existen dos estados posibles: Yi0 y Yi1, que corresponden a
los resultados potenciales de pertenecer al grupo de tratamiento, es decir, de habitar en
un albergue o localidad cubierta por el programa, o de residir en una localidad o
albergue que no esta cubierta por el programa:
Di=1 Grupo de tratamiento o piloto
Di=0 Grupo de control
Entonces, se considera el modelo de Neyman-Fisher-Cox-Rubin que está dado por:
Y=DY1+(1-D)Y0
Donde D, representa la decisión de tratamiento observada, es decir, D(z)=1 denota el
pertenecer el grupo de control o ser beneficiario del programa y D(z)=0 para el caso de
no ser beneficiario del programa, donde la variable D* es una variable latente que
genera D(z),de acuerdo a la siguiente regla:
D(Z)=1{D*(Z)>=0}=1{Z(θ)+ UD>=0}
19
Donde 1{A}, es una función indicadora que toma el valor de 1 si A es verdadera y de 0
en caso contrario.
En los diferentes casos considerados en este apartado Y0, Y1 representan los niveles que
registran los grupos de control y el grupo piloto respectivamente con respecto a los
niveles de ingreso, o un índice de condiciones de vida, asociados a la intervención del
programa. El análisis intentó encontrar los efectos del PAJA sobre los niveles de
ingreso y sobre las condiciones de vida de los jornaleros agrícolas. Los resultados
iniciales señalan que no hay un diferencial de ingresos significativamente significativo
entre los ingresos de los jornaleros agrícolas en unidades de trabajo adscritas al
programa y el ingreso de los jornaleros en unidades fuera del trabajo. Por lo anterior se
desarrollara un análisis sobre los diferenciales de condiciones de vida de los jornaleros a
fin de encontrar si este es estadísticamente significativo.
15. Efectos No Esperados del PAJA
Se puede señalar que existen efectos no esperados de la intervención del
programa, y que estos en su mayoría son positivos. El hecho de que el programa
independientemente de sus objetivos originales contribuya tanto al desarrollo de
proyectos productivos autosostenibles (con tasas de recuperación muy superiores a las
inicialmente esperadas), como el aumento del reconocimiento social en sus
comunidades de los jornaleros agrícolas, y la disminución de la violencia registrada en
sus albergues, representa una importante contribución del PAJA al incremento del
capital social de las comunidades de jornaleros agrícolas.
Por otro lado, los efectos no esperados negativos son pocos y existen estrategias
que pueden reducir su impacto. El aumento de las divisiones étnicas entre las diferentes
comunidades indígenas reportado en San Luis Potosí no impactara en forma importante
un funcionamiento eficiente del programa si dicha delegación estatal sigue políticas y
proyectos de atención específicos por etnia. Adicionalmente, el alto grado de
dependencia de las instituciones estatales y de los agricultores del programa para operar
acciones a favor de los jornaleros agrícolas reportado en Sinaloa, ya se esta
combatiendo con una estrategia de transferir responsabilidades e información, y de
capacitar a los demás agentes involucrados.
16. Comparación del programa con otras alternativas similares a
fin de determinar opciones óptimas para el logro de los
objetivos planteados.
En parte de la normatividad del PAJA se puede encontrar que se dan beneficios
discriminando por tipo de actividad laboral, ya que centra su atención en la población
jornalera agrícola entendida como el núcleo familiar rural en pobreza extrema cuyo
jefe de familia es asalariado en actividades agrícolas o cuando el monto básico del
ingreso familiar provenga de esta fuente9.
9
Reglas de Operación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas para el ejercicio fiscal 2003.
Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de 2003.
20
El PAJA beneficia sólo a jornaleros agrícolas y se caracteriza por:
1)
2)
3)
El Programa otorga diferentes apoyos, según el tipo de zona, las que se
dividen en: 1) zonas de atracción, regiones donde se explotan cultivos
intensivos en mano de obra, que atraen jornaleros tanto locales como
migrantes. El Programa desarrolla para estas zonas estrategias de atención
que generan un piso mínimo de satisfacción de necesidades básicas de los
migrantes. Ejemplo de ellas son: Sinaloa, Baja California y Sonora entre
otras. 2) zonas de expulsión, regiones donde existe principalmente
agricultura de subsistencia, lo cual propicia que las familias se vean
obligadas a migrar, para completar u obtener mejores ingresos, ya sea a las
ciudades o a las regiones de agricultura de exportación. Estas zonas se
corresponden con las entidades más atrasadas del país, como Oaxaca y
Guerrero. 3) zonas intermedias, regiones donde coexisten ambos tipos de
características.
Integralidad. Dentro del enfoque integral de atención a los jornaleros
agrícolas que realiza el PAJA, el programa busca vincular las acciones de
otras instituciones con el fin de complementar las acciones que ofrece el
mismo.
Migración. Una de las principales limitantes para el desarrollo de una
estrategia consistente es la migración que llevan a cabo los jornaleros y con
ello la ausencia de oportunidades de empleo en sus comunidades de origen,
lo que obliga a los jornaleros a buscar alternativas de sobrevivencia en otros
lugares, recurriendo a procesos migratorios, convirtiéndose en jornaleros
pendulares10 o en jornaleros golondrinos11.
Cabe señalar que no se tienen evaluaciones de los impactos de otros programas
sociales al realizar determinadas actividades, y esto no permite tener un punto de
referencia para indagar en forma objetiva cuales son las alternativas óptimas. Sin
embargo, se considera que los programas sociales antes mencionados pueden contribuir
a dar apoyo similar al del PAJA.
17.
Resultados del PAJA sobre el Bienestar, la Equidad, la
Igualdad y la no Discriminación de las Mujeres.
El PAJA fue diseñado como un programa integral para mejorar el bienestar de las
familias jornalera agrícolas. Dentro de su operación el programa ha prestado servicios
altamente valuados por las mujeres jornaleras como el acceso de las familias jornaleras
a los servicios médicos en los albergues adscritos al programa, y la entrega de
despensas.
Por lo anterior, puede afirmarse que el programa podría mejorar su impacto sobre
las condiciones de bienestar, equidad, igualdad y no discriminación en las mujeres, y
con base en los resultados anteriores y el éxito de muchos proyectos productivos
10
Salen de sus lugares de origen y al cabo de un determinado tiempo regresan a ellas.
Transitan por rutas definidas por la temporalidad y los patrones de cultivo, entrelazando los ciclos
productivos de diversos cultivos con el propósito de obtener un salario la mayor parte del año. Suele ser el
preámbulo de un asentamiento definitivo.
11
21
operados por mujeres, ese considera que el PAJA debería impulsar y concertar las
siguientes políticas:
a) Acceso de las familias jornaleras a servicios médicos en localidades
b) Programar las platicas en los albergues con una mayor participación femenina
c) Aumentar la oferta de recursos crediticios para que las mujeres jornaleras
puedan emprender proyectos productivos autosostenibles que les permitan un
mayor grado de empoderamiento al interior de sus comunidades.
22