Capítulo IV. Evaluación de la operación administrativa A) Introducción Este capítulo analiza el cumplimiento de las Reglas de Operación vigentes para 2005 del PALN, así como normatividad general además del análisis de las metas físico-financieras. Para la elaboración de este capítulo, se analizó la documentación relacionada a los sistemas de información; también se aplicaron entrevistas a profundidad a los responsables de la operación del programa a nivel central y a operadores estatales, así como encuestas en los centros de acopio (CDA). Lo anterior es pertinente señalarlo ya que a lo largo del texto se hace referencia de los resultados obtenidos en dichas actividades.72 72 Las entrevistas a profundidad se hicieron conforme a la metodología que propone Esterberg (2002), con un guión estructurado a partir de preguntas previamente definidas; sin embargo, se buscó que el guión no inhibiera el intercambio de información libre entre el entrevistador y el entrevistado, a fin de que éste último pudiera expresar sus opiniones e ideas en sus propias palabras. Las entrevistas cuidaron que las preguntas tuvieran sentido para el entrevistado, elaboradas con un lenguaje apropiado de acuerdo al contexto. Tal y como lo señalan los manuales, se evitó hacer preguntas con dicotomías y/o preguntas que sesgaran la respuesta. Con relación a la interpretación, dado que el trabajo en esencia constituye una investigación de carácter cualitativo, no existe un único método; por ello se emplearon para la interpretación, distintas técnicas. Se entrevistó a quienes estuvieron directamente involucrados en las diversas fases de operación del programa y/o quienes le han dado seguimiento, en una serie de rondas. La primera ronda se aplicó en Jalisco, los días 10 y 11 de agosto del 2005. En ella se entrevistó al Ing. Carlos Humberto García, Coordinador de los Centros de Acopio de la Gerencia Estatal Jalisco; a los encargados de los CDA de Capilla de Milpillas, Tepatitlán, San José de los Reynoso, San Juan de los Lagos y Lagos de Moreno; además, se entrevistaron de manera informal a aproximadamente 10 productores beneficiarios y a 2 líderes de organizaciones de productores. La segunda ronda incluyó dos entrevistas con funcionarios encargados del PALN a nivel central. Una se celebró el día 22 de febrero del 2006 en las instalaciones de Liconsa con el Ing. José Luis Castillo y el MVZ. Jorge Ramírez, que son los funcionarios directamente a cargo del programa dentro de la estructura de Liconsa; la otra se realizó vía conferencia telefónica el día 1 de marzo del 2006 con el MVZ. Jorge Ramírez y el Lic. Luis Gerardo Álvarez Tostado, éste último del área de Presupuesto de Liconsa. Finalmente, el día 7 de marzo de 2006 se entrevistó vía telefónica al Diputado Federal, José Luis Treviño Rodríguez, Presidente de la Subcomisión de Leche de la Comisión de Agricultura y Ganadería de la H. Cámara de Diputados de Congreso de la Unión. 145 B) Cumplimiento de las reglas de operación y lineamientos (o manuales) de operación, así como la normatividad general del programa. ⇒ Verificar la existencia y utilización de sistemas de información (mecanismos de evaluación interna, seguimiento y control) que le permitan al programa dar un seguimiento interno del cumplimiento de sus reglas de operación. Los mecanismos implementados para dar un seguimiento interno del cumplimiento de las reglas de operación son: a) Los controles de información. De acuerdo a los responsables del programa, estos controles resumen la captación de los CDA; su temporalidad es semanal, mensual y trimestral. Esta información se lleva a la Reunión de Coordinación para el cierre mensual y se registra para conformar el informe al Consejo de Administración. b) La solicitud de ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa. Dicha solicitud alimenta el Registro de Identificación Nacional de Productores; de acuerdo a los responsables del programa, este registro no cumple con los requerimientos de un padrón ya que el PALN no es un programa social, sino un programa dedicado a la compra de insumos. c) El registro de compra. Esta información es utilizada por cada CDA para realizar los requerimientos de recursos para el pago de productores a la Dirección de Finanzas y Planeación (SICOP) y a la Dirección de Producción para la liberación de recursos. La Dirección de Producción da su visto bueno a la Dirección de Finanzas y Planeación para autorizar que se canalicen los montos necesarios a fin de que los CDA otorguen los pagos vía cheques a los productores. 146 d) Control de Costos por CDA. La Subdirección de Contabilidad General es la encargada de dar seguimiento a los costos de operación que genera cada CDA. e) Auditoría. De acuerdo con las Reglas de Operación vigentes para el 2005, el PALN debía ser auditado por el Órgano interno de Control (OIC) y, en su caso, por la Auditoría Gubernamental de la SPF, Auditoría Superior de la Federación y demás instancias que, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, resulten competentes para ello. f) Encuestas. La Dirección de Producción levantó una encuesta para evaluar el grado de satisfacción de los productores en el primer y segundo semestre del 2005. ⇒ Validar en campo, los sistemas de información, mecanismos de evaluación interna, seguimiento y control que sean utilizados por el programa para el seguimiento de sus operaciones, en los casos en que ello sea posible a través de los levantamientos de información programados. Verificar la existencia de la información, su confiabilidad, disponibilidad oportuna y el grado en que se utiliza para la mejor gestión del programa. Es importante subrayar que no es posible la verificación en campo de metas físicas financieras, sistemas de información, mecanismos de evaluación interna, seguimiento y control. Se verificó la existencia de los mecanismos de control identificados y de la información que se desprende de estos, con excepción de la auditoría que realiza la Auditoría Superior de la Federación, la cual estaba en proceso al momento de hacer la presente evaluación. Se observaron dificultades en la verificación de los registros de compra de los CDA; la base de datos que concentra la información no es adecuada, ya que el 147 manejo de la misma implica una inversión de tiempo importante. Este sistema es obsoleto y antifuncional; de hecho, el manejo de esta información dificultó considerablemente la elaboración de esta evaluación. Por lo tanto se recomienda que se desarrolle un sistema de cómputo a la medida de las necesidades del tamaño y volumen de información que maneja el programa, ya que su actual estado dificulta el manejo y análisis de la información, no tan sólo para la elaboración de evoluciones externas, sino para el control interno del programa. En lo que corresponde a la retroalimentación proveniente de los controles de información, se pueden clasificar en: a. Directa Esta retroalimentación directa es la que proviene de las Auditoría Superior de la Federación, a partir de las cuales se generan recomendaciones correctivas y preventivas. b. Indirecta La retroalimentación indirecta es la que se realiza a través de: a) Reunión de Coordinación; b) Comités de producción, distribución y abasto y, c) Sesión del Consejo de Administración. Estas instancias se alimentan de los controles anteriormente citados. De acuerdo a la información disponible, se observó que la retroalimentación generada hasta el momento ha sido tanto directa como indirecta y se ha concretado en dar soluciones a los problemas que han surgido a raíz de la llegada masiva de productores. ⇒ Valorar si los indicadores de gestión y evaluación reportados trimestralmente, son los idóneos para medir el desempeño del 148 programa, y en su caso, proponer los cambios y adiciones que se consideren necesarios. El indicador de gestión que opera para el PALN aparece en el Cuadro 4.1. Este indicador mide el grado de avance en el volumen adquirido de leche nacional comparando los litros adquiridos de leche versus los programados por 100. De esta manera se obtiene el porcentaje de cumplimiento con la meta planteada. De acuerdo al Cuadro 4.1, el PALN en 2005 logró un 139.3% con respecto a la meta planteada. De acuerdo a los responsables del programa, este resultado se puede entender porque los CDA trabajan dos turnos, matutino y vespertino, lo cual implica que los tanques se llenan y vacían dos veces al día. Cuadro 4.1 Indicadores de Resultados de las Reglas de Operación Procedimiento de cálculo Nombre del indicador Descripción Resultado Litros adquiridos Litros Pogramados 1. Cumplimiento del Programa de Adquisición de Leche Nacional Grado de avance en el volumen adquirido de leche nacional X100 139.3% 278,615,021 200,000,000 X100 La valoración que se hace del resultado alcanzado en 2005 de 139.3%, de acuerdo a los responsables del programa entrevistados, es positiva ya que de acuerdo señala un mejor uso de la infraestructura; de lo anterior se puede inferir que un uso por abajo del 100% sería considerado como negativo. Es importante señalar que este aumento significó que la Dirección de Finanzas y Planeación de Liconsa pidiera al Consejo de Administración, autorización para la ampliación del programa y, a su vez, la autorización de la gestión del complemento de recursos para absorber el aumento en captación para el ejercicio fiscal 2005. 149 Este equipo evaluador recomienda complementar a este indicador de gestión, que en realidad es un indicador de eficacia, con otros indicadores que evalúen la operación. En concreto se plantean tres: Cuadro 4.2 Indicadores de Gestión Nombre del indicador Procedimiento de cálculo Descripción Resultado Costo Total No. de Litros Captados 2. Costo Medio por Litro Costo Medio .1 Ejemplo: 10 1000 Este indicador mide el costo por litro de leche captada en un periodo de tiempo. Este indicador se puede llevar por CDA permitiendo construir un “raking”. El indicador castiga a medida que sea menor el número de litros captados o mayor el costo total. Cuadro 4.3 Indicadores de Gestión Nombre del indicador Descripción Procedimiento de cálculo No. Productores Atendidos (t+1) 3. Indicador de atención Tasa de crecimiento de productores individuales atendidos. No. Productores Atendidos (t) Resultado -1x100 -50% Ejemplo: 5 10 -1x100 150 Este indicador mide la tasa de crecimiento de atención a los productores entre un periodo base (t) y el periodo a evaluar (t+1). Si bien Liconsa establece metas de captación en términos de litros, el hecho de que exista un subsidio económico hacia los productores de leche implica la conveniencia de contar con un indicador que muestre el número de personas que se ven beneficiadas por el programa. Cuadro 4.4 Indicadores de Gestión Nombre del indicador Descripción Procedimiento de cálculo Resultado No. de Irregularidades (t+1) No. de 4. Indicador de Irregularidades Crecimiento de Irregularidades -1x100 Irregularidades (t) -50% Ejemplo: 5 10 -1x100 Este indicador mide la tasa de crecimiento de las irregularidades entre un periodo base (t) y el periodo a evaluar (t+1). Este indicador se alimentará, siguiendo las reglas de operación, de las quejas y denuncias que realice la ciudadanía en general en forma personal o por escrito, a través del Órgano Interno de Control, telefónicamente, vía el Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL). Un hecho que llama mucho la atención es que al preguntar sobre un registro de quejas de los productores se contestó, por parte de Liconsa, que no se tenía registrada ninguna inconformidad existiendo, como ya se señaló en el párrafo 151 anterior, mecanismos para la recepción de críticas o descontentos de los productores. Considerando el gran número de beneficiaros que tiene el PALN es poco factible que no se hubiera dado ninguna queja lo cual implica dos cosas. 1) éstas no son transmitidas a través de los mecanismos oficialmente establecidos en las reglas de operación para tal efecto, o 2) son tramitadas a nivel de CDA y no se tiene registro de ellas. Se recomienda a Liconsa, en primer lugar, verificar si efectivamente no se han recibido quejas a través de los mecanismos establecidos y en caso de que esto no fuera cierto darle seguimiento a éstas. En segundo lugar procurar mecanismos de información a nivel de plantas y CDA para recibir y darle trámite a las quejas de los productores. ⇒ Elaborar un diagrama de flujo en el que se identifiquen los principales procesos operativos definidos en las reglas de operación y los actores responsables en cada proceso (gerencia estatal, centro de acopio, etc.) 152 Solicitud de recepción Productor Se recibe de los productores interesados en vender leche a Liconsa la Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V. En un plazo de 12 días hábiles después de presentada la solicitud, se notifica a los productores de su aceptación o se explican las causas que motivaron su rechazo. Se recibirán solicitudes durante todo el año en las plantas industriales o centros de acopio, cuya ubicación se puede consultar en la página electrónic www.liconsa.gob.mx, SI Prueba de calidad La leche debe cumplir con las condiciones de calidad establecidas en el Manual Técnico para el Control de Calidad de Leche Fresca, clave DPST-003/98 y sus actualizaciones, emitido por Liconsa. NO NO RECHAZO SI RECHAZO Solicitud de pago Difusión Se dará amplia difusión al Programa de Adquisición deLeche Nacional. La información del Programa se dará aconocer en la página Internet www.liconsa.gob.mx El Centro de Acopio hace la solicitud de pago a la Gerencia Estatal o al programa de Abasto Social de Leche. Responsable: Centro de Acopio Responsable: Liconsa Emisión del cheque Pago al productor El Centro de Acopio paga al productor por la leche recibida. Responsable: Centro de Acopio La Gerencia Estatal o el Programa de Abasto Social solicita fondos a la Dirección de Finanzas y Planeación a través del SICOP para la solicitud de fondos. Paralelamente se solicita a la Dirección de Producción el oficio para la liberación de los fondos. La Dirección de Producción da su VoBo para que la Dirección de Finanzas y Planeación libere los recursos de forma electrónica a la Gerencia o al Programa de Abasto. Responsable: Gerencia Estatal /Programa de Abasto 153 Social. Dirección de Finanzas y Planeación y Dirección de Producción ⇒ Comprobar el cumplimiento de las reglas de operación y el adecuado funcionamiento de los procesos, señalando claramente si existen cuellos de botella. A partir de la encuesta en campo se obtuvo la siguiente información relacionada al proceso: El Gráfico 4.1 muestra que de los 244 productores encuestados el 99% tuvieron que someter a pruebas de laboratorio la leche que vendieron a Liconsa. Lo anterior muestra el cumplimiento de la condición de calidad que estipulan las Reglas de Operación, la cual está descrita en el “Manual Técnico para el Control de la Calidad de la Leche Fresca”. Gráfica 4.1 Le hacen pruebas de laboratorio a la leche que lleva a vender P49 ¿Le hacen alguna prueba de laboratorio a la leche que entrega para su venta? Porcentaje 1 1 No 99 Total productores 99 Productores de leche caliente 100 Sí Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) A la pregunta ¿Se ha llegado a atrasar Liconsa en los pagos establecidos para la producción de leche?, el Gráfico 4.2 observa que el 97% de la muestra total encuestada dijo que no y sólo un 3% que sí. Dividiendo la muestra entre 154 productores de leche fría y caliente, el 100% de los productores de leche fría y el 96% de los productores de leche caliente señalaron que no habían sufrido retrasos. Únicamente el 4% de los productores de leche caliente señalaron haber recibido sus pagos atrasados. Gráfica 4.2 Se ha atrasado Liconsa en el pago alguna vez P32 ¿Se ha llegado a atrasar Liconsa en los pagos establecidos para su producción de leche? Porcentaje No 97 3 Total productores 96 Sí 100 4 Productores de leche caliente Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) De acuerdo al Gráfico 4.3, los productores no aprecian irregularidades en el proceso; es importante subrayar que en opinión de los encuestados, la leche fue adquirida siempre y cuando tuviera la calidad requerida, lo que significa que no se encontraron elementos de corrupción en el proceso. Por otra parte, los productores señalaron que Liconsa no le compró toda su leche, solamente cuando ya se había rebasado la capacidad de los Centros de Acopio, pero estamos hablando apenas de un 2% bajo la opción algunas veces, el 98% restante contesto que nunca se han encontrado en esa situación. 155 Gráfica 4.3 Irregularidades en la operación del centro de acopio P55 Pensando en todas las veces que usted ha acudido personalmente a vender leche al centro de acopio o planta de Liconsa en este año ¿qué tan seguido: Siempre, Frecuentemente, Algunas veces o Nunca? Porcentaje Nunca Algunas veces Se negaron a comprarle la leche aunque cumplió la calidad pedida 99 No le compraron toda la leche que llevó aunque cumplió la calidad pedida 100 1 No pudieron comprarle porque ya se había rebasado la capacidad de acopio o recepción de leche 98 2 El centro de acopio o planta estaba cerrado en el horario de servicio y compra establecido 99 1 No pudo vender la leche porque no mostró identificación o documentación como proveedor de Liconsa 100 Trataron de comprarle la leche a un precio menor al establecido por el programa de adquisición 100 99 Los encargados o el personal de Liconsa lo trataron mal Le dieron preferencia en la compra de leche a algunos productores por sobre de otros 100 Le pidieron propina o dinero por comprarle la producción de leche 100 Le pidieron propina o dinero por realizar algún trámite extra para su compra de leche 100 1 Base: Total productores (244) El Gráfico 4.4 muestra que para el 98% de los productores no existen otras irregularidades a las mencionadas en el Gráfico 4.3. Gráfica 4.4 Han notado otra irregularidad en la operación del centro de acopio P56 ¿Ha notado alguna usted otra irregularidad en la compra de leche? Porcentaje Sí 2% No 98% Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) 156 El Gráfico 4.5 muestra que para el 27% de los productores entrevistados, la operación del los CDA es muy buena; para el 71% la operación es buena y solamente para el 3% restante se divide en mala, muy mala o no sabe. Lo anterior no experimenta cambios significativos si la muestra es dividida entre productores de leche fría y caliente. Gráfica 4.5 Evaluación de la operación del centro de acopio P61 En general ¿cómo califica usted el trato que recibe por parte de los encargados del centro de acopio o planta: Muy Bueno, Bueno, Malo o Muy Malo? Porcentaje 1 1 11 71 71 27 27 27 Total productores Productores de leche caliente Productores de leche fría Muy bueno Bueno Malo 73 Muy mala(o) No sabe Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Al evaluarse las instalaciones de los CDA, el Gráfico 4.6, señala que el 23% del total de productores las encuentran muy adecuadas; el 70% adecuadas, el 6% inadecuadas y el 1% no sabe. Esta percepción no varía si la muestra se divide entre productores de leche caliente y fría. Sobre los trámites que deben realizarse para la venta de leche, el 20% del total de productores los consideraron muy adecuados; el 78% adecuados y el 2% restantes inadecuados. En este caso sí existen cambios al dividirse la muestra entre productores de leche fría y leche caliente: (1) caliente, 23% de 157 productores dicen que los trámites son muy adecuados, 76% adecuados y 1% inadecuados; (2) fría, al 6% le parece que los trámites son muy adecuados, adecuados al 88% e inadecuados al 6%. Gráfica 4.6 Evaluación de la operación del centro de acopio P62 ¿ En su opinión… ? Porcentaje Total productores Productores de leche caliente Productores de leche fría Las instalaciones del centro de acopio 23 Los trámites para la venta de leche 20 Las instalaciones del centro de acopio 23 Los trámites para la venta de leche 23 Las instalaciones del centro de acopio Los trámites para la venta de leche 21 6 70 61 78 2 72 41 1 76 61 88 Muy adecuada(o)s Adecuada(o)s Inadecuada(o)s No sabe 18 6 Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) De acuerdo al Gráfico 4.7, el precio de compra de la leche Liconsa es considerado por el 15% de los productores como muy bueno, 75% bueno y 8% malo. Una vez más la percepción cambia si se divide la muestra entre productores de leche caliente y fría: (1) caliente, el 17 % califica como adecuado el precio, en tanto que 75% lo considera bueno y 7% malo; (2) fría, sólo un 6% lo considera muy bueno, 76% bueno y un 18% como malo. En lo que respecta al trato, el 27% de los productores lo consideran muy adecuado, 71% adecuado, 1% malo y 1% muy malo. Esta percepción no cambia sustancialmente si la muestra se divide entre productores de leche caliente y fría. La única diferencia que se aprecia es que sólo fue considerado como malo y muy malo el trato por parte de los productores de leche caliente, con un 1% respectivamente. 158 Gráfica 4.7 Evaluación de la operación del centro de acopio P63 ¿ En su opinión… ? Porcentaje Total productores El precio de compra de la leche por Liconsa El trato y la atención por parte de los empleados de Liconsa 75 15 27 8 71 1 111 Muy bueno Bueno Productores de leche caliente Productores de leche fría El precio de compra de la leche por Liconsa El trato y la atención por parte de los empleados de Liconsa 17 75 26 El precio de compra de la leche por Liconsa 6 El trato y la atención por parte de los empleados de Liconsa 7 Malo Muy mala(o) No sabe 111 71 76 30 1 18 70 Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Al preguntarles a los productores, su opinión sobre la afirmación “Los horarios del CDA son accesibles”, el 10% considero estar de muy de acuerdo, 88% de acuerdo y 2% en desacuerdo. A la afirmación “La ubicación del CDA o planta es adecuada”, el 20% contestó estar de muy de acuerdo, 77% de acuerdo y sólo 2% en desacuerdo. A la afirmación “La forma en que opera la planta es clara y sencilla”, el 17% estuvo muy de acuerdo y el restante 83% de acuerdo. Ante la afirmación “La atención que dan a los productores es buena”, un 18% contestó estar muy de acuerdo, 81% respondió estar de acuerdo y un 1% en desacuerdo. Los productores respondieron a la afirmación “El tiempo que tardan en atender a los productores es adecuado”, con un 18% muy de acuerdo, 80% de acuerdo y 2% en desacuerdo. Ante la afirmación “Sólo le compran leche a la gente que apoya al gobierno” el 25% señaló estar totalmente en desacuerdo, 73% respondió estar en desacuerdo y sólo el 2% estuvo de acuerdo. Con la afirmación “Los líderes del sector y los políticos utilizan el PALN con fines electorales”, el 24% estuvo 159 totalmente en desacuerdo, 75% en desacuerdo y 2% de acuerdo. Finalmente, los productores contestaron a la afirmación “Piden muchos trámites y papeles para vender la leche Liconsa”, con un 19% estar totalmente en desacuerdo, 67% en desacuerdo y 14% estuvo de acuerdo. Gráfica 4.8 Evaluación de la operación del centro de acopio P67 Voy a leer algunas afirmaciones sobre la compra de leche de Liconsa y el Programa de Adquisición de Leche Nacional, y le voy a pedir que me diga si está de acuerdo o en desacuerdo con cada una de ellas ¿Está usted de acuerdo o en desacuerdo con que... Porcentaje Muy de acuerdo En desacuerdo Los horarios del centro de acopio o planta son accesibles De acuerdo Totalmente en desacuerdo 10 La ubicación del centro de acopio o planta procesadora es adecuada 88 2 77 20 2 La forma en que opera la compra de leche es clara y sencilla 17 83 La atención que dan a los productores es buena 18 81 1 El tiempo que tardan en atender a los productores es adecuado 18 80 2 Sólo le compran leche a la gente que apoya al gobierno 2 Los líderes del sector y los políticos utilizan el PALN con fines electorales 2 Piden muchos trámites y papeles para vender la leche a Liconsa 73 25 75 14 24 67 19 Base: Total productores (244) Sintetizando los resultados anteriores se puede señalar que la opinión que tienen los productores de la operación del PALN es muy positiva, al mismo tiempo que califica al programa como no sujeto a intereses partidistas o de gobierno. Sin embargo, se encontró una irregularidad en cuanto al apego de Reglas de Operación. En entrevista, el Ing. José Luis Castillo señaló que debido a la gran aceptación que ha tenido el programa entre los productores de leche nacional, en los hechos no se cumple con la normatividad y tiempos señalados para la tramitación de la solicitud de ingreso que deben llenar los productores. De acuerdo a las Reglas de Operación los productores interesados en vender leche a Liconsa, deben presentar la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.” y, en un plazo no mayor de 12 días 160 hábiles después de haberla presentado, se debe notificar a los productores si fueron aceptados o no en el programa, con la explicación correspondiente. En caso de haber sido aceptados, se procede a suscribir los contratos con las personas físicas o morales que entreguen su producto a los CDA o las plantas industriales propiedad de Liconsa En la operación cotidiana se observó que, a partir de 2005, año en el que se establece un precio fijo de 3.50 para leche caliente y 3.65 para leche fría, los productores que llegan a solicitar su ingreso a Liconsa, sino que traen consigo la leche para venderla. Una vez que la leche pasa las pruebas de calidad, Liconsa adquiere la leche sin que se haya realizado la solicitud de ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa. Sucede que mientras la leche pasa las pruebas de calidad, se llena la solicitud de ingreso, aunque también se llevan la solicitud para llenarla en casa, o con ayuda de gente de su entera confianza y la entregan después a Liconsa para proseguir con los trámites de pago. Lo anterior se entiende porque algunos productores nacionales de leche no saben escribir o leer correctamente y requieren de ayuda. La gran aceptación del PALN por parte de los productores se explica por el precio al que se compra la leche fría y caliente, generando que muchos productores acudan a los centros de acopio, lo que se traduce en una problemática en la secuencia operativa diseñada para el programa. Sin embargo y de acuerdo con el Ing. Castillo, esta situación no afecta a la operación, ya que los CDA llevan un registro que salva este problema al mismo tiempo que no violenta el criterio fundamental que es adquirir leche de calidad. Como consecuencia de la alta afluencia de productores nacionales a los centros de acopio y a las plantas, en el 2005 se realizó una modificación administrativa; en lugar de levantar un contrato por productor por cada operación de compra venta, se decidió elaborar tan sólo un contrato por cada uno de los centros de 161 acopio y plantas que reciben la leche de los productores, lo que significa mayor flexibilidad administrativa en el cumplimiento de la elaboración de contratos. Es por ello que cada uno de los CDA y plantas receptoras de leche, tienen un solo contrato de compra-venta de leche fresca. Todo lo anterior significa que existe un desfase de tiempo entre la operación y el registro del contrato; Liconsa no puede firmar un contrato que no tenga el registro completo de cada uno de los productores que forman parte del programa. Es por ello que tal y como está operando el programa actualmente, no puede evitarse que desfase de tiempos en las diversas fases operativas del mismo. De hecho, mientras corren los trámites de tipo jurídico para la elaboración correcta y apegada a derecho de los contratos de compra de leche a los productores nacionales, en la vida cotidiana los productores siguen vendiendo su leche en los centros de acopio y plantas; sucede que el registro se va actualizando y no tarda más de 20 días en incorporarse en el contrato. En este sentido, es claro que se observa un área de oportunidad que trabajar; este equipo evaluador considera importante desarrollar una automatización operativas de los CDA y plantas, a fin de tener un mejor proceso, que permita un ágil de manejo de información, que potenciaría en mucho la secuencia y control al ligar las bases de datos a otros procesos como el SICOP. ⇒ Relación comercial del programa con los productores y analizar si se está fortaleciendo el mercado local o regional. A partir de la encuesta realizada se puede obtener información que describe la relación comercial. Vale la pena señalar que, de acuerdo al Gráfico 4.9, el productor encuestado tiene 1.4 años en Liconsa. Al dividir la muestra por tipo de leche, el productor de leche caliente tiene más tiempo ofreciendo sus productos a Liconsa, 1.5 años más con respecto al productor de leche fría 1.3. 162 Gráfica 4.9 Tiempo que lleva vendiendo leche a Liconsa P14 ¿Cuánto tiempo tiene usted vendiendo leche a Liconsa? Promedio en años 1.4 1.5 1.3 Total productores Productores de leche caliente Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) De acuerdo al Gráfico 4.10, se encontró que el 99% de los productores de la muestra había ofrecido su producto a Liconsa y que, de acuerdo al Gráfico 4.11, al 98 % de dicho grupo Liconsa le compró su leche. La causa por la que Liconsa no adquirió la leche que se le había ofrecido, 2% de los productores, fue porque ésta no cumplía los requisitos de calidad establecidos, pero hablamos de un dato poco significativo. 163 Gráfica 4.10 Vendió leche a Liconsa la semana anterior P22 La semana pasada, contando de lunes a domingo, ¿le vendió usted leche a Liconsa? Porcentaje 1 1 3 No Sí 99 99 Total productores Productores de leche caliente 97 Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Gráfica 4.11 Liconsa le compró toda la leche que llevó la semana anterior P25 La semana pasada, ¿compró Liconsa toda la producción de leche que usted le llevó a vender? P26 ¿Por qué Liconsa no compró toda la leche que le llevó a vender? 2 2 98 98 Total productores Sí Productores de leche caliente Porcentaje 100 Productores de leche fría No, porque no cubrió el requisito de la calidad requerida Base: Total productores que vendieron leche a Liconsa (241), productores leche caliente (209), productores leche fría (32) 164 Se preguntó al productor si ofrecía su producto a algún consumidor distinto de Liconsa. La respuesta, considerando toda la muestra, indica que el 91% no vende a otro comprador y sólo un 9% lo hace. Si se observa el Gráfico 4.12, se apreciará que son los productores de leche fría los que venden en mayor proporción, en comparación con los de leche caliente, a un comprador distinto a Liconsa. Gráfica 4.12 Vendió leche a otros compradores la semana anterior P27 La semana pasada, ¿le vendió usted leche a otro comprador o empresa que no fuera Liconsa? Porcentaje 91 92 88 9 8 12 Total productores Productores de leche caliente No Sí Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Al indagar sobre las causas que hacen que se venda a otro comprador, de acuerdo a la Gráfica 4.13, la respuesta más frecuente fue “Porque me dan mejor precio” con un 38%; le sigue “Porque la compran con menos requisitos” con 24%. Con un 14% se encuentra “Porque pagan más rápidamente”, “Por que le queda más cerca” y “Porque Liconsa no abre por la tarde”. Con un 10% están “Porque no le recibieron leche en CDA” y “Por costumbre”. Finalmente, con un 5%, está “No hacen tantas pruebas a la Leche”. 165 Gráfica 4.13 Razones por las que vendió leche a otros compradores la semana anterior p29 ¿Por qué le vendió leche a otro comprador distinto de Liconsa? Porcentaje 38 Porque dan mejor precio 24 Porque la compran con menos requisitos 14 Porque pagan más rápidamente 14 Porque le queda más cerca 14 Porque Liconsa no abre por la tarde Porque no le recibieron la leche en el centro de acopio 10 Por costumbre 10 No hacen tantas pruebas a la leche 5 Nota: Los datos se grafican a total porque la base es tan pequeña que no se puede segmentar Base: Productores que vendieron a otros compradores (21) Si se sintetiza la información descrita se deben resaltar tres hechos: 1) La mayoría de productores que ofrecen su producción a Liconsa le venden a ésta todo su producto; 2) La no adquisición de leche por parte de Liconsa responde a razones de calidad y, 3) Un productor que vende a Liconsa estará dispuesto a colocar su producto con un comprador distinto, si éste ofrece un mayor precio. Entonces, queda preguntarse lo siguiente: ¿cuál es el impacto de Liconsa en el mercado local y regional? El mercado se debe entender como un mecanismo que reúne a vendedores y compradores de productos, factores de producción e instrumentos financieros. El mercado puede ser visualizado desde distintos aspectos o dimensiones: dimensión de productos, dimensión espacial y física. En lo concerniente a la dimensión de productos se refiere a definir un grupo de bienes o servicios que 166 son vistos como sustitutos por los compradores. Desde una dimensión espacial el mercado se clasifica como local, regional, nacional e internacional dependiendo esto de factores como el costo de transporte, las características del producto y la homogeneidad del gusto en los compradores. En términos físicos el mercado puede estar restringido a un lugar definido preestablecidas. o bien por vías no 73 Al dimensionar el mercado que se está analizando se puede señalar que es un mercado con un bajo número de sustitutos, cuyo referente espacial es local y regional y que se restringe a lugares definidos de compra. Los oferentes son los productores de leche en tanto que los consumidores son empresas industrializadoras de leche, queseros, dulceros, ruteros y acopiadores. Para contestar a la pregunta si se está fortaleciendo al mercado se deben contestar una serie de preguntas previas: 1) ¿A quien vendía el productor que vende ahora a Liconsa? La respuesta se puede encontrar en el Gráfico 4.14. Del total de productores encuestados se observa que el 36% vendían su leche a empresas industrializadotas de leche y sus derivados; el 35% a queseros o pequeños productores de productos lácteos, 20% a empresas o individuos acopiadores, 3% a ruteros y un 7% anteriormente no vendía. Esta distribución cambia si se observa a los productores de leche fría. Más de la mitad (52%) de estos productores vendían a empresas industrializadoras, 24% a queseros, 15% a empresas o individuos acopiadores, 5% a ruteros y 3% no vendía. 73 Un ejemplo de vías determinadas o restringidas son los mercados locales donde se ofrecen productos o las ferias. En cuanto a vías no preestablecidas un ejemplo es el uso de Internet o de la vía telefónica. 167 Gráfica 4.14 ¿Antes de venderle a Liconsa a quién le vendía leche? P35 Antes de que le vendiera a Liconsa, ¿a qué tipo de compradores o empresas vendía su leche usted o la unidad de producción para la que trabaja? Porcentaje 7 3 20 8 3 20 35 37 36 33 3 6 15 24 52 Total productores Productores de leche caliente Productores de leche fría Anteriormente no vendía leche Ruteros (comprador que recoge la leche caliente directamente Empresas o individuos acopiadores o comercializadores de leche Queseros o pequeños fabricantes locales de productos lácteos Empresa industrializadora de leche y sus derivados Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) 2) ¿Continúa vendiendo a los antiguos compradores? ¿Por qué? El Gráfico 4.15 da una respuesta contundente al señalar que el 99% de productores encuestados contestaron que No. Dado el resultado obtenido, éste no varía si se trata de productores de leche fría o caliente. 168 Gráfica 4.15 ¿Continua vendiendo leche a los anteriores compradores? P38 ¿Sigue vendiéndoles leche a estos compradores o empresas? Porcentaje No Sí 99 99 97 3 1 Total productores 1 Productores de leche caliente Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Al cuestionar sobre las razones por las que ya no se vende a los compradores anteriores a Liconsa, el 80% de la muestra total de productores encuestados contestaron que se debe al mejor precio de Liconsa; 24% respondieron que es por el rápido pago de Liconsa; 14% señalaron que es por la menor distancia; 8% porque la calidad de la atención; 5% explicaron que Sello Rojo se atrasa en los pagos y, 4% a que Liconsa le compra fácilmente. 169 Gráfica 4.16 Razones por las que ya no vende a los compradores anteriores a Liconsa P40 ¿Por qué ya no sigue vendiéndoles leche estos compradores o empresas? Porcentaje 64 7 13 24 45 8 14 24 10 10 19 23 80 81 74 Total productores Productores de leche caliente Productores de leche fría Porque Liconsa la compran mas fácilmente Sello rojo se atrasa en los pagos / pide muchos requisitos Porque en Liconsa lo atienden mejor / le dan mejor servicio Porque Liconsa le queda más cerca Porque Liconsa paga más rápidamente Porque Liconsa da mejor precio Base: Productores que ya no venden a los compradores anteriores (223) 3) ¿Liconsa impactó en el aumento de la producción de leche por parte de los productores? Un aspecto a considerar es si los productores aumentaron su producción una vez que ingresan al PALN. La pregunta que se hizo fue: “¿Cuánto producía en esta misma época del año antes de venderle a Liconsa?” El Gráfico 4.17, señala que en lo que respecta a los productores de leche caliente, el 2% contesto que mucho más, 16% respondió que más, 46% señaló que lo mismo, 34% indicó que menos y 1% que mucho menos. De los productores de leche fría, el 13% contesto que más, 47% afirmó que lo mismo y 41% que menos. Al contemplar a todos los productores se observa que el 2% afirmó haber producido mucho más antes, 16% más, 46% igual, 35% menos y 1% mucho menos. Considerando a todos los productores se aprecia que el 36% producía menos o mucho menos; es decir, aumentaron su producción una vez que estaban en 170 Liconsa y el resto se divide entre un 46% que no aumento su producción y un 18% que la disminuyó. Gráfica 4.17 ¿Cuánto producía en esta misma época del año antes de venderle a Liconsa? P42 En esta misma época del año, y antes de que le vendiera leche a Liconsa, ¿cuánto producía usted o la unidad de producción para la que trabaja, comparado con lo que produce ahora? Porcentaje 2 2 16 16 46 46 35 34 41 1 Total productores 1 Productores de leche caliente Productores de leche fría Mucho menos Menos 13 47 Lo mismo o igual Más Mucho más Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Entonces, ¿cómo se puede explicar que sólo un 36% aumentara su producción? Para contestar esta pregunta se debe considerar que el aumento de la producción se puede explicar debido al aumento en el número de vacas productoras o a la mejora de la alimentación y/o ambos factores. Al comparar los Gráficos 4.18 y 4.19, se obtiene como resultado que, para la muestra total de productores el número de vacas productoras tuvo un cambio muy pequeño; de un antes de Liconsa con 27.3 a un después de Liconsa con 27.5. Para los productores de leche caliente se pasó de 24.1 a 24.2 y para los productores de leche fría de 46.3 a 47.1. 171 Gráfica 4.18 Número de vacas lecheras que tenía en esta misma época del año antes de venderle a Liconsa P41 En esta misma época del año, y antes de que le vendiera leche a Liconsa, ¿cuántas vacas tenía en producción y cuántas estaban secas, aproximadamente? Promedio vacas lecheras 59.1 46.3 35.6 31.7 Total de vacas 27.3 24.1 Vacas en producción Vacas secas 12.7 7.6 8.3 Total productores Productores de Productores de leche caliente leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Gráfica 4.19 Número de vacas lecheras P4 De las vacas lecheras que tiene, ¿cuántas están actualmente en producción y cuántas están secas? Promedio vacas lecheras 62.8 47.1 37.1 33.1 Total de vacas 27.5 24.4 15.7 9.6 Total productores Vacas en producción Vacas secas 8.6 Productores de Productores de leche caliente leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) 172 4) ¿Qué efecto tiene en los compradores de leche? El Gráfico 4.20 muestra el precio al que los productores vendían su leche en el mercado antes de Liconsa. Gráfica 4.20 Precio al que vendía la leche a los compradores o empresas anteriores a Liconsa P36 Antes de que le vendiera a Liconsa, ¿a qué precio le vendía la leche a los compradores o empresas usted o la unidad de producción para la que trabaja? Promedio en pesos $3.2 $2.8 Total productores $2.7 Productores de leche caliente Productores de leche fría Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33) Como se puede apreciar, este precio es fácilmente superado por los precios de compra establecidos para Liconsa en el 2005, siendo estos de 3.5 y 3.65 para leche caliente y fría respectivamente. Estos precios han empujado al alza los precios de mercado ya que de otra manera los productores no tendrían incentivos a vender a un menor precio. Un hecho contundente y que refleja los cambios que atrajo el PALN al mercado local y regional consiste en que, como ya se indicó, el 99% de los productores que venden a Liconsa ya no venden a sus anteriores compradores, ya sea porque toda la leche la venden a Liconsa o, en caso de vender a un comprador distinto, este puede pagar los nuevos precios del mercado. 173 Lo anterior, de acuerdo a los responsables del programa, no ha impactado a los grandes compradores, pero sí a los medianos y pequeños, quienes se veían abastecidos en su gran mayoría por el productor que ahora vende a Liconsa. Es necesario subrayar que los grandes compradores se abastecen de productores selectos que cumplen estándares de calidad muy elevados a los cuales no tenían acceso los productores que abastecen a Liconsa. Los consumidores— compradores de leche—más afectados son los queseros y dulceros locales.74 En las visitas y observaciones en sitio realizadas en los CDA los días 10 y 11 de agosto de 2005, se encontró que los ganaderos tienen como principales opciones alternativas a los siguientes compradores: Sello Rojo, Nestlé, empresas locales acopiadoras de leche, fabricantes locales de quesos y cremas (queseros), y compradores itinerantes que acuden a sus ranchos (piperos o ruteros). Si bien algunas compañías ofrecen mayores precios que los de Liconsa, estos precios están sujetos a castigos de acuerdo al cumplimiento de patrones de calidad. De esta manera, leche con un estándar menor al requerido tendrá un precio menor a medida que incumpla con los patrones establecidos. De acuerdo a la información que se nos proporcionó, los ganaderos que van a los CDA tienen una calidad de leche que, dadas las penalizaciones, terminaría con un precio por abajo del precio que ofrece Liconsa. Vale la pena señalar que para los ganaderos los castigos muchas veces no están justificados. Se debe resaltar que la presencia de Liconsa impacta el precio de mercado de la zona de influencia en la que se ubica al alza, aunque ese impacto tiende a disminuir dado que los compradores aprecian que existe una capacidad acotada por cada CDA. 74 Lamentablemente no se tiene datos del número de productores y dulceros que han quebrado debido a la nueva situación que vive el mercado. 174 En otro orden de ideas, la investigación señala que los queseros son catalogados como compradores poco serios ya que: tienden a incumplir con el monto de adquisición de leche al que se comprometieron; varían el precio intempestivamente y tardan mucho en pagar. Por su parte los piperos compran la leche a un precio menor que el resto de los compradores comerciales. La percepción que los otros compradores de leche tienen con respecto al PALN, es que ha afectado tanto su reputación en la comunidad como su posición económica. A pesar de ello, de acuerdo a los operadores entrevistados, compradores de la talla de compañías como Nestlé se han visto beneficiadas ya que sustituyen leche nacional por leche en polvo, la cual es adquirida en el extranjero a un menor precio. En opinión de los responsables, el PALN viene a corregir una situación en que el productor recibía un trato injusto tanto en el precio—el cual era muy bajo— como en la calidad del trato comercial, porque debían enfrentar la problemática de compradores que no pagaban en tiempo y forma, que incluso dejaban de hacerlo. A pesar de ello, Liconsa aconseja a los productores de leche nacional que no abandonen los mercados tradicionales que tenían antes de ingresar al programa, con la intención de balancear sus ventas entre Liconsa y sus antiguos compradores. La encuesta a productores nacionales revela que éstos no siguen estos consejos, sino que prefieren vender todo su producto a Liconsa, dejando a un lado a sus antiguos mercados. En este mismo sentido, cabría tratar de entender si es a través del PALN que se pueden corregir los bajos ingresos de los productores y los abusos por parte de los compradores al incumplir con el pago. 175 A modo de síntesis, surgen los siguientes hallazgos principales: a) Los precios que establece el PALN con respecto al mercado ha direccionado parte de la oferta local a Liconsa. b) Lo anterior ha traído como consecuencia, un alza en los precios de leche en los mercados y zonas de influencia en donde opera el programa. c) Los productores han vistos incrementados sus ingresos, gracias al PALN. d) El aumento en el precio de compra de la leche, no generó un crecimiento en la producción; lo que significa que, el nuevo flujo de ingresos no se ha traducido en la adquisición más y mejores de vacas o en un cambio en el tipo de alimento para los animales. e) El PALN ha afectado directamente a los pequeños y medianos compradores de leche fresca nacional de las zonas de influencia del programa, quienes se quedan con menos posibilidades de adquirir leche fresca a los nuevos precios que define Liconsa. f) Si bien se señala que Liconsa recomienda a los productores que no abandonen sus mercados tradicionales de venta de leche, los resultados de la encuesta señala que los incentivos que marca el PALN van en sentido contrario a dicha recomendación. ⇒ Vinculación con otros organismos o entidades con las que tiene relación (Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable o sinergias con instituciones). De acuerdo a la entrevista con los responsables del programa, no existe vinculación del PALN con otros programas, particularmente con los de la 176 Sagarpa, con quienes potencialmente se podrían generar sinergias. Los funcionarios señalaron que es necesaria la creación de una oficina que se dedique exclusivamente a la coordinación institucional, la cual pueda darle seguimiento a las posibles sinergias y que se encargue de las gestiones administrativas y operativas para poder llevar a cabo dicha coordinación institucional, porque tal y como se encuentran organizados, los acercamientos con SAGARPA se han quedado en el intento y no rendirán ningún resultado positivo en este sentido. C) Análisis de las metas físico-financieras a nivel nacional y estatal. ⇒ Analizar la forma y mecanismos para establecer y actualizar las metas durante el año y, en su caso, proponer nuevas metodologías. En entrevista, los operadores del programa señalaron que las metas van de la mano de acuerdo a la evolución de los productores nacionales y a las limitantes presupuestales. Lamentablemente esta investigación no encontró una metodología concisa que exprese, cómo a través de estos dos factores se puedan establecer metas. Es importante señalar además que, en los últimos 15 años Liconsa se ha dedicado ha rehidratar leche a través de sus plantas, por lo que antes del arranque formal del PALN, sólo se contaba con la infraestructura necesaria y suficiente para rehidratar la leche en polvo importada. Pero ahora que las plantas además de rehidratar, captan leche fresca, fue necesario crear nuevos procesos concentrados en la captación y pasteurización de leche fresca, lo que ha significado para la plantas, trabajar en un continuo riesgo de que la leche se detuviera en una etapa del proceso y se echara a perder con todas las pérdidas económicas que ello implica. Ante el alto volumen de productores es necesario, 177 a juicio de los entrevistados, adquirir y aumentar el equipo de pasteurización que reduzca este riesgo potencial. Lo anterior muestra que no existe una metodología para el establecimiento de metas que relacionen capacidad de acopio y capacidad de proceso. De no establecerse una relación clara que involucre un censo o padrón de productores, un análisis de sensibilidad precio-entrega de producto, el presupuesto disponible y la capacidad instalada de captación y pasteurización,75 no será factible definir las metas adecuada y claramente, ni por consecuencia apreciar sus logros de la misma manera. Finalmente, se debe mencionar que los requerimientos especificados en los Términos de Referencia incluyen la “verificación en campo del cumplimiento de las metas, en los casos en que ello sea factible”. En este sentido, es necesario señalar que las únicas metas establecidas para el programa son de carácter físico-financiero—esto es, que relacionan el presupuesto disponible con lo ejercido así como los litros originalmente estimados a captar con lo realmente captado—por lo que no resulta factible verificarlas en campo. 75 Un riesgo previsible es, dado lo afirmado por los responsables del programa, que de aumentar el número de productores dada la capacidad de plantas se presenten mermas y pérdidas para Liconsa, siendo necesario un equipamiento adicional para pasteurización. 178 D) Conclusiones y recomendaciones Primera. Los sistemas de información del PALN se concentran en dar seguimiento a la operación administrativa y a la captación de leche fresca en los centros de acopio y las plantas productoras, pero resultan muy limitados para dar seguimiento al logro de los objetivos del programa. Además, se observaron dificultades en la verificación y manejo de información relacionada con los registros de compra y del registro de productores, que dificulta el manejo y análisis de la información. Se recomienda a Liconsa que, una vez que hayan sido redefinidos los objetivos del programa, se desarrollen sistemas de información a la medida de sus objetivos y necesidades operativas, además de ampliar y mejorar los componentes del sistema que ya se tienen. Segunda. El único indicador de gestión formal que el PALN utiliza mide el grado de avance en el volumen adquirido de leche nacional con respecto a la meta preestablecida. Si bien este indicador es muy útil para los efectos para los que fue diseñado, no sirve para captar otros elementos claves del proceso administrativo y de operación. Por ello, se recomienda a Liconsa incorporar los siguientes indicadores adicionales: i) costo medio por litro; ii) indicador de irregularidades y iii) tasa de crecimiento en el número de productores individuales atendidos. Tercera. El sistema para la recepción y trámite de quejas y denuncias de los beneficiarios no funciona adecuadamente. Existen diversos mecanismos formales para la recepción de las quejas y denuncias, pero a dos años de que entrara en funcionamiento el PALN, Liconsa no registra una sóla de ellas; lejos de ser una fortaleza, esto representa una debilidad en la gestión del programa. Aún considerando los altos niveles de satisfacción y la baja incidencia de 179 irregularidades expresadas por los productores beneficiarios, es evidente que un programa que realiza tantas tantas transacciones diariamente debiera recibir quejas y denuncias, y que éstas debieran ser tramitadas, lo cual no ha ocurrido. Esta situación sugiere una serie de posibles problemas, ya sean alternativos o complementarios: (1) que los productores no canalizan sus quejas y denuncias por falta de conocimiento o de confianza en el procedimiento; (2) que las quejas y denuncias se reciben y tramitan en los CDA y las plantas a través de los encargados o supervisores, pero que no se lleva un registro de ellas por considerarlas ‘resueltas’; (3) que las quejas y denuncias se reciben y tramitan por otras vías distintas—por ejemplo, a través de las organizaciones de productores—pero que no se tiene registro de ellas; o (4) que las quejas y denuncias simplemente no se reciben o no se tramitan por ninguna vía. Se recomienda a Liconsa hacer un análisis o investigación interna para dilucidar qué ha pasado con el sistema de quejas y denuncias, y realizar los cambios y adecuaciones que correspondan para asegurar que éstas puedan ser recibidas y tramitadas adecuadamente. Cuarta. En cuanto al cumplimiento de las Reglas de Operación 2005, se encontraron en general resultados favorables. Se confirmó que el cumplimiento satisfactorio en lo que toca a las siguientes reglas: compra leche tanto a personas físicas como morales; controles de calidad de la leche; pagos a los productores nacionales; respeto del precio de la leche establecido por Liconsa; horarios de atención, tanto en los CDA como en plantas se cumplen en tiempo y forma; trato, digno y respetuoso por parte del personal de los centros de acopio y de las plantas; ausencia de irregularidades importantes en el proceso de compra-venta de la leche, como propinas por la compra de la leche o algún otro trámite; tiempo adecuado de atención a los productores; y no utilización del programa con fines electorales. 180 Sin embargo, existen algunos incumplimientos con el proceso administrativo relacionado con el ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa, tales como la entrega de leche en los CDA sin que se haya aprobado la solicitud de ingreso o firmado los contratos respectivos. Esto ocurre principalmente debido a rápida dinámica y la gran afluencia de productores hacia algunos CDA, que en ocasiones rebasa a los procedimientos administrativos establecidos. Se recomienda a Liconsa automatizar la gestión y operación administrativa del programa en los CDA con mayor afluencia, equipándolos con sistemas de cómputo e Internet que permitan un registro electrónico de respuesta rápida y en tiempo real ligado a la oficina regionales, a afecto de agilizar el manejo de la información y facilitar el seguimiento y control de los procesos administrativos y de gestión. Además, se sugiere analizar la posibilidad y pertinencia de modificar las Reglas de Operación para expeditar el ingreso al Registro Nacional de Proveedores, permitiendo que se reciba la leche de los productores mientras que se validad su aceptación y se firman los contratos respectivos. Quinta. La opinión que tienen los productores de la operación del PALN es muy positiva, al mismo tiempo que califican al programa como no sujeto a intereses partidistas o de gobierno. Incluso cuando se llega a rechazar la leche en los CDA, la opinión generalizada de los productores es que esto debe simplemente a la aplicación de un criterio de calidad. Sexta. Con respecto al fortalecimiento del mercado local se observan una serie efectos diferenciados y ambiguos, algunos de los cuales pueden considerarse positivos, otros negativos y algunos más neutrales o irrelevantes. Destaca primeramente que un número importante de productores en los mercados locales donde opera el PALN—principalmente de tamaño mediano y pequeño— han direccionado lo totalidad o la mayor parte de su oferta hacia Liconsa. Esto se debe fundamentalmente a los mejores precios que el programa ofrece con 181 respecto a los compradores privados—al menos en lo que toca a estos tipos de productores—lo que a su vez les genera mejores ingresos. Por otro lado, el programa ha contribuido también a un alza de los precios de la leche en los mercados locales sobre los que influye. Esto es porque, al absorber Liconsa parte de la producción local o incluso tan sólo al plantearse como una opción disponible para los productores, los compradores privados se ven obligados a aumentar los precios que ofrecen; esto es no sólo para los productores que le venden a Liconsa sino para a todos los productores en general en las áreas de influencia del PALN. Dicha situación afecta especialmente a los compradores pequeños y medianos que no tienen como alternativa la importación de leche en polvo—sólo disponible para las grandes empresas. Si bien Liconsa recomienda a los productores que no abandonen el mercado tradicional, los resultados de la encuesta señalan que los incentivos que genera el PALN van en sentido inverso. Finalmente, a través de la encuesta se observa que el programa no ha generado un crecimiento en la producción de leche de los productores beneficiarios, y por ende tampoco en el volumen global de los mercados locales y regionales en los que opera. Además, a pesar de que los productores beneficiarios mejoran sus ingresos con el programa, esto no se ha traducido en una ampliación de su hato, y se infiere que tampoco en una mejora de los insumos alimenticios o la tecnología utilizada. Séptima. El PALN no opera de forma coordinada, ni formal ni informal, con otros programas de apoyo a los productores de leche, particularmente con los de la Sagarpa. Esto implica que no se generan complementariedades y sinergias que hagan más efectivos y eficientes al conjunto de los apoyos, al menos de forma sistemática. 182 Se recomienda a Liconsa, Sedesol y Sagarpa establecer mecanismos y compromisos específicos entre el PALN y los principales programas de apoyo a los productores de leche, a efecto de lograr una mejor coordinación institucional y con ello mejores resultados y más beneficios para los productores. Octava. La metodología para determinar las metas físicas y financieras del programa no es clara ni explícita, y por lo tanto no puede validarse. Liconsa utiliza como referente las políticas para la elaboración de anteproyecto de presupuesto, en las cuales sólo se señala que estará a cargo de la Dirección de Producción “…la estimación, captación y consumo tanto de leche fresca como de leche nacional en polvo, estimando el precio de compra de estos tipos de leche.” Más allá de dicho señalamiento, no se plantea nada más. Cabe aclarar que esto no significa que no exista o no se utilice como tal una metodología para determinar las metas, pero sí que las formas y criterios a seguir no se han hecho explícitos, y por lo tanto no pueden ser validados, ni se puede hacer recomendaciones precisas para mejorarlos. Se recomienda a Liconsa desarrollar y hacer explícita una metodología para establecer las metas físicas y financieras del programa, que involucre al menos los siguientes elementos: un padrón o registro de productores individuales, un análisis de sensibilidad entre los precios que paga Liconsa y el volumen ofrecido por los productores, el presupuesto disponible para la compra de leche, la capacidad instalada de captación, y la capacidad de pasteurización de las plantas productoras, a efecto de poder definir y precisar las metas de forma más adecuada y sistemática. 183