Evaluaci n de Operaci n Administrativa

Capítulo IV. Evaluación de la operación administrativa
A) Introducción
Este capítulo analiza el cumplimiento de las Reglas de Operación vigentes para
2005 del PALN, así como normatividad general además del análisis de las metas
físico-financieras.
Para la elaboración de este capítulo, se analizó la documentación relacionada a
los sistemas de información; también se aplicaron entrevistas a profundidad a
los responsables de la operación del programa a nivel central y a operadores
estatales, así como encuestas en los centros de acopio (CDA). Lo anterior es
pertinente señalarlo ya que a lo largo del texto se hace referencia de los
resultados obtenidos en dichas actividades.72
72
Las entrevistas a profundidad se hicieron conforme a la metodología que propone Esterberg
(2002), con un guión estructurado a partir de preguntas previamente definidas; sin embargo, se
buscó que el guión no inhibiera el intercambio de información libre entre el entrevistador y el
entrevistado, a fin de que éste último pudiera expresar sus opiniones e ideas en sus propias
palabras. Las entrevistas cuidaron que las preguntas tuvieran sentido para el entrevistado,
elaboradas con un lenguaje apropiado de acuerdo al contexto. Tal y como lo señalan los
manuales, se evitó hacer preguntas con dicotomías y/o preguntas que sesgaran la respuesta.
Con relación a la interpretación, dado que el trabajo en esencia constituye una investigación de
carácter cualitativo, no existe un único método; por ello se emplearon para la interpretación,
distintas técnicas. Se entrevistó a quienes estuvieron directamente involucrados en las diversas
fases de operación del programa y/o quienes le han dado seguimiento, en una serie de rondas.
La primera ronda se aplicó en Jalisco, los días 10 y 11 de agosto del 2005. En ella se entrevistó
al Ing. Carlos Humberto García, Coordinador de los Centros de Acopio de la Gerencia Estatal
Jalisco; a los encargados de los CDA de Capilla de Milpillas, Tepatitlán, San José de los
Reynoso, San Juan de los Lagos y Lagos de Moreno; además, se entrevistaron de manera
informal a aproximadamente 10 productores beneficiarios y a 2 líderes de organizaciones de
productores. La segunda ronda incluyó dos entrevistas con funcionarios encargados del PALN a
nivel central. Una se celebró el día 22 de febrero del 2006 en las instalaciones de Liconsa con el
Ing. José Luis Castillo y el MVZ. Jorge Ramírez, que son los funcionarios directamente a cargo
del programa dentro de la estructura de Liconsa; la otra se realizó vía conferencia telefónica el
día 1 de marzo del 2006 con el MVZ. Jorge Ramírez y el Lic. Luis Gerardo Álvarez Tostado, éste
último del área de Presupuesto de Liconsa. Finalmente, el día 7 de marzo de 2006 se entrevistó
vía telefónica al Diputado Federal, José Luis Treviño Rodríguez, Presidente de la Subcomisión
de Leche de la Comisión de Agricultura y Ganadería de la H. Cámara de Diputados de
Congreso de la Unión.
145
B) Cumplimiento de las reglas de operación y lineamientos (o manuales) de
operación, así como la normatividad general del programa.
⇒
Verificar la existencia y utilización de sistemas de información
(mecanismos de evaluación interna, seguimiento y control) que le
permitan al programa dar un seguimiento interno del cumplimiento de
sus reglas de operación.
Los mecanismos implementados para dar un seguimiento interno del
cumplimiento de las reglas de operación son:
a) Los controles de información. De acuerdo a los responsables del
programa, estos controles resumen la captación de los CDA; su
temporalidad es semanal, mensual y trimestral. Esta información se lleva
a la Reunión de Coordinación para el cierre mensual y se registra para
conformar el informe al Consejo de Administración.
b) La solicitud de ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa.
Dicha solicitud alimenta el Registro de Identificación Nacional de
Productores; de acuerdo a los responsables del programa, este registro
no cumple con los requerimientos de un padrón ya que el PALN no es un
programa social, sino un programa dedicado a la compra de insumos.
c) El registro de compra. Esta información es utilizada por cada CDA para
realizar los requerimientos de recursos para el pago de productores a la
Dirección de Finanzas y Planeación (SICOP)
y a la Dirección de
Producción para la liberación de recursos. La Dirección de Producción da
su visto bueno a la Dirección de Finanzas y Planeación para autorizar que
se canalicen los montos necesarios a fin de que los CDA otorguen los
pagos vía cheques a los productores.
146
d) Control de Costos por CDA. La Subdirección de Contabilidad General es
la encargada de dar seguimiento a los costos de operación que genera
cada CDA.
e)
Auditoría. De acuerdo con las Reglas de Operación vigentes para el
2005, el PALN debía ser auditado por el Órgano interno de Control (OIC)
y, en su caso, por la Auditoría Gubernamental de la SPF, Auditoría
Superior de la Federación y demás instancias que, en el ámbito de sus
respectivas atribuciones, resulten competentes para ello.
f)
Encuestas. La Dirección de Producción levantó una encuesta para
evaluar el grado de satisfacción de los productores en el primer y
segundo semestre del 2005.
⇒ Validar en campo, los sistemas de información, mecanismos de
evaluación interna, seguimiento y control que sean utilizados por el
programa para el seguimiento de sus operaciones, en los casos en
que ello sea posible a través de los levantamientos de información
programados.
Verificar
la
existencia
de
la
información,
su
confiabilidad, disponibilidad oportuna y el grado en que se utiliza para
la mejor gestión del programa.
Es importante subrayar que no es posible la verificación en campo de metas
físicas financieras, sistemas de información, mecanismos de evaluación interna,
seguimiento y control. Se verificó la existencia de los mecanismos de control
identificados y de la información que se desprende de estos, con excepción de la
auditoría que realiza la Auditoría Superior de la Federación, la cual estaba en
proceso al momento de hacer la presente evaluación.
Se observaron dificultades en la verificación de los registros de compra de los
CDA; la base de datos que concentra la información no es adecuada, ya que el
147
manejo de la misma implica una inversión de tiempo importante. Este sistema es
obsoleto y antifuncional; de hecho, el manejo de esta información dificultó
considerablemente la elaboración de esta evaluación. Por lo tanto se
recomienda que se desarrolle un sistema de cómputo a la medida de las
necesidades del tamaño y volumen de información que maneja el programa, ya
que su actual estado dificulta el manejo y análisis de la información, no tan sólo
para la elaboración de evoluciones externas, sino para el control interno del
programa.
En lo que corresponde a la retroalimentación proveniente de los controles de
información, se pueden clasificar en:
a. Directa
Esta retroalimentación directa es la que proviene de las Auditoría
Superior de la Federación, a partir de las cuales se generan
recomendaciones correctivas y preventivas.
b. Indirecta
La retroalimentación indirecta es la que se realiza
a través de: a)
Reunión de Coordinación; b) Comités de producción, distribución y abasto
y,
c) Sesión del Consejo de Administración. Estas instancias se
alimentan de los controles anteriormente citados.
De acuerdo a la información disponible, se observó que la retroalimentación
generada hasta el momento ha sido tanto directa como indirecta y se ha
concretado en dar soluciones a los problemas que han surgido a raíz de la
llegada masiva de productores.
⇒ Valorar si los indicadores de gestión y evaluación reportados
trimestralmente, son los idóneos para medir el desempeño del
148
programa, y en su caso, proponer los cambios y adiciones que se
consideren necesarios.
El indicador de gestión que opera para el PALN aparece en el Cuadro 4.1. Este
indicador mide el grado de avance en el volumen adquirido de leche nacional
comparando los litros adquiridos de leche versus los programados por 100. De
esta manera se obtiene el porcentaje de cumplimiento con la meta planteada. De
acuerdo al Cuadro 4.1, el PALN en 2005 logró un 139.3% con respecto a la meta
planteada.
De acuerdo a los responsables del programa, este resultado se
puede entender porque los CDA trabajan dos turnos, matutino y vespertino, lo
cual implica que los tanques se llenan y vacían dos veces al día.
Cuadro 4.1
Indicadores de Resultados de las Reglas de Operación
Procedimiento de
cálculo
Nombre del indicador
Descripción
Resultado
Litros adquiridos
Litros Pogramados
1. Cumplimiento del
Programa de
Adquisición de Leche
Nacional
Grado de avance
en el volumen
adquirido de
leche nacional
X100
139.3%
278,615,021
200,000,000
X100
La valoración que se hace del resultado alcanzado en 2005 de 139.3%, de
acuerdo a los responsables del programa entrevistados, es positiva ya que de
acuerdo señala un mejor uso de la infraestructura; de lo anterior se puede inferir
que un uso por abajo del 100% sería considerado como negativo. Es importante
señalar que este aumento significó que la Dirección de Finanzas y Planeación de
Liconsa pidiera al Consejo de Administración, autorización para la ampliación del
programa y, a su vez, la autorización de la gestión del complemento de recursos
para absorber el aumento en captación para el ejercicio fiscal 2005.
149
Este equipo evaluador recomienda complementar a este indicador de gestión,
que en realidad es un indicador de eficacia, con otros indicadores que evalúen la
operación. En concreto se plantean tres:
Cuadro 4.2
Indicadores de Gestión
Nombre del indicador
Procedimiento de
cálculo
Descripción
Resultado
Costo Total
No. de Litros Captados
2. Costo Medio por Litro
Costo Medio
.1
Ejemplo:
10
1000
Este indicador mide el costo por litro de leche captada en un periodo de tiempo.
Este indicador se puede llevar por CDA permitiendo construir un “raking”. El
indicador castiga a medida que sea menor el número de litros captados o mayor
el costo total.
Cuadro 4.3
Indicadores de Gestión
Nombre del
indicador
Descripción
Procedimiento de cálculo
No. Productores Atendidos (t+1)
3. Indicador
de atención
Tasa de
crecimiento de
productores
individuales
atendidos.
No. Productores Atendidos (t)
Resultado
-1x100
-50%
Ejemplo:
5
10
-1x100
150
Este indicador mide la tasa de crecimiento de atención a los productores entre
un periodo base (t) y el periodo a evaluar (t+1). Si bien Liconsa establece metas
de captación en términos de litros, el hecho de que exista un subsidio económico
hacia
los productores de leche implica la conveniencia de contar con un
indicador que muestre el número de personas que se ven beneficiadas por el
programa.
Cuadro 4.4
Indicadores de Gestión
Nombre del
indicador
Descripción
Procedimiento de cálculo
Resultado
No. de
Irregularidades (t+1)
No. de
4. Indicador de
Irregularidades
Crecimiento de
Irregularidades
-1x100
Irregularidades (t)
-50%
Ejemplo:
5
10
-1x100
Este indicador mide la tasa de crecimiento de las irregularidades entre un
periodo base (t) y el periodo a evaluar (t+1). Este indicador se alimentará,
siguiendo las reglas de operación, de las quejas y denuncias que realice la
ciudadanía en general en forma personal o por escrito, a través del Órgano
Interno de Control, telefónicamente, vía el Sistema de Atención Telefónica a la
Ciudadanía (SACTEL).
Un hecho que llama mucho la atención es que al preguntar sobre un registro de
quejas de los productores se contestó, por parte de Liconsa, que no se tenía
registrada ninguna inconformidad existiendo, como ya se señaló en el párrafo
151
anterior, mecanismos para la recepción de críticas o descontentos de los
productores. Considerando el gran número de beneficiaros que tiene el PALN
es poco factible que no se hubiera dado ninguna queja lo cual implica dos cosas.
1) éstas no son transmitidas a través de
los mecanismos oficialmente
establecidos en las reglas de operación para tal efecto, o 2) son tramitadas a
nivel de CDA y no se tiene registro de ellas. Se recomienda a Liconsa, en primer
lugar, verificar si efectivamente no se han recibido quejas a través de los
mecanismos establecidos y en caso de que esto no fuera cierto darle
seguimiento a éstas. En segundo lugar procurar mecanismos de información a
nivel de plantas y CDA para recibir y darle trámite a las quejas de los
productores.
⇒ Elaborar un diagrama de flujo en el que se identifiquen los principales
procesos operativos definidos en las reglas de operación y los actores
responsables en cada proceso (gerencia estatal, centro de acopio,
etc.)
152
Solicitud de recepción
Productor
Se recibe de los productores interesados
en vender leche a Liconsa la Solicitud de
Ingreso al Registro Nacional de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.
En un plazo de 12 días hábiles después
de presentada la solicitud, se notifica a
los productores de su aceptación o se
explican las causas que motivaron su
rechazo. Se recibirán solicitudes durante
todo el año en las plantas industriales o
centros de acopio, cuya ubicación se
puede consultar en la página electrónic
www.liconsa.gob.mx,
SI
Prueba de calidad
La leche debe cumplir con las condiciones de
calidad establecidas en el Manual Técnico para
el Control de Calidad de Leche Fresca, clave
DPST-003/98 y sus actualizaciones, emitido por
Liconsa.
NO
NO
RECHAZO
SI
RECHAZO
Solicitud de pago
Difusión
Se dará amplia difusión al Programa de
Adquisición
deLeche
Nacional.
La
información del Programa se dará aconocer
en la página Internet www.liconsa.gob.mx
El Centro de Acopio hace la solicitud de pago a
la Gerencia Estatal o al programa de Abasto
Social de Leche.
Responsable: Centro de Acopio
Responsable: Liconsa
Emisión del cheque
Pago al productor
El Centro de Acopio paga al productor
por la leche recibida.
Responsable: Centro de Acopio
La Gerencia Estatal o el Programa de Abasto Social solicita
fondos a la Dirección de Finanzas y Planeación a través del
SICOP para la solicitud de fondos. Paralelamente se
solicita a la Dirección de Producción el oficio para la
liberación de los fondos. La Dirección de Producción da su
VoBo para que la Dirección de Finanzas y Planeación
libere los recursos de forma electrónica a la Gerencia o al
Programa de Abasto.
Responsable: Gerencia Estatal /Programa de Abasto
153
Social. Dirección de Finanzas y Planeación y Dirección
de Producción
⇒ Comprobar el cumplimiento de las reglas de operación y el adecuado
funcionamiento de los procesos, señalando claramente si existen
cuellos de botella.
A partir de la encuesta
en campo
se obtuvo la siguiente información
relacionada al proceso:
El Gráfico 4.1 muestra que de los 244 productores encuestados el 99% tuvieron
que someter a pruebas de laboratorio la leche que vendieron a Liconsa. Lo
anterior muestra el cumplimiento de la condición de calidad que estipulan las
Reglas de Operación, la cual está descrita en el “Manual Técnico para el Control
de la Calidad de la Leche Fresca”.
Gráfica 4.1
Le hacen pruebas de laboratorio a la leche que lleva a vender
P49 ¿Le hacen alguna prueba de laboratorio a la leche que entrega para su venta?
Porcentaje
1
1
No
99
Total productores
99
Productores de
leche caliente
100
Sí
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
A la pregunta ¿Se ha llegado a atrasar Liconsa en los pagos establecidos para la
producción de leche?,
el Gráfico 4.2 observa que el 97% de la muestra total
encuestada dijo que no y sólo un 3% que sí. Dividiendo la muestra entre
154
productores de leche fría y caliente, el 100% de los productores de leche fría y
el 96% de los productores de leche caliente señalaron que no habían sufrido
retrasos. Únicamente el 4% de los productores de leche caliente señalaron
haber recibido sus pagos atrasados.
Gráfica 4.2
Se ha atrasado Liconsa en el pago alguna vez
P32 ¿Se ha llegado a atrasar Liconsa en los pagos establecidos para su producción de leche?
Porcentaje
No
97
3
Total productores
96
Sí
100
4
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
De acuerdo al Gráfico 4.3, los productores no aprecian irregularidades en el
proceso; es importante subrayar que en opinión de los encuestados, la leche fue
adquirida siempre y cuando tuviera la calidad requerida, lo que significa que no
se encontraron elementos de corrupción en el proceso. Por otra parte, los
productores señalaron que Liconsa no le compró toda su leche, solamente
cuando ya se había rebasado la capacidad de los Centros de Acopio, pero
estamos hablando apenas de un 2% bajo la opción algunas veces, el 98%
restante contesto que nunca se han encontrado en esa situación.
155
Gráfica 4.3
Irregularidades en la operación del centro de acopio
P55 Pensando en todas las veces que usted ha acudido personalmente a vender leche al centro de acopio o
planta de Liconsa en este año ¿qué tan seguido: Siempre, Frecuentemente, Algunas veces o Nunca?
Porcentaje
Nunca
Algunas veces
Se negaron a comprarle la leche aunque cumplió la calidad
pedida
99
No le compraron toda la leche que llevó aunque cumplió la
calidad pedida
100
1
No pudieron comprarle porque ya se había rebasado la
capacidad de acopio o recepción de leche
98
2
El centro de acopio o planta estaba cerrado en el horario de
servicio y compra establecido
99
1
No pudo vender la leche porque no mostró identificación o
documentación como proveedor de Liconsa
100
Trataron de comprarle la leche a un precio menor al
establecido por el programa de adquisición
100
99
Los encargados o el personal de Liconsa lo trataron mal
Le dieron preferencia en la compra de leche a algunos
productores por sobre de otros
100
Le pidieron propina o dinero por comprarle la producción de
leche
100
Le pidieron propina o dinero por realizar algún trámite extra
para su compra de leche
100
1
Base: Total productores (244)
El Gráfico 4.4 muestra que para el 98% de los productores no existen otras
irregularidades a las mencionadas en el Gráfico 4.3.
Gráfica 4.4
Han notado otra irregularidad en la operación del centro de acopio
P56 ¿Ha notado alguna usted otra irregularidad en la compra de leche?
Porcentaje
Sí 2%
No 98%
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
156
El Gráfico 4.5 muestra que para el 27% de los productores entrevistados, la
operación del los CDA es muy buena; para el 71% la operación es buena y
solamente para el 3% restante se divide en mala, muy mala o no sabe. Lo
anterior no experimenta cambios significativos si la muestra es dividida entre
productores de leche fría y caliente.
Gráfica 4.5
Evaluación de la operación del centro de acopio
P61 En general ¿cómo califica usted el trato que recibe por parte de los encargados del centro de acopio o
planta: Muy Bueno, Bueno, Malo o Muy Malo?
Porcentaje
1 1
11
71
71
27
27
27
Total productores
Productores de leche caliente
Productores de leche fría
Muy bueno
Bueno
Malo
73
Muy mala(o)
No sabe
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Al evaluarse las instalaciones de los CDA, el Gráfico 4.6, señala que el 23% del
total de productores las encuentran muy adecuadas; el 70% adecuadas, el 6%
inadecuadas y el 1% no sabe. Esta percepción no varía si la muestra se divide
entre productores de leche caliente y fría.
Sobre los trámites que deben realizarse para la venta de leche, el 20% del total
de productores los consideraron muy adecuados; el 78% adecuados y el 2%
restantes inadecuados. En este caso sí existen cambios al dividirse la muestra
entre productores de leche fría y leche caliente: (1) caliente,
23% de
157
productores dicen que los trámites son muy adecuados, 76% adecuados y 1%
inadecuados; (2) fría, al 6% le parece que los trámites son muy adecuados,
adecuados al 88% e inadecuados al 6%.
Gráfica 4.6
Evaluación de la operación del centro de acopio
P62 ¿ En su opinión… ?
Porcentaje
Total
productores
Productores
de leche caliente
Productores
de leche fría
Las instalaciones
del centro de acopio
23
Los trámites para la
venta de leche
20
Las instalaciones
del centro de acopio
23
Los trámites para la
venta de leche
23
Las instalaciones
del centro de acopio
Los trámites para la
venta de leche
21
6
70
61
78
2
72
41
1
76
61
88
Muy adecuada(o)s
Adecuada(o)s
Inadecuada(o)s
No sabe
18
6
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
De acuerdo al Gráfico 4.7, el precio de compra de la leche Liconsa es
considerado por el 15% de los productores como muy bueno, 75% bueno y 8%
malo. Una vez más la percepción cambia si se divide la muestra entre
productores de leche caliente y fría: (1) caliente, el 17 % califica como adecuado
el precio, en tanto que 75% lo considera bueno y 7% malo; (2) fría, sólo un 6%
lo considera muy bueno, 76% bueno y un 18% como malo.
En lo que respecta al trato, el
27% de los productores lo consideran muy
adecuado, 71% adecuado, 1% malo y 1% muy malo. Esta percepción no cambia
sustancialmente si la muestra se divide entre productores de leche caliente y
fría. La única diferencia que se aprecia es que sólo fue considerado como malo y
muy malo el trato por parte de los productores de leche caliente, con un 1%
respectivamente.
158
Gráfica 4.7
Evaluación de la operación del centro de acopio
P63 ¿ En su opinión… ?
Porcentaje
Total
productores
El precio de compra de
la leche por Liconsa
El trato y la atención por
parte de los empleados de
Liconsa
75
15
27
8
71
1
111
Muy bueno
Bueno
Productores
de leche caliente
Productores
de leche fría
El precio de compra de
la leche por Liconsa
El trato y la atención por
parte de los empleados de
Liconsa
17
75
26
El precio de compra de
la leche por Liconsa 6
El trato y la atención por
parte de los empleados de
Liconsa
7
Malo
Muy mala(o)
No sabe
111
71
76
30
1
18
70
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Al preguntarles a los productores, su opinión sobre la afirmación “Los horarios
del CDA son accesibles”, el 10% considero estar de muy de acuerdo, 88% de
acuerdo y 2% en desacuerdo. A la afirmación “La ubicación del CDA o planta es
adecuada”, el 20% contestó estar de muy de acuerdo, 77% de acuerdo y sólo
2% en desacuerdo. A la afirmación “La forma en que opera la planta es clara y
sencilla”, el 17% estuvo muy de acuerdo y el restante 83% de acuerdo. Ante la
afirmación “La atención que dan a los productores es buena”, un 18% contestó
estar muy de acuerdo, 81% respondió estar de acuerdo y un 1% en desacuerdo.
Los productores respondieron a la afirmación “El tiempo que tardan en atender a
los productores es adecuado”, con un 18% muy de acuerdo, 80% de acuerdo y
2% en desacuerdo.
Ante la afirmación “Sólo le compran leche a la gente que apoya al gobierno” el
25%
señaló estar totalmente en desacuerdo,
73%
respondió estar en
desacuerdo y sólo el 2% estuvo de acuerdo. Con la afirmación “Los líderes del
sector y los políticos utilizan el PALN con fines electorales”, el 24% estuvo
159
totalmente en desacuerdo, 75% en desacuerdo y 2% de acuerdo. Finalmente,
los productores contestaron a la afirmación “Piden muchos trámites y papeles
para vender la leche Liconsa”, con un 19% estar totalmente en desacuerdo, 67%
en desacuerdo y 14% estuvo de acuerdo.
Gráfica 4.8
Evaluación de la operación del centro de acopio
P67 Voy a leer algunas afirmaciones sobre la compra de leche de Liconsa y el Programa de Adquisición de
Leche Nacional, y le voy a pedir que me diga si está de acuerdo o en desacuerdo con cada una de ellas ¿Está
usted de acuerdo o en desacuerdo con que...
Porcentaje
Muy de acuerdo
En desacuerdo
Los horarios del centro de acopio o planta son
accesibles
De acuerdo
Totalmente en desacuerdo
10
La ubicación del centro de acopio o planta
procesadora es adecuada
88
2
77
20
2
La forma en que opera la compra de leche es
clara y sencilla
17
83
La atención que dan a los productores es buena
18
81
1
El tiempo que tardan en atender a los
productores es adecuado
18
80
2
Sólo le compran leche a la gente que apoya al
gobierno
2
Los líderes del sector y los políticos utilizan el
PALN con fines electorales
2
Piden muchos trámites y papeles para vender la
leche a Liconsa
73
25
75
14
24
67
19
Base: Total productores (244)
Sintetizando los resultados anteriores se puede señalar que la opinión que
tienen los productores de la operación del PALN es muy positiva, al mismo
tiempo que califica al programa como no sujeto a intereses partidistas o de
gobierno.
Sin embargo, se encontró una irregularidad en cuanto al apego de Reglas de
Operación. En entrevista, el Ing. José Luis Castillo señaló que debido a la gran
aceptación que ha tenido el programa entre los productores de leche nacional,
en los hechos no se cumple con la normatividad y tiempos señalados para la
tramitación de la solicitud de ingreso que deben llenar los productores. De
acuerdo a las Reglas de Operación los productores interesados en vender leche
a Liconsa, deben presentar la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.” y, en un plazo no mayor de 12 días
160
hábiles después de haberla presentado, se debe notificar a los productores si
fueron aceptados o no en el programa, con la explicación correspondiente. En
caso de haber sido aceptados, se procede a suscribir los contratos con las
personas físicas o morales que entreguen su producto a los CDA o las plantas
industriales propiedad de Liconsa
En la operación cotidiana se observó que, a partir de 2005, año en el que se
establece un precio fijo de 3.50 para leche caliente y 3.65 para leche fría, los
productores que llegan a solicitar su ingreso a Liconsa, sino que traen consigo
la leche para venderla. Una vez que la leche pasa las pruebas de calidad,
Liconsa adquiere la leche sin que se haya realizado la solicitud de ingreso al
Registro Nacional de Proveedores de Liconsa. Sucede que mientras la leche
pasa las pruebas de calidad, se llena la solicitud de ingreso, aunque también se
llevan la solicitud para llenarla en casa, o con ayuda de gente de su entera
confianza y la entregan después a Liconsa para proseguir con los trámites de
pago. Lo anterior se entiende porque algunos productores nacionales de leche
no saben escribir o leer correctamente y requieren de ayuda.
La gran aceptación del PALN por parte de los productores se explica por el
precio al que se compra la leche fría y caliente, generando que muchos
productores acudan a los centros de acopio, lo que se traduce en una
problemática
en
la
secuencia
operativa
diseñada
para
el
programa. Sin embargo y de acuerdo con el Ing. Castillo, esta situación no
afecta a la operación, ya que los CDA llevan un registro que salva este problema
al mismo tiempo que no violenta el criterio fundamental que es adquirir leche de
calidad.
Como consecuencia de la alta afluencia de productores nacionales a los centros
de acopio y a las plantas, en el 2005 se realizó una modificación administrativa;
en lugar de levantar un contrato por productor por cada operación de compra
venta, se decidió elaborar tan sólo un contrato por cada uno de los centros de
161
acopio y plantas que reciben la leche de los productores, lo que significa mayor
flexibilidad administrativa en el cumplimiento de la elaboración de contratos. Es
por ello que cada uno de los CDA y plantas receptoras de leche, tienen un solo
contrato de compra-venta de leche fresca.
Todo lo anterior significa que existe un desfase de tiempo entre la operación y el
registro del contrato; Liconsa no puede firmar un contrato que no tenga el
registro completo de cada uno de los productores que forman parte del
programa. Es por ello que tal y como está operando el programa actualmente, no
puede evitarse que desfase de tiempos en las diversas fases operativas del
mismo. De hecho, mientras corren los trámites de tipo jurídico para la
elaboración correcta y apegada a derecho de los contratos de compra de leche a
los productores nacionales, en la vida cotidiana los productores siguen
vendiendo su leche en los centros de acopio y plantas; sucede que el registro se
va actualizando y no tarda más de 20 días en incorporarse en el contrato.
En este sentido, es claro que se observa un área de oportunidad que trabajar;
este equipo evaluador considera importante desarrollar una automatización
operativas de los CDA y plantas, a fin de tener un mejor proceso, que permita un
ágil de manejo de información, que potenciaría en mucho la secuencia y control
al ligar las bases de datos a otros procesos como el SICOP.
⇒ Relación comercial del programa con los productores y analizar si se
está fortaleciendo el mercado local o regional.
A partir de la encuesta realizada se puede obtener información que describe la
relación comercial. Vale la pena señalar que, de acuerdo al Gráfico 4.9, el
productor encuestado tiene 1.4 años en Liconsa. Al dividir la muestra por tipo de
leche, el productor de leche caliente tiene más tiempo ofreciendo sus productos
a Liconsa, 1.5 años más con respecto al productor de leche fría 1.3.
162
Gráfica 4.9
Tiempo que lleva vendiendo leche a Liconsa
P14 ¿Cuánto tiempo tiene usted vendiendo leche a Liconsa?
Promedio
en años
1.4
1.5
1.3
Total productores
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
De acuerdo al Gráfico 4.10, se encontró que el 99% de los productores de la
muestra había ofrecido su producto a Liconsa y que, de acuerdo al Gráfico 4.11,
al 98 % de dicho grupo Liconsa le compró su leche. La causa por la que
Liconsa no adquirió la leche que se le había ofrecido, 2% de los productores, fue
porque ésta no cumplía los requisitos de calidad establecidos, pero hablamos de
un dato poco significativo.
163
Gráfica 4.10
Vendió leche a Liconsa la semana anterior
P22 La semana pasada, contando de lunes a domingo, ¿le vendió usted leche a Liconsa?
Porcentaje
1
1
3
No
Sí
99
99
Total productores
Productores de
leche caliente
97
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Gráfica 4.11
Liconsa le compró toda la leche que llevó la semana anterior
P25 La semana pasada, ¿compró Liconsa toda la producción de leche que usted le llevó a vender?
P26 ¿Por qué Liconsa no compró toda la leche que le llevó a vender?
2
2
98
98
Total productores
Sí
Productores de
leche caliente
Porcentaje
100
Productores de
leche fría
No, porque no cubrió el requisito de la calidad requerida
Base: Total productores que vendieron leche a Liconsa (241), productores leche caliente (209),
productores leche fría (32)
164
Se preguntó al productor si ofrecía su producto a algún consumidor distinto de
Liconsa. La respuesta, considerando toda la muestra, indica que el 91% no
vende a otro comprador y sólo un 9% lo hace. Si se observa el Gráfico 4.12, se
apreciará que son los productores de leche fría
los que venden en mayor
proporción, en comparación con los de leche caliente, a un comprador distinto a
Liconsa.
Gráfica 4.12
Vendió leche a otros compradores la semana anterior
P27 La semana pasada, ¿le vendió usted leche a otro comprador o empresa que no fuera Liconsa?
Porcentaje
91
92
88
9
8
12
Total productores
Productores de
leche caliente
No
Sí
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Al indagar sobre las causas que hacen que se venda a otro comprador, de
acuerdo a la Gráfica 4.13, la respuesta más frecuente fue “Porque me dan mejor
precio” con un 38%; le sigue “Porque la compran con menos requisitos” con
24%. Con un 14% se encuentra “Porque pagan más rápidamente”, “Por que le
queda más cerca” y “Porque Liconsa no abre por la tarde”. Con un 10% están
“Porque no le recibieron leche en CDA” y “Por costumbre”. Finalmente, con un
5%, está “No hacen tantas pruebas a la Leche”.
165
Gráfica 4.13
Razones por las que vendió leche a otros compradores la semana
anterior
p29 ¿Por qué le vendió leche a otro comprador distinto de Liconsa?
Porcentaje
38
Porque dan mejor precio
24
Porque la compran con menos requisitos
14
Porque pagan más rápidamente
14
Porque le queda más cerca
14
Porque Liconsa no abre por la tarde
Porque no le recibieron la leche en el centro
de acopio
10
Por costumbre
10
No hacen tantas pruebas a la leche
5
Nota: Los datos se grafican a total porque la
base es tan pequeña que no se puede
segmentar
Base: Productores que vendieron a otros compradores (21)
Si se sintetiza la información descrita se deben resaltar tres hechos:
1) La mayoría de productores que ofrecen su producción a Liconsa le
venden a ésta todo su producto;
2) La no adquisición de leche por parte de Liconsa responde a razones de
calidad y,
3) Un productor que vende a Liconsa estará dispuesto a colocar su producto
con un comprador distinto, si éste ofrece un mayor precio.
Entonces, queda preguntarse lo siguiente: ¿cuál es el impacto de Liconsa en el
mercado local y regional?
El mercado se debe entender como un mecanismo que reúne a vendedores y
compradores de productos, factores de producción e instrumentos financieros. El
mercado puede ser visualizado desde distintos aspectos o dimensiones:
dimensión de productos, dimensión espacial y física. En lo concerniente a la
dimensión de productos se refiere a definir un grupo de bienes o servicios que
166
son vistos como sustitutos por los compradores. Desde una dimensión espacial
el mercado se clasifica como local, regional, nacional e internacional
dependiendo esto de factores como el costo de transporte, las características del
producto y la homogeneidad del gusto en los compradores. En términos físicos
el mercado puede estar restringido a un lugar definido
preestablecidas.
o bien por vías no
73
Al dimensionar el mercado que se está analizando se puede señalar que es un
mercado con un bajo número de sustitutos, cuyo referente espacial es local y
regional y que se restringe a lugares definidos de compra. Los oferentes son los
productores de leche en tanto que los consumidores son empresas
industrializadoras de leche, queseros, dulceros, ruteros y acopiadores.
Para contestar a la pregunta si se está fortaleciendo al mercado se deben
contestar una serie de preguntas previas:
1) ¿A quien vendía el productor que vende ahora a Liconsa?
La respuesta se puede encontrar en el Gráfico 4.14. Del total de productores
encuestados se observa que el 36% vendían su leche a empresas
industrializadotas de leche y sus derivados; el 35% a queseros o pequeños
productores de productos lácteos, 20% a empresas o individuos acopiadores,
3% a ruteros y un 7% anteriormente no vendía. Esta distribución cambia si se
observa a los productores de leche fría.
Más de la mitad (52%) de estos
productores vendían a empresas industrializadoras, 24% a queseros, 15% a
empresas o individuos acopiadores, 5% a ruteros y 3% no vendía.
73
Un ejemplo de vías determinadas o restringidas son los mercados locales donde se ofrecen
productos o las ferias. En cuanto a vías no preestablecidas un ejemplo es el uso de Internet o de
la vía telefónica.
167
Gráfica 4.14
¿Antes de venderle a Liconsa a quién le vendía leche?
P35 Antes de que le vendiera a Liconsa, ¿a qué tipo de compradores o empresas vendía su leche usted o la
unidad de producción para la que trabaja?
Porcentaje
7
3
20
8
3
20
35
37
36
33
3
6
15
24
52
Total productores
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Anteriormente no vendía leche
Ruteros (comprador que recoge la leche caliente directamente
Empresas o individuos acopiadores o comercializadores de leche
Queseros o pequeños fabricantes locales de productos lácteos
Empresa industrializadora de leche y sus derivados
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
2) ¿Continúa vendiendo a los antiguos compradores? ¿Por qué?
El Gráfico 4.15 da una respuesta contundente al señalar que el 99% de
productores encuestados contestaron que No. Dado el resultado obtenido, éste
no varía si se trata de productores de leche fría o caliente.
168
Gráfica 4.15
¿Continua vendiendo leche a los anteriores compradores?
P38 ¿Sigue vendiéndoles leche a estos compradores o empresas?
Porcentaje
No
Sí
99
99
97
3
1
Total productores
1
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Al cuestionar sobre las razones por las que ya no se vende a los compradores
anteriores a Liconsa, el 80% de la muestra total de productores encuestados
contestaron que se debe al mejor precio de Liconsa; 24% respondieron que es
por el rápido pago de Liconsa; 14% señalaron que es por la menor distancia;
8% porque la calidad de la atención; 5% explicaron que Sello Rojo se atrasa en
los pagos y, 4% a que Liconsa le compra fácilmente.
169
Gráfica 4.16
Razones por las que ya no vende a los compradores anteriores a
Liconsa
P40 ¿Por qué ya no sigue vendiéndoles leche estos compradores o empresas?
Porcentaje
64
7
13
24
45
8
14
24
10
10
19
23
80
81
74
Total productores
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Porque Liconsa la compran mas fácilmente
Sello rojo se atrasa en los pagos / pide muchos requisitos
Porque en Liconsa lo atienden mejor / le dan mejor servicio
Porque Liconsa le queda más cerca
Porque Liconsa paga más rápidamente
Porque Liconsa da mejor precio
Base: Productores que ya no venden a los compradores anteriores (223)
3) ¿Liconsa impactó en el aumento de la producción de leche por parte de
los productores?
Un aspecto a considerar es si los productores aumentaron su producción una
vez que ingresan al PALN. La pregunta que se hizo fue: “¿Cuánto producía en
esta misma época del año antes de venderle a Liconsa?” El Gráfico 4.17, señala
que en lo que respecta a los productores de leche caliente, el 2% contesto que
mucho más, 16% respondió que más, 46% señaló que lo mismo, 34% indicó que
menos y 1% que mucho menos. De los productores de leche fría, el 13%
contesto que más, 47% afirmó que lo mismo y 41% que menos. Al contemplar a
todos los productores se observa que el 2% afirmó haber producido mucho más
antes, 16% más, 46% igual, 35% menos y 1% mucho menos.
Considerando a todos los productores se aprecia que el 36% producía menos o
mucho menos; es decir, aumentaron su producción una vez que estaban en
170
Liconsa y el resto se divide entre un 46% que no aumento su producción y un
18% que la disminuyó.
Gráfica 4.17
¿Cuánto producía en esta misma época del año antes de venderle
a Liconsa?
P42 En esta misma época del año, y antes de que le vendiera leche a Liconsa, ¿cuánto producía usted o la
unidad de producción para la que trabaja, comparado con lo que produce ahora?
Porcentaje
2
2
16
16
46
46
35
34
41
1
Total productores
1
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Mucho menos
Menos
13
47
Lo mismo o igual
Más
Mucho más
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Entonces, ¿cómo se puede explicar que sólo un 36% aumentara su producción?
Para contestar esta pregunta se debe considerar que el aumento de la
producción se puede explicar debido al aumento en el número de vacas
productoras o a la mejora de la alimentación y/o ambos factores. Al comparar
los Gráficos 4.18 y 4.19, se obtiene como resultado que, para la muestra total
de productores el número de vacas productoras tuvo un cambio muy pequeño;
de un antes de Liconsa con 27.3 a un después de Liconsa con 27.5. Para los
productores de leche caliente se pasó de 24.1 a 24.2 y para los productores de
leche fría de 46.3 a 47.1.
171
Gráfica 4.18
Número de vacas lecheras que tenía en esta misma época del año
antes de venderle a Liconsa
P41 En esta misma época del año, y antes de que le vendiera leche a Liconsa, ¿cuántas vacas tenía en
producción y cuántas estaban secas, aproximadamente?
Promedio
vacas lecheras
59.1
46.3
35.6
31.7
Total de vacas
27.3
24.1
Vacas en producción
Vacas secas
12.7
7.6
8.3
Total
productores
Productores de Productores de
leche caliente
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Gráfica 4.19
Número de vacas lecheras
P4 De las vacas lecheras que tiene, ¿cuántas están actualmente en producción y cuántas están secas?
Promedio
vacas lecheras
62.8
47.1
37.1
33.1
Total de vacas
27.5
24.4
15.7
9.6
Total
productores
Vacas en producción
Vacas secas
8.6
Productores de Productores de
leche caliente
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
172
4) ¿Qué efecto tiene en los compradores de leche?
El Gráfico 4.20 muestra el precio al que los productores vendían su leche en el
mercado antes de Liconsa.
Gráfica 4.20
Precio al que vendía la leche a los compradores o empresas
anteriores a Liconsa
P36 Antes de que le vendiera a Liconsa, ¿a qué precio le vendía la leche a los compradores o empresas usted o
la unidad de producción para la que trabaja?
Promedio
en pesos
$3.2
$2.8
Total productores
$2.7
Productores de
leche caliente
Productores de
leche fría
Base: Total productores (244), productores leche caliente (211), productores leche fría (33)
Como se puede apreciar, este precio es fácilmente superado por los precios de
compra establecidos para Liconsa en el 2005, siendo estos de 3.5 y 3.65 para
leche caliente y fría respectivamente. Estos precios han empujado al alza los
precios de mercado ya que de otra manera los productores no tendrían
incentivos a vender a un menor precio.
Un hecho contundente y que refleja los cambios que atrajo el PALN al mercado
local y regional consiste en que, como ya se indicó, el 99% de los productores
que venden a Liconsa ya no venden a sus anteriores compradores, ya sea
porque toda la leche la venden a Liconsa o, en caso de vender a un comprador
distinto, este puede pagar los nuevos precios del mercado.
173
Lo anterior, de acuerdo a los responsables del programa, no ha impactado a los
grandes compradores, pero sí a los medianos y pequeños, quienes se veían
abastecidos en su gran mayoría por el productor que ahora vende a Liconsa. Es
necesario subrayar que los grandes compradores se abastecen de productores
selectos que cumplen estándares de calidad muy elevados a los cuales no
tenían acceso los productores que abastecen a Liconsa. Los consumidores—
compradores de leche—más afectados son los queseros y dulceros locales.74
En las visitas y observaciones en sitio realizadas en los CDA los días 10 y 11 de
agosto de 2005, se encontró que los ganaderos tienen como principales
opciones alternativas a los siguientes compradores: Sello Rojo, Nestlé,
empresas locales acopiadoras de leche, fabricantes locales de quesos y cremas
(queseros), y compradores itinerantes que acuden a sus ranchos (piperos o
ruteros).
Si bien algunas compañías ofrecen mayores precios que los de Liconsa, estos
precios están sujetos a castigos de acuerdo al cumplimiento de patrones de
calidad. De esta manera, leche con un estándar menor al requerido tendrá un
precio menor a medida que incumpla con los patrones establecidos. De acuerdo
a la información que se nos proporcionó, los ganaderos que van a los CDA
tienen una calidad de leche que, dadas las penalizaciones, terminaría con un
precio por abajo del precio que ofrece Liconsa. Vale la pena señalar que para los
ganaderos los castigos muchas veces no están justificados.
Se debe resaltar que la presencia de Liconsa impacta el precio de mercado de la
zona de influencia en la que se ubica al alza, aunque ese impacto tiende a
disminuir dado que los compradores aprecian que existe una capacidad acotada
por cada CDA.
74
Lamentablemente no se tiene datos del número de productores y dulceros que han quebrado
debido a la nueva situación que vive el mercado.
174
En otro orden de ideas, la investigación señala que los queseros son
catalogados como compradores poco serios ya que: tienden a incumplir con el
monto de adquisición de leche al que se comprometieron; varían el precio
intempestivamente y tardan mucho en pagar. Por su parte los piperos compran
la leche a un precio menor que el resto de los compradores comerciales.
La percepción que los otros compradores de leche tienen con respecto al PALN,
es que ha afectado tanto su reputación en la comunidad como su posición
económica. A pesar de ello, de acuerdo a los operadores entrevistados,
compradores de la talla de compañías como Nestlé se han visto beneficiadas ya
que sustituyen leche nacional por leche en polvo, la cual es adquirida en el
extranjero a un menor precio.
En opinión de los responsables, el PALN viene a corregir una situación en que el
productor recibía un trato injusto tanto en el precio—el cual era muy bajo—
como en la calidad del trato comercial, porque debían enfrentar la problemática
de compradores que no pagaban en tiempo y forma, que incluso dejaban de
hacerlo. A pesar de ello, Liconsa aconseja a los productores de leche nacional
que no abandonen los mercados tradicionales que tenían antes de ingresar al
programa, con la intención de balancear sus ventas entre Liconsa y sus antiguos
compradores. La encuesta a productores nacionales revela que éstos no siguen
estos consejos, sino que prefieren vender todo su producto a Liconsa, dejando a
un lado a sus antiguos mercados.
En este mismo sentido, cabría tratar de entender si es a través del PALN que se
pueden corregir los bajos ingresos de los productores y los abusos por parte de
los compradores al incumplir con el pago.
175
A modo de síntesis, surgen los siguientes hallazgos principales:
a)
Los precios que establece el PALN con respecto al mercado ha
direccionado parte de la oferta local a Liconsa.
b) Lo anterior ha traído como consecuencia, un alza en los precios de leche
en los mercados y zonas de influencia en donde opera el programa.
c) Los productores han vistos incrementados sus ingresos, gracias al PALN.
d) El aumento en el precio de compra de la leche, no generó un crecimiento
en la producción; lo que significa que, el nuevo flujo de ingresos no se ha
traducido en la adquisición más y mejores de vacas o en un cambio en el
tipo de alimento para los animales.
e) El PALN ha afectado directamente a los pequeños y medianos
compradores de leche fresca nacional de las zonas de influencia del
programa, quienes se quedan con menos posibilidades de adquirir leche
fresca a los nuevos precios que define Liconsa.
f) Si bien se señala que Liconsa recomienda a los productores
que no
abandonen sus mercados tradicionales de venta de leche, los resultados
de la encuesta señala que los incentivos que marca el PALN van en
sentido contrario a dicha recomendación.
⇒ Vinculación con otros organismos o entidades con las que tiene
relación (Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
Sustentable o sinergias con instituciones).
De acuerdo a la entrevista con los responsables del programa, no existe
vinculación del PALN con otros programas, particularmente con los de la
176
Sagarpa, con quienes potencialmente se podrían generar sinergias. Los
funcionarios señalaron que es necesaria la creación de una oficina que se
dedique exclusivamente a la coordinación institucional, la cual pueda darle
seguimiento a las posibles sinergias y que se encargue de las gestiones
administrativas y operativas para poder llevar a cabo dicha coordinación
institucional, porque tal y como se encuentran organizados, los acercamientos
con SAGARPA se han quedado en el intento y no rendirán ningún resultado
positivo en este sentido.
C) Análisis de las metas físico-financieras a nivel nacional y estatal.
⇒ Analizar la forma y mecanismos para establecer y actualizar las
metas durante el año y, en su caso, proponer nuevas
metodologías.
En entrevista, los operadores del programa señalaron que las metas van de la
mano de acuerdo a la evolución de los productores nacionales y a las limitantes
presupuestales.
Lamentablemente
esta
investigación
no
encontró
una
metodología concisa que exprese, cómo a través de estos dos factores se
puedan establecer metas.
Es importante señalar además que, en los últimos 15 años Liconsa se ha
dedicado ha rehidratar leche a través de sus plantas, por lo que antes del
arranque formal del PALN, sólo se contaba con la infraestructura necesaria y
suficiente para rehidratar la leche en polvo importada. Pero ahora que las
plantas además de rehidratar, captan leche fresca, fue necesario crear nuevos
procesos concentrados en la captación y pasteurización de leche fresca, lo que
ha significado para la plantas, trabajar en un continuo riesgo de que la leche se
detuviera en una etapa del proceso y se echara a perder con todas las pérdidas
económicas que ello implica. Ante el alto volumen de productores es necesario,
177
a juicio de los entrevistados, adquirir y aumentar el equipo de pasteurización
que reduzca este riesgo potencial.
Lo anterior muestra que no existe una metodología para el establecimiento de
metas que relacionen capacidad de acopio y capacidad de proceso. De no
establecerse una relación clara que involucre un censo o padrón de productores,
un análisis de sensibilidad precio-entrega de producto, el presupuesto disponible
y la capacidad instalada de captación y pasteurización,75 no será factible definir
las metas adecuada y claramente, ni por consecuencia apreciar sus logros de la
misma manera.
Finalmente, se debe mencionar que los requerimientos especificados en los
Términos de Referencia incluyen la “verificación en campo del cumplimiento de
las metas, en los casos en que ello sea factible”. En este sentido, es necesario
señalar que las únicas metas establecidas para el programa son de carácter
físico-financiero—esto es, que relacionan el presupuesto disponible con lo
ejercido así como los litros originalmente estimados a captar con lo realmente
captado—por lo que no resulta factible verificarlas en campo.
75
Un riesgo previsible es, dado lo afirmado por los responsables del programa, que de aumentar
el número de productores dada la capacidad de plantas se presenten mermas y pérdidas para
Liconsa, siendo necesario un equipamiento adicional para pasteurización.
178
D) Conclusiones y recomendaciones
Primera. Los sistemas de información del PALN se concentran en dar
seguimiento a la operación administrativa y a la captación de leche fresca en los
centros de acopio y las plantas productoras, pero resultan muy limitados para
dar seguimiento al logro de los objetivos del programa. Además, se observaron
dificultades en la verificación y manejo de información relacionada con los
registros de compra y del registro de productores, que dificulta el manejo y
análisis de la información.
Se recomienda a Liconsa que, una vez que hayan sido redefinidos los objetivos
del programa, se desarrollen sistemas de información a la medida de sus
objetivos y necesidades operativas, además de ampliar y mejorar los
componentes del sistema que ya se tienen.
Segunda. El único indicador de gestión formal que el PALN utiliza mide el grado
de avance en el volumen adquirido de leche nacional con respecto a la meta
preestablecida. Si bien este indicador es muy útil para los efectos para los que
fue diseñado, no sirve para captar otros elementos claves del proceso
administrativo y de operación. Por ello, se recomienda a Liconsa incorporar los
siguientes indicadores adicionales: i) costo medio por litro; ii) indicador de
irregularidades y iii)
tasa de crecimiento en el número de
productores
individuales atendidos.
Tercera. El sistema para la recepción y trámite de quejas y denuncias de los
beneficiarios no funciona adecuadamente. Existen diversos mecanismos
formales para la recepción de las quejas y denuncias, pero a dos años de que
entrara en funcionamiento el PALN, Liconsa no registra una sóla de ellas; lejos
de ser una fortaleza, esto representa una debilidad en la gestión del programa.
Aún considerando los altos niveles de satisfacción y la baja incidencia de
179
irregularidades expresadas por los productores beneficiarios, es evidente que un
programa que realiza tantas tantas transacciones diariamente debiera recibir
quejas y denuncias, y que éstas debieran ser tramitadas, lo cual no ha ocurrido.
Esta situación sugiere una serie de posibles problemas, ya sean alternativos o
complementarios: (1) que los productores no canalizan sus quejas y denuncias
por falta de conocimiento o de confianza en el procedimiento; (2) que las quejas
y denuncias se reciben y tramitan en los CDA y las plantas a través de los
encargados o supervisores, pero que no se lleva un registro de ellas por
considerarlas ‘resueltas’; (3) que las quejas y denuncias se reciben y tramitan
por otras vías distintas—por ejemplo, a través de las organizaciones de
productores—pero que no se tiene registro de ellas; o (4) que las quejas y
denuncias simplemente no se reciben o no se tramitan por ninguna vía.
Se recomienda a Liconsa hacer un análisis o investigación interna para dilucidar
qué ha pasado con el sistema de quejas y denuncias, y realizar los cambios y
adecuaciones que correspondan para asegurar que éstas puedan ser recibidas y
tramitadas adecuadamente.
Cuarta. En cuanto al cumplimiento de las Reglas de Operación 2005, se
encontraron en general resultados favorables. Se confirmó que el cumplimiento
satisfactorio en lo que toca a las siguientes reglas: compra leche tanto a
personas físicas como morales; controles de calidad de la leche; pagos a los
productores nacionales; respeto del precio de la leche establecido por Liconsa;
horarios de atención, tanto en los CDA como en plantas se cumplen en tiempo y
forma; trato, digno y respetuoso por parte del personal de los centros de acopio y
de las plantas; ausencia de irregularidades importantes en el proceso de
compra-venta de la leche, como propinas por la compra de la leche o algún otro
trámite; tiempo adecuado de atención a los productores; y no utilización del
programa con fines electorales.
180
Sin embargo, existen algunos incumplimientos con el proceso administrativo
relacionado con el ingreso al Registro Nacional de Proveedores de Liconsa, tales
como la entrega de leche en los CDA sin que se haya aprobado la solicitud de
ingreso o firmado los contratos respectivos. Esto ocurre principalmente debido a
rápida dinámica y la gran afluencia de productores hacia algunos CDA, que en
ocasiones rebasa a los procedimientos administrativos establecidos.
Se recomienda a Liconsa automatizar la gestión y operación administrativa del
programa en los CDA con mayor afluencia, equipándolos con sistemas de
cómputo e Internet que permitan un registro electrónico de respuesta rápida y en
tiempo real ligado a la oficina regionales, a afecto de agilizar el manejo de la
información y facilitar el seguimiento y control de los procesos administrativos y
de gestión. Además, se sugiere analizar la posibilidad y pertinencia de modificar
las Reglas de Operación para expeditar el ingreso al Registro Nacional de
Proveedores, permitiendo que se reciba la leche de los productores mientras que
se validad su aceptación y se firman los contratos respectivos.
Quinta. La opinión que tienen los productores de la operación del PALN es muy
positiva, al mismo tiempo que califican al programa como no sujeto a intereses
partidistas o de gobierno. Incluso cuando se llega a rechazar la leche en los
CDA, la opinión generalizada de los productores es que esto debe simplemente
a la aplicación de un criterio de calidad.
Sexta. Con respecto al fortalecimiento del mercado local se observan una serie
efectos diferenciados y ambiguos, algunos de los cuales pueden considerarse
positivos, otros negativos y algunos más neutrales o irrelevantes. Destaca
primeramente que un número importante de productores en los mercados
locales donde opera el PALN—principalmente de tamaño mediano y pequeño—
han direccionado lo totalidad o la mayor parte de su oferta hacia Liconsa. Esto
se debe fundamentalmente a los mejores precios que el programa ofrece con
181
respecto a los compradores privados—al menos en lo que toca a estos tipos de
productores—lo que a su vez les genera mejores ingresos.
Por otro lado, el programa ha contribuido también a un alza de los precios de la
leche en los mercados locales sobre los que influye. Esto es porque, al absorber
Liconsa parte de la producción local o incluso tan sólo al plantearse como una
opción disponible para los productores, los compradores privados se ven
obligados a aumentar los precios que ofrecen; esto es no sólo para los
productores que le venden a Liconsa sino para a todos los productores en
general en las áreas de influencia del PALN. Dicha situación afecta
especialmente a los compradores pequeños y medianos que no tienen como
alternativa la importación de leche en polvo—sólo disponible para las grandes
empresas. Si bien Liconsa recomienda a los productores que no abandonen el
mercado tradicional, los resultados de la encuesta señalan que los incentivos
que genera el PALN van en sentido inverso.
Finalmente, a través de la encuesta se observa que el programa no ha generado
un crecimiento en la producción de leche de los productores beneficiarios, y por
ende tampoco en el volumen global de los mercados locales y regionales en los
que opera. Además, a pesar de que los productores beneficiarios mejoran sus
ingresos con el programa, esto no se ha traducido en una ampliación de su hato,
y se infiere que tampoco en una mejora de los insumos alimenticios o la
tecnología utilizada.
Séptima. El PALN no opera de forma coordinada, ni formal ni informal, con otros
programas de apoyo a los productores de leche, particularmente con los de la
Sagarpa. Esto implica que no se generan complementariedades y sinergias que
hagan más efectivos y eficientes al conjunto de los apoyos, al menos de forma
sistemática.
182
Se recomienda a Liconsa, Sedesol y Sagarpa
establecer mecanismos y
compromisos específicos entre el PALN y los principales programas de apoyo a
los productores de leche, a efecto de lograr una mejor coordinación institucional
y con ello mejores resultados y más beneficios para los productores.
Octava. La metodología para determinar las metas físicas y financieras del
programa no es clara ni explícita, y por lo tanto no puede validarse. Liconsa
utiliza como referente las políticas para la elaboración de anteproyecto de
presupuesto, en las cuales sólo se señala que estará a cargo de la Dirección de
Producción “…la estimación, captación y consumo tanto de leche fresca como
de leche nacional en polvo, estimando el precio de compra de estos tipos de
leche.” Más allá de dicho señalamiento, no se plantea nada más. Cabe aclarar
que esto no significa que no exista o no se utilice como tal una metodología para
determinar las metas, pero sí que las formas y criterios a seguir no se han hecho
explícitos, y por lo tanto no pueden ser validados, ni se puede hacer
recomendaciones precisas para mejorarlos.
Se recomienda a Liconsa desarrollar y hacer explícita una metodología para
establecer las metas físicas y financieras del programa, que involucre al menos
los siguientes elementos: un padrón o registro de productores individuales, un
análisis de sensibilidad entre los precios que paga Liconsa y el volumen ofrecido
por los productores, el presupuesto disponible para la compra de leche, la
capacidad instalada de captación, y la capacidad de pasteurización de las
plantas productoras, a efecto de poder definir y precisar las metas de forma más
adecuada y sistemática.
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