Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004

Evaluación Externa del Programa de Atención a los
Adultos Mayores 2004
QUINTO INFORME
Versión definitiva
Información con Resultados
Marzo 28 de 2005
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................................................1
ANTECEDENTES ...........................................................................................................................................................3
ESTRATEGIA GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO ............................................................................................3
CONGRUENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES A CARGO DE LA SECRETARÍA DE
DESARROLLO SOCIAL, Y LA ESTRATEGIA DE POLÍTICA SOCIAL CONTIGO ....................................................................20
COMPARATIVO DE PROGRAMAS SOCIALES DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ....................................................25
EL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ...............................................................................................41
OBJETIVO GENERAL DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES ............................................................45
OBJETIVO Y ALCANCES DE LA EVALUACIÓN ....................................................................................................................48
OBJETIVO GENERAL ........................................................................................................................................................49
CAPÍTULO I
DISEÑO ..............................................................................................................................................50
CAPÍTULO II
OPERACIÓN ...................................................................................................................................61
CAPÍTULO III
COBERTURA Y FOCALIZACIÓN...........................................................................................122
POBLACIÓN OBJETIVO ....................................................................................................................................................122
COBERTURA ..................................................................................................................................................................125
1.1.1.
Cobertura en el 2003 ................................................................................................................................126
1.1.2.
Cobertura en el 2004 .................................................................................................................................133
FOCALIZACIÓN ..............................................................................................................................................................143
1.1.3.
Estructura de edad en los beneficiarios del Programa .............................................................................144
1.1.4.
Beneficiarios del Programa, según criterio de marginalidad ...................................................................146
1.1.5.
Errores de inclusión...................................................................................................................................156
CAPÍTULO IV
RESULTADOS .............................................................................................................................162
CAPÍTULO V
PERCEPCIONES DE LOS BENEFICIARIOS...........................................................................165
CAPÍTULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..........................................................................227
CAPÍTULO VII
ANEXOS ......................................................................................................................................247
Información con Resultados
Introducción
De conformidad con los términos del contrato celebrado con la Secretaría de
Desarrollo Social, Covarrubias y Asociados presenta el quinto y último informe de la
evaluación externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004. Se trata
de un trabajo que integra el análisis de gabinete y campo, al combinar varias fuentes
de información: por un lado, la información y entrevistas proporcionadas por los
operadores del Programa y el análisis de lo que establecen las Reglas de Operación;
por otro, las percepciones de los beneficiarios, captada a partir de la encuesta en
campo; lo que permite establecer el contexto adecuado del Programa en la política
social de la actual administración federal.
El diseño e instrumentación del Programa, a partir de la firma del Acuerdo Nacional
para el Campo, fue realizado por servidores públicos de la SEDESOL, con la
participación de organizaciones sociales y campesinas. En la primera parte de la
evaluación se analiza el grado de alineación de los componentes del Programa con
las líneas de trabajo y las políticas básicas de la estrategia social CONTIGO.
De igual manera, se compara el Programa de Atención a los Adultos Mayores con
programas sociales instrumentados en el Distrito Federal, Chile, Argentina y
Colombia. También se trabajan las Reglas de Operación, en ocasiones de manera
reiterativa, para un análisis de enfoque múltiple. La comparación de las Reglas de
Operación vigentes en el 2003 y en buena parte del presente año,
con las
publicadas el 30 de septiembre de 2004, permite dimensionar el importante avance
conceptual y metodológico que ha tenido el Programa en unos cuantos meses de
operación.
En la segunda parte se presenta la evaluación de los procesos operativos relevantes
del Programa, mediante la compulsa de los lineamientos contenidos en las Reglas de
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Operación, los instrumentos normativos emitidos, entre los que destaca el formato de
Solicitud de Inscripción, y los resultados logrados. Se pone en relieve la eficacia en
la implementación del Programa, pues en pocos meses se recibieron más de 680 mil
solicitudes, se conformó un Padrón de Beneficiarios de 211,703 adultos mayores y a
cada uno de ellos se les entregó el apoyo monetario estipulado en el Programa.
Como tercer aspecto, se revisa la cobertura y focalización del Programa de Atención
a los Adultos Mayores. De conformidad con las Reglas de Operación, la población
objetivo habita en localidades rurales de alta y muy alta marginación.
Diversos
cuadros estadísticos refuerzan las líneas de argumentación del análisis.
En un cuarto capítulo se enuncian las características que adoptó el análisis solicitado
como “resultados (beneficios económicos y sociales del Programa)”, a partir de los
diversos acuerdos con la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los
Programas Sociales.
Por su parte, el capítulo quinto, referido a las percepciones de los beneficiarios,
presenta el análisis de resultados de las encuestas a beneficiarios.
Un sexto capítulo presenta una serie de conclusiones y recomendaciones, que están
dirigidas a destacar las fortalezas del Programa y a la revisión de áreas de
oportunidad para su mejora.
Por último, se integra la bibliografía utilizada en la presente evaluación y sus anexos.
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ANTECEDENTES
Estrategia General de la Política Social en México
La presente introducción sintetiza los diversos instrumentos de
política
Entre las prioridades de la actual administración federal, se ha posicionado a la
política social en el primer nivel de atención. El Plan Nacional de Desarrollo 20012006 establece que la política de desarrollo social y humano tiene como objetivos
rectores: mejorar los niveles de educación y de bienestar de los mexicanos;
acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; impulsar la educación para el
desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva;
fortalecer la cohesión y el capital sociales; lograr un desarrollo social y humano en
armonía con la naturaleza, así como ampliar la capacidad de respuesta
gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones.
Del Plan Nacional de Desarrollo se derivan programas sectoriales y regionales, de
conformidad con la Ley de Planeación. Por ello, los programas de gobierno surgen
de acuerdo con requerimientos específicos de la población que buscan impulsar el
desarrollo social y humano de los mexicanos y facilitar la realización de acciones y
metas orientadas a la evaluación, el seguimiento y la resolución de dichos proyectos.
Dada la magnitud de los retos planteados, se conformó una estrategia general
denominada Contigo.
En su página de Internet se explica que Contigo es la
estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral de las personas y
responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población.
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Contigo tiene la ambición de servir como estrategia paraguas. No es un programa
social más, sino que los conjunta a todos. Coordina los esfuerzos de todas las
Secretarías y entidades del ámbito social. Es una forma de trabajar de manera
coordinada por parte del gobierno federal, estados, municipios, organizaciones de la
sociedad civil, sector privado y comunidades. Se busca articular todas las acciones,
transformar o reforzar los programas ya existentes, eliminar los que no contribuyen a
la estrategia y crear nuevos en las áreas que no habían sido atendidas hasta el
momento. Al evitar duplicidades y propiciar sinergias se maximiza el alcance de los
programas sociales.
La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales:
Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos.
Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como
detonadores del crecimiento económico.
Contigo establece su actuación en cuatro grandes frentes de trabajo:
1. Ampliación de capacidades.
2. Generación de oportunidades de ingreso.
3. Protección social para todos.
4. Formación de patrimonio.
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A estos frentes corresponden líneas de acción específicas, cada una de ellas con sus
respectivos programas, presupuestos y metas. Los distintos frentes se describen a
continuación:
• Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los
mexicanos. Al respecto, es necesario asegurar su acceso a servicios de salud y
educación de calidad y niveles nutricionales adecuados.
• Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan
en mayores niveles de bienestar. A través de mejores empleos y del
financiamiento y la asesoría técnica que requiere todo proyecto productivo, los
programas de Contigo motivan a los individuos a salir adelante por su propio
impulso.
• Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los
adultos y sus familias.
Los hogares pueden aprovechar mejor las oportunidades de ingresos, emprender
nuevas actividades, apoyar el progreso de los hijos y asegurar una vejez digna.
Por eso, Contigo promueve la construcción de un patrimonio a través de sus
programas de vivienda o de ahorro.
• Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de
capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los
acontecimientos imprevistos. La protección social permite mantener cierto nivel
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de vida frente a eventos inesperados como son las enfermedades graves, los
accidentes, la pérdida de ingresos o la muerte. También hace viables las
inversiones de largo plazo.
Un diagrama resumen contiene los puntos antes señalados.
FUENTE: Página de Internet de CONTIGO
www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.
Contigo propicia la formación de un círculo virtuoso, ya que familias con acceso a
crédito, aseguramiento y protección social estarán en posibilidades de realizar
inversiones de largo plazo, como es la educación de sus hijos. Individuos sanos y
capacitados tendrán acceso a oportunidades de trabajo y por ende a una vida social
plena. A su vez, ello les permitirá formar un patrimonio propio, y nuevamente tener la
protección necesaria para realizar inversiones de largo plazo en las capacidades
(como salud, nutrición y educación) de la siguiente generación.
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Principios básicos
Los principios básicos bajo los cuales opera Contigo son:
Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la
política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de
vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.
Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas,
incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los impactos.
Corresponsabilidad para que trabajen de manera coordinada los tres
órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los
resultados de los programas.
Cohesión social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de
las comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que
agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos
de población.
Contigo abarca las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y de la familia,
desde la infancia hasta la vejez. En la etapa prenatal del ciclo, las mujeres
embarazadas reciben una serie de atenciones para que sus hijos nazcan seguros. Al
pasar a la infancia y a la niñez, Contigo ofrece mecanismos para ampliar sus
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capacidades físicas e intelectuales, además de seguir dando la protección necesaria.
A los adolescentes y a los adultos jóvenes hay que brindarles las oportunidades de
ingresos para que sus capacidades se traduzcan en mayores niveles de bienestar.
En el caso de los adultos, es necesario agregar acciones para el desarrollo del
patrimonio que les den certeza, solvencia, y capacidad de emprender sus propias
iniciativas.
Por último, y para cerrar el ciclo de vida, se cuenta con una serie de mecanismos de
protección que aseguran a los adultos mayores un nivel de vida digno mediante
pensiones y alternativas de retiro o jubilación. Esto va aunado a acciones para
fortalecer su patrimonio, oportunidades de ingresos, protección de su salud, e
incluso, apoyos para seguir ampliando sus capacidades.
FUENTE: Página de Internet de CONTIGO
www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.
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Programas
Contigo reúne una gran cantidad de programas. Entre ellos, destacan los que nacen
de la articulación de los diferentes participantes en Contigo:
Oportunidades Nace del antiguo programa Progresa, que coordinaba los esfuerzos
para satisfacer las necesidades más básicas de nutrición, salud y educación.
Oportunidades va más allá al incorporar categorías de personas y las zonas urbanas.
También extiende su cobertura de aseguramiento. De esta manera el número de
familias beneficiarias del programa pasará de 3 a 5 millones.
La Red de Alimentación y Nutrición es una iniciativa de coordinación
interinstitucional que involucra varios programas y dependencias de gobierno, a la
sociedad civil y a empresarios en un esfuerzo conjunto para asegurar que la
población en pobreza extrema cuente con acceso a una nutrición adecuada. Atiende
a grupos en etapas críticas del ciclo de vida: niños entre 0 y 2 años, menores de 3 a
12 años, mujeres embarazada y en periodo de lactancia y adultos mayores. La Red
de Alimentación y Nutrición también multiplica los esfuerzos de abasto de Liconsa y
Diconsa con acciones por una mejor nutrición. Se trata de otro nuevo esfuerzo de
Contigo donde trabajan de la mano las Secretarías de Salud y de Desarrollo Social.
Arranque Parejo en la Vida es también un programa intersecretarial que busca
asegurar que todos los niños empiecen su ciclo de vida en condiciones saludables.
Su objetivo es garantizar: Embarazo saludable, Parto y puerperio seguros, Recién
nacido sano, Niños y niñas bien desarrollados
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Con Microrregiones el gobierno emprende su principal esfuerzo de coordinación
interinstitucional para incidir en las causas que originan la pobreza: participan 12
Secretarías de Estado, 31 Gobiernos Estatales, 1,334 presidentes municipales, así
como organizaciones de la sociedad civil, empresas, instituciones académicas y la
sociedad en general. Su propósito es generar dinámicas de desarrollo en los 1,334
municipios considerados de alta marginación o con población predominantemente
indígena. El programa promueve la construcción y el mejoramiento de las vías de
comunicación, los sistemas de agua y alcantarillado, la telefonía, el equipamiento
escolar y la vivienda. También favorece la creación de unidades para capacitación
laboral o mecanismos de apoyo para la comercialización de productos artesanales.
Contigo reconoce que el desarrollo social depende del crecimiento económico, y que
éste, a su vez, se alimenta del desarrollo humano. En Contigo, la política social y la
política económica van de la mano.
En congruencia con los objetivos, ejes rectores y estrategias establecidos en el
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, "Superación de la Pobreza: una
tarea Contigo", SEDESOL promueve el desarrollo integral de las comunidades y las
familias, mediante la generación de empleo e ingreso, la inversión en capital humano
y el desarrollo regional.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, establece
que los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se
destinarán exclusivamente a la población en pobreza. El propósito es que a través de
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acciones se promuevan el desarrollo integral de las personas, comunidades y
familias, la generación de ingresos y de empleos, y el desarrollo local y regional.
En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social ha diseñado y puesto en marcha,
con la aprobación del Congreso, ocho programas con distintas modalidades de
atención. Con ello se trata de dar una respuesta a la demanda social reconociendo la
igualdad de oportunidades, el desarrollo de capacidades, la seguridad, el impulso
para la construcción de un patrimonio, y la equidad que son los elementos esenciales
para la construcción de una vía hacia el pleno desarrollo de las personas, las
familias, las comunidades y el país.
Durante el presente ejercicio se impulsa la ejecución de programas sociales con una
visión de mediano plazo, a través de acciones articuladas, orientadas a reducir la
pobreza, generar igualdad de oportunidades, desarrollar las capacidades de las
personas y fortalecer el tejido social.
Programas coordinados por la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano:
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Información con Resultados
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Programa de Atención a Adultos Mayores en Zonas Rurales
INSTITUTO NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES
Por otra parte, el tema de los adultos mayores es una prioridad del Gobierno Federal
y de todos los sectores de la sociedad interesados en el bienestar de los hombres y
mujeres mayores de 60 años en nuestro país.
La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 25 de junio de 2002, confirma el interés de esta materia y
es una importante herramienta para hacer valer los derechos de la Gente Grande,
así como para revalorarla, ya que es la memoria y cimiento de lo que hoy es nuestra
nación. Cabe precisar que, a pesar de que el Programa de Atención a los Adultos
Mayores tiene su origen en el Acuerdo Nacional para el Campo, una referencia
obligada para el Programa es esta Ley. Inclusive en las Reglas de Operación 2003
se vierten algunas referencias al INAPAM. Por ejemplo, en el punto 8.3.1 se indica:
“La SEDESOL promoverá la incorporación de beneficiarios al INAPAM, quien
generará la credencialización correspondiente.”
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Información con Resultados
El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores, organismo al que se le confía
la rectoría de las políticas públicas para la atención de este grupo social, se fortalece
con esta Ley, la cual se constituye como el eje de las acciones que gobierno y
sociedad realizan a favor de nuestra Gente Grande.
Por su relevancia para otorgar el contexto adecuado al Programa de Atención a los
Adultos Mayores, se reproduce una parte del articulado de la Ley.
DECRETO
"EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, D E C R E T A:
SE CREA LA LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS
MAYORES LEY DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES.
TÍTULO SEGUNDO
DE LOS PRINCIPIOS Y LOS DERECHOS
CAPÍTULO II
DE LOS DERECHOS
Artículo 5o. De manera enunciativa y no limitativa, esta Ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas
mayores los siguientes derechos:
I. De la integridad, dignidad y preferencia:
a. A una vida con calidad. Es obligación de las Instituciones Públicas, de la comunidad, de la
familia y la sociedad, garantizarles el acceso a los programas que tengan por objeto posibilitar el
ejercicio de este derecho.
TÍTULO CUARTO
DE LA POLÍTICA PÚBLICA NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES
CAPÍTULO I
DE LOS OBJETIVOS
Artículo 10. Son objetivos de la Política Pública Nacional sobre adultos mayores los siguientes:
IX. Impulsar el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores observando el principio de
equidad de género, por medio de políticas públicas, programas y acciones a fin de garantizar
la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades de hombres y mujeres así como la
revalorización del papel de la mujer y del hombre en la vida social, económica, política, cultural
y familiar, así como la no discriminación individual y colectiva hacia la mujer;
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
XIX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores
en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la
información sobre los mismos, y
CAPÍTULO III
DE LOS PROGRAMAS Y LAS OBLIGACIONES DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
Artículo 15. En su formulación y ejecución, el Plan Nacional de Desarrollo, particularmente de su Capítulo de
Desarrollo Social, deberá ser congruente con los principios, objetivos e instrumentos de los programas de
atención a los adultos mayores, integrados en la política nacional respectiva.
Artículo 16. Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social:
I. Fomentar la participación de los sectores social y privado en la promoción, seguimiento
y financiamiento de los programas de atención a los adultos mayores;
II. Promover, en coadyuvancia con la Secretaría de Relaciones Exteriores, la suscripción de convenios
internacionales en materia de atención a los adultos mayores, y
III. Establecer convenios de colaboración con instituciones y organismos públicos, sociales
y privados para acciones de atención dirigidas a las personas adultas mayores.
TÍTULO QUINTO
DEL INSTITUTO NACIONAL DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES
CAPÍTULO I
DE SU NATURALEZA, OBJETO Y ATRIBUCIONES
Artículo 24. Se crea el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores como un organismo público
descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía
técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines.
Artículo 25. Este organismo público es rector de la política nacional a favor de las personas adultas mayores,
teniendo por objeto general coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones públicas,
estrategias y programas que se deriven de ella, de conformidad con los principios, objetivos y disposiciones
contenidas en la presente Ley.
El Instituto procurará el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores, entendiéndose por
éste, el proceso tendiente a brindar a este sector de la población, empleo u ocupación, retribuciones
justas, asistencia y las oportunidades necesarias para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de
vida, orientado a reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género, que aseguren sus
necesidades básicas y desarrollen su capacidad e iniciativas en un entorno social incluyente.
El Programa de Atención a los Adultos Mayores
ANTECEDENTES
En el proceso de consulta de las Mesas del Diálogo para los Acuerdos Nacionales
para el Campo, se consideró que es prioritario que el Estado responda
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diferenciadamente a las necesidades de los distintos estratos de hogares en el medio
rural de acuerdo a sus características y capacidades humanas, así como al tipo de
unidades de producción que poseen. Asimismo, que en el medio rural se está dando
un profundo proceso de envejecimiento de la población dedicada a la actividad
agropecuaria, derivada del éxodo de jóvenes hacia las ciudades y al exterior, al no
contar con perspectivas de desarrollo en sus comunidades.
Acuerdo Nacional para el Campo
En el Apartado V. Acuerdos Básicos, del Acuerdo Nacional para el Campo, firmado el
28 de abril de 2003 y publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la
Federación de ese mismo día, se incluyeron los siguientes puntos:
o
Inciso A. ACCIONES INMEDIATAS
Numeral 30: Con el objeto de apoyar a los adultos mayores en condiciones de
mayor vulnerabilidad, se destinarían 500 millones de pesos, bajo las reglas de
operación específicas que se definieran al interior de la Comisión de
Seguimiento del ANC.
o
Inciso D. DESARROLLO SOCIAL DEL SECTOR RURAL. 3. Salud
Numeral 162: Aportación del Gobierno Federal y de los gobiernos locales, así
como de los propios beneficiarios que permiten el acceso de personas de la
tercera edad y otros sectores vulnerables de la sociedad rural en los servicios
de seguridad social existente.
o
Inciso
D.
DESARROLLO
SOCIAL
DEL
SECTOR
RURAL.
7.Grupos
Prioritarios
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Información con Resultados
Numeral 183: Incorporar a los programas gubernamentales de atención al
campo, acciones complementarias en apoyo de los adultos mayores para que
mejoren su calidad de vida.
o Inciso
F.
FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL.
1.
Ordenamiento
administrativo y acciones presupuestarios.
Numeral 243: Asimismo, se procurará la simplificación de trámites en
coordinación con los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de
productores, estableciendo reglas claras, objetivas y sencillas.
El 25 de septiembre de 2003 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las
Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores.
Como lo señalan las Reglas de Operación, el Programa de Atención a los Adultos
Mayores en zonas rurales tiene por objetivo mejorar las condiciones de vida de los
adultos mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria, que viven en
localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación. La Unidad
Administrativa Responsable de operar el Programa es la Dirección General de
Atención a Grupos Prioritarios.
El Programa, al definir su población objetivo, establece que serán sujetos de atención
los adultos mayores de 60 años y más, que vivan en localidades rurales de alta y
muy alta marginación y que se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria,
entendida como aquélla en la que los ingresos por persona en los hogares son
insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación correspondientes a
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la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL. Los apoyos serán otorgados a los adultos
mayores en lo individual, sin importar el número de integrantes en el hogar.
Los requisitos para acceder al Programa señalan que los solicitantes deberán haber
sido dictaminados y, en su caso, validados como población objetivo por la
SEDESOL, en el que se pongan de manifiesto sus condiciones de pobreza
alimentaria y se detecten sus necesidades, debiendo además reunir los siguientes
requisitos:
o
Ser adulto mayor de 60 años o más, presentando documento oficial
que lo certifique; de no contar con documentos, presentar el aval de
la autoridad local sobre su edad.
o
Vivir en las localidades rurales de muy alta y alta marginación.
o
No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno.
o
Aceptar participar en un sondeo en el que se manifieste el uso y
destino de los recursos.
o
Comprobante de domicilio, bajo los términos del artículo 15 de la
Ley Federal de Procedimientos Administrativos.
o
Restricciones
o
Podrán atenderse casos de excepción, tales como la falta de
documentación oficial de identificación, comprobante de domicilio,
previa justificación que será sometida a un dictamen técnico y
normativo que emitirá la Secretaría de Desarrollo Social.
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Información con Resultados
o
Sólo se podrá atender a los beneficiarios de otros programas
gubernamentales, siempre y cuando los respectivos objetivos sean
diferentes y complementarios.
o
Deberán presentar carta compromiso en la que se manifieste, bajo
protesta de decir verdad, que no reciben apoyos para las mismas
acciones o proyectos.
Montos de Apoyo
La SEDESOL, a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa,
realizará la contratación de los servicios para efectuar las transferencias
correspondientes a los beneficiarios.
El apoyo económico a los participantes
consiste en la entrega de $700.00 (setecientos pesos 00/100 M.N) mensuales.
La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo
de los beneficiarios, así como de las organizaciones del campo que hayan suscrito
Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con
la SEDESOL, quienes se constituirán en instancias de contraloría social.
La papelería, la documentación oficial, así como la publicidad y promoción que
utilicen las dependencias para este Programa durante el ejercicio fiscal en curso,
deberán considerar la inclusión de manera clara y explícita de la siguiente leyenda:
"Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los
contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines políticos,
electorales, de lucro y de otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido
de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo
con la ley aplicable y ante la autoridad competente.”
Seguimiento de los programas de desarrollo social
La medición de los avances y resultados, así como el seguimiento permanente y
sistemático de las acciones y programas de desarrollo social y humano, es una de
las tareas fundamentales e imprescindibles de la política de desarrollo social que
promueve y lleva a cabo el Gobierno de la República.
Los procesos de medición y seguimiento, a través de variables e indicadores del
ejercicio de los recursos y de los avances y resultados en las metas trazadas, son
instrumentos indispensables para conocer el desarrollo de las acciones, identificar
problemáticas y tomar decisiones pertinentes en base a la información para el
desarrollo eficaz y eficiente de los programas.
Se concibe al seguimiento como una tarea continua que debe aplicarse en la
asignación y ejercicio de los recursos, ejecución de las acciones, cumplimiento de la
normatividad establecida y en toda la operación de los programas.
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Información con Resultados
Es a través de la medición y el seguimiento que se detectan posibles sesgos en la
instrumentación de los programas, ejecución de las obras y proyectos y en el
ejercicio de los recursos, para sugerir medidas correctivas a fin de mejorar su
desempeño.
La medición y seguimiento de los programas de desarrollo social se sustenta en un
sistema integral de información que permite conocer los avances y resultados de las
acciones ejecutadas por cada programa, en un conjunto de indicadores de resultados
y de desempeño, en esquemas de mejora continua y en la rendición de cuentas de
forma transparente y oportuna
Congruencia entre el Programa de Atención a los
Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de
Desarrollo Social, y la Estrategia de Política Social
CONTIGO
Los lineamientos de desarrollo social contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, están encaminados a mejorar la calidad de vida de los mexicanos,
asegurar el pleno ejercicio de su libertad personal en un entorno de convivencia
humana y de respeto a la naturaleza, que multiplique las oportunidades de progreso
material, favorezca el desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento
cultural de cada uno de los ciudadanos del país.1
20
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Información con Resultados
En este sentido, el desarrollo económico se establece a la par del desarrollo social,
pues la riqueza económica que promueve la política para un crecimiento con calidad,
así como la estabilidad que se propicia de orden y respeto, tienen por objetivo
mejorar las condiciones de la sociedad y de los individuos y, en esta lógica de círculo
virtuoso, se asume que el desarrollo social y humano es básico para alcanzar niveles
superiores de riqueza y bienestar, así como de seguridad y justicia.
CONTIGO es la estrategia que instrumenta los lineamientos del Plan Nacional de
Desarrollo en materia de desarrollo social. De esta forma, CONTIGO coordina todas
las acciones que realizan las Secretarías y dependencias del ámbito social, tanto en
el ámbito federal como a nivel estatal y municipal, y no sólo en el ámbito de la
administración pública sino que trabaja conjuntamente con organizaciones de la
sociedad civil, del sector privado y con las comunidades.
Dicha coordinación busca reforzar las acciones de política social, al mismo tiempo
que intenta evitar duplicidades, con el objetivo último de maximizar el alcance de los
programas sociales.
CONTIGO tiene dos propósitos centrales que, además de ser complementarios entre
sí, coinciden con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. El primero de ellos es
proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos, y el segundo activar
palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del
crecimiento económico.
1
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, capítulo 4.
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Información con Resultados
Para lograr tales objetivos, CONTIGO sigue cuatro líneas de acción específicas:
a) Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los
mexicanos, asegurando su acceso a servicios de salud, educación de calidad
y niveles nutricionales adecuados.
b) Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan en
mayores niveles de bienestar, mediante mejores empleos, financiamiento y la
asesoría técnica para los proyectos productivos.
c) Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los adultos
y sus familias, por medio de programas de vivienda o de ahorro.
d) Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de
capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a
los acontecimientos imprevistos. (Ver Anexo 1)
Además, las acciones de política social que coordina CONTIGO, se sustentan en
cinco principios básicos:
1. Equidad para hacer de México un país más justo.
De esta forma los
beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en
desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
2. Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos, por
lo que impulsa la rendición clara y oportuna de cuentas en cada uno de los
programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los
impactos.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
3. Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno
y la sociedad.
4. Cohesión Social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las
comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
5. Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social (Ver Anexo 1).
Por su parte, el Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades
rurales, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, está íntimamente relacionado
con la Estrategia de Política Social CONTIGO, que plasma los objetivos que en
materia de desarrollo social establece el Plan Nacional de Desarrollo de la presente
administración.
Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en
situación de pobreza alimentaria, que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes
de alta y muy alta marginación.
Para cumplir con el objetivo, el programa aporta la cantidad de 700 pesos mensuales
a los adultos mayores que cumplen con los requisitos, básicamente para subsanar su
deficiencia alimentaria (Ver Anexo 2).
Para evitar el mal uso de los recursos, el Programa promueve la participación social
en las actividades de vigilancia, pues el control del mismo está a cargo de los
beneficiarios, así como de las organizaciones del campo que hayan suscrito
Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con
la SEDESOL.
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Información con Resultados
Con base en el análisis de los objetivos, lineamientos, componentes y mecanismos
de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades
rurales a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, es posible afirmar que es
consistente con los objetivos, lineamientos y principios básicos de la estrategia de
política social establecida por CONTIGO.
El objetivo del Programa es consistente con el objetivo 1 de la estrategia CONTIGO:
“Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos”. De igual forma,
responde a las líneas de acción propuestas por la estrategia de política social:
Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los mexicanos
(estrategia 1), ya que el Programa apoya a la población objetivo (un grupo social
marginado y con escasas oportunidades de ingreso propio), para que obtenga los
niveles nutricionales adecuados para su vida.
De igual forma, es congruente con el principio básico de “Equidad para hacer de
México un país más justo”, pues atiende a un grupo social en situación de total
vulnerabilidad debido a su edad, su entorno económico y el escaso desarrollo de
servicios públicos adecuados a sus necesidades.
El diseño del Programa es consistente con la línea de acción 4 establecida por
CONTIGO: “Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación
de capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los
acontecimientos imprevistos”. En este sentido, el Programa permite a los adultos
mayores de las zonas rurales obtener cierto nivel de vida, donde las carencias
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alimentarias se subsanen pese a que su actividad productiva no sea remunerada,
sea inexistente o carezca de impacto en el ingreso familiar.
Por otro lado, el Programa también es congruente con el principio básico número 2:
“Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos”, ya que
cuenta con mecanismos que permiten la rendición de cuentas clara y oportuna, así
como para evaluar el impacto del Programa.
Además, al permitir que los propios beneficiarios y las organizaciones campesinas
sean quienes vigilen, junto con la SEDESOL, el uso de los recursos, da sustento al
principio de Corresponsabilidad impulsado por la estrategia CONTIGO.
Comparativo de Programas Sociales de Atención a
los Adultos Mayores
Con base en las características del Programa de Atención a los Adultos Mayores
en Comunidades Rurales no mayores a 2,500 habitantes, es posible compararlo
con otros cuya población objetivo es similar a la del Programa. En este sentido, tanto
el Programa de Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos
para Adultos Mayores de 70 años, instrumentado por el Gobierno del Distrito
Federal a partir del año 2001; el de la Pensión Asistencial de Vejez y/o Invalidez
(PASIS), perteneciente a la estrategia de Chile Solidario, en su componente de
Prestaciones Monetarias Tradicionales, instrumentado por el gobierno del presidente
Lagos en Chile; el Programa Plan para el Adulto Mayor Más (PAMM), diseñado por
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Información con Resultados
el gobierno de Argentina con el presidente Néstor Kirchner, así como el Programa
de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), implantado en Colombia, son un
buen referente de comparación del programa instrumentado en nuestro país para las
zonas rurales.
Los cinco programas comparten la entrega de recursos económicos a la población de
adultos mayores; tres de ellos además ofrecen servicios médicos a la población
objetivo (el programa del Distrito Federal, el de Colombia y el de Chile);
sin
embargo, el diseño de los programas difiere entre sí.
La comparación de estos programas se centrará en cuatro elementos básicos del
diseño: objetivos del programa, mecanismos de selección de la población objetivo,
montos de los apoyos, e instrumentos de entrega de los recursos económicos. (Ver
Anexo 3). Finalmente, se incorpora una breve evaluación del impacto que dichos
programas han tenido en cuanto a su objetivo.2
A.
Los objetivos
Los cinco programas comparten el objetivo de dar recursos económicos a los Adultos
Mayores que se encuentran en condición de desventaja económica, que además
viven en zonas de pobreza extrema o de alta y muy alta marginación.
En el caso del Programa de Atención a los Adultos Mayores de zonas rurales de la
SEDESOL, tiene como objeto mejorar las condiciones de vida de los adultos
mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria, que viven en localidades
de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación.
Por su parte, el programa instrumentado por el Gobierno del Distrito Federal tiene
como objetivo original dar apoyo alimentario, atención médica y medicamentos
2
Dicha evaluación se basa en los documentos oficiales que los gobiernos han generado en torno al desempeño de sus
programas, y que se encuentran en difusión mediante sus páginas electrónicas.
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Información con Resultados
gratuitos, a adultos mayores de 70 años residentes en el Distrito Federal, que viven
en zonas determinadas como de muy alta, alta y media marginación.
El de Chile Solidario es otorgar una pensión asistencial a las personas mayores de
65 años, que carecen de recursos económicos y que no tienen derecho a una
pensión del régimen provisional y que viven en zonas de pobreza extrema.
Por otro lado, el programa instrumentado por el Gobierno de Argentina tiene como
objetivo proteger de forma vitalicia a los adultos mayores, mediante la asignación de
una pensión asistencial para los mayores de 70 años y que no cuentan con un
régimen de previsión, retiro o prestación no contributiva alguna.
Finalmente, el objetivo del programa colombiano es proteger al adulto mayor que se
encuentra en condiciones de pobreza extrema contra el riesgo económico de la
imposibilidad de generar ingresos para su manutención.
B.
Selección de la Población Objetivo
Un elemento obvio en la selección de la población objetivo de los programas es la
edad mínima de los beneficiarios de los mismos; sin embargo, en este punto difieren
totalmente los programas.
En el caso del Programa de Atención a los Adultos Mayores de las zonas rurales, la
edad para acceder a los beneficios del programa es a partir de los 60 años; en el
programa de Chile la edad es de 65 años; en el caso del gobierno del Distrito Federal
la edad es de 70 años, igual que en el Programa Más de Argentina, mientras que en
el Programa de Colombia la edad fluctúa, pues para acceder al programa los
beneficiarios deben tener como mínimo tres años menos de la edad que rija para
adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de
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Pensiones; o tener como mínimo 50 años en el caso de los indígenas y los
discapacitados.
Aunque parece evidente, conviene mencionar que de los cinco programas el que
posee mayor cobertura poblacional es el de los Adultos Mayores de las Zonas
Rurales desarrollado por SEDESOL, dejando de lado la edad fluctuante y las
atenuantes de esa condición en el caso del PPSAM en Colombia. Este hecho, que
puede ser considerado como un factor favorable dado que se ayuda a un número
mayor de adultos mayores en zonas marginadas, tiene inconvenientes de carácter
económico.
Si se considera que los recursos son escasos, y que se busca la maximización de los
beneficios a la población objetivo con base en esa restricción presupuestaria, sería
prudente considerar que al tener un umbral de edad menor al de programas con
objetivos similares, pierde oportunidad de atender a grupos de adultos mayores que
quizá se encuentren en situaciones de mayor necesidad, debido a su avanzada
edad, en comparación con los de sesenta años.
Por ejemplo, en el ejercicio fiscal 2003 el Programa atendió a 70,636 beneficiarios
cuya edad se encontraba entre los 60 y los 65 años; este grupo constituyó el 33.4
por ciento de los beneficiarios totales del Programa durante ese año.
En el 2004, en ese grupo de edad se encontraban 68,427 beneficiarios, lo que
equivale al 28.3 por ciento del total de beneficiarios.
Por otro lado, además de la edad, en el caso del Programa de Atención a los Adultos
Mayores en las zonas rurales, se necesita vivir en las localidades rurales de muy alta
y alta marginación; presentar condiciones de pobreza alimentaria; aceptar participar
en un sondeo en el que se manifieste el uso y destino de los recursos, la entrega de
documentos que certifiquen la edad del beneficiario, la credencial de elector, y otros
que se reiteran en diversas partes de esta evaluación (una lista completa de los
requisitos para ser beneficiario del programa se encuentra en el Anexo 2).
28
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Información con Resultados
Para acceder a los apoyos, los beneficiarios serán previamente identificados por sus
condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un sondeo en
el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población objetivo. Dado
que se busca atender a la población con pobreza alimentaria, se utiliza como
referente la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.
Sin embargo, de los requisitos mencionados el que mayor problema posee en su
determinación es precisamente el relacionado con la pobreza alimentaria, pues no se
especifica cómo debe ser determinado por los encargados de incorporar a la
población objetivo en el padrón de beneficiarios del Programa.
Ahora bien, una vez identificados los beneficiarios se integran al padrón de
beneficiarios y la SEDESOL promoverá que se incorporen al INAPAM, que es la
instancia encargada del proceso de credencialización.
En el caso del programa de Adultos Mayores instrumentado por el Gobierno del
Distrito Federal, además de contar con 70 años o más, los beneficiarios deben tener
residencia permanente en el Distrito Federal mínima de tres años, y vivir en las áreas
clasificadas como de muy alta, alta o media marginación.3 Las zonas de marginación
se determinan usando los criterios definidos en el documento “Medición y Ubicación
Geográfica de la Marginación Socioeconómica en el Distrito Federal”, elaborado por
la Secretaría de Salud local.
Una vez identificados, las inscripciones al padrón de beneficiarios se hacen con la
trabajadora social en los Centros de Salud del Distrito Federal. Además los Adultos
Mayores pueden solicitar su inscripción directa o a través de los promotores
vecinales del gobierno, que a su vez entregan las solicitudes a los Centros de Salud
para la verificación de datos e inclusión en el padrón.
3
Este último requisito se establece en el Acuerdo mediante el cual se emite el Programa de Apoyo Alimentario y Atención
Médica y medicamentos gratuitos para Adultos Mayores de 70 años, residentes en el Distrito Federal, el cual se encuentra en la
página electrónica del Gobierno del Distrito Federal. Sin embargo, en dicha página no se han incorporado las actualizaciones al
acuerdo, que permiten la “universalización” de los beneficios del programa a toda la población mayor de setenta años.
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Información con Resultados
Para acceder a los beneficios del programa, los beneficiarios suscriben un convenio
con el Gobierno del Distrito Federal, en el cual se plasman los derechos y
obligaciones de ambas partes.
En el programa de Chile, además de la edad los beneficiarios del programa no deben
tener alguna otra pensión y deben de carecer de recursos económicos. Se entiende
que una persona carece de recursos cuando ésta no tiene ingresos propios, o si los
tiene, sus montos sumados son inferiores al 50% de la Pensión Mínima, y además,
que el promedio de los ingresos del núcleo familiar con el que vive sean inferiores a
ese porcentaje.
En el caso del programa de Adultos Mayores instrumentado por el Gobierno de
Argentina, además de contar con 70 años o más, los beneficiarios deberán ser
argentinos nativos o naturalizados, residentes en el país. Los naturalizados deberán
contar con una residencia continuada por lo menos, de cinco años anteriores al
pedido del beneficio.4
También deberán acreditar identidad, edad, y nacionalidad mediante el Documento
Nacional de Identidad; para acceder al Programa, ni el beneficiario ni su cónyuge
deberán estar amparados por un régimen de previsión, retiro o prestación no
contributiva alguna, y tendrán que demostrar que no tienen parientes que estén
obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que teniéndolos, se encuentren
impedidos para hacerlo.
Además deberán demostrar que no poseen bienes,
ingresos ni recursos que permitan su subsistencia.
Este trámite para acceder al beneficio es personal y gratuito, y sólo en caso de
imposibilidad física se puede autorizar a un familiar o persona de confianza,
mediante carta poder otorgada por autoridad administrativa, policial o judicial,
acompañada de un certificado médico oficial donde conste dicha imposibilidad
4
El beneficio también puede ser recibido por los extranjeros que acrediten una residencia mínima continuada en el país de 40
años.
30
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Información con Resultados
En Colombia, además de la edad, los Adultos Mayores deben estar clasificados en
los niveles 1 o 2 del Sistema de Identificación de Beneficiarios de los Programas
Sociales (SISBEN), es decir, pertenecer al grupo de pobreza extrema (nivel 1) o al de
los pobres que no alcanzan a pertenecer al nivel 1, pero cuyas necesidades básicas
son insatisfechas (nivel 2).
Otro requisito es haber residido durante los últimos diez años en el territorio nacional
de Colombia, así como no poseer algún tipo de pensión por vejez o discapacidad.
Cabe mencionar que el programa colombiano señala que a los adultos mayores de
escasos recursos que se encuentren en protección de centros de bienestar o
aquellos que viven en la calle y de la caridad pública, no se les aplica la encuesta
SISBEN (que se realiza en los domicilios), pero son identificados mediante un listado
censal elaborado por el ente territorial, por lo que también son candidatos a recibir
los beneficios del Programa.
Para acceder a los beneficios, el adulto mayor debe personalmente inscribirse con el
representante del programa en su ente territorial, lo cual no es garantía de que sea
aceptado en el programa pues las instancias ejecutoras del mismo deben primero
analizar si cumple con los requisitos señalados y si ya está clasificado por el
SISBEN.
C.
Montos de los apoyos
De acuerdo con las Reglas de Operación 2003, el Programa de Atención a de los
Adultos Mayores en la Zonas Rurales otorgaría 700 pesos mensuales a cada
beneficiario. No obstante, los beneficiarios recibieron dichos recursos únicamente en
los meses de octubre, noviembre y diciembre de ese año, por lo que en total
obtuvieron un monto de 2,100 pesos durante 2003. Con las Reglas de Operación de
2004, que se aplicarán durante el año 2005, se entregará un subsidio anual no mayor
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de 2,100 pesos a cada beneficiario, lo cual implica un cambio sustancial en el diseño
y en el alcance del programa.
Con las Reglas de Operación 2003, que establecían en teoría la entrega mensual de
700 pesos, cada beneficiario recibió un total de 23 pesos diarios en los {ultimos tres
meses del año para subsanar su deficiencia alimentaria;
con las de 2004 los
beneficiarios recibirán 5.8 pesos diarios para el mismo fin.5
Es preciso mencionar que ante la ausencia de un mecanismo que vincule el monto
de los recursos que reciben los beneficiarios del programa a variables como la
inflación, el dinero que recibirán será cada vez menor en cuanto a su poder de
compra, lo que repercute negativamente para el cumplimiento de su objetivo de
coadyuvar a cubrir las necesidades básicas de los Adultos Mayores de las Zonas
Rurales.
En el caso del programa de pensiones dirigido por el Gobierno del Distrito Federal, el
monto otorgado a los beneficiarios es de 600 pesos mensuales; sin embargo, con
base en el acuerdo que firma el beneficiario junto con el gobierno del Distrito Federal,
esa cantidad varía de acuerdo con el salario mínimo general vigente para la zona
geográfica donde se ubica el Distrito Federal, pues de acuerdo con el convenio, el
beneficio económico no podrá ser menor al 50 por ciento de dicho salario. De esta
forma, actualmente los beneficiarios del programa reciben 668 pesos mensuales, es
5
Cabe mencionar que en la práctica la disminución nominal del monto total del beneficio obtenidos por los beneficiarios con
base en las reglas de operación de 2003 y el que recibirán con las reglas de operación de 2004 es inexistente, debido a que en
el primer año citado sólo recibieron el beneficio del programa durante tres meses, lo que es equivalente a lo que recibirán con
las reglas de operación de 2004. Sin embargo, las reglas de operación de 2003 establecían un beneficio mensual de 700
pesos, por lo que al final los beneficiarios sí recibieron esa cantidad en los últimos tres meses del año, mientras que con las
reglas de operación de 2004 recibirán 2,100 pesos pero por los doce meses del año. En ese sentido, sí es posible argumentar
la disminución nominal del monto total entre las reglas de operación de un año y otro. Ver Diario Oficial de la Federación,
Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de
la Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio Fiscal 2003, 25 de septiembre de 2003, p. 35.
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decir, 22 pesos diarios, cantidad similar a establecida por las Reglas de Operaci{on
de 2003 para el Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales.
Así, el programa de pensiones de Adultos Mayores del Gobierno del Distrito Federal
permite adquirir el 50.7 por ciento de la canasta básica que cubre el salario mínimo
general promedio durante el 2004.
En el caso de Chile se entrega al beneficiario de la pensión la cantidad mensual de
36,388 pesos chilenos, lo que equivale a 689 pesos mexicanos, usando el tipo de
cambio a la venta.
De esta forma, el beneficiario recibe 22.7 pesos mexicanos
diarios, por lo que alcanza a cubrir el 52.3 por ciento de la canasta establecida para
la elaboración del salario mínimo general promedio de 2004.
El Plan MAS de Argentina otorga a los beneficiarios un monto mensual de 150 pesos
argentinos (monto para 2003), equivalentes a 566 pesos mexicanos. De esta forma,
los beneficiarios reciben el equivalente a 18.9 pesos mexicanos diarios, por lo que
cubrirían el 43.6 por ciento de la canasta mínima en el país.
Finalmente, los montos otorgados en Colombia son variables;
se le otorga un
subsidio económico en efectivo que depende de si el beneficiario tiene alguna fuente
de ingresos o si vive en una región (ente territorial) donde el poder de compra del
dinero es mayor. Con base en esos factores el beneficiario puede recibir un subsidio
mínimo de 35,000 pesos colombianos o un subsidio máximo de 75,000 pesos
colombianos;
por otro lado, el beneficiario también recibe un subsidio
complementario fijo, fundamentalmente en servicios sociales, equivalente a 31,000
pesos de Colombia.
De esta forma, los beneficiarios pueden recibir como beneficio 66,000 pesos
colombianos, equivalentes a 316.2 pesos mexicanos, o 106,000 pesos colombianos,
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que equivalen a 507.8 pesos de México. No obstante, cabe recordar que los 31,000
pesos fijos que reciben son en especie mediante servicios sociales (actividades de
recreación, educación, cultura, turismo, deporte, incluso financiamiento de gastos
funerarios del propio beneficiario, etcétera) y sólo reciben en efectivo la parte del
subsidio mínimo o máximo, de acuerdo a su situación específica.
Quienes reciben un subsidio monetario de 35,000 pesos mensuales, obtienen el
equivalente de 167.7 pesos mexicanos, es decir 5.6 pesos mexicanos al día.
Quienes reciben 75,000 pesos colombianos (395.4 pesos de México), tienen 13.2
pesos diarios para cubrir la canasta del salario mínimo en el país.
Sin embargo, considerando los servicios sociales que reciben los beneficiarios del
programa colombiano, reciben al día el equivalente de 10.5 y de 16.9
pesos
mexicanos, si reciben el subsidio mínimo o máximo, respectivamente.
D.
Mecanismos de asignación de recursos
Con base en las Reglas de Operación 2004, los recursos que otorga el Programa de
Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales es de un máximo de 2,100 pesos
anuales.
La transferencia de recursos se realiza en efectivo, los beneficiarios
personalmente deben asistir a las oficinas más cercanas a su domicilio de la
empresa encargada de la transferencia.
Por su parte, el programa del gobierno del Distrito Federal asigna una tarjeta de
débito a los beneficiarios, donde se deposita mensualmente el monto del apoyo
económico. En este caso, el dinero puede ser utilizado para cualquier fin, pues si
bien la tarjeta sólo se puede utilizar en las tiendas departamentales asignadas, no
existe la limitación de usarla sólo para comprar alimentos.
En el caso del programa chileno la pensión se otorga por 24 meses, mismos en los
que la familia del beneficiario recibe los otros componentes del programa Chile
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Solidario para subsanar sus deficiencias económicas, de salud, de vinculación con la
redes sociales, etcétera.
Si al finalizar ese periodo las condiciones de carencia
continúan, entonces se sigue manteniendo la pensión, pero el objetivo es que al final
de los dos años ya no sea necesario.
Las pensiones se otorgan por la Intendencia Regional correspondiente y son
pagadas por el Instituto Nacional de Pensiones, en cualquiera de sus plazas de pago
(la más cercana al domicilio del beneficiario). El monto de la pensión se da en
efectivo, por lo que puede ser gastado en cualquier fin.
Por otro lado, el programa del gobierno de Argentina realiza el abono del apoyo
mensual a los beneficiarios a través de las instituciones financieras autorizadas por el
Banco Central de la República Argentina para tal fin. Con base en la información
disponible se puede indicar que el dinero puede ser utilizado para la compra de
cualquier artículo, pues no existe un mecanismo que obligue al beneficiario a adquirir
sólo artículos de primera necesidad con los cuales subsanar su pobreza alimentaria.
En Colombia, para recibir el componente en efectivo del subsidio los beneficiarios
deben asistir a las oficinas postales donde les son remitidos los giros postales con la
parte del subsidio que les corresponde. Si en sus lugares de origen no existen
dichas oficinas, entonces la entidad territorial, mediante un convenio que debe
realizar con el Consorcio Prosperar Hoy (administrador fiduciario de los recursos del
Fondo del que se derivan los subsidios para los Adultos Mayores), será la encargada
de dar dichos giros postales.
La entrega de los giros también la puede realizar el banco o la entidad autorizada
para prestar el servicio de giros postales más cercana a los beneficiarios.
Esta
alternativa debe de solicitarla la autoridad territorial al Ministerio de la Protección
Social -Dirección General de Seguridad Económica y Pensiones, un mes antes de la
programación del siguiente giro y certificando que la entidad territorial se
compromete a garantizar el desplazamiento y la seguridad de los beneficiarios.
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Como puede observarse, los cinco programas carecen de un mecanismo que
controle el uso de los recursos por parte de los beneficiarios, pues pueden ser
usados de manera libre por cada beneficiario, lo que no garantiza su uso para los
fines del cumplimiento de los objetivos de los programas.
e) Evaluación de los programas de referencia
Con base en el informe de actividades 2003 de la Secretaría de Salud del Distrito
Federal, a diciembre de ese año el Programa atendía a 335,498 adultos mayores
(61.7 por ciento son mujeres y el resto hombres).
Como se observa en la tabla siguiente, la distribución de la población atendida por el
Programa de acuerdo con el grado de marginación no responde al objetivo original
del mismo, de atender a los adultos mayores que viven en zonas de muy alta, alta y
media marginación, pues un grupo muy favorecido por el Programa es el de Muy
Baja Marginación, quien recibe un mayor número de pensiones que el sector más
necesitado de la población.
Número de pensionados y porcentaje según marginalidad, 2001-2003
Marginación
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
Total
Pensionados (Acumulado
2001-2003)
Porcentaje
56,789
69,802
96,389
48,044
64,474
335,498
16.9
20.8
28.7
14.3
19.2
100.0
Fuente: Secretaría de Salud del Gobierno del Distrito Federal, Informe de Trabajo 2003, p. 27.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En el caso de Chile Solidario, la entidad nacional encargada de realizar la evaluación
del desempeño e impacto del programa es el Ministerio de Planificación y
Cooperación (MIDEPLAN).
De acuerdo con la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica Nacional (CASEN), que es utilizada para identificar a los
beneficiarios del Programa, el 7 por ciento del número de familias a las que se
enfoca Chile Solidario son familias unipersonales de individuos mayores de 65 años,
de ahí que el programa de Pensión Asistencial tenga como meta otorgar sus
beneficios a estas familias.
Hasta el 21 de mayo de 2004, fecha en que el MIDEPLAN generó su reporte más
reciente sobre el desempeño del Programa, 11,080 adultos mayores, es decir, el
70.7 por ciento de la población de Adultos Mayores objetivo de la PASIS, ya era
atendido por el Programa.
La distribución de la pensión según deciles de ingreso muestra, para 2003, que los
deciles más necesitados de la población son los que en mayor medida han sido
beneficiados, como se muestra en el cuadro siguiente:
Distribución de los subsidios monetarios entre los hogares por decil de
ingreso autónomo per cápita del hogar según tipo de subsidio, 2003
(Porcentaje)
Decil
de ingreso autónomo
Subsidios
Monetarios
I
II
III
IV
V
VI
VII VIII IX
X
Total
Pensiones
Asistenciales
(PASIS)
39,4
16,3 13,5 10,0 7,2
5,4
4,0
2,5
1,2
0,5
100,0
Fuente: MIDEPLAN, Encuesta CASEN 2003, Ministerio de Hacienda y Superintendencia de Seguridad
Social.
La evaluación del impacto del Programa en cuanto a su incidencia en la disminución
de las necesidades alimenticias de la población de adultos mayores, por parte del
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Banco Mundial, está en proceso de elaboración, ya que en diciembre de 2003 dicho
organismo internacional firmó con el gobierno de Chile un convenio para llevar a
cabo la evaluación.
Desafortunadamente para los casos de Argentina y Colombia no hubo acceso a
fuentes públicas oficiales o de organismos internacionales que permitieran una
evaluación básica del funcionamiento de sus programas de atención para los Adultos
Mayores.
Sin embargo, la Central de Trabajadores Argentinos (CAT) realizó en junio de 2004
una evaluación sobre el PAMM, que si bien no analiza el impacto del programa sobre
la población objetivo, sí indica algunos problemas que pueden ejemplificar el
funcionamiento del programa en el país.
En primer término señala que a pesar de que el monto presupuestado para el PAMM,
así como también las metas físicas previstas, tuvieron un fuerte aumento entre 2003
y 2004 (mientras que en la Ley de Presupuesto 2003 se estableció un monto
equivalente a la meta física de 38,253 pensiones del PAMM, en 2004 se
presupuestaron recursos para beneficiar a 237,253 Adultos Mayores), no se ha
cumplido la meta de beneficiar a la cantidad de adultos determinada en el
presupuesto, debido a los excesivos requisitos que deben cumplir los posibles
beneficiarios, los cuales incluso presentan costos importantes pese a que uno de los
principios del programa es la gratuidad de los procedimientos de admisión.
Por ejemplo, el trámite se inicia personalmente en el Centro de Atención
Personalizada (CAP) correspondiente al domicilio del solicitante,6 y aunque los CAPS
están distribuidos a lo largo del país, en muchas provincias existe un solo CAP, en
otras tan sólo dos, y solamente la provincia de Buenos Aires posee más de tres en
su territorio. Ello implica que, en muchos casos, el posible beneficiario deba
6
Excepcionalmente el trámite puede ser iniciado en el marco de un operativo organizado por el Ministerio de Desarrollo Social.
En estos casos un conjunto de funcionarios de este organismo se trasladan al campo a fin de detectar potenciales beneficiarios
y recolectar la documentación necesaria. Estos operativos se realizan en forma esporádica, y permiten que las personas no
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Información con Resultados
trasladarse a muchos kilómetros de su hogar para iniciar el trámite, afrontando los
costos y dificultades que ello requiere.
Además, en la práctica se exige a los solicitantes la presentación de un informe de
catastro, cuyo valor ronda los 15 pesos argentinos (56.7 pesos mexicanos).
Finalmente, en el caso del PPSAM en Colombia sólo fue posible acceder a una
evaluación realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en
2003, sobre el SISBEN, que sirve para identificar a la población de Adultos Mayores
en los niveles 1 y 2 de pobreza.
En dicha evaluación se señala que el SISBEN tiene algunos problemas al momento
de “catalogar” a la población potencialmente beneficiaria de los programas sociales,
pues en sus registros se han encontrado personas que no pertenecen al grupo de
pobreza extrema (nivel 1) o al de los pobres que no alcanzan a pertenecer al nivel 1,
pero cuyas necesidades básicas son insatisfechas (nivel 2), y que sin embargo
obtienen su clasificación en dichos niveles y acceden a los beneficios de los
programas destinados para la población más vulnerable.
Otro problema del SISBEN es que algunas personas son registradas más de una
vez, por lo que acceden a los beneficios de los programas sociales cuando menos
dos veces, lo que limita la posibilidad de ayudar a más personas que también
necesitan los apoyos de dichos programas
Se puede considerar entonces que ambas situaciones se presentan en el PPSAM,
hay gente beneficiada que no se encuentra en los niveles de pobreza requeridos (lo
que excluye a quienes realmente necesitan beneficiarse del Programa), y hay
algunos otros que reciben más de un subsidio, por lo que se diluye el cumplimiento
del objetivo del PPSAM.
f) Consideraciones globales sobre la comparación de programas
deban trasladarse al CAP para iniciar los trámites.
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Información con Resultados
A diferencia de los programas utilizados en la comparación, el de SEDESOL es el
que establece la menor edad para acceder a los beneficios. En este sentido el
Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales ofrece recursos a
gente relativamente más joven, que en teoría podría tener menos necesidad de
recursos, pues quizá aún pueden acceder a alguna actividad remunerada.
Por otro lado, los recursos asignados a los beneficiarios por los cuatro programas
analizados son considerados una pensión, de hecho están catalogados como
pensiones no contributivas, mientras que el de SEDESOL es sólo un apoyo, de ahí
que el monto otorgado a cada beneficiario sea tan pequeño en comparación con el
que brindan los programas ya mencionados, a excepción del colombiano.
Una ventaja que comparten tres de los programas comparados respecto al de
SEDESOL es la prestación servicios extra a la asignación monetaria que recibe cada
beneficiario. En el caso de Chile, Colombia y el Distrito Federal se brinda atención
médica a los beneficiarios, incluso el programa del gobierno del Distrito Federal da
los medicamentos de forma gratuita a los adultos mayores. El programa diseñado
por el gobierno colombiano además otorga otra serie de servicios sociales que
incrementan la calidad de vida de los adultos mayores, como son capacitación y
actividades culturales.
En todos los programas se establece que el trámite es de carácter personal. Sin
embargo, una ventaja clave en este punto es la que ofrece el Plan MAS para el
Adulto Mayor en Argentina, pues permite que un representante del beneficiario, con
base en una carta poder, realice el trámite de inscripción, y posteriormente pueda
también realizar el cobro del monto asignado al beneficiario, siempre que se haya
comprobado médicamente la imposibilidad del beneficiario para realizar estas
actividades de forma personal.
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Información con Resultados
Un área que es preciso fortalecer en el caso del programa de Adultos Mayores de la
SEDESOL está relacionada con la ausencia de un mecanismo que vincule el monto
del beneficio a la inflación, con el objetivo de mantener su poder de compra a lo largo
del tiempo, de lo contrario será muy complicado alcanzar el objetivo de ayudar a
cubrir las necesidades básicas de los Adultos Mayores de las Zonas Rurales.
Finalmente, una desventaja que comparten cuatro de los programas, incluido el de
SEDESOL, es que no existe un mecanismo que incentive al beneficiario a usar el
dinero que recibe sólo para cuestiones que mejoren su nivel de pobreza, por
ejemplo, utilizar los recursos para la compra de alimentos. Cabe señalar que las
Reglas de Operación 2004 han incorporado el componente de capacitación
nutricional, que será aplicado a partir del 2005 y contribuirá a subsanar esta
deficiencia.
En este caso, aunque el programa de Chile Solidario tampoco tiene un mecanismo
explícito para que los recursos asignados se destinen únicamente a la mejoría de las
condiciones de pobreza de los beneficiarios, sí tiene una temporalidad. De esta
forma, si el adulto mayor no ha mejorado su situación tras el periodo especificado en
el programa es un indicador del mal uso de los recursos del programa por parte del
beneficiario, por lo que en la siguiente asignación de los recursos se hace un
seguimiento más puntual del uso del beneficio.
El Programa de Atención a los Adultos Mayores
El Programa de Atención a los Adultos Mayores inicia sus operaciones en el año
2003, y es una herramienta de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que
tiene la finalidad de contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los
adultos mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria que viven en
localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación, siendo de esta
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Información con Resultados
manera consistentes con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa
Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea
CONTIGO, contribuyendo así a la integralidad y complementariedad de las acciones
de política social que viene implementando el Gobierno Federal.
La superación de la pobreza es una tarea en la que participan los diferentes órdenes
de gobierno y la sociedad misma. En particular, es fundamental desarrollar
mecanismos que promuevan mayor efectividad de las acciones de superación de la
pobreza de los tres órdenes de gobierno, en la consecución de los objetivos de la
política de desarrollo social. Asimismo, es necesario promover una coordinación más
estrecha de los esfuerzos que garantice la participación corresponsable de las
instancias federales, estatales y, en su caso, municipales, para el desarrollo de una
política social de estado.7
Uno de los principales objetivos de la política social es disminuir los rezagos
históricos que se observan en mayor o menor grado en todas las entidades
federativas, y dentro de éstas, entre municipios y localidades. En ese sentido, las
acciones federales para el desarrollo social y humano buscan dirigir los recursos
hacia donde se observen condiciones de marginación, pobreza y exclusión más
agudas.
Al considerar que en unos años más nuestro país experimentará un cambio
demográfico sin precedentes, debido al aumento de la esperanza de vida, el grupo
de 65 años pasará de 3.8 millones de adultos mayores que existían en 1995, a 10
7
ACUERDO por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del programa de Incentivos Estatales para el ejercicio
2003.- SEDESOL, Diario Oficial de la Federación, viernes 25 de abril del 2003
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Información con Resultados
millones en el año 2020, es decir que se espera un crecimiento promedio de 6%
anual de adultos mayores En su conjunto este cambio demográfico tendrá enormes
repercusiones que trastocan todos los ámbitos de la vida del país, por lo que el
crecimiento poblacional del grupo de edad avanzada demandará una visión
totalmente nueva del desarrollo integral en México.
En el medio rural más de la mitad de los ejidatarios son adultos mayores de ambos
sexos, lo que aunado a otro comportamiento poblacional como es el fenómeno de la
migración en municipios expulsores de mano de obra juvenil, da como resultado la
concentración de población de edad avanzada e infantil, convirtiendo a los adultos
mayores en factores de producción muy importantes en esos municipios dado que
conocen muy bien la fortaleza y debilidades de su entorno, por lo que estos
conocimientos deben ser aprovechados en los programas de desarrollo en aras de
fomentar su participación. Se sugiere, por tanto, que la SEDESOL realice un estudio
que permita definir si el apoyo económico que establece el PAAM, en donde no se
establecen reglas acerca de la aplicación del recurso monetario, puede diferenciarse
para un subconjunto de adultos mayores, ya sea entre los 60 y los 65 años, o bien
entre los 60 y los 70 años de edad, que todavía participa de manera activa en el
proceso productivo, de los cuales se excluirían las personas con algún tipo de
discapacidad o de enfermedad, de los que están por arriba de este subconjunto.
Por otra parte, debido a que buena parte de la población adulta estará compuesta
por mujeres (85 hombres por cada 100 mujeres) debido a su longevidad se
encontrarán ante un panorama difícil, sobre todo en el medio rural por el creciente
proceso de feminización de la pobreza que incide con mayor agudeza en las
indígenas y campesinas, lo que implica una mayor responsabilidad del Estado en la
atención de la población de edad avanzada en el medio rural.
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Información con Resultados
Los Adultos Mayores constituyen un grupo prioritario para Ia SEDESOL. El censo de
población de 2000 indica que en el medio rural, conformado por localidades con
menos de 2,500 habitantes, habitan un total de 1,948,474 adultos mayores de 60
años, de los cuales 1,193,318 se estima se encuentran en pobreza alimentaria.
De este grupo de población merecen particular atención quienes además de lo
exiguo de sus ingresos, habitan en localidades de alta y muy alta marginación que
pertenecen a las microrregiones definidas por la SEDESOL.
En este sentido y en cumplimiento al numeral 30 del Acuerdo Nacional para el
Campo, firmado el 28 de abril de 2003 entre el Gobierno Federal y las
organizaciones campesinas, sociales y de productores, la SEDESOL inició la
implantación y operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores con el
propósito de brindar atención a este sector de la población.
Por otra parte, es claro que la eficacia de las acciones para el desarrollo social no
depende sólo del monto de los recursos que a ellas destine el Gobierno Federal, sino
también del desempeño de las autoridades y organismos ejecutores en la aplicación
o implementación de las políticas sociales, y del esfuerzo corresponsable por parte
de las autoridades correspondientes para contribuir a la superación de la pobreza, a
través de la aportación de recursos; el desarrollo de nuevos y mejores instrumentos
de política social; la focalización de las acciones a la población en condiciones de
pobreza y marginación; la evaluación constante de las acciones; y la transparencia y
rendición de cuentas acerca del gasto y asignación de recursos y apoyos. En este
sentido, al tomar en cuenta el desempeño respecto de los elementos anteriores, con
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
el Programa de Atención a los Adultos Mayores se complementan las demás
acciones para el desarrollo social que parten de una distribución de apoyos
focalizada según indicadores de pobreza y marginación, contribuyendo con ello a
elevar la efectividad de la política social. 8
Objetivo General del Programa de Atención a los
Adultos Mayores
Las Reglas de Operación 2003 establecen en el apartado 3. Objetivo, lo siguiente:
“Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de
pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y
muy alta marginación.” 9
El objetivo del Programa está redactado de manera excesivamente amplia, pues la
frase “Mejorar las condiciones de vida...” abarca un espectro total en cuanto a
vivienda, salud, alimentación y otros parámetros de mayor complejidad, como la
ubicación social y cultural de los adultos mayores al interior de las familias y las
comunidades. Frente a esa gama de factores, el mecanismo es dotar de un recurso
en efectivo complementario a los adultos mayores.
Por su parte, el Objetivo General contenido en el apartado 3.1 General, de las Reglas
de Operación 2004, indica: “Apoyar a los Adultos Mayores en condiciones de
8
9
Idem.
D. O. F.- DECRETO por el que se expiden las Reglas de Operación del Programa de Adultos Mayores a cargo de la
Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio 2003.- 25 de septiembre del 2003.
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Información con Resultados
pobreza alimentaria que no son atendidos por algún programa federal y que viven en
localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación,
haciendo una transferencia
a su
ingreso mediante apoyo económico.
Simultáneamente se apoyarán acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto establezcan las presentes Reglas
de Operación.”
El objetivo general del Programa queda mejor estructurado, a partir de los siguientes
elementos:
o Se establece la acción como apoyar, lo que delinea el alcance del Programa
frente a la frase relativa a mejorar las condiciones de vida.
o Se precisa que son adultos mayores que no son atendidos por algún
programa federal. El objetivo de las Reglas 2003 no tiene este señalamiento,
sino que lo puntualiza hasta el apartado de requisitos, en donde excluye a los
participantes en programas de cualquier instancia de gobierno.
o El mismo objetivo aclara que se trata de un apoyo económico, en tanto que las
Reglas de Operación 2003 no indicaban cómo era el apoyo a los adultos
mayores.
o Un elemento adicional, de alto valor para brindar una ruta de trabajo
contundente y específica al Programa, son las acciones de capacitación
nutricional, que no estaban consideradas en la versión 2003.
o Existe un señalamiento importante que dice :”...de acuerdo a la disponibilidad
presupuestaria...”. Por su ubicación en la redacción del objetivo, se entiende
que esta restricción presupuestal solamente se refiere a las acciones de
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
capacitación nutricional.
Sin embargo, el apartado 4.4.2.2 Apoyo de
Capacitación Nutricional, señala que se destinará hasta un 5% del monto
del programa para estas acciones.
Así, la frase debería tener alcance tanto
para los apoyos económicos como para las acciones nutricionales.
Los objetivos específicos del Programa en la versión de las Reglas de Operación
2004, implican un notable avance en la definición conceptual. Se trata de tres
objetivos:
“3.2.1 Contribuir al mejoramiento
de las condiciones de vida de los Adultos
Mayores en condiciones de pobreza alimentaria.” De esta manera, contribuir al
mejoramiento resulta más esclarecedor que “Mejorar las condiciones de vida...”
“3.2.2 Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable
entre los Adultos Mayores”. De los tres objetivos, éste resulta el que requiere
mayores precisiones acerca de cómo será conseguido en campo; de manera
explícita, las Reglas de Operación establecen que la participación de los adultos
mayores solamente se dará al interior de los comités de beneficiarios
responsables de la contraloría social.
“3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los Adultos
Mayores.” Resulta importante para el Programa la inclusión de estas acciones,
aunque en el trabajo cotidiano será importante evitar la duplicidad con los
programas que el DIF y DICONSA tienen implementados sobre la cultura
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Información con Resultados
nutricional en estas localidades, o en todo caso que se garantice su correcta
complementariedad.
Objetivo y alcances de la evaluación
El inicio reciente del Programa, a finales del 2003, plantea retos para el proceso de
evaluación externa, pero sin duda alguna, brinda también una oportunidad amplia
para conocer desde diferentes puntos de vista las acciones, los avances y el impacto
de dichas acciones.
La metodología de evaluación propone tres enfoques o líneas de trabajo: avances
programáticos y financieros; análisis de las Reglas de Operación y su seguimiento en
el desarrollo del Programa e impacto económico y social.
Por lo anterior se consideran tres fuentes fundamentales de información: información
de carácter normativo institucional, información de carácter operativa en los terrenos
financiero y presupuestal e información recuperada en campo; y propone una
estrategia para el desarrollo de la evaluación en tres momentos; un informe de los
avances del Programa en el 2004, el desarrollo de un trabajo de campo que permita
verificar el nivel de cumplimiento de las Reglas de Operación, la caracterización
sociodemográfica de los beneficiarios, el impacto social y económico del Programa y
por último su integración al cierre del ejercicio financiero 2004.
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Información con Resultados
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, cobertura y focalización, resultados (beneficios
económicos y sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa de
Atención a los Adultos Mayores, identificando las fortalezas y debilidades en
cada área, y proponiendo alternativas para mejorar su desempeño.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Diseño
A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, se
estableció el compromiso de conformar un programa social especialmente dirigido a
los adultos mayores que habitan en las zonas rurales.
La responsabilidad de
elaborar las reglas de operación recayó en la Comisión de Seguimiento del Acuerdo.
Por su parte, los representantes de la SEDESOL pugnaron porque las reglas de
operación del nuevo programa tuvieran concordancia con el marco general que ha
establecido el Gobierno Federal: la estrategia Contigo. En ella se busca articular de
manera coherente el conjunto de programas sociales y la participación de los actores
sociales, privados y públicos, en este último caso de los tres niveles de gobierno.
Como se advierte en el siguiente esquema gráfico, los adultos mayores son sujetos
prioritarios de la estrategia Contigo.
FUENTE: Página de Internet de CONTIGO
www.contigo.gob.mx Apartado de Explicación de la estrategia.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Asimismo, los principios básicos que articulan la estrategia Contigo son los
siguientes.
•
Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política
social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de
vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
•
Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.
Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los
programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los
impactos.
•
Corresponsabilidad para que trabajen de manera coordinada los tres
órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los
resultados de los programas.
•
Cohesión social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las
comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
•
Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que
agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos
grupos de población.
REGLAS DE OPERACIÓN 2003
Es conveniente revisar en qué medida cada uno de esos principios de Contigo ha
quedado reflejado en el diseño del Programa de Atención a los Adultos Mayores, a
partir del contenido de las Reglas de Operación 2003.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
EQUIDAD.
En los Antecedentes de las Reglas de Operación 2003 se refleja la
situación de los Adultos Mayores en el sector rural. Se trata de 1,193,318 personas
que tienen más de 60 años, que habitan en localidades con menos de 2,500
habitantes y padecen de pobreza alimentaria. El Programa dirige su actuación sobre
las personas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación. La dinámica
población de nuestro país apunta al crecimiento de los adultos mayores. Por tanto,
se trata de un sector de la población con creciente vulnerabilidad, al que sin duda el
Gobierno Federal y las organizaciones firmantes del Acuerdo Nacional para el
Campo deben darle prioridad de atención. En este sentido, el principio de equidad
queda adecuadamente interpretado en las Reglas de Operación 2003.
TRANSPARENCIA. Con la finalidad de evitar un uso discrecional o clientelar de los
recursos, el Programa maneja la constitución de Consejos de Beneficiarios con la
participación de organizaciones sociales firmantes del Acuerdo Nacional para el
Campo e incluso con otras organizaciones que no se integraron a dicho Acuerdo,
debiéndose publicar listas de beneficiarios en la página de Internet de la SEDESOL,
comisarías ejidales y bienes comunales y en las Delegaciones Estatales de la
SEDESOL. En el diseño del Programa se otorga preeminencia a la participación de
los
Adultos Mayores en lo individual. Sin embargo, como se revisa más adelante,
durante el 2003 la activa participación de las organizaciones podría haber aplicado
temporalmente un sesgo en la selección de los beneficiarios, que debe ser corregido.
CORRESPONSABILIDAD.
Las Reglas de Operación 2003 presentan en la
Mecánica de Operación diversos esquemas de participación de organizaciones
sociales y campesinas, de tal manera que se convierten en corresponsables en la
buena marcha del Programa. Así, las organizaciones están contempladas en tareas
de promoción y difusión, de transparencia, en control y vigilancia. Esto se deriva de
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QUINTO INFORME. FINAL
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la misma participación de las organizaciones en el diseño del programa, derivado del
Acuerdo Nacional para el Campo.
COHESIÓN SOCIAL. En numerosas comunidades rurales, y especialmente en las
indígenas, los Adultos Mayores constituyen un núcleo de dirección.
Por ello, el
Programa contribuye a fortalecer el capital social al tener como objetivo mejorar las
condiciones de vida de estas personas. Con este Programa se trata de reconocer el
compromiso que las generaciones jóvenes y adultas tienen con los adultos mayores,
no como un asunto que debe asumir cada familia en lo individual, sino como un
compromiso de la comunidad, un compromiso social.
INTEGRALIDAD. Las restricciones explícitas de las Reglas de Operación señalan
que se podrán atender a beneficiarios de otros programas sociales siempre y cuando
los objetivos sean diferentes y complementarios. De esta manera, el diseño del
Programa busca la coherencia e integralidad con el cuerpo de programas sociales.
Como se advierte en los párrafos anteriores, el diseño del Programa de Atención a
los Adultos Mayores incorpora los principios derivados de la estrategia Contigo que
impulsa el Gobierno Federal.
Bajo un marco coherente, las Reglas de Operación 2003 contienen una definición
clara de objetivo, población objetivo, tipo y monto de los apoyos a otorgar, criterios
de elegibilidad y los requisitos que deben cumplir los beneficiarios. Adicionalmente,
se señalan los mecanismos de control y supervisión, de contraloría social y los
indicadores que permiten dar seguimiento al Programa. Aunque en otros apartados
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Información con Resultados
de la evaluación se analizan con detalle, es conveniente retomar de las Reglas los
principales elementos que dan cuenta de su consistencia conceptual y operativa.
OBJETIVO. Las Reglas de Operación establecen como objetivo del Programa el
siguiente: “Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en
situación de pobreza alimentaria que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes
de alta y muy alta marginación.”
Cabe mencionar respecto al Objetivo del Programa que la situación de pobreza
alimentaria, la cual queda conceptualmente bien definida, no tiene elementos que
permitan su fácil aplicación por parte de los operadores. Por tanto, el mejoramiento
de las condiciones de vida implica un marco demasiado genérico que podría
advertirse como un elemento que dificulta el cumplimiento del principio de
integralidad con otros programas. Al respecto, se informó por parte de SEDESOL
que la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios, incluyó en
la Cédula de la Encuesta que se aplicará en 2005 preguntas que aportan un puntaje
para determinar la pobreza alimentaria, con la base en la Norma para la Medición de
la Pobreza.
POBLACIÓN OBJETIVO. En el apartado 5.2 las Reglas de Operación indican que:
“Serán sujetos de atención del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 60
años y más, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginalidad y que
se encuentren en el umbral de pobreza alimentaria, entendida ésta como aquella en
la que los ingresos por persona en los hogares son insuficientes para cubrir las
necesidades básicas de alimentación correspondientes a los establecidos en la
canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.” El Programa no se adentra en la dinámica al
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
interior de las familias rurales, pues en materia de alimentación no es posible
diferenciar el trato hacia los adultos mayores, los infantes y el resto de la familia, lo
cual obedece más a patrones culturales que al mecanismo específico de conseguir
un ingreso determinado. Así, el hecho de que se brinde un apoyo a los adultos
mayores que habitan con todo el núcleo familiar que padece pobreza alimentaria, no
implica directamente que sólo los adultos mayores serán receptores de los mayores
ingresos y los bienes que con los mismos se adquieran.
Tampoco el Programa establece las condiciones especiales de los casos en donde
habitan dos adultos mayores o más en una misma vivienda o núcleo familiar. Como
están planteadas las Reglas de Operación 2003, podrían ser otorgados dos o más
apoyos a una misma familia.
TIPO Y MONTO DE LOS APOYOS. El Programa de Atención a los Adultos Mayores
considera una modalidad de atención como apoyo económico, que consiste, de
acuerdo a las Reglas de Operación 2003, en el otorgamiento de 700 pesos
mensuales.
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD Y REQUISITOS. Con todo detalle son listados los
requisitos para que un solicitante pueda ser incorporado al Padrón de Beneficiarios
del Programa. Las Reglas de Operación 2003 señalan los siguientes requisitos:
Ser adulto mayor de 60 años
Vivir en localidades rurales de alta y muy alta marginación
No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno
Presentar condiciones de pobreza alimentaria
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Aceptar participar en un sondeo en el que se manifieste el uso de los recursos
Comprobante de domicilio
REGLAS DE OPERACIÓN 2004
Las Reglas de Operación 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del
30 de septiembre del presente año, constituyen un notable avance en la definición
del Programa de Atención a los Adultos Mayores. A continuación se presentan los
cambios más relevantes y su efecto en el apego a los principios de la estrategia
Contigo. En el Anexo 4, se detalla la comparación entre las Reglas de Operación
del 2003 y del 2004.
a) OBJETIVO. Frente al objetivo general enunciado en las Reglas de Operación
2003, se tiene un notable avance en las correspondientes al 2004 al
establecer un objetivo general y tres objetivos específicos. El avance más
considerable se tiene en la incorporación de la cultura nutricional de los
Adultos Mayores. Con ello se fortalece el principio de Corresponsabilidad,
pues se abre un espacio de participación más amplio. De esta manera, en el
punto 4.7 de las Reglas de Operación 2004, se señala: “Las organizaciones
campesinas y de la sociedad civil sin fines de lucro, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 57 del Presupuesto de Egresos de la Federación
vigente en el año en curso y previa validación de sus proyectos, podrán
participar como instancias ejecutoras en la vertiente de capacitación
nutricional distribuyendo las publicaciones y folletos o impartiendo los talleres
que la SEDESOL elabore para ese fin.” También se favorece el principio de
Integralidad, pues la mayor precisión en los objetivos del Programa permite
que las líneas de complementariedad con otros programas sociales se definan
más claramente.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
b) POBLACIÓN OBJETIVO. En la población objetivo determinada en las Reglas
de Operación 2003 no se hace alusión al problema de duplicidad con otros
programas sociales.
Es hasta los requisitos de elegibilidad en donde se
apunta: “No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno”. En
contrario, las Reglas de Operación 2004 precisan desde el punto 4.2
Población objetivo, lo siguiente: “Se consideran como sujetos de atención a
los Adultos Mayores en condiciones de pobreza alimentaria, que residen en
localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta
marginación, que no reciban apoyo del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o
del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.” Así, se elimina la
restricción sobre “apoyos similares”, que es excesivamente amplia y genera
confusión, y se anotan los tres programas, todos operados por el Gobierno
Federal, sobre los cuales es relativamente fácil llevar a cabo la confronta de
padrones de beneficiarios para que sea realmente aplicable la exclusión. Se
hace notar, sin embargo, que la exclusión de otros programas sociales pudiera
ser un elemento a revisar en futuras ediciones de las Reglas de Operación, ya
que se pueden imaginar escenarios en donde se genera complementariedad
entre los programas. Por ejemplo, que los adultos mayores que reciben apoyo
económico puedan continuar como beneficiarios en los programas que
abaratan la adquisición de alimentos, ya que esta situación permitirá un
complemento positivo entre ambos programas sociales.
c) POBREZA ALIMENTARIA. En la versión 2003 de las Reglas de Operación, el
requisito de elegibilidad sobre la pobreza alimentaria queda, de hecho,
indeterminado. Así, en el formato de Solicitud de Inscripción existe un campo
que cuestiona si el solicitante se encuentra o no en el supuesto de pobreza
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
alimentaria, aunque no es llenado por el mismo solicitante, ni se especifica
con cuáles parámetros será llenado por el analista. De hecho, este requisito
no fue aplicado como filtro para la elaboración del Padrón de Beneficiarios
2003. En contraste, las Reglas de Operación 2004 lo precisan en el apartado
4.3.2.6, con el siguiente fraseo del requisito: “Presentar condiciones de
pobreza alimentaria de acuerdo a los criterios definidos por la Sedesol, y con
base en los resultados del levantamiento de información que se llevará a cabo
en las localidades donde tenga cobertura el programa.” Los principios básicos
de Contigo que son reforzados al establecer esta precisión metodológica, se
refieren a la Equidad, puesto que el universo de trabajo del Programa de
Atención a los Adultos Mayores se concentra solamente en aquellos que
efectivamente padecen pobreza alimentaria, determinada ésta mediante una
encuesta y no a través de métodos poco precisos.
d) PRIORIDAD DE BENEFICIARIOS. Frente a la enorme cantidad de
solicitantes de incorporación al Programa, cuya demanda superó las
capacidades presupuestales, las Reglas de Operación 2004 agregaron un
aspecto que estuvo ausente en las Reglas del año anterior. El apartado
4.3.3.1.3 señala:
“Para la entrega de apoyos se aplicarán los siguientes
criterios de priorización:
•
Adultos mayores con alguna discapacidad, la cual deberá acreditar en
el momento del levantamiento de información, presentando el
certificado médico que la justifique; el adulto mayor contará con 15 días
naturales a partir de la encuesta, para remitirlo por conducto de la
Delegación Estatal.
•
De mayor a menor edad.”
Con este esquema de prioridades se otorga
Transparencia a la designación de beneficiarios, pues las reglas de los
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
programas sociales deben ser muy claras para designar a quiénes se
les van a otorgar los beneficios, y prístinas al señalar a qué personas
no se les va a considerar beneficiarios.
e) SELECCIÓN DE LOCALIDADES. Otro valioso aporte metodológico de las
Reglas de Operación 2004, se refiere al procedimiento para incorporar al
Programa aquellas localidades que, no estando consideradas en los listados
del INEGI y de CONAPO, se encuentren en las condiciones establecidas por
las mismas Reglas, a saber, que cuenten con menos de 2,500 habitantes y
que tengan condición de alta o muy alta marginalidad. Debido a que el listado
de localidades se fundamenta en los censos decenales, durante un
levantamiento y otro surgen y desaparecen localidades.
Con esta
metodología se favorece el principio de Equidad, al incluir como potenciales
beneficiarios a adultos mayores que habitan en localidades de reciente
surgimiento;
el principio de Cohesión social,
puesto que los apoyos del
Programa fortalecerán el tejido social de este tipo de comunidades, así como
el de Corresponsabilidad, ya que en el Comité Estatal de Incorporación de
Localidades participarán representantes de las organizaciones del campo o de
la sociedad civil y del gobierno municipal.
f) MONTO DEL APOYO. Las Reglas de Operación 2003 establecen el apoyo
económico en 700 pesos mensuales, en tanto que las Reglas de Operación
2004 señalan en el punto 4.4.2.1 “Apoyo alimentario:
cada adulto mayor
beneficiario recibirá un subsidio de 2,100 pesos anuales.” Adicionalmente, las
Reglas del 2003 no precisan si los apoyos serán entregados en una sola
ocasión o mediante remesas mensuales, en tanto que las Reglas de
Operación 2004 precisan que la entrega será en un mínimo de tres
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
exhibiciones. El cambio en el monto del apoyo es un asunto relevante, que
tiene que ver con la disponibilidad presupuestal del Programa y no tanto con la
medición de las necesidades de complemento alimentario de los adultos
mayores beneficiarios. De cualquier manera, se favorece la Transparencia
con la precisión contenida en la versión 2004 de las Reglas de Operación.
Con los elementos arriba vertidos, se sustenta claramente que las Reglas de
Operación 2004 permiten tanto una mayor compatibilidad del Programa de Atención
a los Adultos Mayores con los principios rectores de la política social, especialmente
de la estrategia Contigo, como la coherencia interna de sus propios elementos
definitorios, como población objetivo, tipo de apoyos, pobreza alimentaria y encuesta
a los potenciales participantes.
Por último, en este apartado conviene apuntar que las modificaciones a las Reglas
de Operación 2004 con relación a las implementadas en el ejercicio anterior, se
derivan de la experiencia acumulada por los operadores a partir de las dificultades de
implementación que detectaron en el último trimestre del 2003, así como de la
oportunidad que tuvieron de revisar los aspectos metodológicos de detalle con otras
áreas de la SEDESOL y sus entidades coordinadas. Al igual que en el caso de las
Reglas de Operación 2003, se contó con la participación activa de las
organizaciones. Por tanto, no se derivan de recomendaciones generadas por
evaluaciones anteriores del Programa, pues ésta es la primera evaluación externa
que se le aplica dada su reciente implementación. Cabe hacer notar que las Reglas
de Operación 2004, publicadas en el Diario Oficial de la Federación hasta el 30 de
septiembre de ese mismo año, no pudieron ser aplicadas debido a lo avanzado del
ejercicio, por lo que en realidad surtirán plenos efectos en el ejercicio fiscal 2005.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Operación
La evaluación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en sus aspectos
operativos, se realizó bajo el esquema comprometido en la propuesta técnica, a
saber: i) se analizaron las directrices contenidas en las Reglas de Operación para
cada uno de los procesos involucrados; ii) se revisaron los lineamientos normativos
emitidos por la Unidad Administrativa Responsable del Programa; y iii) se analizó la
información disponible sobre la ejecución del Programa, incluida la encuesta que se
aplicó a una muestra estadísticamente significativa de los beneficiarios. El trabajo de
campo consideró beneficiarios tanto del ejercicio 2003 como del siguiente año. Con
esos tres niveles del análisis, se atendió el espíritu general de la evaluación, que se
concentra en el grado de cumplimiento de las Reglas de Operación.
Como se precisa más adelante, las Reglas de Operación emitidas el 25 de
septiembre de 2003 tuvieron vigencia entre ese mismo día de su publicación y hasta
la entrada en vigor, el 1 de octubre de 2004, de las Reglas de Operación 2004. Cabe
precisar, no obstante, que lo avanzado de la operación del Programa entre enero y
septiembre de 2004 provocó que, de facto, el Programa operara con las Reglas 2003
en ambos ejercicios.
Las fases del proceso operativo relativas a promoción y
selección de beneficiarios se realizaron antes del mes de octubre de 2004, en tanto
que la fase final, relativa al pago de los apoyos, fue ejecutada el último trimestre de
ese año.
A partir de la firma del Acuerdo Nacional para el Campo, el 28 de abril de 2003, la
SEDESOL inició negociaciones con las organizaciones campesinas con objeto de
definir el tipo, alcance y reglas del programa social comprometido en el mismo. No
fue una tarea fácil, de acuerdo a lo comentado por diversos funcionarios de la
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
dependencia, pues dichas reglas serían definidas al interior de la Comisión de
Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo.
Sin embargo, la experiencia
acumulada en la operación de múltiples programas sociales por parte del Gobierno
Federal, y específicamente por parte de la SEDESOL y sus entidades coordinadas,
así como la experiencia en la elaboración de reglas de operación, que son
obligatorias por disposición de la Cámara de Diputados desde hace varios años,
permitieron responder prácticamente de manera inmediata
a la urgencia de la
demanda social.
Se analizaron más de 680 mil solicitudes de incorporación al Programa, y se
conformó un Padrón de Beneficiarios 2003 con 211,703 adultos mayores, los cuales
recibieron el apoyo considerado en el Programa, en forma de dotaciones de dinero
en efectivo. Esto fue realizado en un lapso breve, prácticamente entre octubre y
diciembre de 2003.
Para el 2004 fueron incorporados 67,774 adultos mayores,
además de haberse efectuado una depuración del Padrón de Beneficiarios 2003
mediante el cual fueron dados de baja 37,578 adultos mayores, entre otras razones,
por estar inscritos en otros programas sociales operados por el Gobierno Federal.
De esta manera, el Padrón de Beneficiarios de 2004 contempló a 241,889 personas
como beneficiarios que cobraron sus apoyos.
Resulta evidente que la forma acelerada de diseño e instrumentación del Programa
generó algunos problemas, aunque resultaron menores frente a la magnitud del reto
planteado. No obstante, en esta evaluación se sugieren algunas líneas de trabajo
para la corrección en los ejercicios subsecuentes. Incluso las Reglas de Operación
2004 han sido notablemente afinadas respecto a las Reglas iniciales, lo que brindará
mayor consistencia y transparencia al Programa de Atención a los Adultos Mayores a
partir del ejercicio fiscal 2005.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En los siguientes apartados se analizan los procesos de Promoción Social, Solicitud
de Apoyos, Selección de Beneficiarios, Entrega de Apoyos y Contraloría Social, y se
termina con algunos comentarios sobre el Cumplimiento de Metas y el Análisis de
Costos de Operación.
DIAGRAMA CON ACTIVIDADES RELEVANTES
Se presenta un diagrama con las actividades relevantes que componen el proceso
general de operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores. Los detalles
de cada proceso se analizan en el apartado correspondiente.
Programa de Atención a los Adultos Mayores
Actividad
Responsable
1. Promociona y difunde entre la población de su localidad el PAAM.
DGAGP, Delegaciones
SEDESOL
2. Recibe y consolida las solicitudes de que presente la población
para su incorporación al PAAM.
Organización
Campesina
de
Social
3. Envía las solicitudes de incorporación al PAAM a la Dirección de
Inspección y Comprobación de la SEDESOL.
4. Recibe las solicitudes de incorporación al PAAM remitidas por las
Organizaciones Sociales Campesinas.
Dirección de Inspección y
Comprobación
5. Analiza que las solicitudes de incorporación al PAAM cumplan con
los Requisitos de Elegibilidad determinados en las Reglas de
Operación.
6. Determina si las solicitudes de incorporación al PAAM, son
elegibles a recibir los apoyos.
6.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no cumplan
con los Requisitos de Elegibilidad.
6.2 De ser elegibles las Solicitudes de incorporación al PAAM
continúa en la actividad No. 7.
7. Captura Información contenida en las Solicitudes de incorporación
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
al PAAM.
8. Elabora, la Base de Datos de Beneficiarios al PAAM.
9. Revisa información contenida en la Base de Datos de Beneficiarios
al PAAM.
Dirección
Procesos
de
Análisis
de
10. Valida que la información contenida en la Base de Datos de
Beneficiarios al PAAM cumplan con lo determinado en las Reglas de
Operación.
10.1 Elimina las solicitudes de incorporación al PAAM que no
cumplan con lo determinado en las Reglas de Operación.
10.2 De cumplir con lo determinado en las Reglas de Operación
continúa en la actividad No. 11.
11. Actualiza Base de Datos de Beneficiarios.
12. Elabora oficios de Autorización de Beneficiarios del PAAM.
13. Programa pago de apoyos a los Beneficiarios del PAAM por
medio de TELECOMM.
14. Notifica a Institución liquidadora relación de Beneficiarios del
PAAM.
15. Procede a la entrega de apoyos a los Beneficiarios del PAAM.
TELECOMM
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Diagrama de Flujo
DGAGP, Delegaciones de SEDESOL
Dirección de Inspección y Comprobación
INICIO
4
Recibe solicitudes
de incorporación
al PAAM
1
Promociona el
PAAM
5
Analiza solicitudes
de incorporación
Organización Social Campesina
2
Consolida
solicitudes de
incorporación al
PAAM
6
NO
6.1
3
Envía
solicitudes de
incorporación al
PAAM
SI
Determina
elegibilidad
6.2
Se
eliminan
Sigue
paso 7
7
Captura Información
de las solicitudes de
incorporación
8
Elabora Base de
Datos
9
65
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Dirección de Análisis de Procesos
TELECOMM
9
Revisa Base de
Datos y valida
15
Procede a la
entrega de
apoyos
10
NO
10.1
Cumplen
Reglas de
Operación
dad
SI
FIN
10.2
Se
eliminan
Sigue
paso 11
11
Actualiza Base de
Datos de
Beneficiarios
12
Elabora oficios de
Autorización
13
Programa pago de
apoyos por medio
de TELECOMM
14
Notifica a
TELECOMM
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
PROMOCIÓN SOCIAL
El proceso de promoción social aplicado para el ejercicio 2003, se basó en el trabajo
de las organizaciones sociales y campesinas que participaron en el Programa,
después de que las Delegaciones Federales realizaron diferentes foros para dar a
conocer el alcance del Programa y sus esquemas de operación. En una primera
etapa, incluso antes de la emisión de las Reglas de Operación 2003, los
responsables del Programa por parte de la SEDESOL realizaron las tareas de
informar y explicar a representantes de las organizaciones sobre los alcances del
Programa y su lógica operativa.
Las Reglas de Operación 2003, específicamente en el apartado 8.2 Promoción,
establecen lo siguiente: “La Unidad Administrativa Responsable del Programa, y las
Delegaciones Federales de la SEDESOL, serán las encargadas de realizar la
promoción y divulgación de las acciones del Programa; se darán a conocer las
acciones a realizar, las comunidades beneficiadas y los resultados cuantitativos y
cualitativos obtenidos, asimismo, deberán señalar que es un programa que opera el
Gobierno Federal con recursos públicos, en coordinación con dependencias
federales, beneficiarios u organizaciones de la sociedad civil, según sea el caso.”
Como se advierte en el párrafo anterior, no queda explícita en las Reglas de
Operación 2003 la opción de que las organizaciones campesinas lleven a cabo las
tareas de promoción del Programa.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
No obstante, fueron las organizaciones campesinas quienes se hicieron cargo, en los
hechos, de promocionarlo, como señalaron varios de los servidores públicos de la
SEDESOL entrevistados para la elaboración del presente Informe. Esta situación
quedó debidamente regularizada en las Reglas de Operación 2004, al apuntar en el
apartado 5.1 Promoción, lo siguiente: “La Dirección General de Atención a Grupos
Prioritarios, las Delegaciones Federales de la SEDESOL y, en su caso, las
organizaciones del campo, (previo convenio), serán las encargadas de realizar la
promoción y divulgación de las acciones a realizar, las localidades que se atenderán
y los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos...”
En la página de Internet de SEDESOL, www.sedesol.gob.mx, específicamente en el
apartado del Programa de Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales, se
presenta un Informe sobre el avance del Programa que señala entre las
actividades realizadas la siguiente: “Difusión del Programa a través de diferentes
foros con organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios
para obtener los apoyos.”
De acuerdo con la información proporcionada por los responsables del Programa,
para el ejercicio 2003 se prepararon los contenidos básicos del convenio a celebrar
con las organizaciones campesinas para la debida formalización de los trabajos de
promoción por parte de éstas, sin que a la fecha se cuente con dichos convenios
debidamente firmados.
Las oficinas responsables de la operación del Programa en la Ciudad de México,
convocaron en diversas ocasiones a los delegados estatales y a personal operativo
de las propias delegaciones, con objeto de capacitarlas en las reglas de operación y
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
el universo de atención. Mencionaron también que la capacitación había durado, en
promedio, cuatro días.
En general las acciones que se realizan por parte de las delegaciones estatales se
concentran principalmente en lo siguiente. Atención a
representantes de
organizaciones campesinas o autoridades locales o personas en lo individual a
preguntar sobre el programa; también cuando se reciben las solicitudes (listados) de
las organizaciones campesinas promotoras. Existen esfuerzos de promoción a través
del personal de las delegaciones responsables de Microrregiones y Jornaleros
Agrícolas. Se utilizan trípticos explicando las reglas de operación del programa y se
hace algo de difusión a través de medios de comunicación locales por la vía de
boletines de prensa. También se ha hecho algo de difusión entre órganos legislativos
locales.
Estas actividades no se encuentran programadas, sino constituyen la
respuesta inmediata, reactiva, a la presión que genera la lógica misma del Programa
por parte de los adultos mayores y de sus organizaciones.
La participación del personal en delegaciones se circunscribe a informar sobre las
características que deben cumplir los interesados para ser beneficiarios, así como de
que las posibilidades reales de ser aceptados en función de la suficiencia
presupuestal y de lo que se dictamine en las oficinas centrales de SEDESOL, por lo
que la delegación sólo funge como ventanilla de recepción y trámite de solicitudes.
Conviene destacar que la labor promocional realizada por las organizaciones fue
altamente eficaz. Habiéndose firmado el Acuerdo Nacional para el Campo el 28 de
abril de 2003, cinco meses después, el 25 de septiembre de ese mismo año, cuando
fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se emiten y
publican las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el ejercicio 2003, las organizaciones
presentaron listados de posibles beneficiarios en número superior a las 100 mil
personas.
Un punto destacado en la estrategia de la Secretaría de Desarrollo Social para todos
sus programas, se refiere a evitar el uso indebido de los recursos públicos en
actividades ajenas a dichos programas. Por ello, en todas las Reglas de Operación
se incluye un párrafo como este: “La papelería, documentación oficial, así como la
publicidad y promoción de este programa deberán incluir de acuerdo a lo establecido
en el Presupuesto de Egresos de la Federación publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 30 de diciembre de 2002, la siguiente leyenda: “Este Programa es de
carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus
recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está
prohibido el uso de este programa con fines electorales, de lucro y otros distintos a
los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá
ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad
competente”.
No se cuenta con evidencia de que las personas que llevaron a cabo el trabajo de
promoción por parte de las organizaciones, hayan comentado o difundido de alguna
manera este importante señalamiento contemplado desde hace varios años en el
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, así como en todos los
programas que ejecuta el Gobierno Federal y que cuentan con Reglas de Operación.
La Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios y las Delegaciones Federales
de la SEDESOL, no cuentan con información acerca de quiénes fueron los
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
promotores sociales. Dada la relevancia del Programa, hubiera sido conveniente
conocer el perfil profesional de los promotores, además de detectar si tenían
experiencia previa en labores de promoción de otros programas sociales. Tampoco
se conoce si las organizaciones los contrataron expresamente para llevar a cabo la
promoción del Programa de Atención a los Adultos Mayores, o bien se trata de
militantes o simpatizantes de las mismas organizaciones.
Resulta fundamental en los programas sociales la articulación entre objetivos,
beneficiarios y requisitos. En este sentido, es importante que los promotores sociales
de cualquier programa reciban la debida capacitación y sean seleccionados
exclusivamente aquéllos que en su trabajo cotidiano contribuyan a la correcta
operación del Programa. Se trata del primer contacto con los posibles participantes
del programa,
por lo que la selección y capacitación de los promotores sociales
constituye una pieza relevante en las tareas preparatorias de un programa social.
En el caso específico del Programa de Atención a los Adultos Mayores, debido a los
tiempos
excesivamente
recortados
que
tuvieron
los
responsables
de
su
instrumentación y a la dinámica impresa por el mismo Acuerdo Nacional para el
Campo, la SEDESOL de facto no tuvo injerencia en la selección de los promotores
sociales.
Cabe precisar que los responsables del Programa por parte de la
SEDESOL atendieron numerosas reuniones con las organizaciones sociales para
explicar y convencer sobre el esquema conceptual del mismo, así como sus diversos
componentes operativos, por lo que aplicó un esquema de capacitación en cascada,
en donde la capacitación e inducción inicial con los representantes de las
organizaciones, fue una tarea desplegada por la SEDESOL.
En cualquier caso,
durante el 2004 la SEDESOL debió haber realizado una programación más
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
afortunada de sus esfuerzos de promoción, de tal manera que se recondujera el
esquema de participación de las organizaciones sociales.
En realidad, se desconocen también las actividades específicas de promoción
instrumentadas por cada organización, así como su duración y cobertura. A manera
de ejemplo, se comentó en las entrevistas a profundidad con servidores públicos de
la SEDESOL que algunas organizaciones incluso difundieron spots radiofónicos para
convocar a solicitantes del Programa.
Una vez que se establezcan con claridad procedimientos estandarizados para la
promoción de este importante Programa, en donde se contemplen campañas de
difusión estacionales y las prioridades en la cobertura espacial de la difusión y la
promoción, también podrán fijarse aspectos específicos para la promoción de la que
se harán cargo las organizaciones campesinas. Hasta hoy, no se cuenta con un
manual de procedimientos debidamente autorizado en donde se puedan señalar
parámetros sobre el número de promotores por región de alta y muy alta
marginalidad.
No obstante, los representantes de la SEDESOL entregaron un
borrador avanzado del manual de procedimientos conformado específicamente para
el Programa de Atención a los Adultos Mayores.
Resulta complicado evaluar la efectividad de la promoción social. Sin embargo, arriba
se señaló que la promoción realizada por las organizaciones había sido eficaz. Para
la determinación de un padrón de 211,703 adultos mayores en el 2003, se contó con
más de 608,980 solicitantes, de tal manera que el indicador denominado Índice de
Eficiencia de Cobertura, calculado como el cociente del número de personas que
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Información con Resultados
recibieron el apoyo entre el número de personas que solicitaron el apoyo, también
sirve como una evaluación de resultados por lo que a la promoción social se refiere.
En el ejercicio 2003, el Índice de Eficiencia de Cobertura fue
de 34.8%. Para
tratarse del arranque del Programa, es un porcentaje elevado. En los antecedentes
de las Reglas de Operación 2003 se señala que existen 1,193,318 adultos mayores
que habitan en localidades con menos de 2,500 habitantes y que se encuentran en
situación de pobreza alimentaria, con datos del Censo de Población 2000.
Para calcular el dato de Adultos Mayores en el medio rural y con pobreza alimentaria,
se puede aplicar a la cifra del 2000 la tasa de crecimiento promedio de 6% anual
apuntada en esos mismos antecedentes de las Reglas de Operación. Con ese
cálculo se obtienen 1,340,812 adultos mayores para el 2003. Si se supone ese dato
como el 100% de la población objetivo resulta que, probablemente, las
organizaciones hayan realizado promoción social del programa a un máximo de
45.4% de la población objetivo. Obviamente, a ese número total de solicitantes habrá
que descontarle
aquellos casos que no reúnen los criterios de selección
establecidos por las Reglas de Operación. Por su parte, el Índice de Cobertura,
expresado como el cociente de las personas que recibieron el apoyo entre la
población total objetivo, fue de 15.8%.
Con el propósito de lograr mayor precisión en la población objetivo, se solicitó a la
SEDESOL que proporcionara la información relativa a los adultos mayores, que
habitan en localidades de alta y muy alta marginación, y que se encuentran en los
padrones de beneficiarios de LICONSA o de Oportunidades.
El padrón de
beneficiarios de LICONSA tiene 25,463 adultos mayores a los 60 años, mientras que
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Información con Resultados
en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades el padrón contempla a
1’107,027 personas que tienen 60 años o más. Para que sea comparable con la
población objetivo del PAAM, a estos grupos de personas habría que aplicar los
filtros de habitar en localidades rurales con 2,500 o menos personas y estar en
pobreza alimentaria.
Por tanto, se sugiere que los operadores del PAAM la pudieran coordinar con los
responsables de aquellos programas sociales, de tal manera que se descuenten
esos casos de la población potencial a atender por este Programa.
Un señalamiento especial merece el apartado de difusión del Programa. En el
apartado 8.1 Difusión de la Reglas de Operación, se señala: “Conforme a las
disposiciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación para el presente ejercicio fiscal, estas Reglas de Operación, además de
su publicación en el Diario Oficial de la Federación, estarán disponibles para la
población en las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los Estados, así como
en la página electrónica establecida en el sitio de (www.sedesol.gob.mx) en estricto
cumplimiento con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de al Federación el
11 de junio de 2002”.
La difusión en los términos planteados en las Reglas de Operación no contribuye
directamente a facilitar los trabajos relativos a la promoción, debido a que la
población objetivo se encuentra alejada y en general con difícil acceso a las oficinas
de las Delegaciones de SEDESOL en los Estados.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En la misma tesitura se puede comentar la difusión a través de la página electrónica
de la Secretaría. Existen dos factores a considerar como problemáticos en el acceso
electrónico: en primer lugar, el acceso al servicio de Internet, que disminuirá como
problema en la medida en que sea exitoso el proyecto de e-méxico; en segundo, la
población de 60 años o más es la que ofrece mayor resistencia cultural a la
utilización de servicios informáticos.
Hasta donde se tiene conocimiento, no se cuenta con trabajos de auditoría para
evaluar la confiabilidad de los trabajos relativos a la promoción social. Inclusive, a
menos que se estipule en los convenios con las organizaciones campesinas, los
entes fiscalizadores que regularmente intervienen sobre el ejercicio de los recursos
públicos, tales como la Secretaría de la Función Pública, directamente o a través de
los Órganos Internos de Control; la Auditoría Superior de la Federación, o los
auditores externos, no tienen competencia para auditar el proceso de promoción
social desplegado por las organizaciones campesinas, dado que en ese proceso de
promoción no existen recursos públicos involucrados.
Se puede señalar que, en sentido estricto, las Reglas de Operación 2003 no
incluyeron actividades de promoción social específicas. No obstante, cabe señalar
que en la página de Internet del Programa se incluye entre las acciones
desarrolladas, la siguiente: “Difusión del Programa a través de diferentes foros con
organizaciones campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener
los apoyos.”
En el escenario de implantación del Programa antes comentado, donde se
combinaban unas Reglas de Operación publicadas hasta septiembre, unos recursos
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Información con Resultados
públicos por erogar y la presión social de las organizaciones participantes en el
Acuerdo Nacional para el Campo, el trabajo de promoción social fue eficazmente
desplegado por las organizaciones sociales y campesinas, una vez capacitados por
representantes de la SEDESOL. No obstante, como lo hace la SEDESOL en los
otros programas sociales, resulta fundamental que la Unidad Administrativa
Responsable del Programa, con la participación de las Delegaciones Federales de la
SEDESOL, asuma el control del proceso de promoción social, de tal manera que se
garantice el estricto cumplimiento de los objetivos del Programa de Atención a los
Adultos Mayores.
La labor de las organizaciones sociales y en algunos casos de las oficinas estatales
de la SEDESOL, fue efectiva para conseguir que una enorme cantidad de personas
presentaran su solicitud de incorporación al Programa. No obstante, el personal de
las Delegaciones Estatales de la SEDESOL reporta como obstáculos importantes
para promover el Programa los siguientes:
la falta de recursos para atender la
demanda, la falta de presupuesto para ejecutar acciones de promoción y control de
la misma, falta de información proveniente de oficinas centrales para dar respuestas
a los solicitantes, carencia de un canal de comunicación oportuno para actualizar la
información que se genera en el programa e inequidad en los padrones que las
organizaciones campesinas presentan.
SOLICITUD DE APOYOS
Las Reglas de Operación 2003 en su apartado 8.3.1 Operación, señalan que: “Para
acceder a los apoyos, los beneficiarios que reúnan los requisitos mencionados en el
punto 5.3.1 relativo a los Criterios de Elegibilidad, serán previamente identificados
por sus condiciones de pobreza y marginación por promotores que realizarán un
sondeo en el que se conozcan las necesidades más urgentes de la población
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
objetivo. Las Delegaciones Federales de la SEDESOL serán las responsables de
promover el establecimiento e instalación de puntos estratégicos para captar la
demanda que podrá ser presentada por la población objetivo y las organizaciones
campesinas, con ella se realizará un sondeo en donde se determinen las
necesidades de la población objetivo que servirá de insumo para elaborar el padrón
de beneficiarios”.
En realidad no se realizó formalmente el sondeo que mencionan las Reglas de
Operación, debido a las condiciones sui generis bajo las cuales fue conducido el
proceso de promoción social, comentado en el punto anterior. Por otra parte, las
Delegaciones Federales de la SEDESOL en algunos casos actuaron como
receptoras de solicitudes de apoyo, para su posterior captura en las oficinas de la
Ciudad de México.
El grueso de las solicitudes de apoyo recibidas fueron entregadas por organizaciones
campesinas, entre las que destacan la Confederación Nacional Campesina, la Unión
Campesina Democrática, la Central Campesina Cardenista y la Coordinadora
Nacional Plan de Ayala.
Se cuenta con el padrón de solicitantes de apoyo, el cual se presenta como Anexo 5,
en donde están listadas las organizaciones, las entidades federativas de origen y el
número de solicitudes presentadas.
Con el propósito de ordenar el proceso relativo a las solicitudes de apoyo, el 11 de
noviembre de 2003 la SEDESOL publicó en el Diario Oficial de la Federación el
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
instructivo y formato de la Solicitud de Inscripción al Programa de Atención a los
Adultos Mayores.
La Solicitud de Inscripción contempla los elementos relevantes establecidos en las
Reglas de Operación 2003. En primer lugar, la leyenda marcada por el Presupuesto
de Egresos de la Federación, en donde se señala: “Este Programa es de carácter
público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos
provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el
uso de este programa con fines electorales, de lucro y tros distintos a los
establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser
denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable
y ante la autoridad
competente”. En segundo, los datos de domicilio del solicitante, que permiten
detectar si se cumple con el requisito 5.3.1.2 “Vivir en las localidades rurales de muy
alta y alta marginación”. En tercero, se le pregunta al solicitante si acepta participar
en un sondeo, tal y como lo establece el punto 5.3.1.5 de las Reglas de Operación
2003. De igual manera, el solicitante manifiesta, bajo protesta de decir verdad, que
no está afiliado a ningún programa federal, estatal o municipal de ayuda económica,
ni de ninguna otra índole, cualquiera que sea su denominación, para personas de la
tercera edad.
Sin duda, la elaboración del formato de Solicitud de Inscripción al Programa
contribuye al ordenamiento del proceso. No obstante, habiéndose publicado 46 días
después del inicio formal del Programa, considerado éste en la fecha de publicación
de las Reglas de Operación 2003, probablemente fueron numerosas las solicitudes
de inscripción que se presentaron en formato libre, dificultando el trabajo de
sistematización y análisis por parte de los operadores.
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Información con Resultados
De conformidad con el punto 5.2. Población objetivo, serán sujetos de atención
adultos mayores de 60 años, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta
marginación. Adicionalmente, que estas personas se encuentren en el umbral de
pobreza alimentaria, definida como aquella en la que los ingresos por persona en
los hogares son insuficientes para cubrir las necesidades básicas de alimentación
correspondientes los establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.
Sin embargo, en la Solicitud de Inscripción no se incluyó ninguna información que
permita al analista de la misma establecer si el solicitante se encuentra en situación
de pobreza alimentaria, del tipo de reactivos incluidos en encuestas de ingresogasto. Solamente en el apartado de Criterios de Valoración que llena la propia
dependencia, se indica el status de pobreza alimentaria.
Este asunto quedará
resuelto cuando inicie la aplicación de las Reglas de Operación 2004 en el ejercicio
del presente año, pues las entrevistas que se realizarán a todos los posibles
beneficiarios brindarán elementos suficientes para revelar la condición de pobreza
alimentaria.
Por la premura con que fue realizado el análisis de la enorme cantidad de solicitudes
de incorporación al Programa, servidores públicos entrevistados comentaron que se
realizó un primer filtro alrededor de la pertenencia o no de las localidades a aquellas
que CONAPO ha establecido como rurales de alta y muy alta marginalidad. En
algunos casos el filtro no se aplicó a la solicitud individual, sino al paquete que había
entregado la organización promovente y que en la carátula se indicaba el nombre de
la localidad. Posteriormente, la limitación de recursos presupuestales conllevó a la
no incorporación al Padrón de Beneficiarios 2003, pese a que los solicitantes
cumplían los requisitos de elegibilidad.
Estos casos fueron considerados, en su
oportunidad, en el ejercicio fiscal 2004.
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Información con Resultados
Se interrogó a los servidores públicos de las delegaciones estatales de la SEDESOL
cómo le hacen para informar a los adultos mayores seleccionados como beneficiarios
y a aquéllos que fueron rechazados. Al respecto, utilizan dos grandes mecanismos.
Por una parte, a través de terceras personas, como comisarios o agentes ejidales,
autoridades comunitarias o personal del ayuntamiento. Por otra, fijan en paredes las
listas de beneficiarios, tanto en edificios de los ayuntamientos como en locales de
TELECOMM, además de otros lugares públicos.
Debido a la activa participación de las organizaciones en la apertura del Programa de
Atención a los Adultos Mayores, es probable que se haya presentado un sesgo hacia
las localidades en donde tradicionalmente han operado dichas organizaciones. Es
decir, del universo total de localidades que tienen menos de 2,500 habitantes y están
clasificadas como de alta y muy alta marginalidad,
podrían conformarse dos
subconjuntos: por un lado, aquellas localidades en donde las organizaciones cuentan
con penetración y arraigo;
por otro, localidades que cumplen los requisitos del
Programa aunque sus habitantes no están adscritos a organizaciones con presencia
activa en el Acuerdo Nacional para el Campo.
La SEDESOL debería, en todo caso, mostrar una activa promoción en regiones y
localidades con baja o nula presencia de este tipo de organizaciones, de tal manera
que se atendiera, en igualdad de circunstancias, a la población objetivo, sin que
resultara un factor de peso para recibir los beneficios del Programa la participación
en organizaciones campesinas.
Por supuesto, las Reglas de Operación no
contemplan como requisito la pertenencia a organización alguna, en concordancia
con el principio de CONTIGO relativo a la Transparencia y el combate a la utilización
clientelar de los programas sociales.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Las Reglas de Operación 2004 intentan resolver algunos de los problemas arriba
comentados. En el punto 4.3.3.1.1 señalan que la integración del Padrón de
Beneficiarios pasa por un levantamiento de información en tres etapas:
o PRIMERA
ETAPA. Beneficiarios del Programa de 2003, así como adultos mayores
comprendidos en las localidades y municipios donde se otorgaron los beneficios.
o SEGUNDA
ETAPA. A los solicitantes del 2003 que por falta de recursos no resultaron
beneficiados, así como sus localidades y municipios de procedencia.
o TERCERA
ETAPA. A los adultos mayores que, satisfechos los requisitos establecidos
en las Reglas, no estén comprendidos en las dos etapas anteriores.
De aplicarse el orden de las etapas antes señalado, los beneficiarios del Programa
de 2003 volverán a ser considerados en el ejercicio 2004. De persistir cada año esta
circunstancia, y en caso de que los recursos fiscales aplicados al Programa no se
vean incrementados, difícilmente podrán acceder a los beneficios
aquellos
integrantes de la población objetivo que no pudieron, por falta de promoción, de
recursos fiscales o cualquier otra circunstancia,
ser considerados en el Padrón de
Beneficiarios desde el primer año de ejercicio.
El procedimiento de las tres etapas contiene un problema operativo que eleva
considerablemente los costos y el tiempo de ejecución de los tres niveles de las
entrevistas, al no considerar el componente territorial.
Es decir, que si en una
localidad determinada, llámese Los Recodos, habitan tres personas beneficiarias del
Programa, en una primera etapa solamente serán entrevistados esos tres adultos
mayores. Supóngase que otras cinco personas caben en la categoría de la segunda
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
etapa, es decir, que presentaron solicitud, reunieron los requisitos y no fueron
apoyados debido a la restricción presupuestal. En este caso, un entrevistador de la
SEDESOL deberá regresar a Los Recodos. Por último, supóngase que existen
otros adultos mayores que no se encuentran en los dos casos anteriores. Así, la
SEDESOL deberá enviar a su entrevistador nuevamente a esta localidad.
Por tanto, se sugiere revisar el procedimiento de las etapas para que la SEDESOL
aplique entrevistas a todos los adultos mayores de una localidad, y se determine por
regiones el universo potencial de beneficiarios.
Durante el ejercicio 2003 fueron atendidos 211,703 beneficiarios, habiendo
aumentado esa cantidad a 241,889 personas en el año 2004.
El número de
personas que aparecen en ambos padrones de beneficiarios es de 174,125
personas, lo que implica que el 82 por ciento del padrón de 2003 fue incorporado
nuevamente al año siguiente.
En el 2003 se presentó un problema mayúsculo frente a la avalancha de solicitudes.
Los recursos fiscales determinaron el límite al tamaño del Padrón de Beneficiarios
2003. Por tanto, la decisión acerca de los solicitantes que no serían atendidos por
insuficiencia presupuestal no fue tomada exclusivamente por la SEDESOL sino que,
de acuerdo a las entrevistas a diversos servidores públicos, en varios casos
intervinieron las organizaciones.
Cabe señalar que las localidades de alta y muy alta marginalidad se determinan a
partir de la información del Censo de Población 2000 y la información de CONAPO.
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Información con Resultados
Sin embargo, es probable que surjan localidades en fecha posterior al levantamiento
censal que deben ser consideradas en la cobertura del Programa. Este aspecto fue
debidamente considerado en las Reglas de Operación 2004, específicamente en el
punto 4.3.3.2.2 que a la letra indica: “En caso de que alguna localidad no haya sido
incorporada al Programa y se considere que ésta cumple con los criterios para ello,
la comunidad, una organización campesina o de la sociedad civil, podrán solicitar a la
SEDESOL, mediante escrito libre entregado a la Delegación Federal en el Estado,
que se analice y dictamine su posible incorporación al Programa.
En estos casos la SEDESOL, dentro de los 60 días siguientes a la presentación de la
solicitud, instalará un Comité Estatal de incorporación de localidades, integrado por el
delegado federal de la SEDESOL, dos representantes de las organizaciones del
campo o de la sociedad civil, si éstas fueran las solicitantes, un representante del
Ayuntamiento donde se encuentra la localidad a incorporar y un representante de la
Unidad de Microrregiones de la SEDESOL, para estudiar y emitir una opinión sobre
las solicitudes de incorporación tomando como base las Reglas de Operación del
Programa.”
Resulta importante señalar que la SEDESOL diseñó el Proceso Operativo
Septiembre 2003, en donde, de manera general, se mencionan dos actividades
relativas al proceso de solicitud de apoyos. La primera de ellas, denominada
Preparación de paquetes de captura, tiene la siguiente descripción: “Se reciben las
solicitudes de la población objetivo, y se preparan como paquete de captura,
despreciando aquellas localidades mayores a 2,500 hab., según catálogo de INEGI y
aquellas que no sean de alta y muy alta marginación según catálogo de CONAPO
2000.” Esta actividad tiene como área responsable a la Dirección de Inspección y
Comprobación.
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Información con Resultados
La segunda actividad, llamada Captura, consiste en lo siguiente: “Se crea una base
de datos, capturando la información de cada uno de los solicitantes, con sus datos
personales como: nombre, fecha de nacimiento, sexo, localidad etc., así como los
nombres de los promotores.” El área responsable también es la Dirección de
Inspección y Comprobación.
De acuerdo a los reportes entregados por los servidores públicos de la SEDESOL, la
base de datos de los solicitantes no pudo ser integrada de acuerdo a la descripción
del Proceso Operativo.
A nivel de información sistematizada, como antes fue señalado, se cuenta con un
listado de organizaciones y el número de solicitudes presentadas, considerando
además la entidad federativa de los solicitantes.
Los documentos que debieron haber sido solicitados a los posibles beneficiarios del
Programa, de acuerdo al punto 5.3.1. Elegibilidad (requisitos) de las Reglas de
Operación 2003, son los siguientes: i) documento oficial que certifique que el
solicitante cuenta con 60 años o más; ii) comprobante de domicilio que acredite que
el solicitante habita en una localidad rural de alta o muy alta marginación; iii) carta en
donde señale, bajo protesta de decir verdad, que no recibe apoyos similares de
cualquier instancia de gobierno.
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Información con Resultados
En el formato de Solicitud de Inscripción publicado el 11 de noviembre de 2003, se
incluye un apartado específico de documentos comprobatorios, que se apega a lo
dispuesto por las Reglas de Operación 2003.
En los hechos, y frente a las miles de solicitudes que presentaban las
organizaciones, el primer filtro que se aplicó fue el relativo a la localidad rural de alta
y muy alta marginación. Este requisito se revisaba por grupos de solicitantes, a
través del análisis de la información resumida en el oficio o escrito mediante el cual la
organización entregaba su paquete de solicitudes.
Para todas aquellas solicitudes que cumplían el requisito de localidad rural de alta y
muy alta marginación, se procedía a la captura de cada una de las solicitudes
incluidas en el paquete presentado por la organización. En este punto del proceso, el
capturista revisaba el cumplimento de los otros requisitos establecidos en las Reglas
de Operación 2003.
Cabe recordar que en numerosos casos el capturista no contó con el formato de
Solicitud de Inscripción, sino que debió apoyarse en un formato libre, lo que
seguramente significó un riesgo latente de incorporar al Padrón de Beneficiarios
personas que no hubieran cumplido todos y cada uno de los requisitos. Esto se
derivó de los tiempos de aplicación del Programa, el cual arrancó actividades el 25
de septiembre, en tanto que el formato fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación hasta el 11 de noviembre de 2003.
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Información con Resultados
SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS
De conformidad con los términos contratados, en este apartado se analizan diversos
elementos de la operación del proceso Selección de Beneficiarios del Programa de
Atención a los Adultos Mayores, dividido en dos secciones. En primer lugar, las
condiciones específicas del período que va de septiembre de 2003, cuando fueron
publicadas las Reglas de Operación 2003, hasta diciembre de ese año. En segundo
lugar, el avance del Programa de enero a diciembre del 2004.
EJERCICIO 2003
En los criterios de selección considerados en las Reglas de Operación 2003, se
consideran tres aspectos: Elegibilidad, Restricciones y Transparencia.
El criterio general que se establece para seleccionar a los solicitantes de apoyos que
serán registrados en el Padrón de Beneficiarios, señala que los candidatos deberán
haber sido dictaminados y validados como población objetivo por la SEDESOL.
Expresamente se señala que en este proceso de análisis se pongan de manifiesto
sus condiciones de pobreza alimentaria.
Justamente la pobreza alimentaria es el requisito que resultó más complicado de
instrumentar operativamente en esta primera ejecución del Programa de Atención a
los Adultos Mayores. Cabe señalar que las mismas Reglas de Operación 2003 no
son lo suficientemente claras respecto a este aspecto de la pobreza alimentaria.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Sin embargo, al tratarse de un universo de localidades consideradas por CONAPO
como de alta y muy alta marginalidad, resulta plausible la hipótesis de que los
adultos mayores que habitan en esas localidades sufran de pobreza alimentaria.
En el documento denominado Medición de la pobreza: variantes metodológicas y
estimación preliminar, elaborado por el Comité Técnico para la Medición de la
Pobreza, se adopta como criterio metodológico el de Línea de Pobreza. Así, en nivel
de pobreza alimentaria se clasifican “…todos aquellos hogares que no tienen ingreso
suficiente para adquirir la canasta alimentaria, por ello la primera línea de pobreza
(LP¹) la constituye el valor de la canasta alimentaria.” (p. 66)
Los cálculos realizados por los especialistas del Comité Técnico para la Medición de
la Pobreza, determinaron que la canasta alimentaria tenía un costo de 485.71 pesos
mensuales por persona en el medio rural, en agosto de 2000. Si se aplica el Índice
Nacional de Precios al Consumidor, específicamente para Alimentos, Bebidas y
Tabaco, con objeto de actualizar a pesos corrientes el costo de la canasta
alimentaria, se tiene que en septiembre de 2003 ascendió a 556.35 pesos mensuales
por persona, en tanto que en igual mes de 2004 la canasta alimentaria tenía un costo
de 601.24 pesos.
Así, la selección de los posibles beneficiarios al PAAM en el 2003 debía cumplir,
entre otros requisitos, que los adultos mayores tuvieran un ingreso mensual menor a
556.35 pesos, o bien de 6,676.20 pesos anuales.
Al año siguiente, los adultos
mayores beneficiarios del Programa debieron haber tenido ingresos mensuales
inferiores a 601.24 pesos, o de 7,214.88 pesos anuales.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
De cualquier manera, las Reglas de Operación 2004 significan un avance
metodológico
relevante con relación a las Reglas del año anterior, al considerar la
encuesta directa a los posibles
beneficiarios como el camino para sustentar en
campo la situación de pobreza alimentaria. Adicionalmente, se determina un apoyo
para capacitación nutricional hasta por un 5% del monto total de recursos destinados
al Apoyo Alimentario a Adultos Mayores.
La Unidad Administrativa de la SEDESOL responsable de
la operación del
Programa, elaboró el siguiente proceso operativo por lo que se refiere la Selección
de Beneficiarios:
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Información con Resultados
ACTIVIDAD
Preparación de
paquetes para
Validación
Decisión
Revisión y control
de paquetes para
validación
Proceso de
Importación y
Exportación de
Paquetes
Proceso de
validación
Autorización de
Beneficios
Actualización de la
Base de Datos
DESCRIPCIÓN
ÁREA
RESPONSABLE
Se revisa base de datos con una serie de filtros
para determinar la elegibilidad de los
beneficiarios apegándose a la normatividad de
DIRECCIÓN DE ANÁLISIS
Reglas de Operación, tomando en cuenta la
DE PROCESOS
integración
de
los
expedientes
y
su
ordenamiento por Estado, Municipio, Localidad y
Promotor.
Si en la información capturada se encuentra
algún error, se revisa nuevamente la base de
DIRECCIÓN DE
datos y la información documental, si existiese
INSPECCIÓN Y
un solicitante fuera de los parámetros de norma
COMPROBACIÓN /
se exceptúa su ingreso al paquete para la
DIRECCIÓN DE ANÁLISIS
validación ( se remite a la actividad 1), si el
DE PROCESOS
paquete que se capturó no tiene errores se
continua con el proceso
La información se prepara en paquetes, los
DIRECCIÓN DE
cuales comprenden: base de datos, listado de lo
INSPECCIÓN Y
revisado en orden de estado, municipio y
COMPROBACIÓN Y
localidad y los expedientes, asignándole número
único a cada solicitante. Estos paquetes se DIRECCIÓN DE ANÁLISIS
DE PROCESOS
envían a la Dirección de Validación y
Autorización
Por medio de procesos informáticos se envían
las bases de datos, para realizar los procesos de
validación y análisis normativo.
Se revisan los expedientes de cada uno de los
solicitantes elegibles que cumplan con la
normatividad, realizando el proceso de
validación para la emisión del análisis normativo
y sus anexos de la elegibilidad de los
beneficiarios por estado, municipio, localidad y
promotor.
Se realizan los oficios de notificación de
autorización a los beneficiarios en base a la
información generada en el análisis normativo,
mismos que se giran a los promotores que
gestionaron las solicitudes, para que por su
conducto los beneficiarios sean enterados de
sus apoyos.
Se actualiza el status de los datos de la base.
DIRECCIÓN DE
VALIDACIÓN Y
AUTORIZACIÓN
DIRECCIÓN DE
VALIDACIÓN Y
AUTORIZACIÓN
DIRECCIÓN DE
VALIDACIÓN Y
AUTORIZACIÓN
DIRECCIÓN DE ANÁLISIS
DE PROCESOS
En la actividad relativa a la Preparación de Paquetes para Validación, conviene
precisar que la revisión no se refiere a una base de datos en donde estén
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Información con Resultados
contemplados todos los solicitantes, sino solamente aquellos que pasaron el filtro de
localidad rural de alta y muy alta marginación.
Por lo demás, el proceso aplicado por los operadores del Programa se apega a los
lineamientos que en esta materia señalan las Reglas de Operación 2003.
Se cuenta con un Padrón de Beneficiarios del ejercicio 2003 que considera 211,703
Adultos Mayores. Para cada uno de ellos la base de datos contiene nombre, apellido
paterno, apellido materno, fecha de nacimiento;
entidad, municipio, localidad;
organización o área que los apoyó en la tramitación de la solicitud.
Aunque la base de datos tiene un alto nivel de confiabilidad, en versiones sucesivas
es necesario establecer filtros de control. Por ejemplo, de inmediato se detectan
errores en la captura de las fechas de nacimiento, pues en el campo de año de
nacimiento existen casos en donde el menor año es el 193. En orden ascendente el
registro 36 tiene el año 1843. De entrada, estos 36 casos tienen inconsistencias en
la captura del año de nacimiento.
Frente a la magnitud del reto de captura de más de 200 mil registros, y el tiempo que
se tuvo para realizarla, se trata de un problema menor, que además tiene fácil
solución.
Por supuesto, no implica necesariamente el incumplimiento en los
requisitos establecidos por las Reglas de Operación.
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Información con Resultados
La recomendación a los operadores de la SEDESOL, es que debe ser la propia
Secretaría, desde oficinas de la Ciudad de México o las Delegaciones Estatales, la
responsable de informar a los solicitantes que han sido seleccionados para recibir los
beneficios del Programa, ya que esto desvirtúa los intentos que puedan realizar
grupos, organizaciones o partidos de atribuirse el Programa.
BENEFICIARIOS POR ORGANIZACIÓN
Se cuenta con un registro de 89 organizaciones o representaciones de beneficiarios
del Programa apoyo. El cuadro que contiene el número de beneficiarios que cada
organización ayudó a tramitar, se presenta como Anexo 6.
Entre las genéricamente llamadas organizaciones, el universo es variado. Destacan
las organizaciones campesinas, ya que son el origen del Acuerdo Nacional para el
Campo. También participan organizaciones sociales y ayuntamientos. En el listado
se consideran algunas de las Delegaciones Federales de la SEDESOL que
canalizaron la tramitación de solicitudes de incorporación al Programa.
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Información con Resultados
PRIMERAS 10 ORGANIZACIONES PROMOVENTES
SOLICITANTES
CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA
UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA)
CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA
DELEGACION SEDESOL EN VERACRUZ
COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA
CIOAC (CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y
CAMPESINOS
DELEGACION SEDESOL EN HIDALGO
DELEGACION SEDESOL EN TABASCO
CODUC COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS
URBANAS Y CAMPESINAS
CONSUCC (CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y
UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS)
TOTAL DE LAS PRIMERAS 10
34,474
27,190
14,441
11,145
10,816
10,325
10,083
8,520
8,026
7,386
142,406
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en Excel denominado Solicitantes de Incorporación al Programa.
Las primeras 10 organizaciones promoventes, al ordenarlas de manera descendente
por el número de solicitantes, tuvieron capacidad de incorporar al Programa 142,406
adultos mayores, lo que implica el 67.3% del Padrón de Beneficiarios 2003. Si se
amplía la selección a las primeras 20 organizaciones promoventes, ese porcentaje se
eleva al 84.7%. Así, las restantes 69 organizaciones pudieron incorporar 32,297
adultos mayores al Programa.
BENEFICIARIOS POR ENTIDAD
El cuadro siguiente muestra el número de beneficiarios del Programa de Atención a
los Adultos Mayores por entidad federativa, ordenados de mayor a menor.
Así,
Veracruz fue la entidad federativa que recibió el mayor número de apoyos, para
30,487 adultos mayores, en tanto que Aguascalientes solamente recibió 13 apoyos.
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Información con Resultados
Fueron consideradas 29 entidades de la República Mexicana, y no se encuentran en
la lista el Distrito Federal y los estados de Baja California y Baja California Sur.
ENTIDAD
TOTAL
VERACRUZ
GUANAJUATO
OAXACA
CHIAPAS
GUERRERO
HIDALGO
PUEBLA
MEXICO
TABASCO
SAN LUIS POTOSI
MORELOS
SINALOA
SONORA
NAYARIT
TAMAULIPAS
ZACATECAS
DURANGO
COAHUILA
MICHOACAN
YUCATAN
TLAXCALA
CHIHUAHUA
JALISCO
QUINTANA ROO
CAMPECHE
QUERETARO
NUEVO LEON
COLIMA
AGUASCALIENTES
BENEFICIARIOS
211,703
30,487
27,075
21,390
19,491
18,120
17,793
12,788
11,775
10,341
8,575
6,433
4,373
3,678
3,564
3,019
2,577
2,134
1,294
1,090
1,007
967
876
746
621
576
440
309
151
13
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
Las primeras cinco entidades, es decir, Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas y
Guerrero, reciben el 55% de los apoyos, con un total de 116,563 beneficiarios.
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Información con Resultados
BENEFICIARIOS POR GÉNERO
Como se aprecia en el siguiente cuadro, los adultos mayores registrados en el
Padrón de Beneficiarios 2003 son mayoritariamente hombres, pues representan el
53.6% del total. De esta manera, el Índice de Atención al Género, que mide el
número de mujeres beneficiadas con respecto al número de beneficiarios total, fue
de 46.4% a nivel nacional. El Estado de México es la entidad federativa en donde las
mujeres reciben el mayor porcentaje de apoyos, con el 53.7%, mientras que en
Nuevo León se trata de 58 mujeres de un total de 309 beneficiarios atendidos, con un
índice menor de 18.8 por ciento.
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Información con Resultados
Entidad
MÉXICO
QUERETARO
MORELOS
GUANAJUATO
GUERRERO
COLIMA
JALISCO
PUEBLA
OAXACA
MICHOACÁN
VERACRUZ
YUCATÁN
SONORA
ZACATECAS
CHIAPAS
TLAXCALA
COAHUILA
TABASCO
DURANGO
SINALOA
HIDALGO
SAN LUIS POTOSÍ
CHIHUAHUA
CAMPECHE
NAYARIT
QUINTANA ROO
AGUASCALIENTES
TAMAULIPAS
NUEVO LEON
TOTAL
Hombre
5,453
205
3,097
13,501
9,073
76
383
6,602
11,223
574
16,486
548
2,023
1,422
10,844
540
730
5,845
1,215
2,493
10,176
4,976
514
354
2,203
395
9
2,209
251
113,420
Mujer
6,322
235
3,336
13,574
9,047
75
363
6,186
10,167
516
14,001
459
1,655
1,155
8,647
427
564
4,496
919
1,880
7,617
3,599
362
222
1,361
226
4
810
58
98,283
Total
11,775
440
6,433
27,075
18,120
151
746
12,788
21,390
1,090
30,487
1,007
3,678
2,577
19,491
967
1,294
10,341
2,134
4,373
17,793
8,575
876
576
3,564
621
13
3,019
309
211,703
PARTICIPACIÓN
RELATIVA
53.7%
53.4%
51.9%
50.1%
49.9%
49.7%
48.7%
48.4%
47.5%
47.3%
45.9%
45.6%
45.0%
44.8%
44.4%
44.2%
43.6%
43.5%
43.1%
43.0%
42.8%
42.0%
41.3%
38.5%
38.2%
36.4%
30.8%
26.8%
18.8%
46.4%
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
De acuerdo con las cifras del Censo de Población y Vivienda 2000, realizado por el
INEGI, en las localidades de menos de 2,500 habitantes el 48.8% de las personas
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Información con Resultados
que tienen 65 años o más, son mujeres.
En sus reportes regulares, INEGI no
establece la distribución de hombres y mujeres por tamaño de las localidades,
además de los quinquenios en las edades. Por tanto, no se obtuvo el porcentaje
anterior para los Adultos Mayores de 60 años o más.
Sin embargo, al calcular la participación relativa de las mujeres en el grupo de
población de 60 años o más, sin importar el tamaño de la localidad, se obtiene que
dicho porcentaje aumenta a 53.5%.
En esta presentación sí se cuenta con la
distribución de 60 años o más, y la participación femenina es de 53.2%, por lo que el
núcleo de mujeres de 60 a 65 años no altera sustancialmente la distribución relativa
de las mujeres respecto al total de hombres en las localidades con menos de 2,500
habitantes. Por tanto, los adultos mayores en zonas urbanas son mayoritariamente
mujeres, en tanto que en las localidades rurales los hombres adultos mayores
superan en número a las mujeres.
Los números anteriores deben ser revisados con especial cuidado por parte de los
especialistas de la SEDESOL, a la luz de un párrafo de los Antecedentes de las
Reglas de Operación 2003, que indica: “En el medio rural existe una población de
Adultos Mayores de alrededor de un millón de habitantes, lo que obliga a modificar
sustancialmente la infraestructura destinada a su atención. Por otra parte, debido a
que buena parte de la población adulta estará compuesta por mujeres (85 hombres
por cada 100 mujeres) debido a su longevidad se encontrarán ante un panorama
difícil, sobre todo en el medio rural por el creciente proceso de feminización de la
pobreza que incide con mayor agudeza en las indígenas y campesinos, lo que
implica una mayor responsabilidad del Estado en la atención de la población de edad
avanzada en el medio rural.” A reserva del análisis posterior de este punto, su
definición no reducirá la mayor responsabilidad del Estado sobre los adultos mayores
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Información con Resultados
de las localidades rurales de alta y muy alta marginalidad, sean mayoría los hombres
o las mujeres.
IMPORTES EROGADOS POR ENTIDAD
La distribución de los importes erogados por entidad, se corresponde con el número
de apoyos entregados en cada una de ellas. El total erogado entre los 211,703
beneficiarios fue de 439 millones de pesos, con lo que el promedio de apoyo
alimentario entregado a cada adulto mayor fue de 2,074 pesos. La mayoría de éstos
recibieron los 2,100 pesos de apoyo alimentario correspondientes al ejercicio 2003.
No obstante, hubo casos en donde el apoyo recibido fue de 700 pesos y 1,400 pesos
por adulto mayor. Así, el 96.5% de los beneficiarios recibieron el monto máximo de
apoyo. Véase el siguiente cuadro resumen:
APOYO ALIMENTARIO
NÚMERO DE
MONTO TOTAL
BENEFICIARIOS
EROGADO
$ 700
595
$416 500
$1,400
6 776
$9 486 400
$2,100
204 332
$429 097 200
211 703
$439 000 100
TOTAL
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
Véase el caso de un beneficiario que recibió los 2,100 pesos durante el último
trimestre de 2003. Se recuerda que el costo de la canasta alimentaria en septiembre
de ese año era de 556.35 pesos.
En la página 74 del estudio ya mencionado
Medición de la Pobreza: variantes metodológicas y estimación preliminar, de
julio 2002, se señala que en ingreso mensual promedio per cápita en
localidades
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
rurales de las personas pobres era de 293 pesos, que actualizados con el INPC a
septiembre de 2003 alcanza los 336 pesos. Supóngase que el ingreso anual de los
2,100 pesos que proporciona el PAAM se distribuyese uniformemente a lo largo del
año. Por tanto, este beneficiario promedio pasaría de recibir un ingreso promedio per
cápita de 336 pesos, a un ingreso que sumado al apoyo del Gobierno Federal
llegaría a los 511 pesos. Por tanto, el apoyo otorgado por el PAAM al adulto mayor
en situación de pobreza alimentaria que tuviera un ingreso promedio como el
reportado por el estudios de la medición de la pobreza, no sería suficiente para pasar
de situación de pobreza alimentaria al segundo nivel o línea de pobreza, denominada
pobreza de capacidades.
Cabe destacar que este señalamiento es meramente
estadístico, pues en el trabajo de campo los beneficiarios manifiestan su completa
satisfacción por los apoyos otorgados por el Programa, como se señala más
adelante.
De los 439 millones de pesos que fueron entregados a los 211,703 beneficiarios, la
mayor parte fue para los estados de Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas,
Guerrero, Hidalgo y Puebla.
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Información con Resultados
ENTIDAD
TOTAL
IMPORTE
$
439,000,100
VERACRUZ
GUANAJUATO
OAXACA
CHIAPAS
GUERRERO
HIDALGO
PUEBLA
MEXICO
TABASCO
SAN LUIS POTOSI
MORELOS
SINALOA
SONORA
NAYARIT
TAMAULIPAS
ZACATECAS
DURANGO
MICHOACAN
COAHUILA
YUCATAN
TLAXCALA
CHIHUAHUA
JALISCO
QUINTANA ROO
CAMPECHE
QUERETARO
NUEVO LEON
COLIMA
AGUASCALIENTES
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
63,774,900
56,462,000
44,767,800
40,072,200
37,458,400
36,993,600
26,793,200
24,620,400
21,680,400
17,945,200
13,105,400
9,140,600
7,689,500
7,451,500
6,326,600
5,037,200
3,315,900
2,264,500
2,214,800
2,112,600
2,027,200
1,798,300
1,561,700
1,298,500
1,205,400
920,500
647,500
287,000
27,300
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2003.
La revisión de los cuadros anteriores, generados a partir de la información contenida
en el Padrón de Beneficiarios 2003, da cuenta de que el personal responsable del
Programa tiene información sistematizada sobre las principales características del
mismo.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Todavía no se contaba en este ejercicio con un manual de procedimientos detallado,
que estableciera con claridad las diferentes actividades que se deben realizar para la
selección de los beneficiarios del Programa, así como las áreas responsables y los
tiempos estandarizados para llevarlas a cabo.
A pesar de esta carencia, los
responsables operativos consiguieron la ejecución del Programa en un tiempo
sumamente corto, dada su alcance nacional y los cientos de miles de personas
involucradas.
EJECUCIÓN DEL PROGRAMA EN EL 2004
Es importante considerar que las Reglas de Operación 2003 fueron aplicadas, en lo
general, para los primeros nueve meses del ejercicio 2004. Diversas negociaciones
con las organizaciones campesinas provocaron que las Reglas de Operación 2004
se retrasaran, y fueran publicadas hasta el 30 de septiembre de 2004 en el Diario
Oficial de la Federación, bajo el título siguiente: “Acuerdo por el que se modifican las
Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de la
Secretaría de Desarrollo Social, publicadas el 25 de septiembre de 2003, para el
Ejercicio Fiscal 2004”.
Con fecha 22 de septiembre de 2004, el responsable del Programa giró un oficio a
los Delegados Estatales de la SEDESOL, para puntualizar algunos aspectos relativos
al presente ejercicio. Al informar que las Reglas de Operación 2004 se encontraban
todavía en proceso de autorización, señala lo siguiente: “El retraso señalado pone
en riesgo el programa si nos atenemos a las Reglas 2004, puesto que para ejercer el
recurso antes necesitamos tener concluido el Censo de Adultos mayores previsto
para el otorgamiento de los beneficios.”
100
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Con objeto de conformar el Padrón de Beneficiarios correspondiente al ejercicio
2004, se realizaron dos actividades sumamente relevantes sobre el Padrón de
Beneficiarios determinado en el ejercicio fiscal anterior, que por falta de tiempo no
fue aplicado durante el último trimestre del 2003.
En primer lugar, se realizó una confronta del Padrón de Beneficiarios 2003 versus los
diversos padrones con que cuentan otros programas sociales conducidos por la
SEDESOL. En el apartado 5.3.1 Elegibilidad (Requisitos), se estableció que los
beneficiarios deberían cubrir, entre otros requisitos, el siguiente: “No recibir apoyos
similares de cualquier instancia de gobierno.” En realidad la frase resulta poco clara,
aunque se busca precisar en el punto 5.3.2 Restricciones, al señalar: “Sólo se podrá
atender a los beneficiarios de otros programas gubernamentales, siempre y cuando
los respectivos objetivos sean diferentes y complementarios, característicos (sic) que
deberán garantizar las beneficiarias y beneficiarios mediante la suscripción de una
carta compromiso en la que se manifieste, bajo protesta de decir verdad, que no
reciben apoyos para las mismas acciones o proyectos.”
La aclaración tampoco
resiste un análisis de fondo, pues se les deja a los solicitantes la demostración o la
interpretación de cuáles programas sociales son diferentes aunque complementarios.
Por ejemplo, si en la casa en donde habita el Adulto Mayor solicitante de la
incorporación al Programa de Atención a los Adultos Mayores también cohabitan dos
niños beneficiarios del Programa Oportunidades, los cuales son nietos del solicitante,
¿podrá considerarse que el programa es complementario y diferente? O bien si la
hija del solicitante participa en algún proyecto productivo que recibe recursos del
INDESOL, ¿se deriva entonces que el solicitante Adulto Mayor ya no podrá participar
en el Programa para recibir un apoyo alimentario?
101
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Por su parte, las Reglas de Operación 2004, vigentes a partir del 1 de octubre de ese
año, pretenden clarificar la cuestión de la duplicidad de los apoyos con otros
programas sociales al puntualizar en el apartado 4.2 Población Objetivo: “Se
consideran como sujetos de atención a los Adultos Mayores en condiciones de
pobreza alimentaria, que residen en localidades rurales con menos de 2,500
habitantes, de alta y muy alta marginación, que no reciban apoyo del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo
de Liconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa.”
Así, se tomó el Padrón de Beneficiarios 2003 y se confrontó con los padrones de los
tres programas especificados posteriormente en las Reglas de Operación 2004.
Adicionalmente, se revisó con detalle la lista de localidades con menos de 2,500
habitantes, para eliminar a los beneficiarios que no estuvieran en localidades con alta
y muy alta marginalidad, de conformidad con los criterios de CONAPO.
Al aplicar los dos filtros antes mencionados al Padrón de Beneficiarios 2003, se
encontraron 24,229 casos que incumplían el requisito de no recibir apoyos de otros
programas sociales. Por supuesto, se realizó el análisis mencionado después de
concluido el ejercicio 2003, por lo que esas personas ya habían recibido los recursos
monetarios correspondientes al apoyo determinado por el Programa. Se trata del
11.5% de los beneficiarios registrados en el 2003.
El denominador del Índice de Eficiencia de Cobertura para el ejercicio 2004 presenta
el problema de que no fueron recibidas nuevas solicitudes durante ese año. Por
tanto, una estimación indirecta puede partir de las solicitudes recibidas en el año
anterior, por 608,980 solicitudes, a las cuales se deberán restar todas las personas
102
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
depuradas por no reunir alguno de los requisitos establecidos por el Programa. En
primera instancia, los 24,229 casos que recibían apoyos de otros programas
federales. Igualmente, convendría excluir entre los solicitantes a todos los adultos
mayores que fueron atendidos como beneficiarios en el 2003, es decir, 211,703
personas. Esto deja un volumen de solicitudes para el 2004 del orden de 373,048.
El numerador, como ya se ha señalado, son los beneficiarios 2004. Así, el Índice de
Eficiencia de Cobertura fue de 64.8 por ciento.
Por su parte, el Índice de Cobertura, que se estima como el cociente entre las
personas que recibieron el apoyo y la población objetivo, considera en el
denominador un crecimiento del 6 por ciento de la población de adultos mayores en
el campo, de acuerdo al parámetro que se comenta en las Reglas de Operación. Se
trata, entonces, de una población de 1’421,261 personas. Por tanto, el Índice de
Cobertura para el 2004 fue de 17.0 por ciento.
MONTO DE LOS APOYOS
Un aspecto relevante que se modificó de las Reglas de Operación 2003, se refiere al
importe del apoyo.
En el apartado 7.2 Montos de los Apoyos, las Reglas
establecían lo siguiente: “Apoyo económico.- Entrega de $700 pesos mensuales.” Lo
cual se aplicó en los términos antes descritos, pues el Programa entregó al 96.5% de
los beneficiarios 2,100 pesos para los meses correspondientes al último trimestre del
año.
103
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Las Reglas de Operación 2004 modifican esta situación y en el punto 4.4.2 Montos
máximos de apoyo, específicamente en el 4.4.2.1, establecen: “Apoyo alimentario:
cada adulto mayor beneficiario recibirá un subsidio de 2,100 pesos anuales.”
Cabe señalar que la modificación fue publicada hasta el 30 de septiembre de 2004,
aunque durante los primeros nueve meses del año los responsables del Programa
trabajaron bajo la premisa de un apoyo anual máximo de 2,100 pesos por
beneficiario, separándose en este importante aspecto de las Reglas de Operación
2003, obviamente vigentes durante ese período del ejercicio 2004.
Un total de 229,064 beneficiarios recibieron 2,100 pesos de apoyo, lo que significa el
94.7 por ciento del total. Por su parte, el apoyo de 1,400 pesos fue otorgado a 9,132
adultos mayores, mientras que solamente 3,693 beneficiarios recibieron 700 pesos
de apoyo.
NUM APOYOS
1
2
3
MONTO
700
1,400
2,100
NUMERO
3,693
9,132
229,064
241,889
IMPORTE
2,585,100
12,784,800
481,034,400
496,404,300
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
La integración del Padrón de Beneficiarios del 2004 se realizó en dos etapas. En
primer lugar, fueron incorporadas 34,656 personas y cubierto el apoyo en agosto de
ese año. Posteriormente se agregaron 207,243 adultos mayores, para totalizar un
Padrón 2004 de 241,889 beneficiarios. Esto implica un crecimiento del 14.3 por
ciento con relación a los beneficiarios del ejercicio 2003.
104
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cabe puntualizar que 174,125 adultos mayores fueron beneficiarios tanto en el 2003
como en el 2004, lo que representa que el 82.3 por ciento de los inscritos en el
Padrón 2003 fueron conservados en el Padrón correspondiente al 2004. Al respecto,
en las Reglas de Operación de ambos ejercicios se hace notar la ausencia de una
definición temporal sobre la permanencia del apoyo monetario para un individuo
determinado, lo que genera expectativas para los beneficiarios sobre el carácter
vitalicio del Programa que podría transformarse en frustración futura en caso de que
se ajustaran las condiciones de operación del mismo.
La distribución por entidad federativa de los beneficiarios considerados en el Padrón
de Beneficiarios 2004, es la siguiente:
ENTIDAD
NÚMERO
BENEFICIARIOS
VERACRUZ
36,954
GUANAJUATO
27,087
CHIAPAS
21,613
GUERRERO
20,643
OAXACA
20,156
HIDALGO
19,362
PUEBLA
18,051
MEXICO
13,659
TABASCO
9,880
SAN LUIS POTOSI
9,835
MORELOS
6,409
SONORA
4,601
ZACATECAS
4,462
NAYARIT
3,944
SINALOA
3,776
COAHUILA
3,552
TAMAULIPAS
2,874
DURANGO
2,005
NUEVO LEON
1,790
105
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
YUCATAN
1,770
JALISCO
1,756
TLAXCALA
1,686
CHIHUAHUA
1,419
MICHOACAN
1,321
CAMPECHE
1,075
QUERETARO
737
QUINTANA ROO
651
BAJA CALIFORNIA
465
COLIMA
303
AGUASCALIENTES
TOTAL
53
241,889
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.
En el cuadro se observa que Veracruz es el estado cuyos adultos mayores se ven
beneficiados por el Programa, al haberse otorgado 36,954 apoyos, lo que representa
el 15.3 por ciento de los apoyos totales. Le siguen en orden decreciente Guanajuato,
Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con más de veinte mil apoyos para cada entidad. Las
cinco entidades antes señaladas concentran el
52.2 por ciento del total de los
apoyos otorgados en el país.
Las principales organizaciones o Delegaciones Federales de la SEDESOL que
promovieron la incorporación de los nuevos adultos mayores al Programa para el
ejercicio 2004, se presentan en el siguiente cuadro:
106
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
ORGANIZACIÓN, AYUNTAMIENTO, DELEGACIÓN
NÚMERO
(CNC) CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA
37,424
UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA)
23,138
(CONSUCC) CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS
14,878
(CCC) CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA
14,807
(CIOAC) CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS
12,186
DELEGACION SEDESOL VERACRUZ
11,878
(CNPA) COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA
11,517
(UNTA) UNION NACIONAL DE TRABAJADORES AGRICOLAS
10,544
(CODUC) COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS - (CAP) CONGRESO AGRARIO
9,572 PERMANENTE
DELEGACION SEDESOL HIDALGO
8,385
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.
Las organizaciones sociales y campesinas que tuvieron mayor capacidad de gestión
de los adultos mayores para su incorporación al Programa, fueron la Confederación
Nacional Campesina, la Unión Campesina Democrática, el Consejo Nacional de
Sociedades de Campesinos y Colonos, la Central Campesina Cardenista y el Centro
Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos.
Entre las personas que fueron incorporadas al Padrón de Beneficiarios 2004 se
encuentran más de 130 mil personas, más del 54 por ciento, que cuentan con una
edad comprendida entre los 60 y los 70 años.
Se tienen también 4,233 casos
registrados con una edad de 90 años o más. A continuación se grafica el número de
casos de beneficiarios por edad.
107
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
60-65
66-70
71-75
76-80
81-85
86-90
90 y MAS
ERROR EN
FECHA
FUENTE: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL.
Cuadro en ACCESS denominado PADRONPAAM2004.
BENEFICIARIOS POR GÉNERO
Del total de beneficiarios en el 2004, 112,926 fueron mujeres y 128,963 hombres. El
índice de atención al género femenino fue del 46.7 por ciento. No obstante, en el
cuadro siguiente se detalla la situación por entidad federativa.
108
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
ENTIDAD
MEXICO
MORELOS
QUERETARO
GUERRERO
GUANAJUATO
PUEBLA
JALISCO
MICHOACAN
OAXACA
VERACRUZ
TLAXCALA
ZACATECAS
CHIAPAS
COLIMA
CHIHUAHUA
SONORA
TABASCO
SAN LUIS POTOSI
BAJA CALIFORNIA
HIDALGO
AGUASCALIENTES
DURANGO
SINALOA
QUINTANA ROO
NAYARIT
CAMPECHE
COAHUILA
YUCATAN
TAMAULIPAS
NUEVO LEON
HOMBRES
NUMERO
6,344
3,046
353
10,221
13,507
9,205
899
682
10,557
19,797
907
2,412
11,730
165
782
2,556
5,510
5,538
263
10,956
30
1,138
2,145
379
2,401
663
2,231
1,135
2,036
1,375
MUJERES
TOTAL
NUMERO
IMPORTE
NUMERO
7,315
13,659
3,363
6,409
384
737
10,422
20,643
13,580
27,087
8,846
18,051
857
1,756
639
1,321
9,599
20,156
17,157
36,954
779
1,686
2,050
4,462
9,883
21,613
138
303
637
1,419
2,045
4,601
4,370
9,880
4,297
9,835
202
465
8,406
19,362
23
53
867
2,005
1,631
3,776
272
651
1,543
3,944
412
1,075
1,321
3,552
635
1,770
838
2,874
415
1,790
PARTICIPACIÓN
MUJERES
53.6%
52.5%
52.1%
50.5%
50.1%
49.0%
48.8%
48.4%
47.6%
46.4%
46.2%
45.9%
45.7%
45.5%
44.9%
44.4%
44.2%
43.7%
43.4%
43.4%
43.4%
43.2%
43.2%
41.8%
39.1%
38.3%
37.2%
35.9%
29.2%
23.2%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
El Estado de México fue en donde tuvieron la mayor presencia los adultos mayores
del género femenino, pues recibieron el 53.6 por ciento de los apoyos. De igual
manera son mayoría las mujeres beneficiarios en Morelos, Querétaro, Guerrero y
Guanajuato. En el otro extremo, Nuevo León solamente tiene un índice de 23.2 por
ciento de apoyos para el género femenino.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cabe señalar que el Índice de Atención al Género durante el 2004 fue de 46.7 por
ciento en el promedio nacional, prácticamente en los mismos niveles del ejercicio
anterior, cuando fue de 46.4 por ciento.
Un cuadro interesante se formula al considerar el género por edades, pues en la
medida que se consideran los adultos mayores de mayor edad, disminuye la
presencia relativa de las mujeres entre los beneficiarios, como se advierte a
continuación.
RANGO DE EDAD
60-65
66-70
71-75
76-80
81-85
86-90
MAYOR DE 90
ERROR EN FECHA
TOTAL
HOMBRES
34,998
33,195
27,417
17,295
9,754
3,913
2,374
17
128,963
MUJERES
33,429
28,858
23,658
13,910
8,114
3,072
1,859
26
112,926
ATENCIÓN AL
GÉNERO
48.9%
46.5%
46.3%
44.6%
45.4%
44.0%
43.9%
60.5%
46.7%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGAGP, SEDESOL
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
La relación inversa entre edad y el Índice de Atención al Género es consistente para
todos los grupos de edad, excepto para aquellos entre 81 y 85 años. Como se
señaló antes, este comportamiento es consistente con la mayor presencia masculina
a medida que aumenta la edad en el área rural.
Las Reglas de Operación 2004 señalan que la entrega de los 2,100 pesos se hará en
un mínimo de tres exhibiciones. En el ejercicio 2003 la mayor parte fue entregada en
110
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
una sola exhibición, además de que las Reglas de ese año no especificaban nada
alrededor de este asunto.
ENTREGA DE APOYOS
La SEDESOL aprovechó la experiencia del Programa Oportunidades para el reparto
de los apoyos económicos del Programa de Atención a los Adultos Mayores. En las
Reglas de Operación 2003 se indica en el punto 7.2 Montos de los apoyos: “La
SEDESOL a través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa, realizará
las gestiones correspondientes para contratar los servicios para efectuar las
transferencias correspondientes a los beneficiarios.”
Por su parte, las Reglas de Operación 2004 precisan lo siguiente: “La SEDESOL, a
través de la Unidad Administrativa Responsable del Programa, garantizará la entrega
personalizada de los apoyos a través de una institución liquidadora independiente.”
No es menor el señalamiento de la entrega personalizada, debido a la importante
participación que tienen las organizaciones campesinas en el impulso del Programa.
En acatamiento a las Reglas de Operación 2003, se celebró el “Convenio de
colaboración para la prestación del servicio de entrega de apoyos económicos a los
beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores”, entre la SEDESOL y
la empresa pública Telecomunicaciones de México, en lo sucesivo TELECOMM, el 1
de noviembre de 2003.
111
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Mediante la red de oficinas telegráficas, TELECOMM se comprometió a entregar a
cada beneficiario los apoyos económicos que hubiere determinado la SEDESOL, con
la presentación de una identificación oficial y la emisión de los recibos
correspondientes.
Una vez entregada la información electrónica del Padrón de Beneficiarios 2003 y el
número de apoyos a entregar, así como la transferencia de fondos a través del
Sistema Integral de Administración Fiscal Federal, TELECOMM asume la
responsabilidad de la entrega personalizada de los recursos económicos a cada
adulto mayor beneficiario.
TELECOMM se compromete también a generar diversos mecanismos de información
y consulta para que la SEDESOL conozca en detalle los avances en el ejercicio del
recurso, así como la conciliación de los rendimientos financieros que pudieran
generarse, los cuales deben ser reintegrados a la Tesorería de la Federación al
finalizar el ejercicio fiscal en cumplimiento al artículo 46 del Reglamento de la Ley
Federal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como los
recursos no entregados a los beneficiarios que no se hubieren presentado a las
oficinas telegráficas de TELECOMM.
La contraprestación por parte de SEDESOL es el pago de 1.4% sobre el importe de
los recursos a entregar. Esto implica un costo de 9.80 pesos por cada apoyo de 700
pesos, más el Impuesto al Valor Agregado, lo que resulta en un costo total de 11.27
pesos por apoyo.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Así, durante el 2004 fueron programados ante TELECOMM pagos por 563’528,000
pesos, para cubrir 805,040 apoyos. Sin embargo, los apoyos efectivamente pagados
fueron 709,149, por un monto total de 496’404,300 pesos. Se realizaron reintegros y
cancelaciones por 67’123,700 pesos. Por su parte, TELECOMM cobró comisiones
por 7’889,392 pesos más el Impuesto al Valor Agregado, lo que implicó un costo del
orden de 9’072,800 pesos. Con relación a los apoyos programados, TELECOMM
aplicó la tasa acordada de 1.4 por ciento.
Los responsables operativos del Programa entregaron un padrón de apoyos
“emitidos” durante el 2004, a mediados de diciembre de ese año, para sustentar los
trabajos de conformación de la muestra de la encuesta que sería aplicada en enero
de 2005. Fueron emitidos apoyos en dos etapas: en una primera etapa con un total
de 37,270 personas, y en la segunda con 216,046 adultos mayores beneficiarios.
Sin embargo, cuando entregaron las cifras de cierre anual incluidas en la Cuenta
Pública, las personas que habían cobrado en la primera etapa fueron 34,656
personas, y en la segunda 207,243 beneficiarios. La diferencia entre la información
entregada en dos momentos diferentes en el tiempo, de 11,417 personas, implica
que no cobraron el apoyo.
Así, el 4.5 por ciento de los beneficiarios a los cuales se les programó debidamente
el apoyo económico, no se presentaron a cobrarlo.
Por su parte, TELECOMM
reporta que en el ejercicio 2004 tuvo reintegros y cancelaciones por 95,891 apoyos.
Si se suponen tres apoyos por persona, se tiene que 31,964 personas no se
presentaron a cobrar, lo que eleva el porcentaje de no cobro al 12.6 por ciento.
Resulta extraño el elevado nivel de ausencia de los adultos mayores al cobro, por lo
que deberán investigarse posteriormente diversas hipótesis, tales como que los
beneficiarios no fueron informados de que los recursos ya estaban disponibles; otros
113
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
podrían haber fallecido entre la fecha de su registro en el Programa y la
correspondiente al cobro.
El cálculo del Índice de Atención, a partir del cociente entre los apoyos entregados
y los programados, revela un porcentaje de 88.3 por ciento, ya que la SEDESOL
reporta una programación modificada de 273,809 apoyos.
Implica una ligera
elevación sobre el resultado del 2003, cuando el Índice de Atención fue de 87.8 por
ciento.
Sin embargo, se hace una importante consideración sobre los pagos en el oficio del
Director General de Atención a Grupos Prioritarios del 22 de septiembre de 2004: “En
los casos donde existan elecciones en octubre, los apoyos entrarán en vigor hasta
después de las mismas, y en las elecciones de noviembre, se suspenderán con un
mes de anticipación a las mismas, para reanudarse posteriormente hasta completar
el plazo de 45 días que se tienen para su cobro.”
En el Anexo “A” sobre las condiciones operativas, en el punto 2.2.2 se establece que:
“’TELECOMM’ se obliga a pagar al beneficiario su apoyo durante la vigencia
establecida por la ‘DGDSH’, en cualquiera de sus oficinas de la Red Telegráfica
enlistadas en la relación de oficinas, sin costo y sin descuento alguno para dicho
beneficiario.” Con esto se garantiza que los Adultos Mayores reciban el apoyo sin
deducción alguna, y se cumplan los términos de las Reglas de Operación. El trabajo
de campo, no obstante, revela un hecho por demás interesante con relación a pagos
no estipulados por la entrega de los apoyos monetarios, que será detallado más
adelante.
114
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Un aspecto que convendría precisar en el ejercicio 2005, se refiere a la entrega de
los apoyos en una o tres exhibiciones.
Hasta donde se tiene conocimiento, y
habiendo firmado el convenio con TELECOMM hasta noviembre del 2003, los
beneficiarios del año pasado recibieron sus apoyos en una sola entrega, ya fuera de
un apoyo (700 pesos), dos apoyos (1,400 pesos) o tres apoyos, consistentes en
2,100 pesos y que fue recibido por la mayoría de los adultos mayores inscritos en el
Padrón.
Las Reglas de Operación 2004 precisan el asunto del número de transferencias al
indicar en el apartado 4.4.1.1. Apoyo alimentario, lo siguiente: “El apoyo alimentario
que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo, a entregarse en el
curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones.”
Se han recibido comentarios en el sentido de que la transferencia se realice en una
sola exhibición, por las dificultades de traslado de los adultos mayores beneficiarios a
las oficinas de TELECOMM. Sin embargo, al tratarse de un apoyo dirigido a
personas adultas mayores ubicadas en pobreza alimentaria, lo conveniente es su
entrega parcial para asegurar el cumplimiento del objetivo del Programa y la
aplicación de los recursos al fin al que han sido comprometidos.
CONTRALORÍA SOCIAL
Las Reglas de Operación 2003 señalan en el apartado 8.3.4 Contraloría Social lo
siguiente: “La participación social en las actividades de vigilancia del Programa
estará a cargo de los beneficiarios, así como de las organizaciones del Campo que
hayan suscrito Convenios de Concertación para la Transparencia y el Combate a la
115
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Corrupción con la SEDESOL, quienes se constituirán en instancias de contraloría
social.”
Por su parte, las Reglas de Operación 2004 resultan menos específicas en los
mecanismos de contraloría social, al indicar en el punto 5.3 Contraloría Social que:
“La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo
de las instancias de Contraloría Social conformada por beneficiarios, por las
organizaciones del campo o por los representantes de la localidad, bajo la
coordinación de las Delegaciones.”
Cuando la instancia de recepción de la queja es una oficina estatal de la SEDESOL,
comentaron los operadores del Programa que explican al inconforme las reglas de
operación, especialmente los requisitos de edad, de localidad de alta y muy alta
marginalidad y la pertenencia a otro programa social, así como los límites
presupuestales. Si después de la explicación persisten en la queja, se les remite a
los teléfonos de las oficinas centrales para su aclaración.
Conviene apuntar que en la Mesa de Ayuda del Programa se recibieron 1,158
llamadas, de las cuales 38 fueron para diversas quejas y denuncias sobre el manejo
de los recursos, como proselitismo y solicitud de dinero a los beneficiarios. También
se recibieron 247 llamadas sobre problemas con el cobro en TELECOMM, ya sea
porque no había dinero, el proceso resultó muy lento, una sola ventanilla con mucha
demanda y otros problemas.
Es conveniente diferenciar, entonces, dos momentos sobre los cuales los
beneficiarios reportan que se les pide un apoyo, con cualquier explicación: por un
116
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
lado, para ser inscritos en el Padrón de Beneficiarios, en donde se puede levantar la
hipótesis de que son los representantes de las organizaciones los presuntos
involucrados en este hecho; por otro, cuando acuden los adultos mayores a recoger
el apoyo económico, en donde la presunta responsabilidad se enfoca hacia los
pagadores de TELECOMM.
CUMPLIMIENTO DE METAS
Para el ejercicio 2003 se programó inicialmente una inversión de 500 millones de
pesos, que después fue modificada a 454.5 millones, habiendo alcanzado un
presupuesto ejercido de 439 millones de pesos, a los cuales debe sumarse el pago
de siete millones a TELECOMM, lo que implica un Índice de Eficacia Presupuestal
del 98.1%. Se trata de una cifra alentadora dadas las circunstancias que rodearon la
acelerada implantación del Programa a nivel nacional.
En metas físicas se plantearon una meta anual 2003 de 714,286 apoyos, habiendo
logrado la entrega de 627,143 apoyos, lo que significó un cumplimiento de 87.8%,
que también es alentadora. Así, el Índice de Atención, que mide el porcentaje de
apoyos entregados con relación a los programados, es de 87.8%.
Por lo que se refiere al ejercicio 2004, frente a una inversión programada inicial de
500 millones de pesos para otorgar 714,286 apoyos, se reprogramó la meta para
llegar a 821,428 apoyos y un total de 273,809 beneficiarios, para lo cual se amplió el
presupuesto a 540 millones de pesos. Los datos reales del cierre 2004, contenidos
en la Conciliación para Cierre de Ejercicio al 11 de enero de 2005, señalan que se
otorgaron 709,149 apoyos a 241,889 beneficiarios, lo que implicó una erogación de
496’404,300 pesos. Si a esa cantidad se agregan los 9’072,800 pesos cubiertos a
117
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
TELECOMM por sus servicios, se llega a una erogación global de 505’477,100
pesos, lo que significa un Índice de Eficacia Presupuestal de 93.6 por ciento. Por
su parte, el cociente entre los apoyos programados para el 2004, que fueron 821,428
apoyos, y los realmente entregados de acuerdo a cifras de TELECOMM, 709,149
apoyos, genera un Índice de Atención de 86.3 por ciento, ligeramente inferior al
alcanzado en el ejercicio 2003, por 87.8 por ciento.
Posteriormente, la SEDESOL proporcionó un cuadro denominado Situación
Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004, con información diferente a la Conciliación
efectuada con TELECOMM. Así, con un presupuesto de gasto de inversión del
orden de 540 millones de pesos, fueron ejercidos 506’538,319 pesos. Esto elevaría
el número de apoyos a 723,616 en lugar de los 709,149 contenidos en el reporte de
conciliación del 11 de enero.
Implicaría también el aumento en el número de
beneficiarios, los cuales han sido reportados en todo este informe de evaluación en
los 241,889 adultos mayores.
Sin embargo, no se cuenta con el detalle de la
información presupuestal para precisar estos posibles alcances ante la modificación
de la cifra de ejercicio presupuestal en el gasto de inversión.
Por su parte, en la Situación Presupuestal al Cierre del Ejercicio 2004 se presenta un
gasto de operación ejercido de 34’924,678 pesos, sin desglose, con una asignación
modificada de 35 millones de pesos.
Se sugiere que la SEDESOL aplique un
registro detallado de los gastos asociados al PAAM, de tal manera que se pueda
calcular el porcentaje de gastos de administración respecto a los apoyos otorgados.
Con estos datos, el Índice de Eficacia Presupuestal sería de 94.2 por ciento.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
ANÁLISIS DE COSTO DE OPERACIÓN
Las Reglas de Operación 2003 establecen un monto máximo de costos de operación
del Programa.
En el punto 7.2 Montos de los apoyos, se indica: “Gastos
Indirectos.- Para el desarrollo de diversas acciones asociadas con una eficiente
operación,
seguimiento,
supervisión,
evaluación,
formulación
de
sondeo
y
credencialización, la SEDESOL contará con recursos de hasta el 7% del monto total
asignado al Programa.”
Con un presupuesto de 454.5 millones de pesos en el 2003, el monto máximo de
gastos indirectos que se podría haber erogado sería de 32 millones de pesos. Sin
embargo, no se cuenta todavía con el detalle de los gastos indirectos incurridos, sino
solamente por lo que se refiere al servicio prestado por TELECOMM para la
distribución de los apoyos económicos directamente a los beneficiarios. Como se
señaló antes, por cada apoyo de 700 pesos TELECOMM aplicó una tarifa de 1.4%
más IVA, para totalizar 11.27 pesos, lo que implicó una facturación por 7’067,902
pesos por el ejercicio 2003. Si el presupuesto autorizado modificado fue de 454.5
millones, el 7% implicaron un techo máximo de 31.8 millones, por lo que el importe
concertado con TELECOMM resultó dentro del parámetro fijado por las propias
Reglas para los costos asociados al Programa.
De igual manera, en el 2004 el gasto de TELECOMM alcanzó los 9’072,800 pesos, lo
que implica el 1.7 por ciento de los 540 millones de pesos autorizados al Programa.
A esa cifra deberá adicionarse el costo asociado de una parte de los servidores
públicos de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, así como de otras
áreas de la SEDESOL que participan en la supervisión o revisión del Programa,
119
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
como las áreas de padrones o de la Dirección General de Seguimiento. Asimismo, se
deberá contemplar el costo de la evaluación externa.
CONCEPTO
GASTO DE INVERSIÓN
GASTOS DE OPERACIÓN
TOTALES
PRESUPUESTO
ORIGINAL
500,000,000.00
500,000,000.00
PRESUPUESTO
MODIFICADO
540,000,000.01
34,999,999.99
575,000,000.00
PRESUPUESTO
EJERCIDO
506,538,319.40
34,924,677.77
541,462,997.17
FUENTE :Dirección General de Seguimiento con cifras del Sistema Integral de Administración Pública
Federal (SIAFF), y se refiere al cierre preliminar del ejercicio 2004 con corte al 15 de marzo de 2005.
Con base en las cifras contenidas en el cuadro denominado Situación Presupuestal
al Cierre del Ejercicio 2004, se tiene un gasto de operación de 34’924,678 pesos, lo
que representa el 6.5 por ciento del presupuesto total ejercido. Así, se respeta el
límite máximo del 7.0 por ciento para gastos de operación que establecen las Reglas.
Para hacer llegar un peso a los beneficiarios, la SEDESOL gasta 6.5 centavos en
costos de operación.
En las entrevistas a los delegados estatales de la SEDESOL y a personal operativo
del Programa, se cuestionó acerca de los gastos asociados a la operación.
El
personal comentó que el costo operativo del Programa se absorbe en las
delegaciones a través de otros programas del Ramo 20. Sólo hubo un caso donde se
mencionó la cifra de $174,337.35 pesos para gastos de notificación a beneficiarios.
De esta manera, es probable que se lleve en la SEDESOL el registro de diversos
gastos asociados a la operación del Programa, como pudieran ser los gastos de
captura, de envío de información o expedientes de las oficinas centrales a
delegacionales o viceversa.
120
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
De acuerdo con los Términos de Referencia, se comprometió un análisis de
sensibilidad sobre los costos, aunque no se contó con la información desglosada de
costos que permitiera su elaboración.
121
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cobertura y focalización
Este capítulo evalúa en qué medida las acciones del Programa de Atención a los
Adultos Mayores se enfocan a mejorar el bienestar de sus beneficiarios; en
particular, en qué magnitud sus acciones se han dirigido efectivamente a su
población objetivo. Así, este capítulo se refiere a la cobertura y focalización del
Programa.
La cobertura se define como la población que tiene acceso a los servicios y/o
acciones que proporciona el Programa; se entiende por acceso la facilidad con la
que los beneficiarios puedan recibir físicamente los recursos que suministra.
Por su parte, la focalización se puede definir como el grado de precisión con que el
Programa otorga beneficios a la población objetivo y evita el acceso a población que
no se encuentra comprendida en éste.
Para el desarrollo de esta vertiente de la evaluación, se tomó información contenida
en los sistemas de registros institucionales, de registros de apoyo a la operación
financiera y presupuestal y referencias de carácter oficial (CONAPO, INEGI). A partir
de éstas, se efectúan diversos análisis que dan cuenta de: la cobertura alcanzada
por el Programa, nivel de cumplimiento de los objetivos generales y particulares
(metas programáticas), así como la distribución de recursos, entre otros.
Como complemento, se recurrió a entrevistas con personal directivo y operativo del
Programa, lo que ha permitido recopilar puntos de vista clave respecto de su
orientación institucional, operación y desarrollo.
Población objetivo
Acorde a lo señalado en las Reglas de Operación, serán sujetos de atención del
Programa los Adultos Mayores de 60 años y más, que vivan en localidades rurales
122
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
de alta y muy alta marginación y que se encuentren en el umbral de pobreza
alimentaría, entendida ésta como aquella en la que los ingresos por persona en los
hogares son insuficientes para cubrir las necesidades de alimentación establecidas
en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL y que, además, no reciban apoyos
similares de cualquier otra instancia de gobierno.
Señalando adicionalmente que: “Los apoyos serán otorgados a los Adultos Mayores
en lo individual, sin importar el número de integrantes en el hogar”. 10
Para acceder a los apoyos, los beneficiarios que reúnan los requisitos antes
mencionados,
relativos a
los
Criterios de
Elegibilidad,
serán
previamente
identificados por sus condiciones de pobreza y marginación por promotores que
realizarán un sondeo, en el que se conozcan las necesidades más urgentes de la
población objetivo. Las Delegaciones Federales de la SEDESOL serán las
responsables de promover el establecimiento e instalación de puntos estratégicos
para captar la demanda, que podrá ser presentada por la población objetivo y las
organizaciones campesinas. Con ella se realizará un sondeo en donde se
determinen las necesidades de la población objetivo, que servirá de insumo para
elaborar el padrón de beneficiarios.
Operación del Programa en el 2003 y 2004
Para el ejercicio presupuestal 2003 se asignó un presupuesto modificado de 454.5
millones de pesos, con el cual se programó otorgar un total de 714,286 apoyos. 11
El Programa empezó a operar el 25 de septiembre de 2003, cuando fueron
publicadas sus Reglas de Operación, por lo que la operación del mismo se efectuó
únicamente durante el cuarto trimestre.
123
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Las acciones desarrolladas en este periodo pueden ser agrupadas en los siguientes
cuatro puntos::
Difusión del Programa a través de diferentes foros con organizaciones
campesinas, dándose a conocer la operación y criterios para obtener los
apoyos.
Recepción en oficinas centrales de las solicitudes de las organizaciones
campesinas y delegaciones federales de la SEDESOL.
Validación de las solicitudes y registro de las aprobadas en la base de
datos del SIIPSO de la SEDESOL, a partir de la cual se generaron los
anexos técnicos para firma de los representantes de las organizaciones
campesinas.
Emisión de oficio de autorización con su respectivo padrón de
beneficiarios.
Elaboración de la aprobación correspondiente y envío del listado de
beneficiarios a TELECOMM para efectuar la entrega de apoyos.
Para el ejercicio 2004 se autorizó originalmente un presupuesto federal por 500
millones de pesos, con el cual se programó otorgar un total de 714,286 apoyos, en
29 entidades federativas. 12
En el año 2004, el Programa operó bajo el régimen establecido por las Reglas de
Operación 2003, aunque trabajando con dos grupos de beneficiarios: un primer
grupo que se integró a partir de solicitudes no atendidas en el año 2003, pero que
por sus características cumplían con la normatividad establecida, y un segundo
grupo formado a partir del grupo de beneficiarios del Programa que fueron apoyados
en el año anterior. 13
10
11
12
13
D.O.F.- ACUERDO por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del programa de Adultos Mayores en Zonas
Rurales a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el ejercicio 2003.- SEDESOL, 25 de septiembre del 2003.
Página Web.-Informe de operación del programa en el 2003.- Septiembre 2004
Página Web.- Atención a Adultos mayores en Zonas Rurales, ¿Qué es?- Septiembre 2004
Aunque una publicación de nuevas reglas de operación en el mes de septiembre del año 2004, la dinámica del Programa
no permitió su aplicación durante el año 2004.
124
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En ambos grupos del 2004, los posibles beneficiarios del Programa fueron sometidos
a un proceso para verificar que no estuviesen recibiendo beneficios similares por
parte de otros programas de SEDESOL, mediante una compulsa con sus respectivos
padrones de beneficiarios, proceso que no fue posible implementar en el año 2003.
Entre los meses de enero a abril de 2004 se consideró la incorporación de un grupo
de nuevos beneficiarios integrado por 37,270 Adultos Mayores, formado a partir de
solicitudes que no fue posible atender durante el año anterior y, al cierre del ejercicio
de agosto de 2004 se pudo constatar que 34,646 de ellos efectivamente cobraron los
beneficios otorgados.
Para el segundo semestre del 2004 se emitieron y cobraron los apoyos destinados a
otros 207,243 adultos que resultaron de depurar el Padrón de Beneficiarios del año
2003, quitando del mismo a los adultos mayores que ya recibían apoyos otorgados
por algún otro programa de SEDESOL.
Con los anteriores señalamientos, la evaluación se referirá a los resultados e
impactos alcanzados por el Programa de Atención a los Adultos Mayores durante el
ejercicio 2004, y referencias a los logros alcanzados en el 2003, lo que permitirá un
análisis continuo de la gestión y la generación de recomendaciones oportunas.
Cobertura
En cuanto a la cobertura alcanzada por el Programa, en el presente apartado se
pretende determinar en qué medida las acciones que realiza y los recursos que
otorga, efectivamente se están otorgando a su población objetivo. La pregunta
principal que se desea responder, es la siguiente:
¿El Programa está atendiendo a su población objetivo, dando prioridad a la población
de adultos mayores marginada o en situación de pobreza?
125
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Mediante esta vertiente de evaluación se pretenden contestar preguntas que
permitan determinar la proporción de la población objetivo y dar respuesta a
cuestiones tales como:
* Determinar la cobertura alcanzada en el presente año fiscal y su variación respecto al
año anterior, en función de la población objetivo.
* Establecer indicadores de eficiencia en la operación del Programa y equidad en la
distribución de sus beneficios.
* ¿El Programa está atendiendo a su población objetivo?, analizando las características
socioeconómicas y demográficas señaladas en las Reglas de Operación.
En este eje se evalúan los objetivos del Programa en cuanto a cobertura en sus
diferentes ámbitos geográficos y a los grupos poblacionales establecidos:
* La cobertura alcanzada en el ejercicio fiscal 2004 y su variación con respecto a la
obtenida en el año 2003.
* Resultados en el ámbito nacional, por entidad federativa, municipio y en particular de
la localidad.
* Cobertura en las localidades de alta y muy alta marginación del país, determinadas
por el Consejo Nacional de Población.
* Verificar que la población beneficiaria se encuentre ubicada en las localidades rurales
de las entidades federativas.
* Verificar en qué medida los recursos otorgados conllevan criterios de equidad de
género.
1.1.1. Cobertura en el 2003
En el ejercicio presupuestal 2003 se asignó un presupuesto modificado de 454.5
millones de pesos, con el cual se programó otorgar 714,286 apoyos, como máximo
tres apoyos de 700 pesos por beneficiario. 14
14
Página Web.-Informe de operación del programa en el 2003.- Septiembre 2004
126
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Con la publicación de las Reglas de Operación el 25 de septiembre del 2003, se dio
inicio formal al Programa y por tanto las tareas tendientes a la recolección de
solicitudes, su evaluación y en su caso registro de beneficiarios, por lo que al mes de
diciembre del 2003 se comprometieron recursos a través del Programa por un monto
de
447.7 millones de pesos, lo que significó un avance de 98.5 por ciento con
respecto al presupuesto modificado.
Una vez efectuado el cierre del ejercicio fiscal, los registros señalan que el Programa
otorgó beneficios por un total de $439,000,100.00 (cuatrocientos treinta y nueve
millones cien pesos), distribuidos entre 211,307 adultos mayores. 15
DISTRIBUCIÓN POR SEXO 2003 *
Mujeres,
98,283, 46%
Hombres,
113,420, 54%
*
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003.
En cuanto a su distribución por género, a nivel nacional los adultos mayores del sexo
masculino fueron ligeramente los más beneficiados, ya que el 54% de los adultos
mayores son del sexo masculino (113,420), en tanto que el 46% fueron del sexo
femenino (98,283).
15
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003, proporcionada por los responsables del Programa en la
SEDESOL.
127
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
DISTRIBUCIÓN POR ENTIDAD Y SEXO
Entidad
VERACRUZ
GUANAJUATO
OAXACA
CHIAPAS
GUERRERO
HIDALGO
PUEBLA
MÉXICO
TABASCO
SAN LUIS POTOSÍ
MORELOS
SINALOA
SONORA
NAYARIT
TAMAULIPAS
ZACATECAS
DURANGO
COAHUILA
MICHOACÁN
YUCATÁN
TLAXCALA
CHIHUAHUA
JALISCO
QUINTANA ROO
CAMPECHE
QUERETARO
NUEVO LEON
COLIMA
AGUASCALIENTES
Hombre
16,486
13,501
11,223
10,844
9,073
10,176
6,602
5,453
5,845
4,976
3,097
2,493
2,023
2,203
2,209
1,422
1,215
730
574
548
540
514
383
395
354
205
251
76
9
Mujer
14,001
13,574
10,167
8,647
9,047
7,617
6,186
6,322
4,496
3,599
3,336
1,880
1,655
1,361
810
1,155
919
564
516
459
427
362
363
226
222
235
58
75
4
Total
30,487
27,075
21,390
19,491
18,120
17,793
12,788
11,775
10,341
8,575
6,433
4,373
3,678
3,564
3,019
2,577
2,134
1,294
1,090
1,007
967
876
746
621
576
440
309
151
13
TOTAL
113,420
98,283
211,703
* Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
Desde luego que a nivel estatal esos datos adquieren características diferenciadas,
aunque en la mayoría de las entidades apoyadas se conserva la tendencia de que
los hombres son los mayormente favorecidos. Ésta se invierte en otras: Guanajuato,
Hidalgo, Morelos, Yucatán, Chihuahua y Querétaro. Existen también entidades con
128
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
diferencias profundas; tal es el caso de Tamaulipas, donde la proporción es de 73%
de hombres y 27% de mujeres, en tanto que en Nuevo León dicha proporción se va
al caso extremo, llegando a 81% de hombres y 19% de mujeres.
Si bien las Reglas de Operación no señalan medidas operativas específicas para
asegurar la equidad de género, la dinámica del programa no sesga la selección de
beneficiarios en cuanto a criterios de sexo.
Cobertura por entidad federativa 2003
Desde el punto de vista de su distribución geográfica, es importante señalar que las
entidades federativas más favorecidas en el ejercicio fiscal 2003 fueron, entre otras:
Veracruz, Guanajuato, Oaxaca, Chiapas, Guerrero e Hidalgo, que en conjunto
representan al 63% de los beneficiarios (134,356).
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR ENTIDAD Y SEXO, 2003
18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
Hombre
*
Mujer
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
También es importante destacar que en ese ejercicio fiscal no fueron considerados
como sujetos de recibir apoyos mediante este Programa, las entidades de Baja
129
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
California, Baja California Sur y el Distrito Federal, cuyos respetivos Índices de
Marginación son de Muy Bajo, Bajo y Muy Bajo. 16
Sin embargo, resaltan los estados de Aguascalientes y de Nuevo León que, teniendo
índices de marginación de Muy Bajo, sí cuentan con adultos mayores apoyados por
el Programa, en razón de que al interior de dichos Estados se ubican localidades en
condiciones de marginalidad Alta y/o Muy Alta.
Como era de esperase, en cuanto a los montos monetarios la distribución de éstos
sigue la misma tendencia que la distribución de adultos apoyados, como puede
apreciarse en la tabla y gráfico siguientes.
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR ENTIDAD 2003
Clave
1
4
5
6
7
8
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
16
Entidad
Monto
AGUASCALIENTES
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
27,300.00
1,205,400.00
2,214,800.00
287,000.00
40,072,200.00
1,798,300.00
3,315,900.00
56,462,000.00
37,458,400.00
36,993,600.00
1,561,700.00
24,620,400.00
2,264,500.00
13,105,400.00
7,451,500.00
647,500.00
44,767,800.00
26,793,200.00
920,500.00
1,298,500.00
17,945,200.00
CONAPO.- Índices de Marginación a nivel nacional y estatal. Diciembre del 2002
130
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
25
26
27
28
29
30
31
32
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
TOTAL
$
9,140,600.00
$
7,689,500.00
$ 21,680,400.00
$
6,326,600.00
$
2,027,200.00
$ 63,774,900.00
$
2,112,600.00
$
5,037,200.00
$ 439,000,100.00
* Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR ENTIDAD
$70,000,000.00
$60,000,000.00
$50,000,000.00
$40,000,000.00
$30,000,000.00
$20,000,000.00
$10,000,000.00
$-
* Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
Incorporación por Organización, 2003
Durante el arranque del Programa en el 2003, las organizaciones campesinas, en
particular las firmantes del Acuerdo Nacional para el Campo, y las Delegaciones de
SEDESOL, jugaron un papel fundamental en las tareas de promoción y recepción de
solicitudes para el otorgamiento de los beneficios. A través de éstas se recibieron un
131
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
total de 608,980 solicitudes en un periodo comprendido entre el 2 de septiembre y el
31 de diciembre del 2003, destacando la recepción de cantidades importantes por
parte de la Confederación Nacional Campesina, la Central Campesina Cardenista y
la Unión Campesina Democrática.
PARTICIPACIÓN DE LAS TRES PRINCIPALES ORGANIZACIONES, 2003
CLAVE NOMBRE
BENEFICIARIOS
32 CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA
34,474
27 UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA)
27,190
15 CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA
14,441
Subtotal
76,105
La participación de estas tres organizaciones campesinas en las tareas de difusión y
la colección de documentación de los adultos mayores susceptibles de ser
incorporados en el Programa, sin duda les permitió colocar en el padrón de
beneficiarios una importante cantidad. Del total de los 211,703 beneficiarios en el año
2003, el 36% de ellos fueron promovidos por alguna de estas tres organizaciones.
Si se considera una relación ampliada de organizaciones promoventes del Programa
y se incluyen algunas de las Delegaciones de SEDESOL, se tiene que de un total de
88 organizaciones promoventes, ocho de ellas lograron colocar a un total de 126,944
beneficiarios, un 60% del total de beneficiarios del Programa, como se muestra en la
siguiente tabla.
132
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
PARTICIPACION DE LAS PRINCIPALES ORGANIZACIONES
CLAVE
NOMBRE
32
CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA
34,474
27
UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA)
27,190
15
CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA
14,441
50
DELEGACIÓN SEDESOL EN VERACRUZ
11,145
19
10,816
26
COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA
CIOAC (CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS
AGRICOLAS Y CAMPESINOS
94
DELEGACIÓN SEDESOL EN HIDALGO
10,083
43
DELEGACIÓN SEDESOL EN TABASCO
8,520
Subtotal
*
BENEFICIARIOS
10,325
126,994
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
1.1.2. Cobertura en el 2004
Para el ejercicio 2004 se autorizó originalmente un presupuesto federal por 500
millones de pesos, con lo cual se programó otorgar un total de 714,286 apoyos,
operando en 29 entidades federativas del país y hasta un máximo de tres entregas
por beneficiario. 17
En cuanto a la incorporación de beneficiarios al programa 2004, éste se ha dado
considerando dos grupos de prospectos. El primero conformado a partir de
solicitudes no atendidas en el año 2003, así como un segundo integrado por los
211,703 adultos mayores beneficiarios del Programa en el año 2003. En ambos
casos los criterios aplicados son congruentes con las Reglas de Operación 2003,
pero a diferencia del proceso 2003, en este año sí se efectuó un proceso de
verificación al contar el “Padrón de beneficiarios” de los diferentes programas de
SEDESOL.
17
Página Web.- Atención a Adultos mayores en Zonas Rurales, ¿Qué es?- Septiembre 2004
133
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Como parte del primer grupo fue posible seleccionar, entre los meses de enero a
abril, a un total de 37,270 prospectos 2004, que al cierre del ejercicio fiscal 2004 se
vieron reducidos a un total de 34,646 adultos, ya que 2,624 no cobraron los
beneficios que les fueron radicados en las oficinas TELECOMM. En este punto es
necesario señalar que no ha sido posible identificar las causas por las que no
cobraron en razón de que no existe alguna medida de tipo administrativa para que
las oficinas TELECOMM mantengan un registro de incidencias de aquellos que,
acudiendo a ellas, no se les pudo entregar el beneficio.
En lo que respecta a los prospectos del segundo grupo, los adultos mayores
beneficiados por el Programa durante el año 2003 (211,307), fue necesario descartar
la participación de varios de ellos como prospectos 2004 en razón de que ya recibían
beneficios de alguno de los otros programas administrados por la SEDESOL, lo que
dio lugar a la integración de un segundo grupo de 207,243 adultos mayores que
recibieron beneficios entre los meses de octubre y diciembre del 2004.
Entre los dos grupos, al final del cierre del ejercicio fiscal 2004 se tiene contabilizado
un total de 241,889 beneficiarios efectivos, que recibieron beneficios por un monto
total de $496,404,300.00.18
Distribución de beneficiarios por sexo, 2003 – 2004
De los 241,889 Adultos Mayores que conforman los beneficiarios 2004, el 53% de los
adultos mayores son del sexo masculino (128,963) en tanto que el 47% son del sexo
femenino (112,926). 19
18
19
Base de Datos operativa correspondiente al cierre del ejercicio fiscal 2004, proporcionada por los responsables del
Programa en la SEDESOL
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004, proporcionada por los responsables del Programa en la
SEDESOL.
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Información con Resultados
Distribución de beneficiarios por sexo, 2004
Distribución por sexo 2004
112,926, 47%
128,963, 53%
HOMBRES
*
MUJERES
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004.
En términos generales la proporción de hombres y mujeres beneficiarios del
Programa tiende a mejorarse en forma ligera, pasando de una relación del 54% a
46% en el año 2003, a una de 53% a 47% en el 2004.
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR SEXO, 2003 - 2004
HOMBRES
%
MUJERES
%
TOTAL
2003
113,420
54%
98,283
46%
211,703
2004
1289,63
53%
112,926
47%
241,889
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003 y 2004.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cobertura por entidad federativa 2004
En cuanto a su distribución en el territorio nacional, la distribución de beneficiarios
sigue, en términos generales, la tendencia mostrada en el año anterior (2003).
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR ENTIDAD, 2004
CLAVE
01
02
04
05
06
07
08
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
ENTIDAD
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
TOTAL
NÚMERO DE
BENEFICIARIOS
53
465
1,075
3,552
303
21,613
1,419
2,005
27,087
20,643
19,362
1,756
13,659
1,321
6,409
3,944
1,790
20,156
18,051
737
651
9,835
3,776
4,601
9,880
2,874
1,686
36,954
1,770
4,462
241,889
136
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Información con Resultados
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004.
Con algunas variantes respecto el ejercicio 2003, en el año 2004 las entidades
federativas más favorecidas fueron los estados de: Veracruz, Guanajuato, Chiapas,
Guerrero, Oaxaca, Hidalgo y Puebla, que en conjunto representan al 66% de los
beneficiarios (163,866).
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS POR ENTIDAD, 2004
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004,
En cuanto a aspectos de carácter financiero, la distribución de recursos muestran la
misma tendencia que en el 2003, y de forma casi igual a la distribución de adultos
apoyados.
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Información con Resultados
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR ENTIDAD, 2004
ENTIDAD
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
TOTAL
NUMERO
53
465
1,075
21,613
1,419
3,552
303
2,005
27,087
20,643
19,362
1,756
13,659
1,321
6,409
3,944
1,790
20,156
18,051
737
651
9,835
3,776
4,601
9,880
2,874
1,686
36,954
1,770
4,462
IMPORTE
$
111,300.00
$
797,300.00
$
2,149,700.00
$
44,069,900.00
$
2,772,000.00
$
7,295,400.00
$
625,100.00
$
2,998,800.00
$
56,097,300.00
$
41,477,800.00
$
39,636,100.00
$
3,580,500.00
$
28,151,900.00
$
2,598,400.00
$
13,330,800.00
$
8,008,000.00
$
3,745,000.00
$
41,987,400.00
$
37,779,000.00
$
1,526,000.00
$
1,359,400.00
$
20,358,800.00
$
7,735,700.00
$
9,312,100.00
$
20,738,900.00
$
5,923,400.00
$
3,539,200.00
$
76,566,700.00
$
3,714,200.00
$
8,418,200.00
241,889 $
496,404,300.00
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
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Información con Resultados
Cobertura y distribución de recursos, por entidad federativa 2003 2004
Al igual que en ejercicio 2003, en el 2004 no se entregaron apoyos a adultos
ubicados en los estados de Baja California Sur y el Distrito Federal.
En el caso especifico del Estado de de Baja California, que en el año 2003 no
presentó adultos apoyados, en el 2004 fueron entregados apoyos a un total de 465
adultos mayores.
PARTICPACIÓN DE BENEFICIARIOS Y DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR
ENTIDAD FEDERATIVA 2003 - 2004
BENEFICIARIOS
ENTIDAD
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
2003
13
0
576
1,294
151
19,491
876
2,134
27,075
18,120
17,793
746
11,775
1,090
6,433
3,564
309
21,390
12,788
440
621
8,575
4,373
2004
53
465
1,075
3,552
303
21,613
1,419
2,005
27,087
20,643
19,362
1,756
13,659
1,321
6,409
3,944
1,790
20,156
18,051
737
651
9,835
3,776
IMPORTE
2003
$
27,300.00
$
$ 1,205,400.00
$ 2,214,800.00
$
287,000.00
$ 40,072,200.00
$ 1,798,300.00
$ 3,315,900.00
$ 56,462,000.00
$ 37,458,400.00
$ 36,993,600.00
$ 1,561,700.00
$ 24,620,400.00
$ 2,264,500.00
$ 13,105,400.00
$ 7,451,500.00
$
647,500.00
$ 44,767,800.00
$ 26,793,200.00
$
920,500.00
$ 1,298,500.00
$ 17,945,200.00
$ 9,140,600.00
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
2004
111,300.00
797,300.00
2,149,700.00
7,295,400.00
625,100.00
44,069,900.00
2,772,000.00
2,998,800.00
56,097,300.00
41,477,800.00
39,636,100.00
3,580,500.00
28,151,900.00
2,598,400.00
13,330,800.00
8,008,000.00
3,745,000.00
41,987,400.00
37,779,000.00
1,526,000.00
1,359,400.00
20,358,800.00
7,735,700.00
139
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
TOTAL
3,678
10,341
3,019
967
30,487
1,007
2,577
211,703
4,601
9,880
2,874
1,686
36,954
1,770
4,462
$ 7,689,500.00
$ 21,680,400.00
$ 6,326,600.00
$ 2,027,200.00
$ 63,774,900.00
$ 2,112,600.00
$ 5,037,200.00
$ 9,312,100.00
$ 20,738,900.00
$ 5,923,400.00
$ 3,539,200.00
$ 76,566,700.00
$ 3,714,200.00
$ 8,418,200.00
241,889 $439,000,100.00
$496,404,300.00
FUENTE: Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003 y 2004
Entre los años 2003 y 2004, a excepción de los estados de Sinaloa, Tabasco y
Tamaulipas, en donde disminuyó la cantidad de beneficiarios del Programa, en las
demás entidades federativas tuvieron incrementos moderados. Destacan por el
incremento de beneficiarios los estados de Puebla y Veracruz con un crecimiento del
41.15% y 21.12% respectivamente.
PARTICPACIÓN DE BENEFICIARIOS Y DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS POR
ENTIDAD FEDERATIVA 2003 - 2004
140
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
40000
BENEFICIARIOS
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2003
2004
ENTIDADES
FUENTE: Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003 y 2004
Incorporación por Organización 2004
Si se considera que los beneficiarios 2004 corresponden a solicitudes pendientes de
atender en el 2003 y beneficiarios del 2003, es comprensible que la participación de
las organizaciones campesinas siga siendo de fundamental importancia. De forma
semejante al ejercicio anterior, destaca la importancia que sigue revistiendo la
Confederación Nacional Campesina como la promovente de un grupo importante de
beneficiarios.
PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES, 2004
ORGANIZACIÓN
BENEFICIARIOS
IMPORTE
(CNC) CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA
37,424
$
77,545,300.00
UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA)
23,138
$
48,323,800.00
(CCC) CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA
14,807
$
30,869,300.00
(CONSUCC) CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE CAMPESINOS Y COLONOS
14,878
$
26,796,000.00
(CIOAC) CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS
12,186
$
25,355,400.00
DELEGACION SEDESOL VERACRUZ
11,878
$
24,785,600.00
141
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
(UNTA) UNION NACIONAL DE TRABAJADORES AGRICOLAS
10,544
$
22,021,300.00
(CNPA) COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA
(CODUC) COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS - (CAP)
CONGRESO AGRARIO PERMANENTE
11,517
$
21,521,500.00
9,572
$
19,949,300.00
8,385
$
17,318,700.00
DELEGACION SEDESOL TABASCO
7,526
$
15,801,800.00
(CCI) CENTRAL CAMPESINA INDEPENDIENTE
6,758
$
14,081,200.00
(CNC) CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA - NABOR
6,635
$
13,718,600.00
CODUC COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS
6,546
$
13,557,600.00
ASOCIACION CIVICA TELOLOAPENSE
4,935
$
10,323,600.00
UNION GENERAL OBRERA CAMPESINA Y POPULAR (UGOCP)
4,832
$
10,054,800.00
DELEGACION SEDESOL HIDALGO
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004,
Importante también es destacar que 10 de las 102 organizaciones “promoventes” del
Programa, lograron que un número importante de sus promovidos accedieran a los
recursos del Programa, y entre ellas logran una participación del 63.8% de los
beneficiarios del 2004.
Desde el punto de vista de los apoyos otorgados, los adultos mayores promovidos
por estas 10 organizaciones accedieron a un total de $314,486,200.00.
Comparativo por Organización 2003, 2004
De forma semejante al 2004, en el 2003, de la 88 organizaciones que colocaron a
sus afiliados como beneficiarios del Programa, 10 de dichas organizaciones lograron
en conjunto una participación del 67.27% en términos de beneficiarios incorporados
Desde el punto de vista de los apoyos otorgados, los adultos mayores promovidos
por estas 10 organizaciones accedieron a un total de $293,872,600.00, el 66.94%.
PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES, 2003
142
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Información con Resultados
CLAVE
BENEFICIARIOS
ORGANIZACIÓN
MONTOS
32
CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA
34,474
$ 72,086,000.00
27
UCD (UNION CAMPESINA DEMOCRATICA)
27,190
$ 56,921,900.00
15
CENTRAL CAMPESINA CARDENISTA
14,441
$ 30,228,800.00
50
DELEGACION SEDESOL EN VERACRUZ
11,145
$ 23,330,300.00
19
COORDINADORA NACIONAL PLAN DE AYALA
10,816
$ 20,854,400.00
26
CIOAC (CENTRO INDEPENDIENTE DE OBREROS AGRICOLAS Y CAMPESINOS
10,325
$ 21,585,900.00
94
DELEGACION SEDESOL EN HIDALGO
10,083
$ 21,109,900.00
43
DELEGACION SEDESOL EN TABASCO
8,520
$ 17,864,700.00
53
CODUC COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y
CAMPESINAS
8,026
$ 16,786,000.00
33
CONSUCC (CONSEJO NACIONAL DE SOCIEDADES Y UNIDADES DE
CAMPESINOS Y COLONOS)
7,386
$ 13,104,700.00
73
UNION NACIONAL DE TRABAJADORES AGRICOLAS
5,722
$ 11,977,700.00
ASOCIACION CIVICA TELOLOAPENSE
5,613
$ 11,769,100.00
18
CENTRAL CAMPESINA INDEPENDIENTE
5,390
$ 11,281,900.00
102
UNION GENERAL OBRERA CAMPESINA Y POPULAR
5,257
$ 11,004,700.00
145
COALICION DE ORGANIZACIONES DEMOCRATICAS URBANAS Y CAMPESINAS (CAP) CONGRESO AGRARIO PERMANENTE
4,891
$ 10,227,000.00
148
CONFEDERACION NACIONAL CAMPESINA - NABOR
3,133
$
67
En ambos años destacan, la Confederación Nacional
6,544,300.00
Campesina, la Central
Campesina Cardenista y la Unión Campesina Democrática, como las más activas
promoventes en términos de la participación de beneficiarios.
Focalización
En lo que respecta a la focalización del Programa, definida como un estimador del
grado de precisión con que efectivamente otorga beneficios a la población objetivo,
tal y como se define en las Reglas de Operación, la evaluación pretende contestar
preguntas relacionadas con la determinación de la proporción de la población
objetivo, que en el ámbito nacional, entidad federativa, municipio y localidad, ha sido
beneficiada por el Programa y así dar respuesta a cuestiones como:
* Estimar el nivel de focalización con base en la población en situación de pobreza,
marginación o exclusión social, destacando, en la medida de lo posible, los errores
de inclusión y exclusión.
143
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
* Establecer indicadores de eficiencia en la operación del Programa y equidad en la
distribución de sus beneficios.
* ¿El programa está atendiendo a su población objetivo?, analizando las características
socioeconómicas y demográficas de los diferentes tipos de beneficiarios.
Utilizando información referente a los índices de marginación que en el ámbito
municipal y de localidad ha estimado el Consejo Nacional de Población (CONAPO),
se ha efectuado un análisis que ha permitido determinar en qué medida el
otorgamiento de los recursos del Programa ha cumplido con dos de los criterios de
focalización establecidos en las respectivas Reglas de Operación. Es decir, que los
beneficiarios sean Adultos Mayores, personas con 60 años o más, y que habiten en
localidades rurales con niveles de marginación Alta y Muy Alta.
Si bien existe un tercer criterio señalado en las Reglas de Operación, el que se
refiere a que los beneficiarios se encuentren en situación de “pobreza alimentaria”,
éste no es un sujeto de análisis en la presente evaluación, ya que durante los
ejercicios fiscales 2003 y 2004 no se ha aplicado este criterio para efectuar la
selección de los beneficiarios.
En resumen, se pretende determinar si el Programa ha sido capaz o no de alcanzar
una proporción significativa de su población objetivo en el ámbito nacional, por
entidad federativa, municipio y localidad.
1.1.3. Estructura de edad en los beneficiarios del Programa
En lo que respecta al requisito señalado en las Reglas de Operación referente a que
los beneficiarios sean adultos mayores, con una edad de 60 años o más, un análisis
efectuado sobre la base de datos operativa, correspondiente al ejercicio fiscal 2003,
señala que efectivamente los beneficiarios corresponden en todos los casos con
adultos de 60 años o más.
144
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Información con Resultados
BENEFICIARIOS POR RANGO DE EDAD, 2003
RANGO DE EDAD
BENEFICIARIOS *
60 a 65
70,636
66 a 70
51,945
71 a 75
40,724
76 a 80
25,320
81 a 85
14,449
86 a 90
5,369
Mayor a 90
3,223
ERROR EN FECHA
37
TOTAL
*
211,703
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
En lo que respecta al ejercicio fiscal 2004, el criterio de edad señalado en las Reglas
de Operación se cumple en todos los casos, como se muestra en la siguiente tabla:
BENEFICIARIOS POR RANGO DE EDAD, 2004 20
RANGO
BENEFICIARIOS
60-65
68,427
66-70
62,053
71-75
51,075
76-80
31,205
81-85
17,868
86-90
6,985
MAYOR DE 90
4,233
ERROR EN FECHA
20
43
Al igual que en el año anterior, en el 2004, la base de datos presenta 43 casos con error de captura en el dato
correspondiente a fecha de nacimiento.
145
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Información con Resultados
TOTAL
*
241,889
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2004
Como era de esperase, las tendencias en cuanto a la composición de los grupos de
edad de los beneficiarios, se conservan:
ESTRUCTURA DE LOS GRUPOS DE BENEFICIARIOS POR RANGO DE EDAD,
2003- 2004
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
60-65
66-70
71-75
76-80
2003
*
81-85
86-90
MAYOR
DE 90
2004
Bases de Datos operativas correspondientes a los ejercicios 2003 y 2004.
1.1.4. Beneficiarios del Programa, según criterio de marginalidad
En lo que se refiere al segundo criterio de focalización señalado en las Reglas de
Operación, que considera como unidad de atención a los adultos mayores que
habiten en localidades rurales con niveles de marginación Alta y Muy Alta, en la
presente evaluación se recurre a los índices de marginación que en el ámbito
municipal y de localidad ha estimado el Consejo Nacional de Población (CONAPO),
para efectuar una comparación de las localidades atendidas por el Programa en el
146
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
año 2003, y los avances en el 2004, respecto de las localidades señaladas por
CONAPO como de Alta y Muy Alta marginación. 21 22
En el presente informe, el análisis de focalización se efectúa considerando los datos
reportados al cierre del ejercicio fiscal del 2003, y al cierre del ejercicio fiscal 2004.
En este punto también se debe destacar que en un primer ejercicio de cruce de la
Base de Datos operativa correspondiente al ejercicio 2003, contra la Base de datos
de índices de marginación a nivel localidad de CONAPO, de las 12,731 localidades
donde operó el programa, hubo errores de inclusión en 56 de ellas, lo que representó
un total de 2,082 beneficiarios (1%) que se encontraban en localidades de media,
baja y muy baja marginación. 23
De igual forma, al efectuar un cruce de la Base de Datos operativa correspondiente
al ejercicio 2004, contra la Base de datos de índices de marginación a nivel localidad
de CONAPO, de las 15,8731 localidades donde operó el Programa, hubo errores de
inclusión en 404 de ellas, lo que representó un total de 9,448 beneficiarios (4%) que
se encontraban en localidades de media, baja y muy baja marginación.
NÚMERO DE LOCALIDADES ATENDIDAS 2003
Clasificación de marginación a nivel
localidad
21
22
23
Número de localidades apoyadas
MUY ALTO
3158
ALTO
9436
CONAPO.- Índices de Marginación a nivel localidad. Diciembre del 2002
Es necesario aclarar que las estimaciones de índices de marginación desarrolladas por CONAPO, se efectuaron a partir de
los datos captados en el XII Censo de Población y Vivienda del año 2000, no existiendo a la fecha estimaciones oficiales
más recientes.
Como ejemplo tómese el caso de dos beneficiarios registrados en la entidad 11 Guanajuato, municipio 28 Salvatierra y
localidad 9003 San Elías, la cual no tiene registro en la base de datos de localidades de CONAPO.
147
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Información con Resultados
MEDIO
50
BAJO
6
MUY BAJO
0
NO LOCALIZADA
81
TOTAL
12,,731
*
**
CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
SEDESOL, Base de datos operativa correspondiente al ejercicio 2003
NÚMERO DE LOCALIDADES ATENDIDAS 2004
Clasificación de marginación a nivel
localidad
Número de localidades apoyadas
MUY ALTO
3919
ALTO
11349
MEDIO
279
BAJO
118
MUY BAJO
7
NO DISPONIBLE
159
TOTAL
15831
* CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
**
SEDESOL, Base de datos operativa correspondiente al ejercicio 2004.
En lo que corresponde a la verificación del grado de marginación (nivel de
marginación) en el ámbito municipal, no se logró clasificar a dos municipios de
reciente creación, atendidos por el Programa. Son lo casos de los municipios 123 y
148
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
124 del Estado de México, Luvianos y San José del Rincón, de reciente creación y
por tanto no considerados en las estimaciones de marginación de CONAPO.
NÚMERO DE MUNICIPIOS ATENDIDOS 2003
Clasificación
Municipal de
Marginación *
Número de municipios
cubiertos 2003 **
Muy Alta
201
Alta
522
Media
221
Baja
126
Muy Baja
56
No disponible
2
TOTALES
1,128
* CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002
**SEDESOL, Base de datos operativa correspondiente al 2003.
Algunas de las razones que suscitan la situación anteriormente descrita, son:
El hecho reconocido de que entre el desarrollo de los “censos”, suelen
aparecer y desaparecer un número considerable de localidades, por lo
que los administradores del Programa han tenido la necesidad de
generar claves para localidades no registradas por CONAPO e inclusive
por el INEGI.
En lo que corresponde al ámbito municipal, también es un hecho
reconocido que la dinámica sociodemográfica y económica genera la
creación periódica de municipios en diferentes entidades del país.
No se descarta, también, posibles errores de captura al registrar el dato
correspondiente a Localidad. 24
Teniendo presente el anterior señalamiento, a continuación se presenta un análisis
de focalización que considera las tablas 1, 2, 3 y 4,
sugeridas en los Términos de
Referencia (TDR) para la presente evaluación, que permiten observar algunas de las
24
Tómese también este caso los errores de captura en el dato correspondiente a la fecha de nacimiento, ya señalada con
anterioridad.
149
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Información con Resultados
características relacionadas con la distribución de los apoyos respecto de los criterios
de marginación establecidos en las Reglas de Operación.
Distribución de apoyos, según criterios de marginalidad, 2003-2004
En lo que corresponde al criterio que señalan las Reglas de Operación del Programa
de Adultos Mayores respecto de que los apoyos deberán ser otorgados a personas
que habiten en localidades de Alta y Muy Alta Marginación, la siguiente tabla
(TABLA 4), muestra algunos “errores de inclusión” que se dieron en el ejercicio 2003
y se profundizan a lo largo del 2004.
TABLA 4
DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS 2003 - 2004 POR NIVEL
DE MARGINACIÓN DE LA LOCALIDAD
(NÚMERO DE BENEFICIARIOS) 25
Clasificación de
marginación a
nivel localidad *
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
No disponible
TOTALES
25
Número de beneficiarios
2003**
2004**
Promedio
33,007
37,126
35,067
175,286
193,094
184,190
1,873
6,201
4,037
209
3,093
1,651
0
154
77
1,328
2,221
1,775
211,703
241,889
226,796
*
CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
**
SEDESOL, Bases de datos operativas correspondientes a los ejercicios 2003 y 2004.
Para el 2004 sólo se presentan las cifras estimadas totales, no así su distribución por nivel de marginación en virtud de que
al cierre de la presente valuación no se dispone aún de la Base de datos correspondiente.
150
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
De los datos contenidos en la tabla anterior se establece que durante el ejercicio
2003, de los 211,703 beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores,
el 98.39% de ellos efectivamente se encontraba ubicado en localidades clasificadas
como de Alta o Muy Alta marginación, lo que señala que el Programa ha logrado un
alto nivel de focalización en cuanto a la selección de los beneficiarios.
Sin embargo, en el ejercicio 2004 la focalización del Programa se redujo ligeramente,
ya que de los 241,889 beneficiarios apoyados, el 95.2% de ellos se encuentra en
localidades de alta y muy alta marginación; un 3.8% se encuentran en localidades de
media o baja marginación y aparecen 154 beneficiarios ubicados en localidades de
muy baja marginación.
Desde otro punto de vista, el de los municipios, el criterio de focalización se ve
distorsionado. En el ejercicio fiscal 2003, la información de marginación señala que
tan sólo en el 63.8% de los casos los beneficiarios se encontraban en zonas de alta y
muy alta marginación; contra el 98.39% si se analiza en el ámbito de las localidades
(Ver TABLA 3),
151
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Información con Resultados
TABLA 3
DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIARIOS 2003 - 2004 POR NIVEL DE
MARGINACIÓN EN MUNICIPIOS (NÚMERO DE BENEFICIARIOS) 26
MARGINACIÓN
NUMERO DE BENFICIARIOS
2003
2004 PROMEDIO
MUY ALTO
27,845
35,681
31,763.0
ALTO
88,273
118,050
103,161.5
MEDIO
45,510
52,677
49,093.5
BAJO
21,474
25,453
23,463.5
4,997
8,861
6,929.0
23,604
1,167
12,385.5
241,889
226,796
MUY BAJO
NO DISPONIBLE
TOTAL
211,703
CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
SEDESOL, Bases de datos operativas correspondientes a los ejercicios 2003 y 2004.
Lo que a primera vista pareciera ser una pésima focalización del Programa, más bien
debe verse como una distorsión, en razón de que al interior de los municipios,
independientemente del grado de
su nivel de marginación, éste puede estar
integrado por localidades con muy diversos niveles de marginación, ya sea por arriba
o por debajo de la estimada para el municipio. 27
En razón de lo anterior observación y considerando que las Reglas de Operación del
Programa señalan que el ámbito de actuación del Programa se ubica en “…las
localidades de alta y muy alta marginación…”, el análisis de focalización que a
continuación se presenta, profundiza
26
27
en el ámbito de las localidades, aunque
Par el 2004 se presentan las cifras correspondientes al mes de agosto 2004.
El análisis respecto del grado de marginación a nivel municipal es sólo para propósitos de comparación, ya que el criterio de focalización señalado en
las Reglas de operación del Programa, sólo señalan como requisito que los beneficiarios habiten en localidades de alta o muy alta marginación.
152
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
también presenta datos en el ámbito municipal, sólo con el propósito de referenciar y
contextualizar el análisis en el ámbito de las localidades
Focalización de recursos en el ámbito las localidades, según criterios de
marginalidad, 2003-2004
Por lo que se refiere a la distribución de los recursos económicos, éstos siguen la
misma tendencia en la distribución de beneficiarios según el nivel de marginación de
las localidades. De los $439,000,100.00 pesos distribuidos al cierre del ejercicio
2003, $431,871,500.00 (el 98.38%) correspondió a los beneficiarios residentes en
localidades de alta y muy alta marginación. (Ver TABLA 2)
En lo que respecta a los avances del Programa en el 2004, al igual que la
distribución de los beneficiarios, los recursos canalizados a las localidades de alta y
muy alta marginación representan el 95.1% (95.1% de los beneficiarios)
Esta situación es bastante lógica si se considera que en casi la totalidad de los casos
los beneficiarios han recibido apoyos por montos similares, tres entregas de 700
pesos cada una. En términos de inversión “per cápita”, ésta se sitúa en un promedio
de $2,055.57 por beneficiario localizado en localidades de “muy alta marginación” y
de $2,065.11 en el caso de beneficiarios localizados en localidades de “alta
marginación” pesos por beneficiario.
153
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Información con Resultados
TABLA2
FOCALIZACIÓN DE RECURSOS DEL PROGRAMA ENTRE LAS
LOCALIDADES CON DIFERENTES NIVELES DE MARGINACIÓN 2003 - 2004
(PARTE A)
ADULTOS MAYORES
NÚMERO DE
NIVEL DE
LOCALIDADES
2003
2004
MARGINACIÓN
2003
2004 Número
%
Número
%
MUY ALTO
3,158
3,919
33,007
15.6%
37,126
15.3%
ALTO
9,436
11,349
175,286
82.8%
193,094
79.8%
MEDIO
50
279
1,873
0.9%
6,201
2.6%
BAJO
6
118
209
0.1%
3,093
1.3%
MUY BAJO
0
7
0
0.0%
154
0.1%
NO DISPONIBLE
81
159
1,328
0.6%
2,221
0.9%
TOTAL
12,731
15,831
211,703
100.0%
241,889
100.0%
(PARTE B)
NIVEL DE
MARGINACIÓN
MUY ALTO
ALTO
MEDIO
BAJO
MUY BAJO
NO DISPONIBLE
TOTAL
INVERSIÓN EJERCIDA
2003
IMPORTE
%
$ 68,337,500.00
15.6%
$ 363,533,800.00
82.8%
$ 3,910,200.00
0.9%
$
438,200.00
0.1%
NA
0.0%
$ 2,780,400.00
0.6%
$ 439,000,100.00
100.0%
2004
2003 - 2004
IMPORTE
%
IMPORTE
$ 75,764,500.00
15.3% $ 144,102,000.00
$397,052,600.00
80.0% $ 760,586,400.00
$ 12,527,200.00
2.5% $ 16,437,400.00
$ 6,212,500.00
1.3% $
6,650,700.00
$
277,900.00
0.1% $
277,900.00
$ 4,569,600.00
0.9% $
7,350,000.00
$496,404,300.00
100.0% $ 935,404,400.00
%
15.4%
81.3%
1.8%
0.7%
0.0%
0.8%
100.0%
(PARTE C)
*
**
NIVEL DE
MARGINACIÓN
INVERSION PER CAPITA
2003
2004
PROMEDIO
MUY ALTO
ALTO
MEDIO
BAJO
MUY BAJO
NO DISPONIBLE
TOTAL
$ 2,070.39
$ 2,073.95
$ 2,087.67
$ 2,096.65
NA
$ 2,093.67
$ 2,073.66
$ 2,055.57
$ 2,065.11
$ 2,053.93
$ 2,052.61
NA
$ 2,075.56
$ 2,062.93
$
$
$
$
$
$
$
2,040.74
2,056.27
2,020.19
2,008.57
1,804.55
2,057.45
2,052.20
CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
SEDESOL, Base de datos operativa, 2003 y 2004
154
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Focalización de recursos en el ámbito los municipios, según criterios de
marginalidad, 2003-2004
Como ya se ha mencionada líneas arriba, la TABLA 1, se presenta tan sólo con el
propósito de contextualizar la información y el análisis de focalización en el ámbito de
las localidades, sin embargo la cifras que allí aparecen deben tomarse con
precaución ya que al interior de los municipios, independientemente del grado de su
nivel de marginación, éste puede estar integrado por localidades con muy diversos
niveles de marginación, ya sea por arriba o por debajo de la estimada para el
municipio. 28
TABLA 1
FOCALIZACIÓN DE RECURSOS DEL PROGRAMA ENTRE LOS MUNICIPIOS
CON DIFERENTES NIVELES DE MARGINACIÓN 2003 – 2004
(PARTE A)
MARGINACIÓN
NÚMERO DE
MUNICIPIOS
2003
ADULTOS
MAYORES
2004
2003
2004
NÚMERO %
NÚMERO %
226
27,845
13.2% 35,681
14.8%
591
88,273
41.7% 118,050
48.8%
251
45,510
21.5% 52,677
21.8%
144
21,474
10.1% 25,453
10.5%
70
4,997
2.4% 8,861
3.7%
2
23,604
11.1% 1,167
0.5%
1,284
211,703
100.0% 241,889
100.0%
MUY ALTO
ALTO
MEDIO
BAJO
MUY BAJO
NO DISPONIBLE
TOTAL
166
471
208
114
49
120
1,128
FOCALIZACIÓN DE RECURSOS DEL PROGRAMA ENTRE LOS MUNICIPIOS
CON DIFERENTES NIVELES DE MARGINACIÓN 2003 – 2004
(PARTE B)
MARGINACIÓN
28
INVERSIÓN EJERCIDA
2003
2004
2003-2004
El análisis respecto del grado de marginación a nivel municipal es sólo para propósitos de comparación, ya que el criterio de focalización señalado en
las Reglas de operación del Programa, sólo señalan como requisito que los beneficiarios habiten en localidades de alta o muy alta marginación.
155
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
MUY ALTO
ALTO
MEDIO
BAJO
MUY BAJO
NO DISPONIBLE
TOTAL
IMPORTE
$ 58,216,900.00
$ 184,130,800.00
$ 94,518,200.00
$ 44,126,600.00
$ 9,884,000.00
$ 48,123,600.00
$ 439,000,100.00
%
13.3%
41.9%
21.5%
10.1%
2.3%
11.0%
100.0%
IMPORTE
%
IMPORTE
%
$ 73,173,800.00
14.7% $ 131,390,700.00 14.0%
$243,211,500.00
49.0% $427,342,300.00
45.7%
$108,497,900.00
21.9% $203,016,100.00
21.7%
$ 51,588,600.00
10.4% $ 95,715,200.00
10.2%
$ 17,567,200.00
3.5% $ 27,451,200.00
2.9%
$ 2,365,300.00
0.5% $ 50,488,900.00
5.4%
$ 496,404,300.00 100.0% $935,404,400.00 100.0%
(PARTE C)
MARGINACIÓN
INVERSION PER CAPITA
2003
MUY ALTO
ALTO
MEDIO
BAJO
MUY BAJO
NO DISPONIBLE
TOTAL
$
$
$
$
$
$
$
2,090.75
2,085.92
2,076.87
2,054.88
1,977.99
2,038.79
2,073.66
CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
**
$
$
$
$
$
$
$
2004 PROMEDIO
2,050.78
2,060.24
2,059.68
2,026.82
1,982.53
2,026.82
2,052.20
$
$
$
$
$
$
$
2,070.76
2,073.08
2,068.27
2,040.85
1,980.26
2,032.81
2,062.93
SEDESOL, Base de datos operativa, 2003 y 2004
1.1.5. Errores de inclusión
Como complemento al análisis de focalización, los errores de inclusión se refieren a
aquellos casos en que se otorgaron apoyos a adultos mayores que no cumplieron
con los criterios señalados en las Reglas de Operación, específicamente:
Personas de 60 años o más.
Vivir en localidades rurales de alta y muy alta marginación.
Presentar condiciones de pobreza alimentaria.
No recibir apoyos similares de cualquier instancia de gobierno.
Personas de 60 años o más.
156
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En ambos años, 2003 y 2004, se cumplió dicha regla y se puede asegurar que no
existieron errores de inclusión por este motivo.
Vivir en localidades rurales de alta y muy alta marginación.
Como ya se ha señalado, acorde a las estimaciones de nivel de marginación
establecidas por el CONAPO, se detectaron errores de inclusión en ambos años.
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA ENTRE LAS LOCALIDADES
CON DIFERENTES NIVELES DE MARGINACIÓN 2003 - 2004
ADULTOS MAYORES
NUMERO DE
LOCALIDADES
NIVEL DE
2003
2004
MARGINACIÓN
2003
2004 Número
%
Número
%
MUY ALTO
3,158
3,919
33,007
15.6%
37,126
15.3%
ALTO
9,436
11,349
175,286
82.8%
193,094
79.8%
MEDIO
50
279
1,873
0.9%
6,201
2.6%
BAJO
6
118
209
0.1%
3,093
1.3%
MUY BAJO
0
7
0
0.0%
154
0.1%
NO DISPONIBLE
81
159
1,328
0.6%
2,221
0.9%
TOTAL
12,731
15,831
211,703
100.0%
241,889
100.0%
*
CONAPO.- Índices de Marginación.- Diciembre del 2002.
**
SEDESOL, Base de datos operativa correspondiente al ejercicios 2003 y 2004
En el año 2003, de las 12,731 localidades donde operó el Programa hubo errores de
inclusión en 56 de ellas, lo que representó un total de 379 beneficiarios que se
encontraban en localidades de media, baja marginación y muy baja marginación. En
términos monetarios, esto representó un total de $4,348,200.00 pesos.
Para el año 2004, de las 15,831 localidades donde operó el Programa, hubo errores
de inclusión en 404 de ellas, lo que representó un total de 2,082 beneficiarios que se
encontraban en localidades de media y baja marginación. En términos monetarios,
esto representó un total de $23,366,000.00 pesos.
157
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En ambos casos, no se consideran localidades que no fue posible ubicar en la Base
de Datos de Marginación publicada por CONAPO, 81 localidades en el año 2003 y
159 en el año 2004 y que en términos de número de beneficiarios equivalen a 1,328
adultos en el 2003 y de 2,221 adultos en el 2004.
Presentar condiciones de pobreza alimentaria
En este rubro, como ya se ha mencionado, durante la operación del Programa en los
años 2003 y 2004, no se ha contado con elementos de carácter administrativo para
verificar las condiciones de pobreza alimentaria de los solicitantes, por lo que no se
ha aplicado hasta la fecha este criterio en la selección de beneficiarios. 29
Sistemas de información
seguimiento del Programa
que
apoyan
la
administración
y
En apoyo a las tareas de tipo administrativo relacionadas con el registro de
beneficiarios, administración y seguimiento de a las acciones del Programa, la
Institución se apoya en un sistema de carácter informático desarrollado
específicamente para la administración y seguimiento de los diversos programas de
carácter social que administra la SEDESOL. Denominado SIIPSO.
29
Para la operación del Programa en el año 2005, ya se ha previsto la aplicación de un encuesta que de características
similares a la Encuesta Ingreso Gasto en los Hogares, permita determinar el nivel de pobreza de los adultos mayores
susceptibles de verse beneficiados.
158
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Características principales del sistema.
El sistema es un desarrollo que pretende apoyar tareas de administración y
seguimiento de los programas de corte social administrados directamente por la
SEDESOL, además de considerar el desarrollo futuro de módulos específicos para
apoyar las tareas de planeación de datos.
El SIIPSO es un producto que apoyando en la actualidad las tareas de
administración y seguimiento de apoyos otorgados vía los programas SEDESOL, se
encuentra aún en pleno proceso de desarrollo, ampliación y consolidación.
El sistema apoya las tareas de registro administración y seguimiento de “proyectos”,
durante su ciclo completo de vida, esto es registro, evaluación, otorgamiento y
seguimiento en la aplicación de los apoyos, elaboración de informes, hasta los de
evaluación y cierre de los mismos.
Aún se encuentran en pleno proceso de desarrollo módulos referentes al
establecimiento de indicadores y desarrollo de tableros de control, y se prevé en
desarrollo de módulos relacionados con la integración de información estadística y
sociodemográfica para apoyar las tareas de planeación de los programas SEDESOL.
Apoyo de SIIPSO al PAAM.
Para los propósitos del PAAM, el sistema se encuentra sobrado en cuanto a sus
funcionalidades y en estos momentos proporciona los elementos necesarios para
llevar el registro, administración y seguimiento de los beneficiarios y los apoyos
otorgados.
Sin embargo, a partir de la información contenida en las bases de datos operativas
del 2003 y 2004, donde se pudieron encontrar algunas inconsistencias en la
información registrada que se enumeran a continuación:
159
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
•
Errores en el “campo” de fecha en registros de las bases operativas
correspondientes al padrón de beneficiarios del 2003 y 2004.
•
Claves de localidades presentes en las base de datos operativas del
Programa que no fueron “localizadas” en la base de datos CONAPO
de ·”Índice de marginación de Localidades”.
Por lo anterior se recomienda
•
Efectuar una revisión de las Bases de Datos a fin de corregir los
errores de captura en cuanto al registro de la fecha de nacimiento de
los beneficiarios.
•
Establecer esquemas informáticos para la validación de información
en las actividades de captura para evitar la introducción de errores a
la base de datos.
•
Efectuar una revisión de las bases de datos con el propósito de
aplicar las correcciones que procedan en cuanto a las claves de
localidad con que se encuentran registrados algunos de los
beneficiarios, ya que algunas de ellas no corresponden a las
utilizadas por el CONAPO.
En el caso de la incorporación de nuevas localidades en la Base de Datos, es
conveniente explicitar en cuáles casos sucedió dicha incorporación, a fin de
considerarlas en subsecuentes informes y evaluaciones. Además de explicitar los
criterios utilizados para ello y en su caso, la homologación respecto a los criterios
utilizados por la CONAPO.
Por lo demás, consideramos conveniente seguir apoyando los esfuerzos de
desarrollo e integración del Sistema en forma completa, ya que de esta forma se
160
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
podrá estar en posibilidades de planear y llevar la delantera ante los retos que
impone la planeación de la política social.
161
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Capítulo IV
Resultados de la aplicación del modelo estadístico de asignación de la
pobreza y nivel de focalización del Programa.
PREÁMBULO A LOS RESULTADOS
Antes de proceder a mencionar los principales resultados arrojados por el modelo de
asignación de la pobreza desarrollado durante esta evaluación externa es necesario
mencionar algunos aspectos importantes sobre dicho modelo:
A) A partir del modelo de asignación creado sobre la base de los datos contenidos
por la ENIGH 2002 se procedió a “imputar” una “etiqueta” de nivel de pobreza a cada
uno de los 1295 hogares de la muestra de Adultos Mayores.
B) Una vez que se “imputó” un nivel de pobreza a los hogares mencionados se
volvió a correr el modelo de asignación creado, pero ahora con los valores obtenidos
en la encuesta de Adultos Mayores.
C) Se observó a través de la “Matriz de Clasificación Errónea” el porcentaje global
de asignación correcta que tenía el modelo pero ahora con los datos de la encuesta,
así como los porcentajes específicos de asignación correcta por tipo de pobreza.
162
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
D) Se continuó haciendo “corridas” del modelo utilizando ahora también las otras
variables que contenía el cuestionario. Para este nuevo trabajo de “modelaje” se
puso especial atención en minimizar el error del Tipo I (asignar un hogar pobre a un
nivel de menor pobreza) y aceptar a cambio un aumento en el error Tipo II (asignar
un hogar de menor pobreza un nivel de mayor pobreza). Dado que se consideró que
era preferible cometer un error del Tipo II (“beneficio” a los hogares menos pobres)
que un error del Tipo I (“castigo” a los hogares más pobres).
E) Finalmente se arribó a un modelo de asignación de la pobreza (a 3 niveles que
son: PA igual con Pobreza Alimentaria, OP igual a Otra Pobreza, y NP igual a No
Pobre) que emplea solamente las siguientes 7 variables:
Combustible utilizado normalmente para cocinar.
Material predominante en muros.
Servicio de agua entubada.
Existencia de regadera.
Existencia de lavadora.
Existencia de plancha.
Existencia de tinaco.
163
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
A continuación se muestra la estructura del modelo de asignación (estructura
arborescente).
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Nodo Terminal 2
164
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
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Continúa en la siguiente lámina
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Nodo Terminal 3
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Nodo Terminal 4
Nodo Terminal 5
Nodo Terminal 6
Nodo Terminal 7
165
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
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Nodo Terminal 8
Nodo Terminal 10
Nodo Terminal 9
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Nodo Terminal 11
Nodo Terminal 12
166
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
F) En la Matriz de Clasificación Errónea que se muestra en la siguiente gráfica se
puede apreciar que el porcentaje de asignación correcta global del modelo es
ligeramente menor al 60%, pero que es mucho más eficiente cuando se trata de la
asignación correcta de la Pobreza Alimentaria (74% de acierto). También en la
gráfica se puede apreciar la zona de color rojo que indica los casos que son
“dañados” (Error Tipo I) y que representan un 16% del total de los hogares, mientras
la zona de color verde indica los casos que son “beneficiados” (Error Tipo II) y que
representan un 26% del total de los hogares.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
G) Aparte de los trabajos relacionados con el modelo de asignación se llevaron a
cabo todos los cálculos necesarios, basados en datos de la ENIGH 2002,
para
generar tres distribuciones de hogares, divididas en deciles según su ingreso
corriente total per cápita mensual (se utilizó este concepto como la mejor
aproximación disponible al ingreso neto total per cápita mensual).
H) Las distribuciones por deciles fueron:
Hogares en localidades de menos de 2,5000 habitantes.
Hogares en localidades de menos de 2,500 habitantes y de alta y muy alta
marginación.
Hogares en localidades de menos de 2,500 habitantes y de alta y muy alta
marginación con cuando menos un miembro de 60 años y más de edad.
168
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
I) A cada decil en las distribuciones de ingreso mencionadas se le imputó un nivel
de pobreza, de tal manera que fueran posible hacer comparaciones entre
distribuciones por nivel.
J) Los 1295 hogares de la encuesta de Adultos Mayores también fueron organizados
en deciles con sus respectivos niveles de pobreza imputados. De esta manera fue
posible hacer una comparación entre ellos y los hogares de las tres distribuciones
arriba mencionadas.
169
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
En la siguiente gráfica se pueden apreciar las comparaciones entre las 4
distribuciones.
COMPARATIVO DE POBREZA
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INT es el Ingreso Neto Total.
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ICT es el Ingreso Corriente Total
NP : No Pobre
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OP : Otra Pobreza
PA : Pobreza Alimentaria
170
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
RESULTADOS
A partir de los datos arrojados por la Matriz de Clasificación Errónea y de la tabla
correspondiente al Comparativo de Pobreza se pueden dar las siguientes respuestas
a las 4 preguntas planteadas en los Términos de Referencia (punto 4.4 (beneficios
económicos y sociales):
¿Cuál es el nivel de focalización correcta que tiene el Programa?
De acuerdo a la Matriz del 100% de hogares con beneficiarios el 54% sí se
encuentra en condición de Pobreza Alimentaria. Mientras que un 26% se encuentra
en condición de Otra Pobreza (de capacidades y de patrimonio). Por lo que
aproximadamente 8 de cada 10 hogares con beneficiarios son pobres. El restante
20% no lo es. Estas proporciones deben ser tomadas con prudencia puesto que
provienen de un modelo estadístico de asignación que tiene, como todos los
modelos, un porcentaje de imprecisión. A pesar de ello se puede inferir que con todo
y el sui generis arranque del programa, el factible sesgo de una inadecuada
focalización debida a que fueron básicamente las organizaciones campesinas las
promotoras iniciales no es tan alto como podía sospecharse.
171
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
P1. ¿Cuál es el nivel de similitud entre las características socioeconómicas de los
beneficiarios y sus hogares con los hogares en pobreza alimentaria, de capacidades
o patrimonial?
El nivel de similitud entre los hogares con beneficiarios y los hogares en pobreza
alimentaria, de capacidades o patrimonial (en localidades de Alta y Muy Alta
marginación y de menos de 2,500 habs) es muy alto, tal como se puede apreciar en
la Tabla de Comparativo de Pobreza.
P2.
a) ¿Son los hogares con adultos mayores más pobres en promedio que los otros
hogares
en
localidades
rurales
de
alta
y
muy
alta
marginación?
En promedio son ligeramente más pobres los hogares con adultos mayores, tal
como se aprecia en la Tabla de Comparativo de Pobreza.
b) ¿Son los hogares con beneficiarios más pobres en promedio que los otros
hogares con adultos mayores en localidades rurales de alta y muy alta marginación?
No, los hogares con beneficiarios son ligeramente menos pobres que los hogares
con adultos mayores, tal como se aprecia en la Tabla de Comparativo de Pobreza.
172
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
c) ¿Son los hogares con beneficiarios más pobres en promedio que los otros hogares
en localidades rurales de alta y muy alta marginación?
No, los hogares con beneficiarios son ligeramente menos pobres que los hogares en
localidades rurales de alta y muy lata marginación, tal como se aprecia en la Tabla
de Comparativo de Pobreza.
P3.
a) ¿En qué decil de ingreso y gasto se encuentran en los hogares con adultos
mayores de localidades rurales de alta y muy alta marginación?
Básicamente los hogares con adultos mayores se encuentran ubicados entre el
sexto y séptimo deciles de Ingreso de las localidades de alta y muy alta marginación.
b) ¿En qué decil de ingreso y gasto se encuentran en los hogares con adultos
mayores beneficiarios?
Básicamente en el octavo.
173
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
P4.
a) ¿Qué porcentaje de los hogares con adultos mayores en la zona de alta y muy
alta marginación se encuentran en cada uno de los niveles de pobreza?
Aproximadamente el 70% en Pobreza Alimentaria, un 10% en Otro tipo de Pobreza
y el resto en No Pobreza.
b) Dada la dispersión de los adultos mayores, ¿Es suficiente la focalización
geográfica o se requiere focalización por hogares?
Dada la diversidad de condiciones de los hogares en una misma localidad es
recomendable la focalización por hogares.
174
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Capítulo V.
Percepciones de los beneficiarios
Estructura del análisis.
El instrumento de Beneficiarios estuvo integrado por tres grandes apartados. Dos
destinados a evaluar cronológicamente las percepciones sobre cómo fue su
interrelación inicial con el programa y qué ocurrió durante el resto de su participación.
El tercero estuvo destinado, básicamente, a evaluar cómo se perciben los
beneficiarios a sí mismos en materia de pobreza alimentaria y salud.
A continuación se observarán los gráficos que muestran las respuestas de los
1,574 Beneficiarios que contestaron el cuestionario.
Distribución de la muestra.
%
SEXO
TOTAL
EDAD
MASCULINO
51
FEMENINO
49
100
49
36
14
100
60 – 69
70 – 79
80 Y MAS
TOTAL
175
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
%
ESCOLARIDAD
TOTAL
ESTADO
SIN ESCOLARIDAD
PRIMARIA
INCOMPLETA
SECUNDARIA
INCOMPLETA
SECUNDARIA
COMPLETA
OTRO NIVEL
PREPARATORIA
COMPLETA
LICENCIATURA
COMPLETA
52
44
3
0
0
0
0
100
CHIAPAS
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
EDO. DE MEXICO
MORELOS
NAYARIT
OAXACA
PUEBLA
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
TABASCO
VERACRUZ
ZACATECAS
TOTAL
%
9
3
15
6
8
6
3
2
11
7
5
2
6
16
2
100
176
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
La población bajo estudio tiene un nivel de escolaridad muy bajo. Esta condición
aunada a la avanzada edad provocó que algunos beneficiarios no pudieran contestar
con precisión algunas variables (v. gr. “lugar donde cobran”).
Interfase inicial: ¿Ha oído hablar del Programa de Atención Adultos Mayores de
SEDESOL?
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Meses
%
12 MESES O MENOS
34
13 A 21 MESES
8
22 MESES O MÁS
27
NS/NI
7
TOTAL
76
Prácticamente una cuarta parte de los Beneficiarios no fue capaz de identificar de
inmediato al programa; esta cuarta parte estaba consciente de que estaban
recibiendo una ayuda económica pero sin saber exactamente de qué programa de
asistencia social provenía. El resto sí identificó el programa, sin embargo dentro de
este resto hubo un porcentaje (27%) que declaró haberse enterado de su existencia
177
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
antes de que el programa fuera realidad. Esto más que un error debe considerarse
como que en la memoria de estos adultos mayores las fechas no son claras y
piensan que el programa es mucho más antiguo de lo que realmente es.
¿Cómo se enteró de que existía este programa?
Fuentes
%
AUTORIDAD LOCAL
20
NS/ NI
13
VECINOS/FAMILIARES
10
PROMOTOR COMUNITARIO
9
MEDIOS MASIVOS
7
PARTIDO POLITICO
6
PERSONAS DEL MAGISTERIO
2
JUNTAS, COMITES Y REUNIONES LOCALES
2
OTRAS (3 MENCIONES)
7
TOTAL
76
Es claro que un porcentaje relevante de los beneficiarios se enteró básicamente por
dos vías: la de las autoridades locales (generalmente agentes o delegados
municipales) y la de promotores comunitarios (personas de la localidad sin cargo de
autoridad local.
Una tercera vía fue la de los comentarios de boca en boca a través de vecinos y
familiares. Con menor impacto quedaron los medios masivos de comunicación y la
acción de los partidos políticos.
178
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Está recibiendo / recibió dinero gracias al PAAM?
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Ingreso
Ingreso
$
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MENOS DE $ 2,100
8
$2,100
25
MAS DE $2,100
1
TOTAL
34
%
MENOS DE $ 2,100
10
$2,100
43
MAS DE $2,100
12
TOTAL
65
Poco más de dos terceras partes de los Beneficiarios entrevistados consideran que
ya recibieron todo el recurso que les tocaba, la otra tercera parte declaró que aún
están recibiéndolo y sólo 1% declaró que nunca han recibido dinero alguno. No hubo
manera, en campo, de corroborar si este pequeño porcentaje realmente no ha
cobrado nada.
En términos generales la mayoría de los que reciben o recibieron dinero coinciden en
que han recibido la cifra correcta según lo establecido por SEDESOL.
Dado que las entrevistas se hicieron en 2005 es sabido que ya los beneficiarios
179
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
habían cobrado todo el apoyo, sin embargo es comprensible que los que no dijeron
la cifra correcta se deba, más que a un hecho real a un problema de memoria.
Esta cantidad de dinero que menciona ¿usted la recibió/la está recibiendo en …
Una sola entrega
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Varias Entregas
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- 12034
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Estos datos corroboran, básicamente lo que en el estudio de gabinete se había
encontrado: que la mayoría de los beneficiarios recibieron la ayuda en una sola
exhibición. Situación que cuando menos en 2003 era la única opción según lo
manifestaron los funcionarios de SEDESOL debido al tardío arranque del programa.
Esto lógicamente favorece a que en función de las prioridades particulares de cada
beneficiario el apoyo se gaste desde alimentos hasta otros satisfactores e inclusive a
que algo se ahorre, tal como se verá en los gráficos que corresponden a cómo
gastan el apoyo.
180
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Cuál o cuáles son los requisitos que tuvo que cumplir para verse beneficiado con la
ayuda monetaria?
Requisitos
%
CREDENCIAL DE ELECTOR
81
ACTA DE NACIMIENTO
66
TENER MAS DE 60 AÑOS
13
LA CURP
7
EL RECIBO DE LA LUZ
7
UN COMPROBANTE DE DOMICILIO
6
LLENAR UNA SOLICITUD DE INSCRIPCION AL PROGRAMA DE
AYUDA
6
CREDENCIAL DEL INSEN
4
APUNTARME EN UNA LISTA
4
OTRAS (12 MENCIONES)
7
"5 +6& 6 )
%
"7
# " 1008
Queda claro que los requisitos que fueron mencionados se insertan correctamente
en el tipo de documentación necesaria para comprobar que se cumplen tres de los
requisitos básicos (tener 60 años a más de edad, residir en localidades de menos de
2,500 habitantes, y que además sean de alta o muy alta marginación). Por ello el
que reconozcan, principalmente,
que deben mostrar credencial de elector (tanto
para edad como para tipo de localidad), y acta de nacimiento (para edad) es
correcto.
181
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿En qué lugar específicamente recoge /recogió el dinero de la ayuda?
Lugar
Lugar
%
%
OFICINAS DE TELEGRAFOS EN CIUDADES
VARIAS
68
OFICINAS DE TELEGRAFOS EN CIUDADES
VARIAS
68
OTRAS CIUDADES SIN MENCIONAR
ESPECÍFICAMENTE DONDE.
29
OTRAS CIUDADES SIN MENCIONAR
ESPECÍFICAMENTE DONDE.
26
PRESIDENCIAS MUNICIPALES/OFICINAS
LICONSA/DIF/OTRAS OFICINAS
3
PRESIDENCIAS
MUNICIPALES/BANCOS/OTROS LUGARES
6
TOTAL
" )
100
* "+
%&'&
TOTAL
" )
100
*
%&'&
,"
- 12034
- ./0
Como era de esperarse, casi 7 de cada 10 beneficiarios declaró que recoge o
recogió su ayuda en oficinas de telégrafos.
Sin embargo poco menos 3 de cada 10 beneficiarios no pudo mencionar
específicamente una oficina de Telégrafos sino que hicieron menciones a que
acuden directamente a presidencias municipales o a oficinas de otras dependencias.
Esto último puede deberse al hecho de que les es más fácil recordar que “van a la
presidencia municipal” y no a que al interior de ésta se encuentre una oficina o
módulo de Telégrafos. Recuérdese la muy baja escolaridad de los beneficiarios.
182
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Cómo se hizo beneficiario de esta ayuda?,¿usted la buscó por su propia cuenta, o
lo inscribieron otras personas, o lo inscribieron algunas autoridades?
-.
.
* */ )0
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/
)0
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.
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+
,
*
"#
#
%
Este gráfico revela que contrario a lo que era de esperarse (que las organizaciones
campesinas fueran mencionadas mayoritariamente como las promotoras), la
promoción
y
reclutamiento
de
los
beneficiarios
se
ha
venido
haciendo
fundamentalmente a través de personas físicas que los beneficiarios identifican como
autoridades locales y municipales (entre estos últimos empleados del municipio,
policías municipales y regidores) tal como se verá más adelante, en un porcentaje
menor identifican a los comisarios ejidales. Cuando se trata de otras personas los
beneficiarios tienden a identificar tanto a gente de organizaciones campesinas como
de partido políticos. Sin embargo también mencionan, en menor dimensión, a otros
tipo de autoridades.
En conclusión la expectativa de que la mayor parte de la promoción la estuvieran
haciendo directamente las organizaciones campesinas no se apreció tan fuerte, sin
embargo esto puede deberse a que los beneficiarios que dijeron haber sido inscritos
183
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
por “otras personas”, generalmente de su propia localidad, no correlacionan tan
directamente a esas personas con organizaciones campesinas específicas.
Ruta del camino seguido por los que, por sí mismos, consiguieron el apoyo.
2 /
1! $
A donde fue
3
2# 4!5
3
%
trato
%
AUTORIDAD MUNICIPAL
40
EMPLEADO, REPRESENTANTES
60
ORGANIZACION CAMPESINA
40
NS/ NI
20
OTRAS (5 MENCIONES)
20
FUNCIONARIO, LIDER
20
TOTAL
100
TOTAL
100
26!5
1! 3
7 4! /
Que tan lejos
!
%
MENOS DE UNA HORA
60
UNA HORA
20
NS/ NI
15
DOS HORAS
5
TOTAL
100
Base: El 5% que hicieron el trámite por sí mismos
184
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Los pocos que siguieron su propio camino para hacerse beneficiarios recurrieron,
básicamente, a autoridades municipales y organizaciones campesinas, por igual.
Generalmente se desplazaron a distancias cortas e interactuaron principalmente con
empleados y representantes.
Ruta del camino seguido por los que, por sí mismos, consiguieron el apoyo.
¿Había algún horario específico para que usted fuera hacer el trámite?
21
!1
6 " 69 " & $
horario
%
POR LA MAÑANA Y HASTA ANTES DE
COMER
15
POR LA MANAÑA Y TARDE
5
TOTAL
20
" ) 6.8 *
9&%&
6
#&
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185
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Interfase Inicial: Ruta del camino seguido por los que, por sí mismos, consiguieron
el
apoyo.
¿Le dieron suficiente información y le aclararon sus dudas?
1
"1
; < "
6 " "
9"% 6
Le tardaron
#& $
%
MENOS DE UNA SEMANA
60
MAS DE UN MES
20
NS/ NI
15
OTRAS MENCIONES
5
TOTAL
100
" ) 6.8 *
9&%&
6
#&
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186
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Para los que consiguieron el beneficio a través de otras personas.
Estas otras personas, ¿pertenecen alguna organización campesina o algún otro tipo
de organización política o social?
Organización
%
NS/ NI
29
ORGANIZACIÓN CAMPESINA
20
PARTIDO POLITICO
20
AUTORIDAD MUNICIPAL
17
NO PERTENECE A NINGUNA ORGANIZACIÓN
13
AUTORIDAD LOCAL/OTRAS AUTORIDADES
1
" ) 6418 *
=
%6 "
"
"
29% no pudo decir si quien o quienes lo “inscribieron” pertenecen o no a alguna
organización campesina, política o social.
57% dijo que quien o quienes los “inscribieron” se distribuyen a partes relativamente
iguales entre miembros de organizaciones campesinas, partidos políticos y
autoridades municipales/locales.
Sólo un 13% percibe que quien o quienes los “inscribieron” no tiene filiación con
ninguna organización.
187
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Para
los
que
consiguieron
el
beneficio
a
través
de
autoridades.
Entonces se trata de autoridades de aquí de la localidad o de algún otro tipo de
autoridad?
.
**
.
**
; <"
32
Autoridad local
!
; <
""
&" $
Otra Autoridad
%
GOBIERNO FEDERAL
1
OTRAS MENCIONES
1
TOTAL
2
& " 6 %"6$
COMISARIO EJIDAL
20
DELEGADO MUNICIPAL
20
PRESIDENCIA MUNICIPAL
19
COMITÉS/OTRAS FIGURAS
DE AUTORIDAD LOCAL
17
POLICIA MUNICIPAL
12
NS/ NI
7
REGIDOR MUNICIPAL
3
TOTAL
98
Base: El 53% que fue reclutado por autoridades
La gran participación que han tenido las autoridades locales en la promoción del
programa queda patente en esta gráfica.
188
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QUINTO INFORME. FINAL
%
Información con Resultados
Para que usted recibiera el beneficio ¿Tuvo que entregar alguna documentación o
papeles?
,
*
*
4
; <
%#
"%&
!$
Documentación
3
#
!
#
%
CREDENCIAL DE ELECTOR
88
ACTA DE NACIMIENTO
79
COMPROBANTE DE DOMICILIO
21
LA CURP
8
UNA CONSTANCIA DEL
DELEGADO
4
CREDENCIAL DEL INSEN
3
CONTESTO NO
3
NS/ NI
2
FOTOGRAFÍAS
1
UNA TARJETA DEL PRD
1
OTRAS (7 MENCIONES)
0
"5 +6& 6 )
# " 1008
%
Tal como era de esperarse la documentación entregada corresponde con la
necesaria para acreditar los requisitos: Edad y Localidad (menor de 2,500 habitantes
y de alta y muy alta marginalidad). Este asunto de la documentación parece estar
de conformidad a las especificaciones contenidas en las Reglas de Operación.
189
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QUINTO INFORME. FINAL
"7
Información con Resultados
¿Tuvo que llenar alguna forma de solicitud o inscripción para pertenecer al programa
y salir beneficiado?
7"
,
*
*
% &"
6" 6&%&
4
Dejaron copia
1
$
!2
%
SI
8
NO
14
NS/NI
6
TOTAL
28
#
#
#'
6" !" &>"%& * !
6&%&
& % & %& $
Nombre de la organización
%
NO TIENE NOMBRE ASENTADO
7
OTRAS MENCIONES (5)
1
TOTAL
8
En este gráfico se refleja claramente que dada la mayoritaria participación de
autoridades locales y organizaciones en la promoción del programa hubo una
ausencia de registros formales para la “inscripción” de los beneficiarios.
Como se puede ver 7 de cada 10 beneficiarios no llenó ninguna forma, mientras que
sólo poco menos de 3 sí lo hizo, aunque a la mitad de éstos no les dieron copia de la
forma.
190
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QUINTO INFORME. FINAL
6"
Información con Resultados
Para hacer aún más crítico este punto, del pequeño porcentaje que sí recibió la
forma, cuando la mostraron, la mayoría no tenía ningún nombre de autoridad u
organización asentado.
La persona (s) o autoridad (es) que lo metieron al programa para que recibiera la
ayuda ¿Le pidieron algo a cambio?
; <6 & &
,
*
?"% "#
+
Petición
#
$
!!
%
ENTRE $100 Y $ 199
8
$ 200 O MAS
7
ENTRE $50 Y $ 99
3
MENOS DE $50
3
OTRAS PETICIONES/NS/ NI
1
TOTAL
22
Este gráfico también es de especial atención. Se observa claramente como
prácticamente 2 de cada 10 beneficiarios tuvo que “dar” una contribución a cambio
de que lo “inscribieran” al programa.
La media aritmética de las contribuciones, según lo expresado por los beneficiarios,
es del orden de $171.00
Cabe mencionar que de manera espontánea la mayoría de los entrevistados se
refirieron a esta contribución como algo que se les pedía para ayudar con los
trámites para llevar sus datos hasta las oficinas donde los recibirían.
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Interfase Operativa:¿Hace cuánto que se enteró de que había sido seleccionado
para recibir el apoyo monetario?
Fechas
%
MENOS DE 12 MESES
59
22 MESES O MAS
15
NS/ NI
13
ENTRE 13 Y 21 MESES
12
NO HA RECIBIDO AÚN
1
TOTAL
100
¿Quién le informó de que había sido seleccionado para recibir el apoyo monetario?
Informante
%
AUTORIDAD MUNICIPAL
50
PROMOTOR COMUNITARIO
18
AUTORIDAD LOCAL
8
VECINOS Y FAMILIARES
7
NS/ NI
6
OTROS
4
AUTORIDAD ESTATAL, FEDERAL
3
RADIO, LISTADOS IMPRESOS, SONIDO LOCAL Y
CARTAS
3
NO HA RECIBIDO AÚN
1
TOTAL
100
En general los períodos de ocurrencia del evento de enterarse son consistentes,
salvo en el caso de 22 o más meses, ya que todavía el PAAM no se encontraba
operando, también debe considerarse que este ejercicio de “recordación” arroja
resultados que están en función de la buena o mala memoria que tienen personas ya
192
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
de edad avanzada y con muy baja escolaridad.
Por otro lado y consistentemente con lo antes analizado las personas físicas que dan
las “buenas nuevas” a los beneficiarios son aquellas que los “inscribieron”,
sobresaliendo, entonces las autoridades municipales (que en realidad son agentes o
delegados locales).
¿Cuántas veces ha recibido el apoyo monetario?
Veces
%
UNA SOLA VEZ
25
DOS VECES
54
TRES VECES
17
CUATRO VECES
1
NS/NI
2
AÚN NO HA RECIBIDO
1
TOTAL
100
¿En dónde recoge el apoyo monetario?
lugar
%
OFICINAS DE TELEGRAFOS
96
OTROS (BANCO/PRESIDENCIA
MUNICIPAL/OFICINAS VARIAS)
2
AÚN NO HA RECIBIDO
1
NS/ NI
1
TOTAL
100
193
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Las respuestas predominantes concuerdan con los hechos de que la proporción
mayor de beneficiarios se encuentra entre aquellos que aparecieron tanto en las
listas del 2003 como del 2004. También concuerda en que haya una buena
proporción de beneficiarios que declaran haberlo recibido sólo una vez (Para 2004
hubo beneficiarios del 2003 que ya no recibieron dinero, y hubo, por otro lado,
beneficiarios que en 2003 no recibieron nada, pero que en 2004 sí recibieron.
Quienes mencionan 3 o 4 veces, más que inconsistencia, puede deberse a que no
recuerdan con precisión las veces que han ido a cobrar. Por otro lado es correcta la
mención de la mayoría respecto a que cobran su dinero en oficinas de telégrafos.
Los pocos casos que declararon recibirlo en otros lugares es factible que se deba a
confusiones al interior de los edificios que albergan a las oficinas de telégrafos.
¿Usted lo recoge personalmente o manda a alguien a recogerlo?
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5
+
,
*
6
*
-.
* &
< #"
32
"$
Lo recoge
#
#
%
HIJO/HIJA
-
ESPOSO/ESPOSA
-
NIETA/NIETO
-
SOBRINA/SOBRINO
-
TRABAJADORA SOCIAL DEL
DIF
-
VECINO/VECINA
-
HERMANO/HERMANA
-
TOTAL
1
194
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Tal como era de esperarse la mayoría (98%) de los beneficiarios cobran ellos
mismos su dinero. Existen muy contados casos donde este comportamiento no se
cumple. Dentro del pequeño porcentaje (1%) que declaró que han sido otras
personas las que han cobrado en lugar de ellos, en la mayoría de los casos dijeron
que quienes cobraron fueron parientes.
¿Cómo se entera usted de que ya hay dinero para usted y que debe ir a recogerlo?
Personas que enteran
%
AUTORIDAD LOCAL
34
AUTORIDAD MUNICIPAL
21
NS/ NI
15
PROMOTOR COMUNITARIO
9
RADIO, LISTADOS IMPRESOS, SONIDO LOCAL Y CARTAS
8
VECINOS Y FAMILIARES
7
OTROS
4
AÚN NO HA RECIBIDO
1
AUTORIDAD ESTATAL, FEDERAL
1
TOTAL
100
Los beneficiarios son enterados de que ya está su dinero disponible, básicamente,
por las mismas personas que promovieron que se “inscribieran” y que fueron las que
“llevaron” los documentos hasta las oficinas donde debían ser recibidos. Como aquí
se aprecia los “enteradores” son fundamentalmente personas reconocidas como
autoridades a nivel local.
Los medios masivos de comunicación
no han sido tan relevantes como la
comunicación interpersonal hasta el momento del estudio.
195
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
El dinero que es para usted ¿Siempre está en la fecha que le dijeron o a veces no
está y tiene que regresar otro día?
5'
+
)7
,
8 ,
)7(
*
9.
- )
*&
4
3$
%
#
#
Este vital aspecto operativo: el cumplimiento de fechas para pagar el apoyo, funciona
bien. Tal como lo demuestra esta gráfica.
196
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Alguna vez no pudo recoger su dinero en las fechas que se suponía que debía
haberlo hecho y por lo tanto lo perdió?
+
,
*
4
3
!
#
#
El porcentaje de incidencias negativas (haber perdido el apoyo monetario) es muy
bajo.
Estos incidentes, muy menores, deben estar documentados en los reportes de pagos
que genera Telecomm.
197
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Ha tenido alguna vez algún problema con el personal encargado de pagarle su
dinero?
+
,
; <
*
'6 # " @ $
Problema
3"
#
%
%
SI NO DA COOPERACIÓN
NO LE DAN AYUDA
1
EL SEGUNDO PAGO NO
SALIÓ
1
OTRAS (18 MENCIONES)
3
TOTAL
5
Aunque pequeña en porcentaje, la declaración espontánea de un 5% de los
beneficiarios en el sentido de que les piden “cooperación” para pagarles merece una
investigación ad hoc, que bien pudiera hacerse
directamente en las oficinas de
Telecomm, bajo la técnica de “usuario misterioso”. A través de ella se podría evaluar
si el evento de “pedir cooperación” se da por propuesta directa del beneficiario ante
la ausencia de elementos para comprobar su identidad o si se da por propuesta
directa del empleado de ventanilla.
Es muy importante resaltar que, antes de emitir conclusiones al respecto de si
existen o no anomalías en las oficinas de Telecomm, se pueda instrumentar un
estudio que arroje evidencias concretas que vayan más allá de los comentarios de
algunos pocos beneficiarios.
198
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Alguna vez alguien le ha condicionado el pago de su dinero y le ha pedido algo a
cambio?
+
,
*
2
; < 6 9"
Lo que piden
#!
#
& $
%
$ 200 O MAS
5
DAR COOPERACIÓN PARA
QUE ME DEN LA AYUDA/ NO
MENCIONÓ MONTO
3
ENTRE $100 Y $ 199
1
MENOS DE $50
1
APOYAR A UN PARTIDO/IR
A JUNTAS
1
ENTRE $50 Y $ 99
1
TOTAL
12
Ya en una gráfica anterior se había mostrado que para el momento de la “inscripción”
un porcentaje del orden del 22% mencionó que se les había pedido, básicamente
dinero, para “ponerlos en la lista”. Ahora, en esta gráfica se muestra que ya para el
cobro de la ayuda económica, un 12% declara que sí les piden, también
fundamentalmente, dinero. Esto es que en dos momentos los adultos mayores se
ven sujetos a “peticiones” de quienes son sus contactos con el programa.
La media aritmética de la cantidad que les he solicitada es del orden de $218.00.
199
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Sabe usted si ya recibió todo el dinero con el que lo van a apoyar o todavía le falta
dinero?
4
:
*
*
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+
,
&
*
6 ="6"
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Monto
!!
"
#$
#
%
$2,100
5
NS/ NI
4
MENOS DE $2,100
3
MAS DE $2,100
1
TOTAL
13
Casi dos terceras partes de los beneficiarios ignoran si van a seguir recibiendo en
este año el apoyo. A lo anterior se suma también el hecho de que otro 13% piensa
que todavía les falta cobrar más dinero, cuando ya el apoyo correspondiente a 2004
se agotó.
Las situaciones anteriores pueden estar revelando expectativas de que la ayuda
hasta ahora recibida se pueda convertir en algo permanente. Situación que podría
convertirse en un problema para SEDESOL si no informa oportuna y adecuadamente
qué es lo que va a ocurrir en el 2005.
200
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Sabe usted si este apoyo que ha recibido va a seguir por los próximos años o sólo
por el tiempo que usted lo recibió?
*<
4
' *
) -. '
,
*
)' <5 )
*
)
Razones
5' 9.
2
!
"
#
#
$
%
DE QUE EL GOBIERNO
FEDERAL SIGA DANDO
DINERO AL PROGRAMA
3
NS/ NI
1
TOTAL
4
Esta pregunta, aunada a la anterior, tuvieron por intención “medir” el tamaño de las
expectativas que tienen los beneficiarios del 2003 y del 2004. De la gráfica se puede
apreciar, de manera similar a la anterior, que las expectativas respecto a volver a
recibir el apoyo son muy grandes como lo demuestra que 26% espontáneamente dijo
que “va a seguir”, mientras que un 68% ignora si seguirá o no, pero un efecto
probable es que detrás de esta incertidumbre se puede acomodar la expectativa de
que sí van a seguir recibiendo dinero. Por lo tanto SEDESOL deberá evaluar si
comunica ya lo que piensa hacer en este año con el fin de llenar el vacío que
provoca la incertidumbre.
201
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
El dinero que está recibiendo como apoyo ¿Sabe usted de dónde viene?
)
)
+
,
%:=&%"#
*
Razones
#
"$
@&
%
%
SEDESOL / PAAM
29
DE VICENTE FOX
22
GOBIERNO ESTATAL
1
PARTIDOS POLITICOS
1
NS/ NI
1
OTROS
1
DEL GOBIERNO FEDERAL
1
TOTAL
56
Apenas y poco más de la mitad declaró sí saber el origen de los recursos del
programa y además de que estos recursos vienen fundamentalmente, según su
entender, de SEDESOL y del Presidente Fox, visto este como jefe del gobierno
federal. Sin embargo también este resultado muestra que aún hay mucho trecho
(43% de no sabe y 4% de otras respuestas) por hacer en el sentido de que los
beneficiarios “sepan” que el dinero del programa viene del Gobierno Federal y no de
los gobiernos estatales ni de los partidos políticos.
202
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QUINTO INFORME. FINAL
$
Información con Resultados
Una vez que ya tiene el dinero de apoyo en sus manos ¿Qué hace con el? usted
diría, ¿lo gasta todo de inmediato, gasta una parte de inmediato y guarda algo para
cuando se le ofrezca, o lo guarda todo?
=) . '
4
-. *
*
(-. *
-
-)
* *
5 *
+
,
*
3
#
#
!
#
Las respuestas a esta pregunta revelan que dado que una parte importante de los
beneficiarios recibe el apoyo en una sola remesa, esto facilita que la mayor parte de
ellos no gaste su apoyo de inmediato, sino que guarde una parte y posteriormente lo
vaya destinando a otros gastos. Los que gastan todo de inmediato lo hacen
principalmente en alimentos aunque también adquieren medicinas y otros
satisfactores.
203
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cuando lo gasta, ¿En qué lo gasta?
5
Destino del gasto
%
PARA COMIDA/DESPENSA
71
COMPRA DE MEDICINAS
19
PARA IR A CONSULTAS MÉDICAS
3
PARA ROPA
3
COMPRAR SEMILLAS PARA SIEMBRA
1
COMPRAR HERRAMIENTAS DE TRABAJO
1
OTRAS (16 MENCIONES)
2
TOTAL
100
Como primera prioridad de gasto aparece, en 7 cada 10 casos, la comida. Lo cual
está correctamente orientado según las expectativas primigenias del Programa, sin
embargo aparecen ya 2 casos de cada 10 que orientan su primera prioridad de gasto
hacia otras necesidad también fundamental: la compra de medicinas y la consulta
médica.
204
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cuando lo gasta ¿En qué lo gasta?
Destino del gasto
%
COMPRA DE MEDICINAS
45
PARA COMIDA/DESPENSA
23
PARA ROPA
17
PARA IR A CONSULTAS MÉDICAS
7
PARA PAGAR LA LUZ
2
COMPRAR SEMILLAS PARA SIEMBRA
1
COMPRAR HERRAMIENTAS DE TRABAJO
1
ARTÍCULOS DE ASEO PERSONAL/JABON/PASTA DE
DIENTES
1
PARA COMPRAR ANIMALES
1
PARA PAGAR MIS DEUDAS
1
OTRAS (18 MENCIONES)
1
TOTAL
100
A segunda prioridad aparece ahora de manera dominante lo relacionado con salud,
luego alimentación y en tercer lugar vestido.
205
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cuando lo gasta ¿En qué lo gasta?
Destino del gasto
PARA ROPA
COMPRA DE MEDICINAS
PARA COMIDA/DESPENSA
PARA IR A CONSULTAS MÉDICAS
COMPRAR HERRAMIENTAS DE TRABAJO
COMPRAR SEMILLAS PARA SIEMBRA
ARTÍCULOS DE ASEO PERSONAL/JABON/PASTA DE
DIENTES
PARA PAGAR LA LUZ
PARA PAGAR MIS DEUDAS
PARA COMPRAR TIERRAS PARA SEMBRAR
PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO/PASAJES
PARA AYUDAR A MIS NIETOS EN SU ESCUELA/ÚTILES
ESCOLARES
OTRAS (18 MENCIONES)
TOTAL
%
47
19
10
7
3
3
2
2
2
1
1
1
2
100
A tercera prioridad aparece ahora vestido, seguido de salud y en tercer lugar comida
206
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Cuando lo gasta ¿En qué lo gasta?
5
/
Destino del gasto
%
PARA COMIDA/DESPENSA
96
COMPRA DE MEDICINAS
66
PARA ROPA
36
PARA IR A CONSULTAS MEDICAS
12
COMPRAR SEMILLAS PARA SIEMBRA
3
COMPRAR HERRAMIENTAS DE TRABAJO
3
PARA PAGAR LA LUZ
3
ARTÍCULOS DE ASEO PERSONAL/JABÓN/PASTA DE DIENTES
2
PARA PAGAR MIS DEUDAS
2
LO GUARDA TODO
1
PARA COMPRAR ANIMALES
1
PARA COMPRAR TIERRAS PARA SEMBRAR
1
PARA AYUDAR A MIS NIETOS EN SU ESCUELA/ÚTILES ESCOLARES
1
PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO/PASAJES
1
OTRAS (19 MENCIONES)
1
"5 +6& 6 )
%
"7
# " 1008
Comida, salud, y vestido son las tres prioridades hacia donde se destina la ayuda.
207
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Nivel de satisfacción: En general, ¿qué tanto siente que a usted, en lo personal, le
ha beneficiado recibir este apoyo monetario?, ¿Le ha beneficiado …?
6. ,)5 46. ,
-.
4
*
+
,
*
3
!$
#
En términos generales casi 7 de cada 10 beneficiarios sienten que la ayuda los ha
beneficiado muchísimo y mucho.
En el sentido opuesto poco menos de 1 de cada 10 beneficiarios siente que la ayuda
le ha beneficiado poco o nada.
El balance entonces es positivo; esto es que el Programa tiene buena imagen entre
los beneficiados.
208
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Nivel de satisfacción: Razones de Muchísimo /Mucho beneficio
Razones
%
TENGO DINERO PARA COMER MEJOR/COMPRAR ALIMENTOS
43
CONTESTO REGULAR/ POCO/ NADA
31
TENGO PARA COMPRAR MIS MEDICINAS
10
AHORA TENGO DINERO PUES EN LA LOCALIDAD NO HAY TRABAJO
5
NS/ NI
3
YA PUEDO IR A CONSULTAS MÉDICAS
2
SE ACORDARON DE LOS VIEJOS QUE VIVEN EN EL CAMPO
2
PORQUE VIVO SOLA Y NADIE ME AYUDA
1
PUEDO AHORRAR PARA UN IMPREVISTO
1
PUEDO COMPRAME ROPA/ZAPATOS
1
PUEDO PAGAR MIS DEUDAS
1
OTRAS (14 MENCIONES)
2
TOTAL
100
209
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Nivel de satisfacción: Razones de Regular / Poco /Nada de beneficio
Razones de Regular
%
Razones de Poco / Nada
%
CONTESTO MUCHISIMO/ MUCHO/ POCO/
NADA
77
CONTESTO MUCHISIMO / MUCHO
/REGULAR
93
ES POCA LA AYUDA ECONOMICA QUE
DAN
14
ES POCA LA AYUDA/NO ALCANZA
5
TENGO DINERO PARA
COMER/COMPRAR MI DESPENSA
SOLO HE RECIBIDO LA AYUDA UNA VEZ
1
5
OTRAS (3 MENCIONES)
1
TENGO PARA COMPRAR MEDICINAS
1
TOTAL
NS/ NI
1
PORQUE YA NO PUEDO TRABAJAR
1
OTRAS (7 MENCIONES)
1
TOTAL
100
100
210
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Nivel de satisfacción: En particular mencione dos cosas en las que siente que
gracias al apoyo usted se ha beneficiado
Beneficios percibidos
%
PARA COMPRAR COMIDA/DESPENSA
88
ADQUIRIR O COMPRAR MEDICAMENTOS
63
PARA COMPRAR ROPA/CALZADO
10
PARA IR A CONSULTAS MEDICAS
4
NS/ NI
3
NO HA RECIBIDO NADA
2
PARA COMPRAR MATERIALES DE CONSTRUCCION/VIVIENDA
1
COMPRAR SEMILLAS PARA SEMBRAR
1
PAGAR MIS DEUDAS
1
PAGAR LA LUZ
1
MATERIAL PARA TRABAJAR/HACER PAN
1
PAGAR EL GAS
1
PAGAR ESTUDIOS DE MIS HIJOS/NIETO
1
OTRAS (19 MENCIONES)
0
"5 +6& 6 )
%
"7
# " 1008
Nuevamente se corrobora que los aspectos medulares donde la gente “siente” el
beneficio son: La comida y la salud.
211
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Nivel de satisfacción: A partir de que usted está recibiendo este apoyo siente que
su … está mejor, peor o igual?
6 >
-.
5
3!
.*
2
21
) * * 7 5
#3
3
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)
.
$$
85
1
!1
"1
#
1
21
#
#11
El impacto positivo que tiene el programa sobre cómo perciben los beneficiarios
mejoría en su alimentación, salud y estado de ánimos es notorio. La mejoría en otro
aspecto como es la relación con la familia, si bien también es positiva, no parece
correlacionarse tanto con el hecho de tener un dinero extra.
212
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Nivel de satisfacción: ¿Hay algo en este programa de ayuda a adultos mayores que
no le guste, algo que debiera cambiarse o mejorarse?
Aspectos a mejorarse
%
NADA
31
SEA MAS DE UNA VEZ AL AÑO
17
LA AYUDA DEBE SER PERMANENTE
16
EL MONTO SEA MAYOR/MAS DE 2100 PESOS
10
EL COBRO SEA CERCANO A LA LOCALIDAD
8
NS/ NI
5
LA AYUDA INCLUYA DESPENSA Y MEDICINAS
2
QUE NO SE QUITE DINERO POR LA AYUDA
2
LA AYUDA LLEGUE EN UNA FECHA EXACTA
2
INCLUYA SERVICIOS MÉDICOS
2
LA AYUDA SEA IGUAL PARA TODOS LOS ANCIANOS
2
OTRAS (10 MENCIONES)
3
TOTAL
100
Es interesante observar que casi la tercera parte de los beneficiarios no pudo
mencionar ningún aspecto que debiera mejorarse, mientras que la mayoría de los
que sí mencionaron algo, se centraron fundamentalmente en más dinero y en que la
ayuda sea permanente.
Por otro lado hubo beneficiarios que apuntaron hacia la posibilidad de complementar
el programa con medicinas y servicios médicos.
213
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Manejo de problemas: Si usted tuviera alguna queja de este programa y quisiera
manifestarla ¿Sabe a quién recurrir para que lo escuchen?
* &<
+
,
*
4
#
2$
#
#%
%:=&%"#
Razones
%
DELEGADO DE SEDESOL EN EL
MUNICIPIO
3
EN LAS OFICINAS DE SEDESOL
2
AL PRESIDENTE MUNICIPAL
2
AL COMISARIADO EJIDAL
1
NS/ NI
1
DELEGADO MUNICIPAL
1
EN LAS OFICINAS DE TELEGRAFOS
1
CON EL AGENTE MUNICIPAL
1
CON EL JUEZ DE PAZ DE LA
LOCALIDA
1
OTRAS (22 MENCIONES)
2
TOTAL
15
Poco más de 8 de cada 10 beneficiarios no sabe a quién recurrir para expresar
quejas sobre el programa. Sin embargo dentro del porcentaje que mencionó sí saber,
una tercera parte mencionó a SEDESOL, otra tercera parte menciona a autoridades
locales y el resto dio menciones muy variadas.
Este dato debe observarse también a la luz de que la promoción y la “inscripción” de
los candidatos a beneficiarios fue hecha por personas que no pertenecen a
SEDESOL, así como también son, en buena medida, dichas personas las que
“avisan” que ya está listo el apoyo. Por lo que es explicable que los beneficiarios no
hayan tenido contacto directo con gente de SEDESOL que les hubiera explicado la
forma de hacer llegar sus quejas.
214
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QUINTO INFORME. FINAL
$
Información con Resultados
Manejo de problemas: ¿Se ha quejado alguna vez?
* <%
4
Queja
32
#
#
*<
6
6@&
* 7"$
6@&
Razones
%
NO MANDARON EL DINERO DE
MEXICO
-
NO NOS HAN DADO EL
DINERO
-
DIJERON QUE ME ESPERARA
HASTA EL PROXIMO PAGO
-
SOY BENEFICIARIO DEL
PROGRAMA OPORTUNIDADES
-
TOTAL
1
Resultado
& & 6"* 7"$
* 7"$
%
SI
-
NO
1
TOTAL
1
%
NO PAGARON PORQUE
TELEGRAFOS PERDIÓ LAS
CREDENCIALES DE SEDESOL
-
NO LLEGÓ EL SEGUNDO PAGO
-
PIDIERON 300 PESOS PARA DAR
EL PAGO/AXTLA DE TERRAZAS
-
TELEGRAFOS NO TENIA DINERO
PARA PAGAR
-
SOLAMENTE RECIBÍ 1200 DE LOS
2200 PESOS DE LA AYUDA
-
NOS PIDEN 10 PESOS MENSUALES
PARA DARNOS EL PAGO
-
NO ME DIERON EL DINERO POR
NO ESTAR EN LA COMPUTADORA
-
TOTAL
1
El 98% nunca se ha quejado. Dentro del pequeñísimo porcentaje (2%)
que se quejó, sus razones tuvieron que ver principalmente con situaciones al
momento del cobro o con el hecho de haber recibido menos de lo que esperaban.
Finalmente, según ellos sus quejas no fueron resueltas por no llegar el dinero o por
tener que esperar o porque dijeron “estar” en otro programa asistencial.
215
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Autopercepción de los beneficiarios:
¿Siente que hay suficiente dinero para comer?
-.
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#
¿Come solo o acompañado?
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2%
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¿Su salud es mejor que la de otros?
5
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1
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216
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Un poco más de la tercera parte de los beneficiarios “siente” que casi nunca tiene
para comer, y sólo un 20% “siente” que su salud es peor que la de sus vecinos de
edad similar en la localidad. Por otro lado sólo hubo un 15% de beneficiarios que
comen normalmente “solos”. Estas cifras hablan de que el porcentaje de
beneficiarios en condiciones críticas no es tan grande. Sin embargo al segmentar a
los beneficiarios por edad (dos grupos: de 69 años y menos, y de 70 años y más) y
hacer comparaciones estadísticas para encontrar diferencias estadísticamente
significativas
(Chi square test) entre ellos, se encontró que los más viejos se
perciben en condiciones peores que los otros en lo que se refiere a su estado de
salud (valor de p = 0.000) y a soledad (valor de p = 0.008).
Autopercepción de los beneficiarios:
¿Hay dinero para que compre medicinas?
))
)
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%1
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217
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Tiene alguna discapacidad o enfermedad?
%%
"%
En términos de dinero para medicinas, sí se encontró un porcentaje alto de
beneficiarios en la muestra que consideran que casi siempre no hay dinero para
comprar medicinas, así como otro porcentaje alto que declaró tener algún tipo de
discapacidad que le impide llevar una vida normal.
Al segmentar nuevamente a los beneficiarios por edad (dos grupos: de 69 años y
menos, y de 70 años y más) y hacer comparaciones estadísticas para encontrar
diferencias estadísticamente significativas (Chi square test) entre ellos, se encontró
que los más viejos se perciben en condiciones peores que los otros en lo que se
refiere a la insuficiencia de dinero para adquirir medicinas (valor de p = 0.065) así
como también manifiestan más discapacidades y enfermedades (valor de p = 0.000).
218
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Autopercepción de los beneficiarios: ¿Cuál discapacidad o enfermedad tiene?
Enfermedad
%
CONTESTO NO TIENE
56
HIPERTENSIÓN
6
CEGUERA/PROBLEMAS DE LA VISTA
5
REUMATISMO
4
DIABETES
4
SORDERA
2
ARTRITIS
2
OTRAS (76 MENCIONES)
21
TOTAL
100
Autopercepción de los beneficiarios:
¿Es capaz de salir solo?
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)
9.
5'
:
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219
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
¿Se siente a gusto con la vida que lleva?
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) -.)
) *)
-.)
"
#
!1
Por otro lado en estas variables empleadas para “medir” tanto su nivel de
autosuficiencia de traslado (necesaria para ir a cobrar su ayuda), como su estado de
ánimo, se encontró que en proporciones bajas hay adultos mayores que sí están
limitados en su capacidad para trasladarse solos, mientras que un análisis detallado
sobre las razones por las que se sienten a disgusto con su vida o a veces a gusto y
otras a disgusto, nos lleva a concluir que si bien la proporción de adultos mayores
con problemas de autosuficiencia de traslado es relativamente menor, también es
cierto que casi una tercera parte se encuentra a disgusto con su vida por razones
que se verán más adelante.
Al segmentar nuevamente a los beneficiarios por edad (dos grupos: de 69 años y
menos, y de 70 años y más) y hacer comparaciones estadísticas para encontrar
diferencias estadísticamente significativas (Chi square test) entre ellos, se encontró
que los más viejos se perciben con capacidades menores para salir solos (valor de p
=0.000) y más a disgusto con la vida que llevan (valor de p = 0.013).
220
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Autopercepción
de
los
beneficiarios:
¿Por qué se siente a gusto?
Razones
%
TENGO BUENA SALUD
22
VIVO CON MI FAMILIA
8
TENGO TRABAJO /TENGO FUERZAS PARA TRABAJAR
6
TENGO UN BUEN ESPOSO (A)
3
ESTA CONFORME CON SU VIDA SIEMPRE HA VIVIDO EN LA
POBREZA
3
OTRAS (21 MENCIONES)
22
TOTAL
64
¿Por qué se siente unas veces a gusto y otras a disgusto?
Razones
%
ESTOY ENFERMO/ NO TENGO BUENA SALUD
14
EL DINERO NO ME ALCANZA
5
MI ENFERMEDAD ME DEPRIME
2
NO PUEDO TRABAJAR/ YA NO TENGO FUERZAS
2
LA MUERTE DE MI ESPOSA ME DEPRIME/ ESPOSO/ HIJO
2
EN OCASIONES NO PUEDO CAMINAR
2
YA NO VEO
1
VIVO SOLO MI FAMILIA YA NO VIVE CONMIGO
1
PADEDE REUMATISMO /DOLOR DE HUESOS
1
OTRAS (34 MENCIONES)
6
TOTAL
36
221
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Aquí se puede apreciar que prácticamente todas las razones de mayor porcentaje
mencionadas por los adultos mayores son negativas. Lo cual nos habla de su
desencanto con la vida que llevan.
Autopercepción de los beneficiarios: Resumen
)'. ) )9. 5'
).8
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1
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"1
%1
De esta gráfica resumen se aprecia que la población de beneficiarios en muestra
tiende a autopercibirse de manera muy negativa, principalmente, en lo que se refiere
a no tener para comprar medicinas y padecer de alguna incapacidad/enfermedad
crónica. A estos dos aspectos negativos le siguieron los relacionados con sentirse a
disgusto con su vida y con no tener dinero para comprar medicinas.
Vale la pena recordar que el grupo de los más grandes (70 años y más) se siente
peor, de manera estadísticamente significativa, que el de los menos grandes (60 a
69 años) en 6 de las 7 variables que se aprecian en esta gráfica.
222
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Comparativo entre las percepciones de los beneficiarios
que recibieron dinero en 2003 y 2004, versus los que sólo
lo recibieron en 2003, versus los que sólo lo recibieron en
2004.
Con la hipótesis en mente de que el programa ha evolucionado favorablemente
desde la fecha de su arranque (finales del 2003) y hasta el cierre del ejercicio del
2004, se puede pensar que en algunas variables sensibles la percepción de los
beneficiarios del 2004 y de los del 2003 y 2004 juntos, sea mejor que la de los que
sólo resultaron beneficiados en 2003. Todo bajo el supuesto de que las ROP se han
refinado y que ya no toda la promoción es manejada por las organizaciones
campesinas.
Para corroborar o no dicho supuesto se procedió a aislar, en la Base de Datos, tres
grupos de beneficiarios: los que han cobrado dos veces, tanto en 2003 como en
2004, más los que sólo cobraron en 2003, más los que sólo cobraron en 2004.
Posteriormente se hicieron pruebas de diferencias significativas entre grupos
independientes (Chi square test) en variables que se presumían sensibles y no se
encontró suficiente evidencia que sostenga totalmente la evolución del
programa, sin embargo sí hubo algunos hallazgos que podrían indicar cierta mejoría
(señalamientos en color rojo), desde el punto de vista de los beneficiarios, tal como
se aprecia a continuación:
223
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Comparativo entre las percepciones de los beneficiarios
que recibieron dinero en 2003 y 2004, versus los que sólo
lo recibieron en 2003, versus los que sólo lo recibieron en
2004.
Variable (pregunta
del cuestionario de
Beneficiario)
P17. ¿Cómo se hizo
beneficiario del
programa?
P20. ¿Tuvo que llenar
alguna forma de
solicitud de
inscripción?
P22. ¿Le pidieron algo
a cambio por
inscribirlo?
P31. ¿Alguna vez le
han condicionado el
pago de su dinero y/o
le han pedido algo a
cambio?
Sólo
recibió en
2003
Sólo
recibió en
2004
Significancia
Estadística
(valor de p)
Observaciones
0.028
No hay diferencias significativas, sin embargo se
aprecia una tendencia a que en 2004 hubo más
intervención de organizaciones civiles que en
2003.
0.445
No hay diferencias significativas, sin embargo se
aprecia una ligera tendencia a que en 2004 se
utilizó más alguna forma de solicitud que en 2003.
No hay diferencias significativas.
0.608
0.228
No hay diferencias significativas, sin embargo se
aprecia un tendencia a que en 2004 se les
condicionó menos el pago y/o se les pidió menos
algo a cambio.
224
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Comparativo entre las percepciones de los beneficiarios
que recibieron dinero en 2003 y 2004, versus los que sólo
lo recibieron en 2003, versus los que sólo lo recibieron en
2004.
Variable (pregunta
del cuestionario de
Beneficiario)
P17. ¿Cómo se hizo
beneficiario del
programa?
Sólo
recibió en
2003
Recibió
en 2003 y
2004
Significancia
Estadística
(valor de p)
Observaciones
0.000
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 hubo más intervención de autoridades
que entre los que sólo recibieron en 2003.
P20. ¿Tuvo que
llenar alguna forma
de solicitud de
inscripción?
0.000
P22. ¿Le pidieron
algo a cambio por
inscribirlo?
0.000
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 enfrentaron menos peticiones que los
que sólo recibieron el apoyo en 2003
0.000
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 enfrentaron menos condicionamientos
que los que sólo recibieron el apoyo en 2003.
P31. ¿Alguna vez le
han condicionado el
pago de su dinero y/o
le han pedido algo a
cambio?
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 se utilizó menos alguna forma de
solicitud que entre los que sólo recibieron en
2003.
225
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Comparativo entre las percepciones de los beneficiarios
que recibieron dinero en 2003 y 2004, versus los que sólo
lo recibieron en 2003, versus los que sólo lo recibieron en
2004.
Variable (pregunta
del cuestionario de
Beneficiario)
Significancia
Estadística
(valor de p)
Observaciones
P17. ¿Cómo se hizo
beneficiario del
programa?
0.002
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 hubo más intervención de autoridades
que entre los que sólo recibieron en 2004.
P20. ¿Tuvo que llenar
alguna forma de
solicitud de
inscripción?
0.018
P22. ¿Le pidieron algo
a cambio por
inscribirlo?
0.051
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 enfrentaron menos peticiones que los
que sólo recibieron el apoyo en 2004.
0.015
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 enfrentaron más condicionamientos
que los que sólo recibieron el apoyo en 2004.
P31. ¿Alguna vez le
han condicionado el
pago de su dinero y/o
le han pedido algo a
cambio?
Sólo
recibió
en 2004
Recibió
en 2003 y
2004
Sí hay diferencias significativas, se aprecia una
tendencia a que entre los que recibieron en
2003/2004 se utilizó menos alguna forma de
solicitud que entre los que sólo recibieron en
2004.
226
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Capítulo VI Conclusiones y Recomendaciones
En este capítulo se presentan las conclusiones globales derivadas de la evaluación
externa al Programa de Atención a los Adultos Mayores, así como las fortalezas,
retos y recomendaciones relativas a cada uno de los componentes de la evaluación.
CONCLUSIONES GLOBALES
La opinión del consultor externo es que el Programa de Atención a los Adultos
Mayores está dirigido a satisfacer una sentida demanda social al atender a los
adultos mayores que habitan en localidades rurales de alta y muy alta
marginación, por lo que deberá permanecer como un elemento fundamental
de la política social del Estado Mexicano. Para ello, se deberán implementar
readecuaciones menores que permitan la máxima transparencia en la
aplicación de los recursos públicos y una mayor presencia de los beneficiarios,
y no con predominancia de sus representantes, sobre la información y el
control del Programa.
La SEDESOL brindó puntual atención al Acuerdo Nacional para el Campo en
la parte relativa a la instrumentación de un programa de apoyo a los adultos
mayores que viven en localidades rurales. Un programa ambicioso en su
alcance, que se suma a los esfuerzos ordenados a través del Programa
Nacional de Desarrollo Social 2001-2006.
227
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 03100
QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
DISEÑO
FORTALEZAS
El análisis de los objetivos, lineamientos, componentes y mecanismos de
operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en comunidades
rurales, permite afirmar que es consistente con los objetivos, lineamientos y
principios básicos de la estrategia de política social
CONTIGO. (Capítulo I,
pp. I-50 a I-58, párrafo último de p. I-57 y primero de p. I-58)
La comparación del Programa de Atención a los Adultos Mayores
instrumentado por la SEDESOL, con el Programa de apoyo alimentario,
atención médica y medicamentos gratuitos para adultos mayores de 70 años,
instrumentado por el Gobierno del Distrito Federal a partir del año 2001, y con
el Programa de la Pensión Asistencial de Vejez y/o Invalidez, perteneciente a
la estrategia de Chile Solidario, en su componente de Prestaciones
Monetarias Tradicionales, instrumentado por el gobierno del presidente Lagos
en Chile; así como con el Programa Plan para el Adulto Mayor Más (PAMM),
diseñado por el gobierno de Argentina con el presidente Néstor Kirchner, y
con el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), implantado
en Colombia, permite sostener que el reciente programa impulsado por la
SEDESOL tiene una sólida consistencia conceptual, una buena definición de
los objetivos y de los mecanismos de atención a los beneficiarios, además de
que atiende a una prioridad reconocida por gobiernos locales de México y de
otros países de la región.
Las Reglas de Operación modificadas en el 2004 significaron un importante
avance conceptual, metodológico y operativo del Programa de Atención a los
Adultos Mayores.
La mejor definición de objetivos, población objetivo,
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prioridad de beneficiarios, selección de localidades y pobreza alimentaria,
permitirán que el Programa refuerce su alineación con los principios básicos
de la estrategia CONTIGO.
Resultó inconveniente que no pudieran ser
aplicadas en el ejercicio 2004. (Capítulo I, pp. I-54 a I-57, párrafo primero de p.
I-54)
RETO
A medida que se acumulen ejercicios anuales del Programa, se incrementará
la presión que ejercerán los adultos mayores y las organizaciones para que se
convierta, de facto, en una pensión vitalicia, puesto que las Reglas de
Operación hasta ahora no definen claramente la temporalidad de los apoyos
económicos. (Capítulo II, pp. II-102 a II-103, párrafo último de p. II-102)
RECOMENDACIÓN
Los apoyos económicos que otorga el Programa de Atención a los Adultos
Mayores no constituyen una pensión. Para diferenciar el apoyo de la pensión,
se requiere que la SEDESOL establezca en las Reglas de Operación el
horizonte temporal bajo el que un adulto mayor podrá ser beneficiario. Así,
podría determinarse un plazo de dos o tres años como el plazo máximo de
pertenencia al Padrón. Esto permitiría que, bajo un monto anual dado de
recursos presupuestales, la población objetivo pudiera ser atendida en su
totalidad en un horizonte determinado de años.
El factor relevante, sin
embargo, tiene que ver con la edad mínima para ingresar al Programa, puesto
que los adultos mayores entre 60 y 65 años tienen una esperanza de vida
superior a una década. Por tanto, se sugiere que un estudio actuarial permita
establecer dos elementos fundamentales del Programa: la edad mínima para
acceder a sus beneficios, la cual no necesariamente debiera iniciar a los 60
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Información con Resultados
años, y el período que un adulto mayor puede continuar con el carácter de
beneficiario.
RETO
El esquema de tres etapas para consolidar el padrón de beneficiarios que
incorporan las Reglas de Operación 2004, y que será aplicado a partir del
próximo año, podría conducir hacia un estancamiento en la población
beneficiaria ante el nulo incremento en los recursos fiscales, debido a que la
primera etapa considera el padrón de beneficiarios del año anterior como la
base para el nuevo. (Capítulo II, pp. II-33 a II-34, párrafo segundo de p. II-34)
RECOMENDACIÓN
A menos que se tenga contemplado el incremento anual de los recursos
fiscales que se destinan al PAAM, deberá revisarse el esquema de tres etapas
para consolidar el Padrón de Beneficiarios año con año.
Asimismo, se
recomienda la revisión de las tres etapas para que contemplen criterios de
cobertura territorial, con objeto de brindarle facilidad operativa y racionalidad
de costos al trabajo de campo en cuanto al proceso de entrevista a los adultos
mayores que potencialmente podrían ser incorporados al Padrón de
Beneficiarios. (Capítulo II, pp. II-78 a II-79, párrafo último de p. II-78) Para
explicar esto, debe considerarse que se trata de localidades rurales dispersas
y, muchas de ellas, de difícil acceso. Por tanto, el personal de campo que
visite una localidad como parte de la primera etapa, según el esquema que
actualmente contienen las Reglas de Operación, deberá regresar a la misma
localidad para ejecutar las entrevistas correspondientes a la segunda etapa, y
posteriormente a la tercera etapa. Es decir, el personal de campo deberá
realizar tres visitas a cada localidad, lo que implica una importante erogación
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Información con Resultados
de recursos presupuestales y tiempo. En cambio, si el entrevistador cubre en
una sola visita a los beneficiarios del Programa y a potenciales beneficiarios,
es decir, a la población de adultos mayores de una localidad rural con alta o
muy alta marginalidad, facilitaría la integración del Padrón para el ejercicio
fiscal en curso y para futuros padrones.
RETO
En los ejercicios 2003 y 2004 resultó imposible aplicar un importante criterio
de selección de los beneficiarios del Programa, relativo a que los adultos
mayores estuvieran en condición de pobreza alimentaria. (Capítulo II, pp. II39)
RECOMENDACIÓN
El Programa de Atención a los Adultos Mayores podrá recibir una mejor
definición conceptual mediante la afinación operativa de la pobreza
alimentaria. Para ello se deberá utilizar la metodología diseñada por el equipo
de investigadores que generó el estudio encargado por la SEDESOL de
Medición de la pobreza. Las entrevistas que se realicen a los potenciales
beneficiarios del Programa deberán contener reactivos suficientes para
determinar si una persona percibe un ingreso, monetario y no monetario, por
debajo de la primera línea de pobreza, o menor al costo de la canasta
alimentaria. El resultado que se espera con esta medida operativa sobre la
pobreza alimentaria, es que los beneficiarios efectivamente se encuentren en
situación de pobreza extrema y el Programa tenga ubicada a la población
objetivo. (Capítulo II, pp. II-83 a II-85, párrafo tercero de p. II-84).
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Información con Resultados
RETO
Las Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores no
señalan el destino de los recursos económicos que se proporcionan, aunque
el trabajo de campo reveló como prioritarios los rubros de alimentación,
medicamentos y ropa. La interrogante válida consiste en definir si las Reglas
de Operación deben o no especificar el destino de los recursos monetarios, lo
que implica de por sí un severo problema de evaluación y control.
Un
mecanismo alterno contenido en las Reglas de Operación 2004 es el
componente de capacitación nutricional, que dirige indirectamente a los
adultos mayores a gastar prioritariamente en alimentación. No obstante, un
grupo de entrevistados señaló que todavía son integrantes de la población
económicamente activa.
¿El PAAM no fomentará que estas personas se
sumen a la población inactiva antes del tiempo que lo hubieran hecho sin la
presencia del Programa?
RECOMENDACIÓN
Se sugiere que la SEDESOL realice un estudio que permita definir si el apoyo
económico que establece el PAAM, en donde no se consideran reglas acerca
de la aplicación del recurso monetario, puede diferenciarse para un
subconjunto de adultos mayores, ya sea entre los 60 y los 65 años, o bien
entre los 60 y los 70 años de edad, que todavía participa de manera activa en
el proceso productivo, de los cuales se excluirían las personas con algún tipo
de discapacidad o de enfermedad, de los que están por arriba de este
subconjunto. Para el primer subconjunto podría diseñarse una combinación
de apoyo monetario con algunos de los programas que tiene la SEDESOL
para financiar proyectos productivos, vgr.
empleo temporal y proyectos
productivos para zonas indígenas.
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Información con Resultados
RETO
Uno de los objetivos específicos del PAAM contenido en las Reglas de
Operación 2004 consiste en fomentar la formación del tejido social mediante el
apoyo corresponsable entre los Adultos Mayores. No obstante, en la lógica
operativa no se incluyen elementos que permitan construir indicadores
objetivos sobre el grado de cumplimiento de este importante objetivo.
RECOMENDACIÓN
Convendría que los operadores del Programa recuperaran el trabajo que el
INDESOL ha desplegado en la conceptualización del tejido social y del capital
social, con objeto de brindar contenido a este importante objetivo. Para ello, el
enfoque deberá considerar una dualidad intrínseca a los adultos mayores: por
un lado, la participación de los adultos mayores en la operación del Programa
mismo; por otro, cómo el Programa contribuye a recuperar o fortalecer la
presencia de los adultos mayores en las comunidades.
OPERACIÓN
FORTALEZAS
La SEDESOL tuvo capacidad de respuesta prácticamente de manera
inmediata a una demanda social. Se analizaron más de 680 mil solicitudes de
incorporación al Programa, y se conformó un Padrón de Beneficiarios con
211,703 adultos mayores, los cuales recibieron el apoyo considerado en el
Programa en forma de dotaciones de dinero en efectivo. Los beneficiarios en
el 2004 aumentaron hasta 241,889 adultos mayores que habitan en
localidades rurales de alta y muy alta marginación. (Capítulo II, p. II-14,
párrafo segundo)
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Información con Resultados
En lo que se refiere a equidad de género, destaca que el 53.6% de los
beneficiarios sean hombres, mientras que el Censo de Población y Vivienda
2000 señala que en las localidades de menos de 2,500 habitantes, el 48.8%
de las personas que tienen 65 años o más, son mujeres. Aunque a nivel
nacional no exista una notable disparidad de género, en algunas entidades
federativas sí resulta notable, como en Nuevo León, donde el 81.2% de los
beneficiarios son del sexo masculino. (Capítulo II, pp. II-46 a II-49, párrafo
primero de p. II-46)
El mecanismo de distribución a través de la red de TELECOMM funcionó
correctamente, gracias a la experiencia similar que existe con el Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades.
No obstante, parece elevado el
porcentaje de apoyos programados y no cobrados, que se sitúa en 12.6 por
ciento. (Capítulo II, p. II-65, párrafo tercero)
De la inversión programada de 454.5 millones de pesos, se ejercieron 439
millones en los apoyos a adultos mayores y siete millones por el servicio de
TELECOMM, lo que implicó un ejercicio del 98.1%. Asimismo, la meta anual
de 714,286 apoyos fue cumplida en un 87.8%, al haberse otorgado 627,143
apoyos. Se considera razonable este nivel de cumplimiento, debido al corto
tiempo de implementación y ejecución del Programa durante el 2003.
(Capítulo II, p. II-69, párrafos segundo y tercero)
Por su parte, en el 2004 se ejerció el 93.6 por ciento de los recursos
autorizados. (Capítulo II, pp. II-69 a II-70, último párrafo tercero de p. II-69 y
primero de p. II-70)
RETO
Para elaborar el Padrón de Beneficiarios 2004, se confrontó el Padrón
correspondiente al 2003 con los padrones de otros programas sociales, y se
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Información con Resultados
detectó que existía duplicidad en 24,229 casos, los cuales fueron depurados.
Se trata del 11.5% de los beneficiarios que recibieron los apoyos en el 2003,
sin atender uno de los requisitos de las Reglas de Operación.
En su
descargo, cabe señalar que en las propias Reglas no existía claridad acerca
de los casos aceptables de participación como beneficiarios en programas
sociales similares. (Capítulo II, p. II-54, párrafo tercero)
RECOMENDACIÓN
Los beneficiarios debieran tener la opción de seleccionar si prefieren
agregarse al Padrón de Beneficiarios del PAAM, con lo que serían dados de
baja en los padrones de otros programas sociales, o bien la exclusión como
posibles beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores. En el
2004 se excluyeron del PAAM los adultos mayores que fueron detectados
como beneficiarios de otros programas, sin darles la posibilidad de seleccionar
el programa de su preferencia. Por tanto, cuando se detecte un caso de
duplicidad convendría enviarles un formato a los adultos mayores en esa
situación para informarles que deberán seleccionar en cuál programa prefieren
continuar como beneficiarios, debido a que no está permitido fungir como
beneficiario en dos o más programas sociales operados por el Gobierno
Federal.
En caso de no enviar el formato el adulto mayor detectado en
situación de duplicidad, se tomará como afirmativa ficta la exclusión del
PAAM. Un escenario mejor es el análisis detallado de la complementariedad
de los programas sociales. Es decir, un adulto mayor beneficiario del PAAM
queda excluido de cualquier otro programa social que otorgue apoyos
económicos, aunque podría ser inscrito en un programa diferente, como los de
corte productivo o de subsidios parciales para leche o tortilla. Véase con
detalle el caso del programa de LICONSA. Se otorga un apoyo económico al
adulto mayor para que mejore su nivel de vida, especialmente en el nivel
básico de alimentación. Paradójicamente, se le retira del programa social que
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Información con Resultados
le permite adquirir a un precio subsidiado la leche, con lo que se afecta su
capacidad efectiva de adquisición de víveres. Por tanto, se sugiere un análisis
detallado de complementariedad de los programas sociales que inciden sobre
la población rural de adultos mayores, en condiciones de alta o muy alta
marginalidad, operados por los tres niveles de gobierno.
RETO
Resulta conveniente el análisis cuantitativo de la población objetivo, pues en
las Reglas de Operación 2003 los Antecedentes mencionan la cifra de
1,193,318 adultos mayores que habitan en localidades con menos de 2,500
habitantes y que se encuentran en situación de pobreza alimentaria. En
cambio, las Reglas de Operación 2004 puntualizan que casi 500,000 adultos
mayores se encuentran en condición de pobreza y no reciben ningún tipo de
apoyo alimentario. (Capítulo II, p. II-25, párrafo primero)
RECOMENDACIÓN
Para
afinar esos números,
será
necesario
solicitar a LICONSA
y
Oportunidades el número de adultos mayores que habitan en localidades de
alta y muy alta marginalidad, y que ya reciben apoyo por parte de esos
programas sociales. El cuadro que fue entregado al organismo evaluador
contiene todos los adultos mayores de 60 años de edad o más, sin filtrar
aquellos que habitan en localidades de alta y muy alta marginalidad o se
encuentran en condición de pobreza alimentaria.
Adicionalmente, será
conveniente que se trabaje con CONAPO en la precisión de la población
objetivo actual y sus tendencias. (Capítulo II, pp. II-25 a II-26, párrafo último
de p. II-25)
RETO
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Información con Resultados
En el 2003 prácticamente las organizaciones campesinas condujeron la
promoción, con lo que se podría haber asistido a un sesgo en la selección de
beneficiarios. Esto podría haberse iniciado en el 2004, con una planeación
menos urgente que el año anterior. Sin embargo, la SEDESOL no implementó
las medidas necesarias para corregir este importante aspecto del Programa.
(Capítulo II, pp. II-19 a II-20, párrafo primero de p. II-20)
RECOMENDACIÓN
El proceso de promoción del Programa debe ser asumido plenamente por la
SEDESOL, aunque se apoye en el trabajo de las organizaciones sociales y
campesinas. Para ello se deberán otorgar mayores responsabilidades a las
delegaciones para conducir este aspecto del PAAM, además de dotarlas de
personal y recursos.
Aunque aparentemente implica un ahorro para la
SEDESOL que sean las organizaciones campesinas las que se encarguen de
realizar la promoción, tiene un riesgo de desviación de los objetivos del
Programa en caso de mantener el liderazgo de las organizaciones, pues éstas
tienen sus propios objetivos, incluso en el orden político, que pudieran afectar
los principios de transparencia y equidad de la estrategia Contigo y de la
política social. (Capítulo II, p. II-23, párrafo segundo)
RETO
Las transferencias en el 2003 se realizaron en una sola exhibición. Incluso se
aplicó el mismo esquema durante el 2004, bajo el argumento del costo y
distancia de traslado de los adultos mayores beneficiarios a las oficinas de
TELECOMM. (Capítulo II, p. II-67, párrafo primero)
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
RECOMENDACIÓN
Al tratarse de un apoyo con énfasis en los aspectos alimentarios, lo
conveniente es su entrega parcial, cuando menos en tres exhibiciones como
establecen las Reglas de Operación 2004, para asegurar el cumplimiento del
objetivo del Programa y la aplicación de los recursos en el propósito para el
que han sido comprometidos.
Cabe agregar que TELECOMM cobra un
porcentaje del importe de los apoyos programados, por lo que no tiene efecto
en el costo de realizarse en una o varias entregas.
(Capítulo II, p. II-67,
párrafo tercero)
COBERTURA
FORTALEZAS
Durante el arranque del Programa en el 2003, las organizaciones campesinas,
en particular las firmantes del Acuerdo Nacional para el Campo, y las
Delegaciones de SEDESOL, jugaron un papel fundamental en las tareas de
promoción y recepción de solicitudes para el otorgamiento de los beneficios.
(Capítulo III, p. 132 a 134, 135 a 136 y 140 a 141).
A través de éstas se recibieron un total de 608,980 solicitudes en un
periodo comprendido entre el 2 de septiembre y el 31 de diciembre del
2003 lo que permitió otorgar apoyos aun total de 211,703 beneficiarios.
En el 2004, al finalizar el mes de agosto, se tenía integrado un primer
grupo de 37,270 beneficiarios, integrados a partir de solicitudes del
2003 que no fue posible atender en dicho año. Al cierre del ejercicio
fiscal 2004 este grupo se redujo a 34,646 adultos, ya que 2,624 no
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
cobraron los beneficios que les fueron radicados en las oficinas
TELECOMM.
En el mismo 2004 se integró un segundo grupo tomando como base el
padrón de adultos mayores beneficiados por el Programa durante el
año 2003 (211,307), descartando de este a aquellos adultos que ya
recibían beneficios de alguno de los otros programas administrados por
la SEDESOL, lo que dio lugar a la integración de un segundo grupo de
207,243 adultos mayores que recibieron beneficios entre los meses de
octubre y diciembre del 2004.
Entre los dos grupos, al final del cierre del ejercicio fiscal 2004 se tiene
contabilizado un total de 241,889 beneficiarios efectivos, que recibieron
beneficios por un monto total de $496,404,300.00.
Aunque en las Reglas de Operación no se señalan previsiones específicas de
carácter administrativo para asegurar la equidad de género en la distribución
de apoyos, la propia dinámica de la población ha propiciado que no existan
desviaciones importante en este rubro:
En el año 2003 los adultos mayores del sexo masculino fueron
ligeramente los más beneficiados, ya que el 54% de los adultos
mayores son del sexo masculino (113,420), en tanto que el 46% fueron
del sexo femenino (98,283). Capítulo III, pp. 127 a 129
Para el año 2004, el 53% de los adultos mayores son del sexo
masculino (128,963) en tanto que el 47% son del sexo femenino
(112,926).
Capítulo III, pp. 134 a 135
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Por su lado, Censo de Población y Vivienda 2000 señala que en las
localidades de menos de 2,500 habitantes, el 51.2% de las personas
que tienen 65 años o más son hombres y 48.8%, son mujeres.
RETO
Si en los años 2003 y 2004 la difusión del Programa descansó en las
capacidades de las organizaciones campesinas, para los siguientes ejercicios
fiscales, es recomendable que dicha tarea sea recuperada por la SEDESOL y
así el programa tenga una verdadera difusión de carácter nacional que
asegure la igualdad de oportunidades entre los posibles beneficiarios.
(Capítulo III, p. 132 a 134, 135 a 136 y 140 a 141)
RECOMENDACIÓN
El establecimiento de medidas para la difusión del Programa en el ámbito
nacional presenta algunos retos, especialmente los relativos a las limitantes
de tipo presupuestal que impiden elevar su oferta. Ante esta situación, se
perciben dos posibles escenarios que permitirían garantizar la igualdad de
oportunidades a los prospectos:
Se mantienen las limitantes de tipo presupuestal. En este caso,
ante un incremento importante de prospectos sería indispensable
aplicar con rigor los criterios de elegibilidad que ya se establecen en las
Reglas de Operación e incluso llegar a un endurecimiento de las
mismas. De persistir la situación, los recursos deberían otorgarse con
base a una calificación derivada de la evaluación de cada uno de los
requisitos establecidos.
Se amplían los recursos presupuestales. Ante el incremento de
prospectos, sería necesario asegurar la correcta aplicación de los
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
criterios de elegibilidad que ya se establecen en las Reglas de
Operación, establecer una calificación y a partir de una ordenación
descendente, ir seleccionando los beneficiarios hasta donde los
recursos se agoten.
RETO
Propugnar por el mejoramiento en la equidad de genero en la distribución de
los recursos del Programa y lograra al menos la relación hombre- mujer,
acorde a cifras demográficas oficiales del Censo de Población y Vivienda.
Capítulo III, pp. 127 a 129 y 134 a 135
RECOMENDACIÓN
Fortalecer la difusión del Programa en el ámbito nacional y establecer
medidas de carácter administrativas en las Reglas de Operación, para
asegurar una mayor participación de las mujeres.
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Información con Resultados
FOCALIZACIÓN
FORTALEZAS
Las particularidades y los compromisos de los cuales se deriva la puesta en
operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores en el año 2003
(Acuerdo Nacional para el Campo), aunado a la publicación de las Reglas de
Operación a finales del mes de septiembre, así como la liberación tardía de
los recursos financieros correspondientes, generaron diversos problemas de
índole administrativo que derivaron en la aplicación, de facto, de sólo dos de
los cuatro criterios básicos de elegibilidad que se señalan en la respectivas
Reglas: (Capítulo III, pp. III-155 a III-159)
Personas adultas de 60 años
o más de edad. A partir de la
información contenida en la Base de Datos operativa del Programa, fue
posible corroborar que el primer criterio de elegibilidad (focalización)
señalado en la Reglas de Operación (ser adultos de 60 años o más), se
ha cumplido cabalmente, de tal forma que el total de los beneficiarios
del Programa en los años 2003 y 2004 corresponden en todos los
casos con lo establecido. (Capítulo III, pp. 143 a 145)
Residentes en localidades identificadas como de alta o muy alta
marginación, En lo que se refiere al criterio de elegibilidad que señala
que los beneficiarios del Programa deben ubicarse en localidades
identificadas como de alta o muy alta marginación, su incumplimiento
en términos porcentuales pasa de 1% en el año 2003 a un 4% en el
2004.
(Capítulo III, pp. 143 a 145)
Por tanto, se dejaron de lado los correspondientes a:
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Información con Resultados
Que no fuesen beneficiarios de otros apoyos de carácter público y de
características similares.
Que fuesen adultos cuya condición económica los situara en
condiciones de “pobreza alimentaria”.
Para el año 2004, ya se efectúo una verificación del padrón de Beneficiarios
del Programa, contra otros padrones correspondientes a otros programas
administrados por SEDESOL, quedando aún pendiente la instauración de
mecanismos para verificar que los beneficiarios efectivamente se encuentren
en situación de pobreza alimentaria.
El criterio de elegibilidad referente a que los beneficiarios del Programa
“no deben percibir otros apoyos de carácter público y de características
similares”, fue aplicado hasta el 2004, lo que permitió depurar el padrón
de beneficiarios 2003 (211,703) e integrar un segundo grupo 2004
integrado
por
207,243
beneficiarios
que
no
son
apoyados
simultáneamente por otros programas SEDESOL.
Sin embargo, es necesario señalar que ante la imposibilidad práctica de
aplicar un instrumento estandarizado que permita conocer las
condiciones económicas del adulto mayor y del hogar en que residen,
en los ejercicios 2003 y 2004 no fue posible aplicar el cuarto criterio,
que señala que los beneficiarios deberán ser adultos cuya condición
económica los coloca en una situación de “pobreza alimentaria”.
(Capítulo III, pp. III-133 a III-136, )
En lo que se refiere al criterio de elegibilidad que señala que los beneficiarios
del Programa deben ubicarse en localidades identificadas como de alta o muy
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
alta marginación, su incumplimiento aunque bajo en términos porcentuales,
muestra errores de inclusión.
(Capítulo III, pp. 145 a 153)
En el año 2003, de las 12,731 localidades donde operó el programa,
hubo errores de inclusión en 56 de ellas, lo que representó un total de
2,082 beneficiarios (1%) que se encontraban en localidades de media,
baja y muy baja marginación. En términos monetarios, esto representó
un total de $4, 348, 200.00 pesos.
Para el año 2004, de las 15,8731 localidades donde operó el Programa,
hubo errores de inclusión en 404 de ellas, lo que representó un total de
9,448 beneficiarios (4%) que se encontraban en localidades de media,
baja y muy baja marginación. En términos monetarios, esto representó
un total de $23, 366,000.00 pesos.
RETO
Es indispensable aplicar en los siguientes ejercicios fiscales, el criterio
señalado en las Reglas de Operación referente a que los adultos apoyados
“deberán encontrarse en una situación de pobreza alimentaria”.
Capítulo
III, pp. III-143 a III-145,
RECOMENDACIÓN
Continuar con las previsiones de carácter administrativo y presupuestal para
que a partir del ejercicio fiscal 2005 se aplique un instrumento que, con
características similares a las Encuestas de Ingresos y Gastos en los
Hogares, permitiría conocer con precisión la situación de pobreza en que se
encuentran, y por tanto cumplir con cada uno de los criterios señalados en la
Reglas de Operación, tomando las siguientes previsiones:
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QUINTO INFORME. FINAL
Información con Resultados
Considerar que la aplicación de un instrumento semejante a la
Encuesta Ingreso Gasto en los Hogares, es un instrumento muy
detallado y largo que prevé una capacitación minuciosa y especializada
al personal responsable de aplicarla.
Considerar los costos financieros y operativos necesarios para su
aplicación exitosa en los domicilios de los beneficiarios, entre otros,
posibles domicilios erróneos, múltiples visitas para lograr levantar la
entrevista, etc.
Efectuar una programación adecuada para la aplicación de un
instrumento como el mencionado, considerando entre otras cuestiones,
el tiempo necesario para efectuar una entrevista, la productividad de los
entrevistadores, etc.
Es recomendable la aplicación de una prueba piloto que permita prever
y solventar posibles inconvenientes durante el levantamiento de la
información en campo.
RETO
No relajar la aplicación del criterio referente a que los beneficiarios del
Programa deben ubicarse en “…localidades identificadas como de alta o muy
alta marginación…” para así evitar en la mediad de lo posible, errores de
inclusión.
Capítulo III, pp. 145 a 153
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RECOMENDACIÓN
Aplicar con rigurosidad y no relajar el criterio referente a que los beneficiarios
deben habitar en “…localidades identificadas como de alta o muy alta
marginación…”.
Una vez que factible de aplicar el criterio que señala que los beneficiarios
“deberán encontrarse en una situación de pobreza alimentaria”, es
conveniente establecer un criterio de preeminencia entre los relativos a
“pobreza alimentaria” y “ubicados en localidades de alta y muy alta
marginación”, lo que permitiría reducir los errores de inclusión.
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ANEXOS
Estadisticos de gabinete
Anexo 1.- Estrategia de Política Social CONTIGO: Objetivos, Líneas de Acción y
Principios Básicos.
Anexo 2.- Programa de Atención a los Adultos Mayores: Objetivos, lineamientos,
componentes y mecanismos de operación.
Anexo 3.- Comparativo de Programas de Atención a Adultos Mayores: Sedesol,
Gobierno del Distrito Federal, Gobierno Chileno, Argentino
Anexo 4.-Comparativo Reglas de Operación 2003-2004
Anexo 5.- Solicitantes de incorporación al Programa.
Anexo 6.- Organización que tramitó las solicitudes.
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