Conclusiones Generales Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA)

Conclusiones Generales
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
(PAJA)
Evaluación Externa 2004
Introducción
El PAJA es un programa de política pública que enfrenta una situación de hecho: la
emigración de jornaleros de las zonas más pobres de México a los campos de producción
agrícola comercial. En consecuencia y en principio, es un programa de atención a los
mexicanos más pobres dentro de los pobres.
En este contexto, cabe la pregunta que sigue: ¿el crecimiento económico, traerá, a la
larga y automáticamente, la eliminación de la pobreza?
En la actualidad, una respuesta negativa a la pregunta es generalmente aceptada, aún en
un marco de políticas públicas con fuerte orientación hacia la economía de mercados. O
sea que hay un acuerdo de que el libre funcionamiento de los mercados no es condición
necesaria para la eliminación de la pobreza. El Programa de Atención a Jornaleros
Agrícolas de la SEDESOL, o PAJA, está dentro de este contexto.
En el logro de una política social de calidad como lo pretende la estrategia social CONTIGO
se debe priorizar el apoyo a este tipo de programas, que se ubican dentro de políticas
sociales de tipo compensatorio, y pretenden subsanar las grandes carencias de este tipo
de población (población jornalera) en términos de ingresos, calidad de vida, acceso a la
información y una gran dificultad de superar por sí mismos el círculo vicioso de la pobreza.
El objetivo último del programa es desarrollar la capacidad de autogestión de la población
atendida, ya que al desarrollar sus capacidades dejan poco a poco de necesitar de la
política social de corte asistencialista y tienden a acrecentar el ejercicio de sus derechos
como ciudadanos mexicanos.
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Principales resultados de la Evaluación 2004 del PAJA1
Conforme a sus Términos de Referencia, la evaluación 2004 del PAJA tuvo los siguientes
componentes básicos.
•
Evaluación del diseño del programa;
•
Estudio de la
focalización del PAJA en las zonas de expulsión de jornaleros
agrícolas emigrantes;
•
Evaluación de las operaciones del programa;
•
Estimación de los resultados del PAJA en las zonas de atracción de jornaleros
agrícolas y en materia de beneficios económicos y sociales recibidos por la
población atendida y sobre la sostenibilidad a las obras de Vivienda, Educación y
Alimentación y Abasto; y
•
Estudio de la percepción de los beneficiarios sobre el PAJA y sobre su acceso a
las acciones del programa.
Para cumplir con los propósitos anteriores, el PRECESAM del Centro de Estudios
Económicos de El Colegio de México elaboró propuestas metodológicas a seguir, revisó
documentos oficiales y de gabinete de la SEDESOL, usó estadísticas de la misma
secretaría y de la Encuesta Nacional a Hogares Rurales del PRECESAM, levantó encuestas
sobre las instalaciones del PAJA y a jornaleros y productores en las zonas de atracción e
hizo entrevistas a profundidad con funcionarios del PAJA. Así mismo, la evaluación fue el
resultado de un esfuerzo de equipo, en el cual participaron investigadores del PRECESAM
y de instituciones académicas de los estados de la República en donde se hicieron las
encuestas y las entrevistas a profundidad. El esfuerzo contó con el continuo apoyo de los
funcionarios de la DGEMPS y del PAJA
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Lo expuesto en el capítulo son conclusiones de carácter general. En el anexo Estatal se señalan las
principales diferencias encontradas en las acciones del PAJA entre los Estados.
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En cuanto al diseño, nuestros resultados indican que la estructura del diseño del PAJA
tiene un nivel de congruencia satisfactoria con la estrategia social CONTIGO y cumple
con los principios de
–
equidad,
–
transparencia,
–
corresponsabilidad,
–
cohesión social e
–
integralidad
Además, el PAJA tiene consistencia interna y sigue lineamientos de organismos
internacionales y coincide con las características de programas similares en otros países
La focalización del PAJA en los lugares de expulsión es adecuada, ya que se ubica en los
Estados y Municipios donde reside la población más marginada del país. En particular, las
inversiones del PAJA están relacionadas, tanto con los grados y con los índices de
marginación más elevados en las zonas de expulsión con altos índices de marginación,
como en las comunidades con los índices de marginación más altos del país. No obstante,
el proceso de selección de los lugares de expulsión para las acciones del PAJA no ha sido
comprehensivo; se ha hecho, básicamente, a partir de las demandas e información
surgidas en los lugares intermedios y de atracción de jornaleros agrícolas. El
procedimiento significa que el PAJA no cubre necesariamente a todas las localidades de
extrema pobreza con jornaleros emigrantes. Empero, una mayor cobertura del PAJA
requerirá que el Programa cuente con más recursos humanos y financieros.
La operación real del programa es eficiente, ágil y cuenta en general con las
herramientas y la estructura operativa para hacerlo con adecuados grados de eficiencia.
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Las estructuras estratégicas, media y la red de promoción social cuentan también con
elementos adecuados desde el punto de vista de desarrollo organizacional para llevar a
buen fin sus tareas. Sin embargo un elemento que refieren todos los involucrados en la
operación es la condición laboral de la red de promotor social, la cual puede llegar a
comprometer los niveles de eficiencia y aplicación del presupuesto para obras de
infraestructura física y de capital humano.
Los sistemas de información tienen las características de registro para llevar a cabo el
seguimiento de los pasos de cada uno de los procesos en que se involucran las
actividades. Los sistemas de información facilitan los procesos de seguimiento y control de
los procesos verificados para lograr los objetivos del Programa expresados en sus Reglas
de Operación. Los sistemas de información se encuentran en una etapa de
implementación muy reciente y sus alcances pueden ampliarse en la medida en que se
vayan perfeccionando.
Hay restricciones de presupuesto que pueden comprometer los niveles de eficiencia de la
red de promoción social y finalmente la atención que se brinda al beneficiario.
Esta
restricción afecta otros objetivos como la consolidación de los acuerdos interinstitucionales
y los objetivos de contraloría social, ya que requieren de labores de gestión que exigen
tiempo, dedicación y seguimiento. Ante este problema y entre otras medidas, debe
procurarse ampliar el presupuesto para promoción social y oficializar la relación laboral de
la estructura operativa del PAJA con SEDESOL.
El personal del Programa a escala estatal conoce los procesos operativos a seguir en cada
instrumento estratégico y señalan con soltura y amplitud al hablar de cada uno ellos, Es
decir, conocen y participan en la Investigación; en la Promoción Social; en los Programas
y Proyectos donde se jerarquizan los proyectos de inversión; en la elaboración de un
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catálogo de proyectos; y en los procesos de Coordinación Institucional y Concertación
Social (los últimos para allegarse de más recursos y determinar la estrategia operativa de
los proyectos). Además, en cada uno de estos instrumentos de acción se realiza el
seguimiento físico financiero, análisis de eficiencia y calidad, y metas alcanzadas.
En lo que respecta a los acuerdos interinstitucionales se detecta una falta de difusión de
las acciones que realiza el PAJA, lo cual puede revertirse con una adecuada estrategia de
comunicación social. A pesar de que se tienen convenios institucionales e intersectoriales,
se observa una cultura de participación institucional poco desarrollada. Ello no depende de
la operación del programa, sino de factores externos que afectan el alcance del objetivo.
Sin embargo la búsqueda y consolidación de este tipo de acuerdos irá otorgando una
estructura institucional que puede ir fomentando el logro de mayores apoyos por medio de
la convergencia de acciones.
Es necesario reforzar el trabajo en materia de Contraloría Social, ya que si bien en las
zonas de atracción se señala la formación de comités, la dinámica de las reuniones a
través de asambleas y la realización de reuniones. Además, la red de promoción social
reconoce que la restricción de tiempo proveniente de sus presiones de trabajo propicia
que el logro de este objetivo y el de coordinación interinstitucional sea aún más lento.
Evaluaciones previas señalan los problemas de la red de promoción social (rotación de
personal, bajos salarios, cargas de trabajo), y ellos permaneces sin solución. Es más, se
ha continuado con el recorte de personal en la red de promoción (a pesar de ello no se ha
disminuido la cobertura ni el número de Unidades de trabajo atendidas). Entonces y para
elevar los niveles de eficiencia del programa, es necesario y urgente atender este tipo de
restricción de presupuesto, elevar los salarios de los promotores sociales y oficializar su
vínculo laboral con SEDESOL.
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La evaluación de los resultados del PAJA incluyó un análisis costo-beneficio de sus
inversiones. No obstante que los hallazgos son preliminares, puede decirse que los
beneficios que el PAJA ofreció en 2004 son superiores a los costos y con promedios de
recuperación de la inversión relativamente bajos y aceptables.
Los jornaleros agrícolas son un grupo social muy vulnerable, ya que no su ingreso es muy
bajo, no cuentan con acceso a información ni con activos físicos, humanos ni con redes
migratorias en las ciudades mexicanas o en los EUA. O sea que para subsistir, los
jornaleros agrícolas sólo tienen como opción vender su fuerza de trabajo en el campo.
Se elaboró un estudio estadístico que usó como grupo de control a los jornaleros agrícolas
que permanecen en sus comunidades de origen y que no cuentan con apoyos
gubernamentales, Los resultados muestran que en materia de obras de vivienda y
alimentación,
son positivos y sustanciales los impactos del PAJA sobre los jornaleros
beneficiarios.
En cuanto a los apoyos educativos (el tercer tipo de proyecto estudiado) se encontró que
el índice de asistencia escolar de los hijos de los jornaleros que reciben los apoyos
correspondientes del PAJA es sólo ligeramente menor que el índice calculado para los
familiares de los jornaleros agrícolas que permanecen en sus lugares de origen y sin
apoyos gubernamentales. El resultado indica que los esfuerzos del PAJA por reducir la
deserción escolar por motivos de trabajo en el campo van por buen camino. No obstante,
se considera que el PAJA puede lograr aumentos en la asistencia a la escuela ampliando la
promoción del programa ante los capataces de los jornaleros y convenciendo a los padres
de los niños jornaleros de que las guarderías, CAEIs y escuelas son lugares seguros donde
sus hijos pueden recibir educación y atención alimenticia.
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Por último, la percepción de los jornaleros (tanto de los asentados o locales como de los
emigrantes) sobre los beneficios que reciben del PAJA es muy positiva, y lo mismo sucede
con los productores agrícolas. Más aún, la mayor parte de los jornaleros opina que sus
condiciones de vida en los lugares de atracción han mejorado en los últimos años. No
obstante, es notoria la falta de conocimiento de las acciones del programa por parte de los
jornaleros emigrantes. Además se requiere más inversión en obras para la educación y
mayor capacitación de los que atienden a los hijos de los jornaleros en materia de
primeros auxilios y comunicación con los niños que no habla español. Por supuesto, las
necesidades de inversión podrán irse supliendo en la medida en que se hagan esfuerzos
con los productores y con otras instancias de la acción pública.
Consideraciones finales
Sin lugar a dudas, el PAJA es un programa requerido en materia de políticas públicas para
combatir la pobreza rural y, de acuerdo a la presente evaluación, el Programa está
contribuyendo al logro de tal fin. El PAJA tiene un impacto social de beneficios muy
importante hacia la población más vulnerable de nuestro país, por lo que es imperante su
continuación y actualización en función de las necesidades que día a día presenta la
población objetivo. Dicha actualización implicará la mejora deL funcionamiento DEL paja
en las partes operativas de promoción y en las adecuaciones necesarias señaladas en el
documento.
Un aspecto de suma relevancia en la evaluación de programas gubernamentales como el
PAJA –no incluido en los Términos de Referencia del presente estudio—puede plantearse a
partir de la siguiente interrogante ¿las políticas públicas de combate a la pobreza deben
enfocarse a mejorar las capacidades y las condiciones de vida de los hogares rurales en
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sus lugares de origen o en las zonas de atracción de los jornaleros emigrantes? La
respuesta implícita que surge de los objetivos y acciones del PAJA es que debe haber un
balance entre ambas políticas. Sin embargo, tal balance debe precisarse y tomarse en
cuenta en evaluaciones futuras del PAJA y de otros programas de la SEDESOL.
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