Síntesis Ejecutiva Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA) Evaluación Externa 2004

Síntesis Ejecutiva
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
(PAJA)
Evaluación Externa 2004
La evaluación del PAJA 2004 se enfocó en el diseño, focalización, operación, resultados y
percepción del Programa, usando, principalmente, documentos e información de gabinete
y los resultados de las encuestas a instalaciones, jornaleros y productores y entrevistas a
profundidad a funcionarios del PAJA realizadas por la institución evaluadora.
La
evaluación fue el resultado de un esfuerzo de equipo, en el marco del PRECESAMCOLMEX; contó con el apoyo de investigadores de este programa en la ciudad de México y
en doce estados de la República, así como de la continua cooperación de los funcionarios
de la DGEMPS y del PAJA.
Diseño
El PAJA es congruente con la estrategia social CONTIGO, una política social
de tipo
compensatoria que corresponde a un modelo de políticas públicas emergente; es decir, se
enfoca no sólo en atender las necesidades básicas de la población objetivo sino en
potenciar su capacidad autogestiva, productiva y participativa. A partir de sus Reglas de
Operación, se concluye que el PAJA cumple con los principios de equidad, transparencia,
corresponsabilidad, cohesión social e integralidad. Así mismo, el Programa tiene una
suficiente consistencia interna, hay congruencia entre los distintos elementos de su diseño
y sus herramientas operativas y estructura organizacional es adecuada para la
consecución de sus objetivos. El diseño del PAJA es similar al de otros programas fuera de
México, sobre todo en lo que se refiere a focalización, descentralización, atención de las
capacidades básicas de los sujetos de apoyo, promoción de la acción complementaria y
adopción de procesos de evaluación. Es tal vez el área de participación ciudadana en la
cual debe hacerse un esfuerzo de definición y obligatoriedad.
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Cobertura y focalización
De 2002 a 2004 las acciones e inversiones en obras del PAJA en los lugares de origen de
los jornaleros emigrantes han cubierto las regiones más pobres del México rural (Sursureste y Centro) y a los municipios, localidades y población con muy altos y altos niveles
de marginación. La focalización del PAJA ha sido, pues, adecuada. No obstante, el proceso
de selección de los lugares de expulsión para las acciones del PAJA no ha sido
comprehensivo; se ha hecho, básicamente, a partir de información surgida en los lugares
intermedios y de atracción de jornaleros agrícolas. El procedimiento significa que el PAJA
no cubre a todas las localidades de extrema pobreza con jornaleros emigrantes. Empero,
una mayor cobertura del PAJA requerirá que el Programa cuente con más recursos
humanos y financieros.
Operación.
La operación real del PAJA es, en general, eficiente, ágil y cuenta con las herramientas y
la estructura institucional para operar con adecuados grados de eficiencia. Desde el punto
de vista de desarrollo organizacional, la red de promoción social tiene los elementos
necesarios para llevar a buen fin sus tareas. Sin embargo, hay restricciones de
presupuesto que pueden comprometer los niveles de eficiencia de la red de promoción
social y, en última instancia, la atención que se brinda al beneficiario. Evaluaciones previas
también detectaron los problemas que tiene la red de promoción social (rotación de
personal, bajos salarios, cargas de trabajo). La restricción presupuestal afecta otros
objetivos como la consolidación de los acuerdos interinstitucionales y los de contraloría
social, ya que requieren de labores de gestión que exigen tiempo, dedicación y
seguimiento. Debe entonces procurarse ampliar el presupuesto para promoción social y
formalizarse la relación laboral de la estructura operativa del PAJA con SEDESOL.
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Los sistemas de información cuentan con las características de registro para llevar a cabo
el seguimiento de los pasos de cada uno de los procesos en que se involucran las
actividades. Esto facilita el seguimiento y control de los procesos verificados para lograr
los objetivos del Programa.
El personal del PAJA en los Estados conoce los procesos operativos a seguir de cada
instrumento estratégico y en cada uno de los instrumentos de acción se realiza el
seguimiento físico financiero, análisis de eficiencia y calidad y metas alcanzadas.
A pesar de que el PAJA tiene convenios institucionales e intersectoriales, la participación
interinstitucional está poco desarrollada. Además, hay poco trabajo en materia de
Contraloría Social.
Con la información disponible se pudo constatar que el margen de cumplimiento de las
metas del PAJA es aceptable, principalmente en lo referente a la focalización de población
atendida y al ejercicio general del presupuesto (además, el Programa ejerció el 98.8% del
presupuesto modificado de 2004). La tasa de cumplimiento del conjunto de proyectos
planeados y realizados es aceptable. Sin embargo, al analizar los proyectos por vertiente
se detectó que a nivel estatal difícilmente coinciden los proyectos planeados al inicio del
año con los realizados.
Las estimaciones de los costos de operación del PAJA indican que, en promedio, de los
184 pesos que recibe cada beneficiario, 162 los recibe a través de proyectos de inversión
física y 22 a través de proyectos de capital humano.
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Resultados
La evaluación de resultados del PAJA se enfocó en las zonas de atracción de los jornaleros
agrícolas y se basó en los resultados de encuestas a instalaciones, a jornaleros y a
productores, así como en información adicional proporcionada por el PAJA y por una
encuesta del PRECESAM.
A partir de los estudios cuantitativos realizados, se obtuvo que: 1) los beneficios que el
PAJA ofreció en 2004 son superiores a los costos y con promedios de recuperación de la
inversión relativamente bajos y aceptables; 2) en cuanto a sus obras de vivienda y
alimentación, las acciones del PAJA han elevando el nivel de vida de la población jornalera
atendida y 3) los apoyos a la educación del PAJA promueven la asistencia a la escuela de
los hijos de los jornaleros y en consecuencia, reducen el trabajo infantil en los campos
agrícolas. No obstante lo anterior, el índice de asistencia a la escuela de los hijos de los
jornaleros podría aumentar con trabajo de promoción social en dos sentidos. Promover
con los capataces la asistencia a la escuela de los hijos de los jornaleros crear conciencia
entre las madres de los niños jornaleros de que las escuelas y guarderías son lugares
seguros, donde sus hijos pueden recibir educación y atención alimenticia.
El estudio sobre la sostenibilidad física y operativa de las obras de infraestructura en
materia de vivienda educación y alimentación que ha ejecutado el PAJA en los años 2002
y 2003 arrojó los resultados que siguen. 1) Las instalaciones cuentan con la
infraestructura y calidad necesaria, no obstante, hay una alta incidencia de cuarteaduras
en viviendas de los jornaleros. 2) Hay un excelente nivel de utilización de las instalaciones
y de la infraestructura educativas y la gran mayoría de los niños que van a la escuela
tienen, además acceso a la alimentación. 3) Las instalaciones que proveen de alimentos a
los jornaleros tienen un nivel adecuado de uso.
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Percepción
Los jornaleros beneficiarios del PAJA en las zonas de atracción dan un alto valor a las
acciones del Programa, y lo mismo puede decirse de la opinión de los productores. El
trabajo de campo y la encuesta aplicada a jornaleros distinguió a los asentados o locales
de los emigrantes (los últimos son los que regresan a sus lugares de origen).
Los resultados de la encuesta muestran que son notorias las diferencias que hay entre los
dos tipos de beneficiarios. Por ejemplo, los emigrantes conocen más a los promotores
sociales --y su trabajo—que al PAJA, y los jornaleros locales están mucho más enterados
que los emigrantes de las obras y actividades del PAJA.
Son distintas las formas de mejorar las condiciones de vida de los dos tipos de jornaleros,
cuestión que el PAJA ha tomado en cuenta en sus acciones y proyectos.
También se encontró un alto nivel de accesibilidad por parte de los dos tipos de jornaleros
a las obras y servicios del PAJA o en los que participa el Programa y que su calidad y
accesibilidad ha mejorado en los últimos 3 años.
No obstante lo anterior, hay carencia de infraestructura en materia de infraestructura
educativa y en los servicios de salud, no son adecuadas las condiciones de higiene en
algunas viviendas y subsiste el trabajo infantil en los campos.
Los productores entrevistados también tienen una opinión positiva del PAJA, así como de
los promotores sociales. Aunque las acciones y obras del Programa no deben de
considerarse como subsidios a los productores, debe aumentar la coparticipación de los
agricultores en proyectos de inversión destinadas al bienestar de los jornaleros.
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Conviene mencionar que los resultados expuestos tienen un carácter general, ya que la
evaluación encontró en el plano estatal y micro algunas diferencias notorias sobre los
aspectos estudiados (ver Anexo Estatal).
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