Evaluaci n del dise o

Evaluación del Diseño del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
(PAJA)
2004
Índice
Índice .................................................................................................................. 2
Antecedentes........................................................................................................ 3
1. Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna
y congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO). .................................................................... 6
1.1 Analizar la congruencia del diseño del Programa con los principios y líneas de
acción de la estrategia general de política social en México CONTIGO. ..................... 6
1.2 Valorar la consistencia interna entre los objetivos, lineamientos, componentes y
mecanismos de operación del programa............................................................... 14
2. Contrastación con otros programas similares............................................... 17
2.1 Contrastación con programas similares al interior del país................................ 17
2.2 Contrastación con otros programas similares en el ámbito internacional .......... 17
3. Principales posturas de los organismos internacionales................................. 19
3.1 Banco Mundial ............................................................................................ 19
3.2 PNUD-ONU ................................................................................................... 20
3.3 Banco Interamericano de desarrollo (BID) ...................................................... 20
4. Conclusiones y Recomendaciones del Análisis de Diseño ............................... 23
2
Objetivo general:
Análisis del Diseño del programa de Política pública
Antecedentes
El Desarrollo es un proceso económico, social, cultural y político integral que permite el
mejoramiento constante del bienestar de la población en la base de su participación
activa, libre, significativa, y en la justa distribución de los beneficios resultantes de ello.
Significa también respeto a los derechos humanos y a los derechos básicos de la
comunidad a la cual pertenecen los individuos y acceso a los recursos necesarios para el
crecimiento. El Desarrollo social es un proceso por medio del cual se fomenta la obtención
de capacidades y condiciones para que los individuos y los grupos sociales desfavorecidos
puedan incorporarse a la vida económica, social y cultural, a fin de hacerse capaces de
producir los satisfactores que requiere el desarrollo de sus potencialidades humanas,
construyendo así una sociedad más equitativa.
Las políticas públicas para el desarrollo social constituyen un conjunto de procesos
políticos y técnicos que se proponen reducir deliberadamente la distancia existente entre
valor observado y un valor esperado de desarrollo. La planeación del desarrollo social
debe ser un proceso de permanente conocimiento de su problemática y tendencias, que
conducirán a la formulación de objetivos. Estos deberán ser planteados por los grupos
sociales involucrados en la problemática con intervención de organismos civiles,
asociaciones privadas, sindicatos, partidos, ciudadanos y gobierno.
formularán
objetivos,
metas
y
prioridades
a
realizar,
así
Posteriormente, se
como
los
recursos,
responsabilidades y tiempos de ejecución. Finalmente se instrumentan mecanismos de
control y evaluación.
3
La planeación del desarrollo social implica la formulación de las políticas sociales, las
cuales son un segmento de las políticas públicas que se definen por su objeto: El
desarrollo integral del individuo y de los grupos de individuos.
Usualmente se reconocen tres intencionalidades básicas de la política social:
1) La política social compensatoria, que es aquella que pretende actuar sobre
carencias de sectores específicos de la sociedad, hace frente a situaciones de
atraso o de exclusión, se desarrolla a partir de la traslación de recursos hacia los
grupos desfavorecidos para dotarlos de ciertos satisfactores mínimos.
2) La política social como previsión social. Trata de asegurar el acceso estable y
permanente de los más amplios sectores de la población a partir de las propias
aportaciones de los beneficiarios, ya sea en forma proporcional a su contribución o
a través de la redistribución de las cuotas entre los distintos estratos de
contribuyentes
3) Política social como ciudadanía social. En esta perspectiva la pretensión es
asegurar a todos los miembros de la sociedad el acceso a los satisfactores
considerados como básicos. Independientemente del aporte de los beneficiarios, se
tienen acceso al sistema de bienestar sólo por el hecho de ser ciudadanos de un
país.
Asimismo se reconocen tres modelos fundamentales de acción en el desarrollo social:
1) Modelo centrado en la acción gubernamental, que corresponde a la concepción del
estado como centro, como en lo social, económico y lo político.
2) Modelo de compensación del ajuste económico,
Parte del supuesto de que el
problema del crecimiento y desarrollo surge por la excesiva intervención de los
gobiernos en la economía, lo que genera distorsiones y estancamiento frente a
4
ello, resulta necesario hacer un ajuste que acarrea costos sociales, mismos que es
necesario compensar a través de la política social.
3) Modelo emergente. Es un modelo que se ubica en la transición política
contemporánea experimentada por países en desarrollo, por lo que no está
suficientemente desarrollado. Este modelo pretende potenciar la capacidad
autogestiva, productiva y participativa de los pobres. Plantea a la vez la
reivindicación de derechos sociales para toda la población.
De acuerdo a la anterior categorización, el programa de jornaleros Agrícolas (PAJA en
adelante) es parte de la estrategia social CONTIGO, que pertenece a una política social
compensatoria, y al modelo emergente, ya que se ubica en tiempos de transición política y
se enfoca no sólo en atender sus necesidades básicas sino en potenciar su capacidad
autosugestiva, productiva y participativa.
5
1. Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna
y congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO).
1.1 Analizar la congruencia del diseño del Programa con los principios y líneas
de acción de la estrategia general de política social en México CONTIGO.
Sustento en una revisión de la evidencia teórica
Dado que la política se entiende como un comportamiento propositivo, intencional,
planeado, no simplemente reactivo casual: Es una acción con sentido.
Por su carácter
propositivo referido a la realización de objetivos, la política denota las intenciones de las
fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes y las consecuencias
de sus actos. La política (en este caso, la estrategia CONTIGO) es en un doble sentido un
curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido
(AGUILAR 1990). Por una parte, la política que se decide y se quiere llevar a cabo es
básicamente un conjunto más o menos interrelacionado de acciones (programas sociales
entre ellos el PAJA) que, en razón de los recursos con los que se cuenta, los medios que
se emplean y las reglas que se siguen, es considerado idóneo y eficaz o eficiente, para
realizar el estado de cosas preferido. Es entonces una estrategia de acción colectiva,
deliberadamente diseñada y calculada, en función de determinados objetivos, implica y
desata toda una serie de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un número
extenso de actores.
Existe una diversidad muy amplia de enfoques desde los cuales se puede tratar de analizar
las políticas de gobierno. Sin embargo existen algunos modelos que han estado
utilizándose de manera generalizada, sobre todo en los países cuyos modelos
gubernamentales contemplan la constante supervisión a las actuaciones de gobierno. En
este sentido son al menos dos vertientes:
El esquema de racionalidad práctica
6
Esta postura menciona que el análisis de política es un impulso más sistemático a la
explicación y elaboración racional (científica) del proceso decisorio de las políticas, sin
perder de vista que las dimensiones valorativas y políticas son inherentes a toda decisión
de gobierno. Se caracteriza por incorporar explícitamente el esquema de decisión racional
o de solución racional de los problemas, cuyos pasos son:
•
•
determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias
indicar las opciones de acción que por los medios que incorporan y el cálculo de
sus consecuencias se consideran idóneas para afectar el estado de cosas-objetivo
de la acción
•
comparar las opciones en términos de eficiencia técnica y económica
•
elegir y poner en práctica la alternativa eficiente u optima
•
evaluación de resultados; y aprendizaje reiterativo según los resultados.
El anterior es el clásico esquema de “acción racional respecto de fines” (Weber), la
racionalidad maximizadora del hombre económico (Simon), la racionalidad formal de
cálculo o de medios fines, también llamada descriptiva o “racionalidad instrumental”
(Marcase), o “sinóptica-omnicomprehensiva” (Lindblom).
Esta visión obliga a llevar a cabo una investigación sistemática para saber cuales son los
objetivos de los que toman las decisiones y cuales los criterios que emplean para decidir
entre las opciones. Los programas de gobierno son, en éste marco, productos de las
decisiones de autoridad de un sistema político.
Este modelo ha sido ampliamente criticado por varias razones. Una de ellas es la dificultad
de contar con un ordenamiento coherente de valores conceptual izados correctamente
(esto debido a que la racionalidad absoluta es imposible de alcanzar, ya que el proceso
7
social es dinámico).1 Otra de las razones es la imposibilidad de contar oportunamente con
la información requerida y el acceso a la misma, además de construir todas las opciones
políticas relevantes en todas las circunstancias que hagan cálculo de las consecuencias de
los actos con una ponderación exhaustiva entre las opciones.
El enfoque de las comparaciones sucesivas y limitadas
El enfoque parte de que las decisiones se basan en comparaciones sucesivas y limitadas o
en análisis de incrementalismo simple.
El método basado en las comparaciones sucesivas y limitadas busca simplificar el análisis y
la toma de decisiones sin caer en la improvisación irracional de la decisión pública. Este
método de formulación selectiva de políticas reduce o elimina la necesidad de descansar
en teorías previas.
La elaboración de una política es un proceso de aproximaciones sucesivas, por medio del
rediseño hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de las
nuevas consideraciones. Esta postura permite analizar el diseño de la política a partir de
los cambios en las Reglas de Operación del PAJA (ROP) y permite emitir una serie de
recomendaciones que propicien un rediseño del programa. Estas readecuaciones
modificarán gradualmente la estructura del diseño pero no dictaminarán si es o no
racional, si es o no correcto, como lo harían los modelos racionales.
Congruencia con la estrategia CONTIGO
Esta sección del análisis se construye desde la perspectiva del análisis “partidario” de todo
análisis de políticas2 la cual menciona que se deben analizar y diseñar políticas desde
compromisos valorativos y tomas de posición claras y resueltas, con el fin de defender los
1
A este respecto Lindblom menciona repetidamente en sus textos la imposibilidad de alcanzar una
racionalidad completa.
2
(partisan análisis),
8
propios valores e intereses ante la sociedad, o bien persuadir e inducir a la concertación a
los agentes que no apoyen la política3 (Lindblom 1990).
Para ello, es necesario mencionar los principales lineamientos que debe considerar toda
política social; tales como:
•
Garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de la población
•
Garantizar
y
propiciar
la
participación
ciudadana
en
la
elaboración,
instrumentación y evaluación de las políticas de desarrollo social (propiciando
mecanismos claros de participación)
•
Extender de manera progresiva y continua a todos los habitantes la calidad de
los servicios para el mejoramiento de las condiciones de vida
•
Aumentar y evaluar la calidad de los servicios básicos de bienestar social
(educación, salud, alimentación, derechos humanos, cultura y recreación)
•
Propiciar consultas con la ciudadanía sobre las prioridades para el presupuesto
de desarrollo social
•
Poner al alcance de todos los actores de la comunidad la información necesaria
para que puedan participar de manera consciente en la planeación,
instrumentación y evaluación
•
Propiciar y crear lazos con instituciones académicas para la investigación en
desarrollo local y social
•
Creación de indicadores ciudadanos para evaluar la calidad de los servicios
públicos y sobre todo de los servicios sociales
3
Lo cual se logra introduciendo las posibilidades de la participación ciudadana, transparencia, participación y
corresponsabilidad.
9
El PAJA forma parte de la estrategia social CONTIGO, es una etapa instrumental,
operativa, implementativa, de dicha estrategia o política social. Por lo tanto sus líneas
de acción, métodos operativos, acciones, iniciativas, proyectos, beneficiarios y
productos sociales finales deben coadyuvar al logro del objetivo fundamental de
CONTIGO, que es: “Impulsar el desarrollo integral de las personas y responder a los
graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población”4. También deben
cubrir de manera satisfactoria los principales lineamientos que debe contener una
política social de calidad.
Para definir el nivel de congruencia que tiene el diseño del programa PAJA con la
estrategia social CONTIGO se han comparado aspectos específicos del diseño del
programa con cada estrategia de acción de la misma.
En general la estructura del diseño del programa PAJA tiene un nivel de congruencia
aceptable con los lineamientos generales de la estrategia social CONTIGO y cumple
con los principios de equidad, transparencia, corresponsabilidad, cohesión social e
integralidad, ya que en las reglas de operación del Programa (ROP) están incluidos
como ejes de sus objetivos.
En los diagramas 1 y 2 se observan los apartados del diseño del programa (ROP) que
guardan congruencia con los principales lineamientos generales de la estrategia (o
política) social CONTIGO. De alguna u otra forma todos son incluidos y mencionados
como parte de la implementación de la estrategia del PAJA.
4
Estrategia Social CONTIGO pp. 2
10
Diagrama 1
Análisis de Congruencia
Diseño de la políticapolítica-diseño del programa
CONTIGOCONTIGO-PAJA
Principales básicos del progama CONTIGO
Equidad
Para hacer de México un país más justo. Los
beneficios de la política social deben ser
mayores para los grupos en desventaja, en
situación de vulnerabilidad o con
capacidades diferentes.
Transparencia para evitar un uso discrecional
o clientelar de los recursos.
Esto se consigue con cuentas claras y
oportunas en cada uno de los programas,
incluyendo la medición y evaluación de los
resultados y de los impactos.
El Programa centra su atención en la población
jornalera agrícola (migrantes y locales),
entendida como el núcleo familiar rural en
pobreza extrema cuyo jefe de familia es
asalariado en actividades agrícolas o cuando el
monto básico del ingreso familiar provenga de
esta fuente. (2.2 RO)
- Atender a los grupos más vulnerables de la
población jornalera agrícola: mujeres, niñas,
niños, adultos mayores y personas con
discapacidad (2.3 RO)
-
-
El programa define principios básicos de control y
evaluación de la gestión del programa:
Criterios de Elegibilidad y estudios de
factibilidad de los proyectos y acciones
previstas; (2.4.1.2 RO)
Realización de labores de contraloría social que
faciliten la verificación de su ejecución y
certifiquen los beneficios otorgados.
base de datos en la que se relacionen y
especifiquen las obras, acciones y las unidades
de trabajo en las que se opera
Padrón Unico de Beneficiarios de los
programas Sociales de la SEDESOL, brindará
asesoría al Programa a efecto de estandarizar
la información
Evaluaciones periódicas externas
Sin embargo es destacable que el grado de congruencia es mayor con respecto a
algunos lineamientos que a otros. Por ejemplo el principio de la equidad, ya que queda
claro que el programa está dirigido a un sector sumamente vulnerable dentro de la
estructura social y que dentro del mismo se da una preferencia por atender a los
grupos más vulnerables entre ellos: las mujeres, niños y adultos mayores. Asimismo
se menciona que el programa atiende fundamentalmente, aunque no exclusivamente,
aspectos básicos como vivienda, salud y alimentación. Es decir que pone especial
atención a las necesidades más básicas de los grupos más vulnerables de la población.
En este sentido el CONTIGO define claramente que sus acciones se encaminan
principalmente a la población con mayores niveles de pobreza o situaciones de alta
vulnerabilidad.
Diagrama 2
11
Análisis de Congruencia
Diseño de la políticapolítica-diseño del programa
CONTIGOCONTIGO-PAJA
Corresponsabilidad
para que trabajen de la mano los tres
órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar
esfuerzos, se potencian los resultados de
los programas.
Participación ciudadana- Interisntitucionalidad
Cohesión Social
para fortalecer el tejido social y promover el
desarrollo de las comunidades, la
gobernabilidad y la democracia.
Cooperación.
Integralidad
para propiciar la convergencia de acciones,
la congruencia de objetivos y una mayor
eficiencia del gasto social.
Convergencia.
-Promover, impulsar y coordinar la participación de
instancias públicas -de los tres órdenes de gobierno
(1.2 de RO), así como de organismos sociales y
privados, nacionales e internacionales, relacionados
con la problemáticade la población jornalera
agrícola,
-Desarrollo de programas, proyectos y acciones de
carácter integral El programa menciona el impulsar
procesos participativos, corresponsables y
autogestivos, que sirvan como base en la detección
de sus necesidades
- Promover e impulsar la participación
corresponsable de los productores agrícolas
- para propiciar la convergencia de acciones, la
congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del
gasto social
En lo que se refiere a transparencia, las RO describen de manera satisfactoria los
mecanismos a través de los cuales se asignan los recursos (diagnósticos), se aprueban
los proyectos, se registran los resultados (sistemas de información e indicadores), las
acciones, etc. Las ROP describen además los mecanismos a través de los cuales los
beneficiarios pueden acceder a un buzón de quejas y denuncias (teléfonos y
personalidades en el ámbito municipal).
En este sentido se cumple en un sentido
estricto con el principio de transparencia. Pero merece un comentario el hecho de que
aunque se menciona la existencia de mecanismos de rendición de cuentas a escala
local, tales como juntas, reuniones, carteles y otros mecanismos de información, sería
recomendable tratar de expresarla como una tarea más sistemática de forma explícita.
Como por ejemplo “el promotor social informará los avances las metas y objetivos
trimestrales, mensuales, semestrales, por medio de un cartel, una junta…a los
involucrados” para reforzar este aspecto de obligatoriedad ligada a un mecanismo
12
sistemático de rendición de cuentas que enriquecería la retroalimentación entre
beneficiarios, productores y autoridades.
La Corresponsabilidad menciona la necesidad del trabajo conjunto de los tres órdenes
de gobierno y la sociedad, ya que al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de
los programas. En este sentido, las ROP del Programa mencionan repetidamente la
clara tendencia a la promotoría de la cooperación Inter- institucional, la convergencia
de acciones para lograr los objetivos fundamentales del programa contando con la
participación de los diversos actores: autoridades estatales, municipales, productores y
beneficiarios. Incluso las ROP determinan las proporciones de participación en el caso
de cada tipo de proyecto específico, proponiendo una estructura de cooperación que
facilite la negociación. Por lo tanto hay congruencia en esta línea de acción.
La Cohesión Social
para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las
comunidades, la gobernabilidad y la democracia. Con respecto a esta línea de acción,
la adecuada implementación del PAJA depende en gran medida de la calidad de las
relaciones de los promotores sociales con la comunidad, en aspectos de comunicación,
cooperación, gestión y atención adecuada, aspectos que se destacan en la redacción
del programa. Este tipo de programas de interacción social e institucional tienden a
promover relaciones sociales más estrechas e incluso la posibilidad de propiciar el
arraigo de la población atendida, con consecuencias positivas en su calidad de vida, su
nivel de desarrollo humano y su nivel de participación social y política. Existen algunas
especificidades de la población atendida por PAJA –los emigrantes en muchos casos
jornaleros—, que impiden casi por definición la existencia de relaciones sociales más
sólidas. Pero el hecho de atender las necesidades básicas de esta población beneficia
las relaciones sociales ya que mejora sus posibilidades de vida.
En cuanto a la Integralidad (propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social) el Programa menciona como unos de
sus objetivos “promover, impulsar y coordinar la participación de instancias públicas de
los tres órdenes de gobierno así como de organismos sociales y privados, nacionales e
13
internacionales, cuyos intereses sean el mejoramiento de la calidad de vida de los
jornaleros”. Es decir que el nivel de congruencia entre la estrategia y el diseño del
programa PAJA es satisfactoria.
En lo que se refiere al propósito de lograr mayores niveles de gobernabilidad y
democracia. En general las condiciones de vida de los jornaleros en los lugares de
atracción los ubican lejos de los ámbitos de participación en los que pudieran ejercer
sus derechos democráticos de manera tangible. Sin embargo existe una posibilidad de
que en aquellas localidades en las cuales se haya logrado arraigar a la población
jornalera, y en las cuales existan mínimos de infraestructura social, los niveles de
participación de este sector social se incrementen, alcanzando mayores grados de
desarrollo humano.
1.2 Valorar la consistencia interna entre los objetivos, lineamientos,
componentes y mecanismos de operación del programa.
Análisis de Congruencia interna
En este apartado se pretende revisar el nivel de consistencia entre los elementos
claves del diseño, como: objetivos, población objetivo, tipo y monto de los apoyos
otorgados, criterios de elegibilidad y requisitos.
La revisión sobre el nivel de consistencia interna del programa de jornaleros agrícolas
muestra un nivel suficiente. Son explícitas cada una de sus secciones y existe
congruencia entre los distintos elementos del diseño del programa, es decir, según las
ROP objetivos, lineamientos generales y específicos, apoyos otorgados, operación y
seguimiento. En cada una de estas partes queda entendido el procedimiento a seguir
y, en conjunto, guarda un orden lógico de diseño.
Un elemento crucial en este tipo de programas es la consideración de la importancia
del factor humano dentro de la estructura decisional del mismo. Es decir, el PAJA es
un programa que depende de manera fundamental de la promotoría social. El diseño
14
del Programa detalla las características profesionales y humanas de este participante
de la estructura organizacional del programa y en el tipo de apoyo que recibe para
hacer sus consideraciones al evaluar o diagnosticar la viabilidad de un proyecto.
Las anteriores evaluaciones proponían uniformar o estandarizar los apoyos. Se considera
que esto puede dar lugar a distorsiones, dadas las diferencias tan notorias entre las
unidades de trabajo que reciben los apoyos, las regiones, la temporalidad, la forma de
trabajo, la cooperación, las formas de organización, etc.
Dado que las Unidades de
trabajo no están estandarizadas, los apoyos no podrían estandarizarse (por ejemplo, la
cantidad y diversidad de los factores involucrados en las UT no pueden estandarizarse,
porque participan un número elevado de factores en ellos).
En realidad se estima de acuerdo a las posturas intermedias entre el rational choice y la
del desarrollo institucional que, en todo programa social debe proveerse no solo de una
adecuada estructura institucional (formas de operar, reglas del juego, instituciones) sino
además procurar la formación de capital humano que va a tomar parte como agente
dinamizador y gestor de los apoyos del programa (sujeto racional) para tener la
posibilidad de obtener niveles satisfactorios de efectividad. Debido a la corresponsabilidad
y participación de los diversos agentes participantes del programa (promotores,
productores, jornaleros, y otras instituciones) la elección del tipo de apoyo depende de
una serie muy amplia de elementos. Nuevamente la estandarización de los apoyos se
dificulta bajo estas circunstancias.
Para apoyar al promotor social en sus tareas se encontró una definición satisfactoria de las
figuras involucradas con ellas, tales como el coordinador de programación y control, el
coordinador operativo, responsable de proyectos, coordinador regional, y supervisor de
zona.
Sería deseable mencionar en los documentos propios del diseño del programa la
clasificación de pobreza de acuerdo a SEDESOL para seleccionar al grupo de jornaleros
15
agrícolas a atender dentro de una unidad de trabajo, aparte de los criterios de elegibilidad
que son:
-que por sus condiciones de vida se ubiquen en condiciones de pobreza o que enfrenten
condiciones de infraestructura y de servicios básicos con mínima salubridad;
-que la mayor parte de los ingresos familiares provenga del trabajo asalariado en
actividades agrícolas,
-que sean jefes o jefas de familia;
-que tengan disposición para participar en forma organizada y cumplir con los
lineamientos operativos del Programa, y
-que sean propuestos y validados como beneficiarios y beneficiarias a través de las
asambleas generales comunitarias, comités de jornaleros o en su caso comisiones de
trabajo.
En lo que se refiere a las Unidades de Trabajo (UT) se entiende que su elegibilidad no
depende del grado de marginación de los municipios e incluso de las localidades en las
que se ubiquen, sino del estado específico de la infraestructura observada en el propio
campo. El staff de evaluadores considera que este criterio está bien definido y cumple con
los objetivos del programa.
Para la selección de población objetivo (beneficiario del programa) los criterios de
elegibilidad son:
-que por sus condiciones de vida se ubiquen en condiciones de pobreza o que enfrenten
condiciones de infraestructura y de servicios básicos con un mínimo de salubridad,
-que la mayor parte de los ingresos familiares provenga del trabajo asalariado en
actividades agrícolas
-que sean jefes y jefas de familia
-que tengan disposición para participar en forma organizada y cumplir con los
lineamientos operativos del programa
16
-que sean propuestos y validados como beneficiarios y beneficiarias a través de las
asambleas generales comunitarias, comités de jornaleros o en su caso comisiones de
trabajo
2.
Contrastación con otros programas similares
2.1 Contrastación con programas similares al interior del país
Existen una serie de programas sociales en México, tales como Oportunidades y
Microregiones, entre otros, los cuales forman parte de la estrategia social CONTIGO, son
programas compensatorios pero de una naturaleza distinta a la del PAJA, por la población
objetivo a la que está destinada y por sus criterios de elegibilidad. Sin embargo para fines
de operación y evaluación consideramos que el PAJA es un programa con un elevado
nivel de complejidad que radica en la heterogeneidad de las características de la propia
población a la que va dirigido, no sólo en el aspecto geográfico (del lugar de origen y de
trabajo), sino del destino, la permanencia, de las características de cada UT, la
temporalidad, el cambio de las condiciones económicas, sociales, locales, etc.
En la atención de la misma población objetivo (jornalero migrante) existe otro programa
en la Secretaria del Trabajo, el SAEMLI, que auxilia al jornalero en su tránsito migratorio.
Aunque coincide en la población objetivo y en ciertos tipos de apoyo (porque el PAJA
también contempla estrategias de ayuda en el tránsito migratorio) el diseño de este
programa tiene por objetivo facilitar el contacto laboral de los jornaleros, pero no
contempla una serie de apoyos para el mejoramiento de las condiciones de vida de esta
población.
2.2 Contrastación con otros programas similares en el ámbito internacional
Se encontraron algunas evidencias empíricas del impacto de programas similares en los
Estados Unidos de Norteamérica, aunque ellos se organizan con la intervención activa de
Organizaciones no Gubernamentales. En este esfuerzo participa como figura institucional
el U.S. Departament of Agriculture a través de “The Migrant and Seasonal Agricultural
17
Worker Protection Act” (MSPA) una política, que desde 1983, fue designada para proveer
a los jornaleros migrantes y temporales de protecciones en lo concerniente a pagos,
condiciones de trabajo, registro ante los departamentos de empleo, vivienda, educación,
etcétera. Para lograr estos objetivos cuenta con varios programas enfocados a la atención
de la población migrante, entre ellos: Farm Housing Loans and Grants, Migrant Education,
Agricultural Workers Survive, Profile of U.S. Farm Workers, Farm Labor Enforcement. En
ellos las labores de promotoría social son sumamente importantes, además de la
participación de los patrones y la existencia de acuerdos de cooperación institucional entre
los departamentos de vivienda, de educación y del trabajo, entre otros para dar atención
en diferentes aspectos a la población jornalera migrante.
En este sentido el diseño de este tipo de programas guarda una similitud en la estructura
general con el PAJA, pero debe señalarse que la categorización del sujeto de apoyo, y los
tipos de apoyo, además de los requisitos es más detallada.
La mayor parte de estos
programas y los resultados de sus evaluaciones y monitoreos pueden consultarse en red,
además parece importante resaltar que el diseño de los programas sufre modificaciones
periódicas, algunas veces anuales, de acuerdo a la evaluación de los resultados. Es decir
presenta procesos más dinámicos de rediseño en el proceso de política pública.
Un programa en particular es el llamado Summer Migrant Education Program (SMEP) en
una escuela rural de Northwest Ohio. El SMEP (por sus siglas) provee de oportunidades a
los niños de la población migrante que pueden estudiar durante el verano para adelantar
sus estudios para lograr su graduación. Este programa ofrece servicios a 150 estudiantes
(es un programa local) y su población atendida son predominantemente Méxiconorteamericanos.
Esta escuela esta localizada en una pequeña zona rural (localidad)
cerca de varios campos de jornaleros (llamados migrant farm workers). Opera como una
unidad de trabajo (UT) del PAJA, pero en este caso sólo se dedica a atender la educación.
Considera, al igual que el PAJA, que las condiciones de vida de los jornaleros migrantes
son apremiantes, y considera importante que sus niños se eduquen para que alcancen
18
mejores niveles de desarrollo humano, y, así, tratar de romper el círculo vicioso de la
pobreza.
3. Principales posturas de los organismos internacionales
3.1 Banco Mundial
El desarrollo social está en función de desarrollo económico y por tanto el Banco Mundial
prioriza el desarrollo del capital humano como una manera de aumentar la productividad
de los individuos. Entiende las políticas de desarrollo social como acciones focalizadas en
los siguientes aspectos: la reducción de la pobreza, el desarrollo del capital humano y el
establecimiento de redes de protección social.
En sus documentos propone oorientar los programas de protección social para ayudar a
obtener las Metas de Desarrollo del Milenio, que incluyen reducir la pobreza a la mitad
para el 2015. Recomienda:
•
Encontrar mecanismos de focalización de los programas sociales más eficaces que
garanticen que los pobres y las personas más vulnerables sean cubiertas
•
Aumentar la eficiencia por medio del racionamiento y la consolidación de un gran
número de programas fragmentados, actualmente administrados por numerosos
ministerios y agencias
El Banco mundial reconoce que América Latina y el Caribe albergan algunos de los
programas sociales más innovadores y exitosos del mundo en desarrollo gracias a las
numerosas reformas emprendidas en la última década, Pero los altos niveles de
desigualdad
y de volatilidad económica de la región intensifican las dificultades que
enfrentan los pobres para salir del círculo vicioso de la pobreza. Ante ello resaltan la
necesidad de ser más eficaces.
La ampliación de los beneficios de los programas sociales a los más pobres entre los
pobres y a la población empleada en el sector informal será clave para que los países de
19
América Latina y el Caribe logren consolidar los logros alcanzados en años recientes a
través de programas de protección social innovadores y eficaces.
3.2 PNUD-ONU
Considera en los objetivos del milenio que el desarrollo es inseparable de la búsqueda de
la paz y la seguridad humana.
El ser humano constituye el centro de todas las actividades del PNUD, por tanto se
consideran dentro del desarrollo social, programas destinados a combatir la pobreza, crear
empleos y medios de vida sostenibles a fomentar la participación de la mujer en la
sociedad en condiciones de igualdad y garantizar la protección y regeneración del medio
ambiente.
3.3 Banco Interamericano de desarrollo (BID)
El desarrollo social está en función de aumentar las capacidades de los individuos para
que mejoren su acceso a las oportunidades brindadas por el mercado. Es esencial corregir
las fallas del mercado de crédito, eliminar las prácticas discriminatorias en el mercado
laboral, y asegurar los derechos de propiedad de la población más pobre, mejorar la
calidad de vida de la población, aumentando la calidad de los servicios como el agua
potable y el saneamiento.
Considera muy importante, dentro de la política social, la dotación de servicios públicos a
la población, sobre todo su mejoramiento, en cuanto a eficacia y calidad. Aunado a esto
propone un mejoramiento en los sistemas de información y entrenamiento del personal al
frente de los organismos encargados de prestar servicios públicos.
Actualmente para los organismos internacionales se concibe el logro del desarrollo social a
partir de políticas focalizadas de combate a la pobreza, centradas en tres ejes:
alimentación, educación y salud, considerando políticas de género.
Las tendencias Internacionales de las políticas sociales (BID 2002) pueden resumirse en:
20
- La translación de funciones y de recursos tanto al gobierno local como a los agentes
sociales, asegurándose que se mantengan los derechos sociales de los ciudadanos y, por
tanto, que el desarrollo social sea una responsabilidad pública.
- La Promoción de la acción complementaria ente gobierno y agentes sociales, lo que
implica tanto reconocer como establecer instrumentos para la participación ciudadana en
el desarrollo social.
- Partir del énfasis en los servicios básicos, pero también del potenciamiento de la
capacidad productiva de los pobres, tendentes ambos a poyar y propiciar la organización
social y su fortalecimiento político, que las capacite para intervenir en las decisiones.
- Los recursos se quieren asignar, hoy en día, de modo directo a los usuarios o, si se
prefiere, se utilizan mecanismos que tengan abiertamente en cuenta los comportamientos
de la demanda.
- Los servicios dejan de ser ofrecidos por un único proveedor, generalmente públicos, y
pasan a ser ofrecidos por diversos proveedores, algunos de los cuales son privados.
- Las normas experimentan un cambio importante hacia una mayor simplificación antes muy complejas para el sector público- y se asigna una creciente pero todavía
incipiente regulación al sector privado.
- El espíritu de evaluación empieza a cambiar para convertirse en el instrumento por
excelencia de aprendizaje y mejora de los programas sociales.
Observancia de los principales lineamientos de los organismos internacionales
El Programa de atención a Jornaleros Agrícolas presenta congruencia con las principales
tendencias
internacionales,
sobre
todo
en
lo
que
se
refiere
a
focalización,
21
descentralización, atención de las capacidades básicas, potenciamiento de capacidad
productiva, de promoción de la acción complementaria, y la adopción de procesos de
evaluación.
22
4. Conclusiones y Recomendaciones del Análisis de Diseño
Del estudio de congruencia del diseño de programa se derivan las siguientes conclusiones.
•
En general la estructura del diseño del programa PAJA tiene un nivel de
congruencia satisfactoria con los lineamientos generales de la estrategia social
CONTIGO
y
cumple
con
los
principios
de
equidad,
transparencia,
corresponsabilidad, cohesión social e integralidad, ya que en los principales
documentos que sustentan el diseño del programa están incluidos como ejes de
sus objetivos.
•
La revisión
sobre el nivel de consistencia interna del programa de jornaleros
agrícolas muestra un nivel satisfactorio. Son explícitas cada una de sus secciones y
existe congruencia entre los distintos elementos del diseño del programa, es decir,
según las ROP objetivos, lineamientos generales y específicos, apoyos otorgados,
operación y seguimiento. En cada una de estas partes queda entendido el
procedimiento a seguir y, en conjunto, guarda un orden lógico de diseño. Las
herramientas y estructura operativa tienen los elementos para alcanzar los
objetivos del Programa.
•
Se encontraron algunas evidencias empíricas del impacto de programas similares
en los Estados Unidos de Norteamérica, la encargada de dar protección a la
población jornalera es el U.S. Departament of Agriculture a través de “The Migrant
and Seasonal Agricultural Worker Protection Act” (MSPA) que es una política, que
desde 1983, fue designada para proveer a los jornaleros migrantes y temporales
de protecciones en lo concerniente a pagos, condiciones de trabajo, registro ante
los departamentos de empleo, vivienda, educación, etcétera.
23
•
En este sentido el diseño de este tipo de programas guarda una similitud en la
estructura general con el PAJA, aunque se diferencian en que en los primeros se
observa una activa participación de Organizaciones no Gubernamentales. Un
aspecto relevante es que la categorización del sujeto de apoyo, y los tipos de
apoyo, además de los requisitos es muy detallada. La mayor parte de estos
programas y los resultados de sus evaluaciones y monitoreos pueden consultarse
en red, además parece importante resaltar que el diseño de los mismos sufre
modificaciones periódicas, algunas veces anuales, de acuerdo a la evaluación de
los resultados. Es decir presenta procesos más dinámicos de rediseño en el
proceso de política pública.
•
El Programa de atención a Jornaleros Agrícolas presenta un adecuado nivel de
congruencia con las principales tendencias internacionales, sobre todo en lo que se
refiere a focalización, descentralización, atención de las capacidades básicas,
potenciamiento
de
capacidad
productiva,
de
promoción
de
la
acción
complementaria, y la adopción de procesos de evaluación.
•
Se recomienda tratar de expresar los mecanismos de participación ciudadana como
una tarea más sistemática de forma explícita. Como por ejemplo “el promotor
social informará los avances trimestrales, mensuales, semestrales, por medio de un
cartel, una junta…a los involucrados”.
Existe de hecho la mención de los
mecanismos, pero se recomienda plasmar en los documentos de diseño un aspecto
de obligatoriedad que está ligada a la rendición de cuentas. Esto dará herramientas
a los operadores del programa a fin de monitorear el nivel de comunicación y
corresponsabilidad al interior de la UT. Permitirá además crear un clima de
confianza y transparencia, lo que estimulara a la participación del grupo atendido.
24
•
Se recomienda plasmar en las ROP las recomendaciones que emanen de las
evaluaciones, previa autorización de un comité. Los cambios en el diseño del
programa garantizan que el ciclo de política pública sea continuo y se evita que
reaparezcan defectos detectados en los ejercicios de análisis.
Para ello, es
preferible llevar a cabo rediseños incrementales que modifiquen áreas de mejora
del programa y que prueben la capacidad adaptativa de la estructura
organizacional del mismo. Un proceso de diseño del programa dinámico, facilita
también la capacidad argumentativa ante la Secretaría de Hacienda.
•
Se recomienda publicar los ejercicios de evaluación externa en la página de
Internet de la Secretaria con la finalidad de reforzar la rendición de cuentas, la
publicación de la gestión del desempeño, y establecer otro vínculo entre el
ciudadano y el gobierno.
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