A) Introducción

Capítulo III. Evaluación de diseño
A) Introducción
En este capítulo, de acuerdo a los Términos de Referencia, se analiza la
congruencia del diseño del programa con los propósitos, principios y líneas de
acción
de
la
Estrategia
Contigo;
el
mismo
ejercicio
se
hizo
con
el
Programa Especial Concurrente de Desarrollo Rural. Por otra parte se analiza a
través de un modelo teórico conceptual, las razones de la existencia del programa
y su justificación en el contexto actual. Se determina además un marco teórico
para entender la problemática por la que se creó el programa, basado en un
modelo teórico y una revisión de la experiencia empírica sobre otros programas
similares. Se realiza un análisis del diseño del programa, a través de la ayuda de
la Matriz de Marco Lógico. Finalmente se analizan los cambios en la Reglas de
Operación de 2004 a 2005.37
B) Congruencia del diseño con la Estrategia Contigo y del Programa Especial
Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable38
i) Descripción de la Estrategia Contigo
Contigo es la estrategia del Gobierno Federal para impulsar el desarrollo integral
de las personas y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores
37
Los Términos de Referencia piden al final del capítulo analizar los criterios y procedimiento de
implementación de las distintas etapas del programa; sin embargo, este programa no cuenta con
etapas de implementación, de acuerdo con los operadores, responsables del programa y
funcionarios de Liconsa. Es por ello que no se desarrolla este inciso.
38
En los Términos de Referencia dice que este apartado debe “Analizar la congruencia del diseño
del programa con los principios y líneas de acción de la Estrategia Contigo y del Programa Especial
Concurrente”; sin embargo está equivocado, porque se duplicaría con el siguiente análisis.
Seguramente lo que sucedió es que en lugar de haber escrito “propósitos”, colocaron
erróneamente la palabra “principios”.
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de la población mexicana. Contigo reúne los programas y coordina los esfuerzos
de todas las secretarías y dependencias federales del ámbito social, buscando
que el gobierno federal, los estados, los municipios, las organizaciones de la
sociedad civil, el sector privado y las comunidades trabajen de forma coordinada
en el desarrollo social. 39
La
estrategia
Contigo
pretende
articular
todas
las
acciones
sociales,
transformando o reforzando programas ya existentes, eliminando los que no
contribuyen a la estrategia, y creando otros nuevos en las áreas que no habían
sido atendidas hasta el momento. Al evitar duplicidades y propiciar sinergias, trata
de maximizar el alcance de los programas sociales.
a)
Objetivos y líneas de acción
La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales que son complementarios:
proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos y activar palancas
que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del crecimiento
económico. Para conseguir estos objetivos, Contigo actúa en cuatro grandes
frentes de trabajo, a los que corresponden líneas de acción específicas, cada una
de ellas con sus respectivos programas, presupuestos y metas. Cada frente se
describe a continuación:
1. Ampliación de capacidades: Desarrollar las capacidades físicas e
intelectuales de cada uno de los mexicanos. Para ello es necesario
asegurar su acceso a servicios de salud y educación de calidad y niveles
39
La información presentada en esta sección se basa en los contenidos de la página Web de la
estrategia Contigo: http://www.contigo.gob.mx. Para un mayor desarrollo de la estrategia, ver:
Székely, Miguel. 2003. “Hacia una nueva generación de política social”. Cuadernos de Desarrollo
Humano, No 2. Sedesol, México; y Székely, Miguel. 2003. “Estrategia Contigo”. Documento
presentado en la Conferencia Internacional Mejores Prácticas de Política Social 2003, Sedesol y
Banco Mundial.
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nutricionales adecuados. Sólo así podrán participar plenamente en la
sociedad.
2. Generación de oportunidades de ingreso: Generar oportunidades de
ingresos para que las capacidades se traduzcan en mayores niveles de
bienestar. A través de mejores empleos así como del financiamiento y la
asesoría técnica que requiere todo proyecto productivo, los programas de
Contigo motivan a los individuos a salir adelante por su propio impulso.
3. Protección social para todos: Proveer protección social a todos los
mexicanos para que la formación de capacidades y la generación de
oportunidades de ingresos no estén sujetas a los acontecimientos
imprevistos. La protección social permite mantener cierto nivel de vida
frente a eventos inesperados como son las enfermedades graves, los
accidentes, la pérdida de ingresos o la muerte. También hace viables las
inversiones de largo plazo.
4. Formación de patrimonio: Formar un patrimonio que garantice un nivel
mínimo de solvencia a los adultos y sus familias. Con esta seguridad, la
planeación a largo plazo se vuelve posible. Los hogares pueden aprovechar
mejor las oportunidades de ingresos, emprender nuevas actividades,
apoyar el progreso de los hijos y asegurar una vejez digna. Por eso,
Contigo promueve la construcción de un patrimonio a través de sus
programas de vivienda o de ahorro.
b)
Componentes y mecanismos de operación de la
estrategia
Con la articulación de los frentes de Contigo, el gobierno busca propiciar un círculo
virtuoso para el desarrollo social. Familias con acceso a crédito, aseguramiento y
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protección social estarán en posibilidades de realizar inversiones de largo plazo,
como es la educación de sus hijos. Individuos sanos y capacitados tendrán acceso
a oportunidades de trabajo y por ende a una vida social plena. A su vez, ello les
permitirá formar un patrimonio propio, y nuevamente tener la protección necesaria
para realizar inversiones de largo plazo en las capacidades (como salud, nutrición
y educación) de la siguiente generación.
El planteamiento gubernamental es que la desvinculación de los cuatro frentes de
Contigo perpetúa el círculo vicioso de la pobreza. Cuando una familia no tiene
acceso a mecanismos de protección y aseguramiento es difícil que las
necesidades apremiantes de todos los días le permitan invertir en proyectos de
largo plazo como es el desarrollo de las capacidades de sus miembros. La falta de
educación limita el acceso a buenas oportunidades de ingreso, a la posibilidad de
formar un patrimonio familiar, y finalmente a poseer mecanismos de protección y
aseguramiento. Este círculo vicioso transmite la pobreza de una generación a otra.
Contigo pretende abarcar las distintas etapas del ciclo de vida del ser humano y
de la familia, desde la infancia hasta la vejez. En la etapa prenatal del ciclo, las
mujeres embarazadas reciben una serie de atenciones para que sus hijos nazcan
seguros. Al pasar a la infancia y a la niñez, Contigo busca ofrecer mecanismos
para ampliar sus capacidades físicas e intelectuales, además de seguir dando la
protección necesaria. A los adolescentes y a los adultos jóvenes hay que
brindarles las oportunidades de ingresos para que sus capacidades se traduzcan
en mayores niveles de bienestar. En el caso de los adultos, se considera
necesario agregar acciones para el desarrollo del patrimonio que les den certeza,
solvencia, y capacidad de emprender sus propias iniciativas. Para cerrar el ciclo
de vida, Contigo impulsa una serie de mecanismos de protección tendientes a
asegurar a los adultos de 60 ó más años un nivel de vida digno mediante
pensiones y alternativas de retiro o jubilación. Esto va aunado a acciones para
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fortalecer su patrimonio, oportunidades de ingresos, protección de su salud, e
incluso, apoyos para seguir ampliando sus capacidades.
Por otro lado, el planteamiento de Contigo reconoce que el desarrollo social
depende del crecimiento económico, y que éste, a su vez, se alimenta del
desarrollo humano. Con la estrategia se pretende que la política social y la política
económica vayan de la mano, para que los pobres puedan integrarse mejor a los
mercados laborales y de bienes y servicios ligados a la actividad y crecimiento
económicos del país. De esta manera, se busca que la política social deje de
concebirse exclusivamente como subsidiaria y pase a ser un elemento
fundamental para la superación de la pobreza.
c)
Principios básicos
Los principios básicos bajo los cuales opera Contigo son los siguientes:
•
Equidad, para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la
política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en
situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes.
•
Transparencia, para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos.
Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los
programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los
impactos.
•
Corresponsabilidad, para que trabajen de la mano los tres órdenes de
gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de
los programas.
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•
Cohesión social, para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de
las comunidades, la gobernabilidad y la democracia.
•
Integralidad, para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de
objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas
que agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos
grupos de población.
ii) Análisis de la congruencia del diseño del programa con los
propósitos y líneas de acción de la Estrategia Contigo
El PALN es uno de los programas sociales más recientes dentro del Gobierno
Federal y hasta 2005 no ha sido modificado de manera sustancial en cuanto a sus
objetivos, prioridades y estrategias de política. Se trata de un programa de corte
universalista que atiende a una población abierta de productores de leche
nacional. Este ha sido definido como un programa social que se dedica a la
compra de leche a productores nacionales. En la actualidad, el Gobierno Federal
definió una estrategia general para las políticas y programas sociales, dentro de la
cual se debe ubicar al PALN, por depender del presupuesto destinado al
Desarrollo Social y estar inserto dentro de la administración de una paraestatal
como Liconsa, parte del organigrama de la Sedesol.
Como una anotación importante para interpretar adecuadamente los resultados
que a continuación se presentan, debemos señalar que un estudio y evaluación
del diseño de la propia estrategia Contigo escapa, por obvias razones, a los
requerimientos y al alcance del presente trabajo. Así, al realizar los análisis
incluidos en esta sección, el equipo evaluador se concentra principalmente en
evaluar la congruencia entre el programa y la estrategia.
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Cabe señalar que Contigo es una estrategia de carácter general y no una serie de
lineamientos específicos. Lo anterior significa que Contigo buscará reflejarse en
alguna forma y medida en las iniciativas sociales federales, pero no
necesariamente siguiendo todos sus principios e incluyendo todos sus
componentes en cada una de ellas; dada la amplia diversidad y complejidad de los
programas, pretender esto resultaría no sólo resultaría prácticamente imposible
sino además seguramente inconveniente para el adecuado funcionamiento y
complementación de los mismos.
En el caso del PAL, no se cumple con los dos propósitos centrales de Contigo, ya
que es un programa que no se ocupa de proveer de beneficios sociales esenciales
a todos los mexicanos, ni de activar palancas que impulsen el desarrollo humano y
sirvan como detonadores del crecimiento económico.
Tampoco cumple con las líneas de acción de Contigo, porque sus objetivos se
concentran en la Adquisición de leche nacional de pequeños y medianos
productores nacionales, lo cual implica que no impacta en la ampliación de
capacidades; tampoco genera oportunidades de ingreso que se traduzcan en
mayores niveles de bienestar; no genera protección social para todos ni tampoco
coadyuva a la formación de un patrimonio.
iii) Descripción del Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable 2002-2006 (PEC)
El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC)
tiene sus orígenes en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable establecida en
diciembre de 2001 en el DOF. Dicha ley instituye a su vez una Comisión
Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable formada con los titulares de
las siguientes dependencias de gobierno: SAGARPA, SHCP, SCT, SSA,
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SEDESOL, SRA, SEP, SEMARNAT y Secretaría de Economía. La Comisión
estableció las bases para la creación del PEC, un programa que agrupa a las
diferentes dependencias gubernamentales para unir esfuerzos en relación al
desarrollo del sector rural.
El programa en términos generales, se establece en congruencia con la visión
política de desarrollo rural que reconoce la multifuncionalidad del espacio rural, la
heterogeneidad entre regiones y tipos de productores, y el papel crucial que juega
el uso racional de los recursos naturales para la sustentabilidad de las diversas
actividades productivas en el medio rural y los servicios derivados. Consecuente
con lo anterior, “se establece en tres grandes áreas de atención estratégica […]: el
desarrollo social y humano, el crecimiento con calidad y el orden y respeto”;40
plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.
El PEC tiene la visión de tener un entorno rural productivo y comprometido a
conservar y mejorar el medio ambiente, basado en una superación integral del
factor humano. Su misión, se resume en lograr el desarrollo de una nueva
sociedad rural a través del desarrollo del sector en términos del capital humano, el
capital social y su cultura en un marco de equidad. Así mismo, tiene como meta el
desarrollo en términos financieros, el desarrollo del capital físico de infraestructura,
la diversificación productiva, una comercialización eficiente, uso racional de los
recursos naturales y presupuestales y, finalmente, el fomento y aprovechamiento
del desarrollo de la ciencia y la tecnología. Los propósitos del PEC se encuadran
en los principios de justicia social, orientación positiva y equidad, organización y
participación, federalización y sustentabilidad.
Como su nombre lo indica, el PEC procura la concurrencia de los esfuerzos de las
diferentes dependencias para lograr el desarrollo de los ámbitos que les competen
40
Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2002-2006: 49p.
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en el sector rural. Por ello, establece objetivos, estrategias, programas y líneas de
acción para diferentes aspectos de la vida rural: en el social, laboral, agrario,
actividades productivas, infraestructura básica y productiva, y medio ambiente.
Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos e impulsar el
desarrollo humano para catalizar el crecimiento económico, son las líneas de la
política social establecida para el ámbito social. Lo anterior, se realizará a través
de cuatro vertientes: el desarrollo de capacidades de la población para que
puedan elegir libremente entre opciones de vida para hacer y para ser en primer
lugar, opciones productivas para poner en práctica las capacidades en segundo,
reducir los riesgos y dar acceso a la protección social en tercero y, finalmente,
apoyar a la formación y protección de patrimonio económico. Esto se realizará a
través de distintas estrategias ad hoc con la gran variedad de programas sociales
existentes en la Sedesol, SSA, SEP y otras dependencias afines.
El ámbito laboral parte la inclusión, gradualidad, diálogo, legalidad en el mundo del
trabajo y paz laboral como integrador de las cuatro anteriores como políticas
específicas. Tiene como objetivos ahondar en una nueva cultura laboral,
profundizar en la reforma legislativa laboral, modernizar instituciones a través de la
reconversión del papel de la autoridad laboral, la autonomía sindical y una política
laboral internacional más activa y participativa. Para llevarlos a cabo, propone
cinco estrategias que apoyan y promueven el empleo, la capacitación, la
productividad empresarial y labora, la competitividad y la mejora de niveles de vida
del trabajador y su familia. Dichas estrategias se implementan a través de
diversidad de programas relacionados con el sector laboral y con el sector
productivo.
En otro aspecto, el reconocimiento de la diversidad, la procuración de una justicia
real y expedita, la descentralización de servicios y el fomento a nuevas
modalidades de relación entre el sujeto y la tierra, conforman las políticas
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específicas del aspecto agrario. Las acciones específicas de esta esfera, están
enfocadas en cuatro líneas generales de acción: ordenamiento y regulación de la
propiedad rural, procuración de justicia, capacitación y organización agraria e
integración productiva. Cada una de estas líneas, será llevada a la praxis, a través
de los programas específicos que encausan las dependencias que se enfocan a
este sector.
Las actividades productivas son una rama especialmente diversa y compleja, pues
sus objetivos son muchos y de naturaleza heterogénea. Entre ellos están: el
incremento de la producción y la productividad, incentivar el despegue de otras
actividades en el medio rural como el ecoturismo, organizar a los pequeños
productores, mejorar el sistema financiero rural, fortalecer las cadenas productivas
y los mercados regionales, establecer referencias de calidad, inocuidad,
etiquetado y empaque. Adicionalmente, coadyuvar a una vinculación más eficaz,
eficiente y equitativa entre lo urbano y lo rural, fortalecer la autonomía de gestión
de los productores y sus organizaciones, lograr maximizar el impacto
socioeconómico y minimizar el ambiental, y promover los usos productivos de la
energía renovable. Las estrategias se plantean muy específicamente para lograr
cada uno de los objetivos y se harán a través de la gama de programas orientados
al fortalecimiento de la producción rural cuyas líneas de acción se enfocan a la
capitalización de unidades productivas, apoyos para la comercialización de
productos agropecuarios y el apoyo a los ingresos y capitalización rural a través
de PROCAMPO.
En relación a la infraestructura básica y productiva que contiene una diversidad de
temas y mecanismos, el PEC establece políticas para cada uno de los servicios
que se deben desarrollar, como el agua, electricidad, teléfono, telégrafo, Internet,
radio y televisión, postal, además de la infraestructura hidroagrícola, pesquera etc.
Para cada uno, establece objetivos de mejora que van desde la ampliación y la
mejora de los servicios, hasta el uso eficiente de los mismos. Igualmente, las
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estrategias, están enfocados a cada tópico particular y se encausan a través de
diferentes programas de los sectores a los que pertenecen.
Por otro lado, la política ambiental descansa sobre los siguientes cimientos:
integralidad, compromisos de los sectores del Gobierno Federal, nueva gestión
estratégica, valoración de los recursos naturales, apego a la legalidad y
participación social y rendición de cuentas. Como objetivos se establecen: detener
y revertir la contaminación de los sistemas que sostienen la vida, detener y revertir
la pérdida de capital natural, conservar los ecosistemas, promover el desarrollo
sustentable y coadyuvar a la conservación del patrimonio natural nacional. Igual
que en los sectores anteriores, esto se hará a través de los programas y
estrategias definidas por las dependencias relacionadas.
Finalmente, el Programa menciona que la rendición de cuentas relacionadas a él
se hará mediante informes y asambleas del Ejecutivo Federal, en cada una de las
dependencias que corresponda. El PEC en suma, es un programa integrador de
programas, estrategias y esfuerzos nacionales con un propósito común: el
desarrollo del sector rural en su conjunto.
iv) Análisis de la congruencia del diseño del programa con los
propósitos y líneas de acción del PEC
El PALN es congruente con el propósito del desarrollo del capital físico de
infraestructura, a través de la creación, manutención y operación de los Centros
de Acopio; de igual forma es congruente con el propósito de la comercialización
eficiente, ya que compra leche nacional a pequeños y medianos productores
nacionales, así como a asociaciones y sociedades a un precio fijo durante todo el
año, que está por encima del precio de mercado.
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Sin embargo, no es congruente con las líneas de acción del PEC: (1) desarrollo de
capacidades de la población para que puedan elegir libremente entre opciones de
vida para hacer y para ser; (2) desarrollo de opciones productivas para poner en
práctica las capacidades; (3) la reducción de los riesgos y el acceso a la
protección social
y, (4) apoyar a la formación y protección de patrimonio
económico.
C) Cumplimiento del diseño con las acciones relacionadas con los principios
de la Estrategia Contigo
El PALN no cumple con ninguna de las acciones relacionadas con los principios
de la Estrategia Contigo; no cumple con la equidad, porque se trata de un
programa social no focalizado, lo que significa que el beneficio de la compra de
leche a un precio fijo durante todo el año, por encima del precio del mercado, no
necesariamente le llegará a los grupos con mayor desventaja; de hecho, le llegara
solamente a aquellos productores que se encuentren cerca de un Centro de
Acopio o una Planta Industrializadota de Liconsa.
Tampoco es transparente, porque si bien no hace un uso discrecional de los
recursos destinados al programa, el hecho de que su fin, sus objetivos generales y
específicos tengan grados importantes de inconsistencia en el diseño, lo
convierten en un programa que no puede denominarse como transparente en el
uso de los recursos, porque no se tiene certeza del impacto de los mismos sobre
la población objetivo.
No cumple con evitar el uso discrecional o clientelar de los recursos; por un lado,
como se comentó en el párrafo anterior, al no tener consistencia interna entre su
fin y objetivos, implica que los recursos se destinan a un programa poco claro en
cuanto a sus impactos; en segundo lugar, el PALN no ha sido sometido con
anterioridad desde su nacimiento a una evaluación externa de resultados y
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mediación de los impactos, lo que significa que la retroalimentación aún se
encuentra en proceso. Finalmente, el hecho de que el programa no esté
focalizado, genera espacios de libre acción—discrecionales—que en un momento
determinado podría transformarse al programa en clientelar; de hecho, el PALN
corre ese peligro porque sus Centros Acopio de concentran en Jalisco y en La
Laguna; además de que de los 39 CDA que existen, solamente 5 de ellos acopia
poco más del 50% de la compra total de leche.
Tampoco genera corresponsabilidad entre los diferentes órdenes de gobierno y la
sociedad; no desarrolla la cohesión social ni la integralidad, porque no hace
sinergia positiva con ningún otro programa social. El hecho de que le provea leche
a Liconsa, no se puede entender como sinergia, porque le ofrece una leche de
mayor precio que la leche en polvo importada.
D) Consistencia del PALN con la Estrategia Contigo y con el Programa
Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC)
Como más adelante se expone en los apartados subsiguientes, el PALN presenta
graves inconsistencias entre su fin y los objetivos; si bien la parte operativa es
consistente entre si, no lo es con el fin del programa. Este equipo evaluador no
encontró consistencia alguna entre el PALN y la Estrategia Contigo, ya que no
contempla elementos básicos de un programa social.
Y como ya se dijo línea arriba, el PALN es congruente con el propósito del
desarrollo del capital físico de infraestructura, a través de la creación, manutención
y operación de los Centros de Acopio; de igual forma es congruente con el
propósito de la comercialización eficiente, ya que compra leche nacional a
pequeños y medianos productores nacionales, así como a asociaciones
y
sociedades a un precio fijo durante todo el año, que está por encima del precio de
mercado.
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E) Análisis del modelo teórico conceptual
i) Introducción
El presente apartado tiene por objetivo definir y analizar el marco teórico
conceptual que sustenta al PALN, las razones de su existencia del programa y su
justificación en el contexto actual. De esta manera, se pretende entender y valorar
su potencial como instrumento para enfrentar la problemática particular que le dio
origen. El análisis se sustenta en la teoría económica así como en la aplicación de
modelos de equilibrio parcial.
A fin de alcanzar el objetivo que se ha propuesto, el apartado está compuesto por
dos secciones. La primera revisa los razonamientos de carácter general que
usualmente se utilizan para justificar la intervención del gobierno en los mercados,
a efecto de poder posteriormente contrastarlos con los argumentos específicos
que han avalado el establecimiento del PALN. El segundo apartado expone el
efecto que tienen las políticas de mantenimiento o soporte de precios en los
mercados y, a partir de dicha exposición, se valora si los objetivos que el PALN
pretende lograr se justifican de sí mismos—al margen propiamente de los
resultados obtenidos, que se analizan en el apartado de costo beneficio, dentro del
Capítulo V, “Evaluación de la operación financiera y de costos”.
ii) La intervención del gobierno en el mercado
El tema de la injerencia del sector público en los procesos de asignación,
sustituyendo al mercado o interviniéndolo, ha sido abordado de manera muy
amplia dentro de la literatura económica, en especial en las ramas conocidas
como economía política, economía del bienestar, economía del sector público y
economía del desarrollo. Con base en este conjunto de conocimientos, se pueden
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sintetizar en cuatro las razones que se han empleado para acreditar la
intervención del gobierno en los mercados: i) fallas e imperfecciones de mercado;
ii) apoyo al desarrollo de sectores estratégicos; iii) desigualdad social, pobreza y
vulnerabilidad; y iv) mecanismos compensatorios. A continuación se analizan cada
una de estas razones.
a)
Fallas e imperfecciones de mercado
1) Planteamiento general
El mercado es un “mecanismo de asignación que provee la cantidad adecuada de
bienes y servicios a un mínimo costo a los consumidores que los valoran más”.41
Para que éste funcione adecuadamente y lleve a soluciones eficientes, son
necesarias una serie de condiciones de mercado; sin embargo, estas condiciones
no siempre se cumplen en el mundo real, por lo que es de esperar que, en
diversos casos concretos, el funcionamiento propio de estos mercados no
conducirá necesariamente a la eficiencia social u optimalidad en la asignación de
los recursos. Se habla entonces de fallas de mercado. Las situaciones más
comunes en las que no se logran hacen asignaciones eficientes son (1) las
externalidades, (2) la información imperfecta, (3) los bienes colectivos, (4) los
costos de transacción, (5) los mercados incompletos y (6) el desempleo, la
inflación y los desequilibrios.42
Por otra parte, aunque nos encontremos efectivamente con unas condiciones
adecuadas, las estructuras de mercado en algunos sectores o espacios
41
Definición tomada de: Samuelson, W. and S. Marks. 2003. Managerial Economics. New York:
Wiley.
42
Para la diferenciación entre fallas e imperfecciones de mercado, ver: Casahuga, A. 1985.
Fundamentos normativos de la acción y organización social. Barcelona: Ariel Economía. Para un
enfoque integrado, ver: Stiglitz, J. 2000. Economics of the Public Sector. Third edition. New York:
W.W. Norton & Company.
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económicos específicos pueden diferir considerablemente de las que define la
competencia perfecta—vendedores y compradores numerosos, ninguno de ellos
con poder para influir sobre los precios—por lo que no se asegurará la eficiencia.
Se habla entonces de imperfecciones de mercado. En concreto se habla de la
presencia de mercados monopolísticos (monopolio, competencia monopolística y
oligopolios), en los cuales los productores son muy pocos--o en el extremo sólo
uno—y pueden por ello elevar sus precios por encima de los que se darían en un
mercado de libre competencia, incrementando con ello sus propios beneficios a
costa del bienestar de los consumidores.43 Cuando este tipo de situación ocurre no
por el lado de la producción sino de la compra, se está en presencia de una
imperfección, por mercados monopsonísticos. En este caso, los compradores—ya
sean consumidores finales o productores intermedios—son muy pocos o sólo uno,
y tienen la capacidad de influir para adquirir los productos a un precio inferior al
que estaría vigente en un mercado competitivo.44
En estas condiciones es concebible que mediante alguna reforma de la estructura
de mercado en cuestión se consiguiera convertirlo en competitivo, desapareciendo
así las ineficiencias citadas. En concreto el gobierno ha respondido deshaciendo
los monopolios existentes o en su caso previniendo su nacimiento. Para lo último
el gobierno ha tomado medidas como: considerar como ilegal el uso de prácticas
43
En esencia la sociedad pierde ya que el productor ofrece una cantidad de producto, a fin de
maximizar su beneficio, donde su precio está por encima de sus costos marginales generando lo
que es conocido como “peso muerto”. Dicho “peso muerto” significa la pérdida de bienestar ya que
sería factible para la sociedad, dado los recursos y tecnología disponible, producir una mayor
cantidad de producto a un menor precio. Adicionalmente cabe esperar todavía una pérdida
adicional de bienestar atribuible a un empeoramiento de la eficiencia técnica de la producción. Las
presiones del factor trabajo por unos salarios más altos y unas condiciones de trabajo más
agradables por encima de las competitivas, la empresa con su aversión a crearse “climas”
desagradables si no es absolutamente necesario, etc., son algunos de los factores que harán que
la empresa monopolística produzca por encima de los costos mínimos.
44
Existen tres factores que explican el poder monopsónico y el grado en que se manifieste éste: la
elasticidad de oferta del mercado, número de compradores y la relación entre los compradores
(colusión). Cuanto menos elástica es la oferta mayor es el poder que tiene el comprador. Por otra
parte, mientras menor sea el número de compradores mayor tenderá a ser el poder monopsónico.
Mientras mayor sea el grado de colusión de los compradores mayor será su poder monopsónico.
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predatorias en precios por parte de grandes compañías a fin de sacar del mercado
a las empresas pequeñas; prevenir las fusiones y adquisiciones que reducen la
competencia; prevenir las colusiones. Para el caso de los monopsonios el
gobierno fomenta la asociación de productores a fin de hacer un frente a los
compradores y apoya la movilidad de los oferentes y sus productos con
programas.
2) La aplicación del argumento en el caso del PALN
Un argumento utilizado para justificar la existencia del PALN ha sido la presencia
de fallas e imperfecciones de mercado. En concreto se considera que el gobierno
debe intervenir en consideración de (1) los cambios que experimenta el precio de
la leche a lo largo del año que afectan la rentabilidad de la producción; (2) la
presencia de productores de diferente tamaño o capacidades, lo cual hace que los
agentes no tengan las mismas oportunidades al competir en el mercado; y (3) el
poder monopsónico de los compradores sobre los productores.
3) Valoración de la aplicabilidad del argumento
En lo que respecta al cambio del precio de la leche a lo largo del año, este se
debe a la estacionalidad de la producción y no propiamente a que los mercados
fallen, ya que en todo momento se equilibran la oferta y la demanda en los niveles
eficientes dadas las condiciones imperantes, simplemente que a niveles distintos.
Cabe señalar que son muchos los productos que presentan cambios estacionales,
pero esto no justifica de sí mismo que el gobierno debe de intervenir para corregir
algo que, de hecho, es consustancial a esos mercados.45
45
Un ejemplo típico son los servicios turísticos, los juguetes y útiles escolares; de forma más
amplia, suele aplicar también a toda una serie de productos agrícolas sujetos a los cambios del
clima durante el año—incluyendo por supuesto a la leche.
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Por su parte, en lo referente al tamaño de los productores, habría que pensar que
los grandes productores de leche tienen poder monopólico que les permite
imponer precios predatorios a sus competidores, lo cual no se ha documentado en
el caso de la producción de leche nacional.
En el caso del poder monopsónico, en los mercados lecheros regionales existen
factores y peculiaridades que bien pudieran configurar estructuras como los
monopsonios u oligopsonios—aunque haría falta especificarlas y probarlas
apropiadamente. Con todo, en caso de evidenciarse dichas estructuras
anticompetivas, la intervención gubernamental a través de precios de garantía y su
mantenimiento no es, de acuerdo a lo que se ha descrito, el mecanismo más
eficiente y efectivo para contrarrestarlas. Opciones más asequibles y adecuadas
pudieran ser en todo caso la asociación de los productores a nivel regional para
compensar por el poder de mercado de los compradores y ganar espacios de
presión y negociación de los precios, o el acceso directo a mercados más
distantes y menos controlados por los compradores, por medio del transporte y
venta del lácteo en otras regiones.
b)
Apoyo al desarrollo de sectores estratégicos
1) Planteamiento general
Existen dos argumentos comúnmente utilizados para el poyo del gobierno a
sectores considerados como “estratégicos”. El primero es la llamada ventaja
comparativa dinámica, la cual es una ventaja de un sector o país, que inicialmente
no existe pero que se nutre y desarrolla con el tiempo gracias al aprendizaje y la
especialización, por lo que sus costos de producción son cada vez menores
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respecto a aquellos en los que incurren otros competidores.46 En esta línea, la
entrada del gobierno se puede justificar porque se pretenda desarrollar un sector
en que el mercado no valora o reconoce su verdadero potencial de desarrollo
futuro; en este caso, la elección del sector estratégico se encontraría sujeta a
análisis técnicos de carácter prospectivo. Una de las manifestaciones más claras
de lo anterior es el de la “industria infante”, cuando se protege o promueve a una
industria nueva para permitirle desarrollarse y que, al madurar, sea capaz de
competir en los mercados internacionales exitosamente. Un punto a subrayar es
que usualmente se considera válido el apoyo a un sector bajo el argumento de la
ventaja comparativa dinámica, sólo si los beneficios generados rebasan a las
empresas y trabajadores del sector en cuestión, derramándose hacia a otros
sectores de la economía y contribuyendo a su crecimiento.
El segundo argumento está relacionado a la seguridad nacional. Por una parte se
plantea la necesidad de tener seguridad alimentaria a fin de no poner a la
población en riesgo frente a los cambios del mercado internacional o de una
agresión externa. Por otra parte, se plantea la obligación del gobierno de evitar
conflictos
que puedan traducirse en perturbaciones masivas del orden
institucional, por lo que la inversión y apoyo a los agentes que participan en
sectores económicos con alta capacidad de movilización y potencial de ejercer la
violencia, podría en todo caso justificarse. Se debe subrayar que en esta línea, la
elección de un sector responde siempre a criterios de índole política y no técnica.
De cualquiera forma, estos argumentos suelen ser muy criticados ya que
frecuentemente otorgan privilegios a unos sectores o productores por sobre de
46
Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y Taiwán son ejemplos de países que se han dedicado de
manera vigorosa a la creación de una ventaja comparativa dinámica, especialmente en el sector
manufacturero de exportación. Estos países han desarrollado industrias en las cuales inicialmente
no tenían ventaja comparativa, pero que a través de haber transferido tecnología, acumulado
capital humano y mejorado los procesos, se volvieron altamente productivos y competitivos en
esos sectores.
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otros, disminuyen las ventajas del comercio y la competencia, y crean el terreno
fértil para la presencia de prácticas monopólicas.
2) La aplicación del argumento en el caso del PALN
Un argumento que se maneja frecuentemente para justificar la presencia del PALN
es el carácter estratégico del sector ganadero. En términos de la ventaja
comparativa dinámica, existen dos posibles vertientes para justificar la política de
mantenimiento de precios. Una de ellas se plantea como parte un proceso de
largo plazo en el cual se busca desarrollar incrementalmente mayores
capacidades para la producción de leche; otra se plantea como una medida de
mediano plazo, en la cual simplemente se pretende evitar que la producción caiga
mientras llega la eliminación del actual sistema de cupos y aranceles—al menos
en lo que toca a los Estados unidos—pactada para el año 2008 a través del
TLCAN.
En términos de la seguridad nacional, el carácter estratégico del sector se vería
principalmente a partir de disminuir la vulnerabilidad del país ante una drástica
disminución de la oferta y un aumento de precios en el mercado internacional,
que—en
ausencia
de
suficiente
producción
nacional—podrían
aumentar
sustancialmente los precios de la leche y sus derivados en el mercado doméstico.
Las líneas argumentativas de asegurarse ante posibles agresiones externas o de
evitar perturbaciones violentas del orden social interno no aplican en este caso.
3) Valoración de la aplicabilidad del argumento
El apoyo al sector ganadero aplicado a través del PALN no invita a pensar en que
se generen ventajas comparativas dinámicas, en ninguna de sus dos vertientes,
en virtud de las condiciones que privan en el sector y en el mercado internacional,
así como de la naturaleza de la intervención. Si bien un precio de garantía y su
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mantenimiento puede asegurar una fuente de ingresos mayor al productor, esto no
asegura ni incentiva que las estrategias tecnológicas y el desempeño productivo
mejoren al paso del tiempo, de forma tal que los costos de producción
disminuyeran y la competitividad aumentara. Por otra parte, considerando que el
esquema de mantenimiento de precios no influye sobre los niveles de producción
nacional sino simplemente sobre los precios—como se muestra en los análisis
macroeconómicos subsecuentes—no se contribuye entonces a mantener la oferta
mientras que llega la apertura sector lechero mexicano frente al de Estados
Unidos en 2008.
Ampliando más sobre estas líneas de argumentación, si lo que se busca es—
como se dice de manera más llana en el sector—evitar que los productores se
mueran antes de la apertura del 2008 con Estados Unidos y las subsecuentes con
el resto del mundo, resultaría mucho mejor entonces tener programas que incidan
directamente sobre su productividad y competitividad para que estén mejor
preparados, que simplemente transferirles un ingreso para que sigan básicamente
igual mientras que llega la competencia internacional. En la terminología utilizada
para análizar el éxito de la política industrial en los países de Asia de Este, es la
diferencia entre regalar los subsidios y utilizarlos para promover el desarrollo de
sectores líderes.
Con respecto al punto de contribuir a la seguridad alimentaria, una vez mas no es
claro que, dada la naturaleza del programa, los ganaderos beneficiarios vayan a
incrementar sus volúmenes de producción de forma substancial como para
avanzar hacia la autosuficiencia. La incertidumbre sobre la vida del programa
inhibe a que los productores apoyados generen incentivos a invertir y mejorar sus
procesos productivos a mediano y largo plazo, lo cual además requiere de otros
instrumentos de promoción—como el acceso al crédito y la transferencia
tecnológica—que el programa no provee por si mismo ni con los con los cuales
existe coordinación alguna.
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c)
Desigualdad social, pobreza y vulnerabilidad
1) Planteamiento general
En esta línea argumentativa, se enfatiza que la actuación libre de las fuerzas de
mercado puede en el mejor de los casos incrementar la eficiencia en términos de
asignación de recursos, precios y producción, pero que al hacerlo frecuentemente
la desigualdad de la distribución del ingreso, la pobreza y la vulnerabilidad de las
familias e individuos se verán también incrementadas. Estos efectos negativos de
los mercados son más evidentes bajo la presencia de fenómenos como (1) la
competencia imperfecta, (2) las injusticias del pasado, (3) los círculos de la
pobreza, y (4) la discriminación, que pueden afectar de manera particular a ciertos
grupos de población en condición de desventaja.
En el sentido inverso, se plantea que una mayor equidad y la disminución tanto de
la pobreza como de la vulnerabilidad traen consigo múltiples ventajas, como son el
crecimiento económico, la estabilidad política y la justicia social. Por razones como
estas el gobierno frecuentemente interviene en los mercados, a manera de lograr
no sólo condiciones económicas sino también sociales más favorables.
2) La aplicación del argumento en el caso del PALN
Para iniaciar el análisis se debe considerar que, dado su nivel de ingreso y sus
activos—de entrada, las propias vacas—los productores de leche pequeños y
medianos no están entre los grupos más desfavorecidos en nuestra sociedad,
tanto en términos relativos (desigualdad) como absolutos (pobreza). Sin embargo,
en el caso de los productores de tamaño muy pequeño—los microproductores, por
ejemplo, con 10 vacas o menos—la variabilidad de los precios en el mercado sí
podría convertir a algunos de ellos en un grupo vulnerable. Por una parte, su bajo
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volumen de producción y nivel de calidad deja a muchos de ellos fuera del
segmento de mercado que otorga los precios más altos—el de los acopiadores de
leche fría—mientras que la estacionalidad de la producción hace que en ocasiones
el precio de compra esté incluso por debajo de los costos de producción,
afectando negativamente sus ingresos y con ello también en alguna medida el
bienestar de sus familias. En este caso, el establecimiento de una política de
mantenimiento de precio por parte del gobierno, tendría como finalidad entonces
incrementar el ingreso de estos microproductores, disminuyendo de esta forma su
vulnerabilidad ante los cambios en el entorno productivo.
3) Valoración de la aplicabilidad del argumento
Sin duda, los ingresos de algunos microproductores pueden verse disminuidos de
manera importante por los cambios en el nivel de precios del mercado de leche.
Con el PALN, a muchos de ellos se les garantiza un mejor ingreso por su
actividad, especialmente en la época de alta producción y bajo precio. Sin
embargo, es necesario considerar si el apoyo del precio de garantía genera las
condiciones para que los microproductores enfrenten y reduzcan su vulnerabilidad
de manera eficiente y efectiva, sin que representen un cargo permanente al erario
público. Si se compara con el establecimiento de un precio de garantía con una
política de fomento como las que se han instrumentado para otros sectores—que
incluyen una combinación de componentes de cambio tecnológico, financiamiento
y acceso a mejores mercados, para que en el mediano plazo no requieran de
apoyos especiales—es fácil apreciar la diferencia.
No obstante lo anterior, para que este argumento aplique y justifique la
intervención del estado, es necesario valorar si la vulnerabilidad de sus ingresos
con respecto a los cambios estacionales en los precios hace que los productores y
sus familias efectivamente caigan por debajo de la línea de pobreza. Esto es
fundamental, ya que en los programas sociales federales dicha línea es el
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estándar utilizado para establecer subsidios. Asumiendo que este problema le
pudiera ocurrir efectivamente a una cantidad importante de familias (incidencia de
pobreza) y que fuera en una medida significativa (severidad de la pobreza),
entonces en principio habría una justificación para que las familias fueran
apoyadas por el gobierno. Sin embargo, seguramente esto no debería ser a través
de un apoyo generalizado al precio de la leche y al mantenimiento de la
producción, sino de un esquema de transferencias de ingreso en efectivo
focalizadas hacia los hogares, que resultaría mucho más efectivo y eficiente.
d)
Mecanismos compensatorios
1) Planteamiento general
México está involucrado en una economía mundial más integrada, en la que el
comercio abre las posibilidades para que los países puedan tener acceso a
bienes y servicios producidos en otros países que, en términos comparativos,
resultarían más costosos de producir en el mercado interno. Así, el comercio
internacional permite que, como resultado de los intercambios, tanto los países
compradores como los vendedores ganen—los primeros al obtener productos
más baratos y los segundos al poder ampliar y colocar su producción.
A pesar de las ventajas propias de un sistema de libre comercio, los gobiernos de
algunos países restringen sus importaciones bajo los argumentos de que los
productores de otros reciben subsidios especiales países hacen dumping o se
benefician de apoyos especiales. En este caso, los productores extranjeros
desplazarían a los nacionales no con base en tener o desarrollar una ventaja
comparativa, sino en una competencia con ventajas espurias, a través de
subsidios para la exportación, o en su defecto, de subsidios a la producción
interna que generan excedentes exportables a un costo menor del que fijaría el
mercado.
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Los argumentos del dumping y de los apoyos especiales suelen utilizarse para
justificar una intervención del gobierno a manera de compensar por estas
prácticas anticompetitivas y proteger a la planta productiva nacional. Las medidas
específicas normalmente consisten en establecer barreras arancelarias y no
arancelarias. Las primeras consisten en aplicar impuestos a las importaciones al
momento de la internación, haciendo que el precio de los productos importados
aumenten y por lo tanto su demanda disminuya. Las segundas consisten de
cuotas o restricciones cuantitativas—que pueden imponerse unilateralmente por
parte del país importador o negociarse voluntariamente por ambas partes—para
limitar el volumen o el valor de las importaciones y proteger parcial o totalmente a
los productores del mercado nacional. En general, se considera preferible buscar
la eliminación de los subsidios en los países de origen en caso que puedan
acreditarse, pero si esto no es posible se prefiere entonces establecer barreras
arancelarias
que
no
arancelarias,
por
plantear
menos
distorsiones
al
funcionamiento adecuado de los mercados nacionales.
2) La aplicación del argumento en el caso del PALN
El argumento del dumping y los apoyos especiales se ha utilizado reiteradamente
para justificar la intervención gubernamental en el mercado lechero, señalando
que los bajos precios de los países con alta participación en la oferta
internacional de la leche en polvo—especial pero no únicamente los de la Unión
Europea—se deben a los subsidios a la producción y a la exportación que
reciben por parte de sus gobiernos nacionales. Se dice entonces que estos
precios
“espurios”
desplazan
a
los
productores
lecheros
mexicanos,
disminuyendo su rentabilidad e ingresos y poniendo en riesgo su permanencia en
la actividad. Así, se podría considerar que el precio de garantía y la cuota de
compra establecida a través de Liconsa son un complemento a los cupos de
importación y a los altos aranceles a la leche en polvo, que se han establecido a
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fin de proteger al sector de una competencia desleal por parte de los productores
de otros países.
3) Valoración de la aplicabilidad del argumento
La existencia de subsidios a la producción y a las exportaciones de leche en polvo
en el mercado internacional es un fenómeno ampliamente documentado y
reconocido, siendo estos más claros e importantes para los productores de
Estados Unidos y la Unión Europea. Sin embargo, al parecer la extensión y
relevancia de estas prácticas tienden a disminuir paulatinamente en el medio,
como sucede claramente desde inicios del 2004; incluso, Estados Unidos
actualmente ya no otorga subsidios directos a las exportaciones. Esta es una
tendencia que en el futuro tenderá a extenderse y consolidarse, conforme avancen
las sucesivas rondas de negociaciones comerciales internacionales acerca de la
política agrícola de los países desarrollados.
Sin embargo, todo lo anterior no justifica necesariamente la utilización de un
esquema de mantenimiento de precios para la leche fresca nacional a efecto de
compensar por el problema del dumping y los apoyos especiales, toda vez que ya
opera un sistema de cupos y aranceles compensatorios para la importación de
leche en polvo.47 El precio de garantía y la cuota de compra por parte de Liconsa
por sí mismos no sólo resultarán insuficientes dado el tamaño y complejidad del
conjunto de subsidios a la producción y exportación en otros países, sino que
además introducen más distorsiones e incentivos a la ineficiencia del mercado
lechero nacional. Cabe resaltar que estos cuestionamientos son relevantes no sólo
desde una perspectiva liberal o no intervencionista, sino incluso también desde
47
Cabe señalar que el esquema de cupos es de sí mismo también cuestionable en cuanto a su
efectividad y eficiencia, en comparación con un sistema dependiente sólo de barreras arancelarias.
En este sentido, es pertinente reconocer el sistema arancelario utilizado contra el dumping en el
caso del calzado proveniente de China, en donde se han impuesto aranceles de más de 1000 por
ciento.
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enfoques más abiertos a la promoción sectorial, que suelen centrarse más en los
aumentos
de
productividad
y
competitividad que en simple soporte y
aseguramiento del ingreso de los productores.
e)
Una advertencia general…
Para cerrar esta sección y contribuir a una comprensión más adecuada y certera
acerca de la justificación o sustento teórico del PALN, cabe citar un fragmento de
Joseph Stiglitz—Premio Nóbel de Economía y experto en temas de economía del
sector público y del bienestar—que trata fundamentalmente sobre el uso del
argumento de las fallas de mercado pero aplica de manera más amplia a diversas
justificaciones posibles para la intervención del gobierno en los mercados:
La popularidad del enfoque de falla de mercado ha causado que muchos
programas se justifiquen en términos de fallas de mercado. Pero puede
simplemente ser retórico. Frecuentemente hay una diferencia significativa entre el
objetivo explícito del programa (remediar alguna falla de mercado) y su diseño. La
retórica política puede enfocarse en la falla de los mercados para proveer un
aseguramiento en contra de la volatilidad de los precios y de las consecuencias
que esto tiene para los pequeños granjeros, pero los programas agrícolas del
gobierno pueden en la práctica transferir ingreso a los productores grandes. Una
apreciación de las fuerzas políticas en juego y a los verdaderos objetivos de los
programas puede lograrse más fácilmente revisando como son diseñados e
implementados los programas que revisando los objetivos explícitos que define la
legislación.
El enunciado anterior es de carácter general, y no se refiere entonces de manera
específica a ningún programa en lo particular. Sin embargo, de acuerdo con el
análisis del marco teórico del PALN, precisamente este tipo de diferencias
significativas entre lo que se dice en los documentos de política—en este caso,
las Reglas de Operación—y lo que efectivamente se diseña y opera, es lo que
parece estar sucediendo con el programa.
Al analizar el marco teórico-conceptual que justifica la existencia del PALN, es
posible encontrar una serie de argumentos planteados en términos de responder
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diversos problemas, oportunidades o prioridades estratégicas que se han
planteado en torno a la producción lechera del país. Sin embargo, el análisis
sistemático y formal de estos argumentos no avala o apoya de forma clara,
adecuada y suficiente la existencia del PALN como instrumento del gobierno
federal para responder de manera efectiva, eficiente y equitativa la situación real
que enfrenta el sector. Esto se vuelve más evidente al estudiar el diseño del
programa y considerar el principio de las políticas públicas de responder de
manera más cercana a las condiciones que se buscan corregir o aprovechar.
iii) La política de soporte o mantenimiento de precios
a)
Objetivos de política y preguntas de investigación
El denominado “mantenimiento de precios”, política según la cual el gobierno fija el
precio de un bien por encima del nivel del mercado (precios de garantía) y compra
la cantidad de producción necesaria para mantenerlo, es una práctica muy
extendida en el mundo. Este tipo de herramientas tiene como efecto primario el
aumento del ingreso de los productores como fruto de su actividad económica, ya
sea para mantenerlos produciendo, para mejorar su condición o simplemente para
otorgarles algún beneficio. En el caso del PALN, esto nunca se plantea de manera
explícita, aunque es evidente que el diseño busca lograr precisamente tal efecto
implícito, y no necesariamente el que se plantea en las Reglas de Operación.48
Sin embargo, un objetivo que sí hace explícito el programa es la de disminuir el
volumen de importaciones. Aunque no se detalla, es posible que dicho efecto se
diera por medio de dos mecanismos principales. El primero es que Liconsa, al
48
De conformidad con lo establecido en sus ROP, el objetivo general del PALN es “contribuir, a
través de la industrialización y distribución del Programa de Abasto Social de Leche, al desarrollo
de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional de la población
atendida”.
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adquirir leche fresca nacional, sustituye entonces en ciertos montos sus
importaciones de leche en polvo. El segundo es que, al recibir un apoyo en el
precio, los productores nacionales se vean estimulados a producir y colocar una
mayor cantidad de leche de lo que harían en ausencia del programa, habiendo
entonces más leche también en el mercado privado y disminuyendo con ello las
importaciones.
A partir de los puntos anteriormente expuestos, surgen tres preguntas a contestar
respecto de la política de mantenimiento de precios:
1) ¿Se incrementará la producción lechera nacional?
2) ¿Disminuirán las importaciones de leche en polvo?
3) ¿Mejorará el nivel de ingreso de los productores de
leche?
b)
Análisis microenómico de equilibrio parcial
Para contestar a estas tres preguntas se deben de hacer dos acotaciones muy
importantes. En primer lugar, la oferta de leche nacional muestra una baja
elasticidad, lo cual la hace poco sensible a los cambios en los precios. Como se
señaló en el diagnóstico, el precio promedio ponderado nominal a nivel nacional
muestra una tendencia a la alza al pasar de 2.34 pesos por litro en 1997 a 3.5
pesos por litro en el 2004. Esto significó un incremento medio anual del 6.2 por
ciento en el periodo. Al analizar el mismo periodo para el volumen de producción
de leche nacional, el crecimiento medio anual fue del 3.21 por ciento. Esto
significa que la oferta de leche nacional muestra cierta inelasticidad a las
fluctuaciones en el precio doméstico. En segundo lugar, el mercado lechero está
protegido por un sistema de cuotas o cupos de importación de leche en polvo, lo
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que hace que la oferta de leche internacional dentro del mercado nacional
mexicano esté limitada.
Una vez establecidas estas acotaciones, es útil apoyarse en herramientas de
análisis microeconómico. Buena parte de los análisis de este tipo tienen
forzosamente que fundarse en generalizaciones y agregados de este tipo para
efectos de simplificación, lo cual no implica en ningún momento que sean
simplistas o poco rigurosos.49
La Gráfica 1 muestra el caso extremo en el que la oferta de la industria ON es
perfectamente inelástica. La razón por la que se plantea una oferta perfectamente
inelástica parte de dos consideraciones. Una es que la reacción al cambio en el
precio no puede ser automática, dada la rigidez productiva en los insumos en el
corto plazo; otra es que la incertidumbre que existe en torno a la continuidad del
programa no invita a la inversión por parte del pequeño y mediano productor.
49
Para un ejemplo ampliamente conocido de este tipo de análisis, véase el caso del mercado de
azúcar en los Estados Unidos, en: Pyndick, Robert and Daniel Rubefield. 2000. Microeconomics.
Fifth Edition. New York: Prentice Hall.
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Gráfica 3.1
ON
P
(precio)
DN
PC
A
B
C
PI
QN
QCQI
Q
(cantidad)
A un precio internacional PI la cantidad producida por la industria nacional sería
QN, en tanto que la cantidad demandada, dada la curva DN, sería QI. El monto
importado sería la diferencia QI-QN. Supongamos entonces que se impone una
cuota a la importación y a raíz de ésta el precio en el mercado es PC. Una vez más
la cantidad ofrecida por el sector nacional sería QN, en tanto que la
nueva
cantidad demandada sería QC. El volumen de la cuota estaría definido por QC-QN.
Como resultado, el rectángulo “A” representa el incremento en el ingreso de los
productores nacionales, en tanto que “B” muestra las ganancias para las
empresas nacionales compradoras de leche (acopiadoras e industrializadoras)
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que lograron importar el producto extranjero en polvo. El triángulo “C” es el peso
muerto o la pérdida de eficiencia en la economía nacional, por efecto de la cuota o
cupo.
En cuanto a los efectos de la política de mantenimiento de precios de Liconsa, se
pueden plantear dos interpretaciones básicas, que difieren no en cuanto a las
tendencias sino simplemente en cuanto al nivel de dichos efectos.
1) Versión 1
Veamos primero la Gráfica 2. Supongamos que el gobierno federal, a través de
Liconsa, establece una demanda DL con un precio de garantía PL por encima de
PC y—a partir de los recursos fiscales disponibles para el PALN—una cuota de
compra de QL abierta a los productores nacionales, pero evidentemente
insuficiente para comprar toda la producción. Con ello la cantidad total ofrecida de
leche nacional seguiría siendo QN, correspondiendo a Liconsa la cantidad QL y al
mercado privado la diferencia QN-QL. Como resultado de lo anterior, los
productores nacionales que le venden a Liconsa obtienen un incremento en su
ingreso—por encima de A1 que ya tenía con los cupos—en una medida igual al
rectángulo E, que es pagado por el gobierno con recursos fiscales.
Por otra parte, la compra de Liconsa a través del PALN influye también sobre el
precio del mercado privado nacional, generando una externalidad que hace que
las empresas compradoras de leche tengan que ofrecer un precio PN mayor que
PC, llevándolo entonces a PN. Dicha externalidad es positiva desde la perspectiva
de los productores nacionales que venden en el mercado privado, ya que
incrementan su ingreso—por encima de A2, que ya tenían con los cupos—en la
medida del rectángulo F; sin embargo, la externalidad es negativa y representa
una perdida para las empresas compradoras de leche como para los pequeños y
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medianos fabricantes de productos lácteos—especialmente de quesos, cremas y
yogoures.
En principio, podría parecer que el precio del mercado privado no debería de
aumentar por la compra de Liconsa, ya que esta incide directamente sólo sobre
una parte del mercado que está fijada y no puede crecer—al menos a lo largo de
cada año—por lo que una vez cubierta el resto del mercado debería seguir igual.
No obstante, el aumento ocurre debido fundamentalmente a dos circunstancias
posibles. La primera es que con el PALN Liconsa libera parte de sus cupos de
importación, por lo que las grandes empresas compradoras tienen ahora mayor
acceso a leche importada más barata, pudiendo entonces compensar por las
pérdidas en las que incurren en su nueva compra nacional. Evidentemente, las
empresas compradoras leche de tamaño mediano así como los pequeños
productores de lácteos no pueden compensar por las perdidas, y entonces las
tienen que absorber como un incremento de sus costos, que puede afectar
adversamente su actividad. La segunda circunstancia es que, en diversos
mercados regionales, las grandes empresas compradoras de leche parecen tener
poder monopsónico para fijar precios y extraer rentas a los productores; dicho
poder disminuye con el precio y la compra de Liconsa. La empresa y el programa
juegan entonces—aunque de manera no intencional—un papel de reguladores o
de distorsionadores en el mercado privado. 50
50
Estos argumentos no sólo se derivan del análisis lógico y formal, sino que también son
consistentes con lo que el equipo evaluador ha obtenido en entrevistas profundas con productores
y funcionarios de Liconsa, asi como con lo que se observó directamente en visitas a los centros de
acopio de Jalisco.
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Gráfica 3.2
ON
DL
P
(precio)
DN
PL
PN
E
F
PC
A
A’
B
C
PI
Q
QN
QCQI
Q
(cantidad)
¿Qué sucede con las cantidades de leche nacional e importada? La cantidad total
demandada seguirá siendo QC, ya que para las importaciones el precio de
referencia es Pc. La cantidad ofrecida de leche nacional no aumenta—cabe
recordar que es inelástica, al menos de corto plazo—sino que simplemente se
distribuye entre Liconsa y las empresas compradoras privadas. En cuanto a las
importaciones, como las empresas compradoras que tienen acceso a la leche en
polvo importada más barata van primero a agotar sus cupos y en todo caso a
tratar de aprovechar los que deja libres Liconsa—ambas cosas para disminuir sus
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costos—la cantidad de leche importada continuará seguirá siendo la misma, Q2Q 0.
2) Versión 2
Una segunda versión del análisis propone que la magnitud de la externalidad de la
compra de Liconsa sobre el precio promedio del mercado privado nacional es
mayor que la planteada en la primera versión—lo cual se muestra en la Gráfica 3.
Así, PL se convierte entonces en el precio de referencia del mercado nacional, y
por lo tanto es igual a PN.
Gráfica 3.3
ON
DL
P
(precio)
DN
PL / PN
E
F
A’
A
PC
B
C
PI
Q
QN
QCQI
Q
(cantidad)
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c)
Respuestas e implicaciones para objetivos de política
Con base en los análisis anteriormente expuestos, las respuestas a las preguntas
planteadas para estudiar el cumplimiento de los objetivos de política del PALN,
serían las siguientes:
1) ¿Se incrementará la producción lechera nacional?
No se incrementará la producción de leche nacional por efecto del programa y, en
caso de que así sucediera, este incremento no sería sustancial. Lo anterior se
explica porque la reacción al cambio en el precio no puede ser automática ni
proporcional dada la rigidez en los insumos en el corto plazo, y también porque la
incertidumbre que existe en torno a la continuidad del programa no invita a la
inversión ni al incremento de la producción a mediano plazo.
2) ¿Disminuirán las importaciones?
No disminuirán las importaciones a nivel agregado, o en su caso la disminución
será marginal. La razón es que se da una sustitución entre importaciones del
sector público y privado. Por un aparte el gobierno se desprende de su cuota de
importación y los consumidores privados tendrían incentivos en utilizar ésta dado
que les permite reducir costos.
3) ¿Mejorará el nivel de ingreso de los productores de
leche?
Se incrementará el nivel de ingreso del productor favorecido por el precio de
garantía que le vende a Liconsa, aunado al efecto que tiene la existencia de la
cuota de importación. Además, mejorará también el ingreso de los productores
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que venden en el mercado privado, como una externalidad del programa sobre el
precio que ya se había logrado con la cuota.
d)
Implicaciones
en
términos
de
eficiencia
y
redistribución
En la línea del aumento de incrementar el ingreso a los productores, un aspecto
importante a considerar es la crítica que se hace al esquema de mantenimiento de
precios por el costo que le representa a la sociedad. Dicho costo debe ser
valorado no sólo en términos absolutos—esto es, de los montos fiscales y de
Liconsa requeridos para el PALN—sino también de la eficiencia del programa
como mecanismo de transferencia de ingreso a los productores a los que se
pretende beneficiar. La alternativa obvia al esquema de mantenimiento de precios
es un subsidio monetario directo, y para analizar ambas las Gráficas 2 y 3 resultan
útiles, y brindan un resultado en la misma dirección pero con diferencias de
magnitud.
Con el PALN se establece un precio de garantía de Liconsa en el nivel PL y un
volumen de compra de QL; el costo fiscal adicional para el gobierno federal por
dejar de importar leche en polvo y comprar leche fresca en el mercado nacional en
el precio y volumen estipulados, es igual a la suma de los rectángulos A’ y E. Sin
embargo, el aumento en el ingreso neto para los productores a los que se
pretende beneficiar de manera directa—fundamentalmente los pequeños y
medianos—es sólo el área del rectángulo E.
Así, obtenemos los siguientes resultados redistributivos del PALN, por encima de
los que ya se realizan a través de los cupos:
Productor nacional Liconsa:
+E
Productor nacional no Liconsa:
+F
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Compradores y fabricantes de lácteos: - F
Gobierno federal:
- A’ - E
Con base en lo anterior, se infiere que si lo que se pretende lograr con el PALN es
asegurarles a los productores nacionales pequeños y medianos un ingreso
adicional resulta mucho más eficiente, menos distorsionante y más equitativo darle
a los productores ese ingreso de forma directa y monetaria, que hacerlo a través
de una política de mantenimiento de precios. Esto es porque la transferencia de
ingreso se lograría entonces al costo del rectángulo E—más el margen
administrativo por el mecanismo de entrega—mientras que actualmente le cuesta
al gobierno E más A’. Más aún, en un análisis más completo debería sumarse a
estos costos de compra ya explicitados, los costos de la construcción,
equipamiento y operación de los Centros de Acopio de Liconsa, con lo cual se
apreciaría un costo total para el gobierno significativamente mayor.
Continuando las implicaciones, se aprecia que el área del rectángulo F lo ganan
los productores nacionales que le venden no a Liconsa sino al mercado privado,
pero esto en sentido estricto es simplemente una redistribución de beneficios, que
para las empresas compradoras de leche y los fabricantes de lácteos representa
una pérdida.51
51
El aumento de precio en el mercado privado y su efecto redistributivo a favor de los productores
nacionales que no le venden a Liconsa, pueden ayudar a explicar algunos hallazgos preliminares
derivados de las entrevistas con productores, encargados de los centros de acopio y funcionarios
de Liconsa. Se ha reportado qué en algunas localidades específicas de la zona centro-occidente,
los productores nacionales organizados solicitaron a Liconsa e hicieron labor de cabildeo ante el
gobierno federal para la instalación de centros de acopio; sin embargo, una vez instalados dichos
centros, los productores hicieron un uso muy limitado de los mismos y siguieron vendiendo su
leche a los compradores y acopiadores locales. Al parecer, esto sucede porque, una vez instalado
el centro y abierta la posibilidad de vender su leche a Liconsa, dichos productores ganan poder de
negociación ante los compradores y hacen que éstos tengan que incrementarles el precio. En el
análisis de los mercados financieros, la instalación del centro de acopio es equivalente una
“opción” de compra, que puede ser utilizada por los beneficiarios para especular con los precios.
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F) Revisión de la evidencia empírica sobre programas similares al PALN
a)
Introducción
El Programa de Adquisición de Leche Nacional (PALN) tiene como propósito la
adquisición de leche a pequeños y medianos productores nacionales, así como
asociaciones y sociedades para contribuir a través de la industrialización y
distribución del Programa de Abasto Social de Leche (PASL), al desarrollo de las
capacidades y la disminución o prevención del déficit nutricional de la población
atendida. Siendo así, el PALN es sin duda un programa económico directamente
asociado a un programa social: el Programa Abasto Social de Leche. El PALN
adquiere dicha leche nacional a un precio de garantía por encima del mercado a lo
largo del año.
Existen a nivel internacional diversos programas que favorecen e incentivan la
producción nacional de leche a través de modelos heterogéneos y
diferentes
tesituras. El presente análisis es un esfuerzo por presentar ejemplos de distintos
programas y sus características particulares en comparación directa con el PALN.
En particular, se analizarán los programas relacionados con la adquisición o
promoción de productores nacionales de leche en: Perú, Brasil, Japón y la Unión
Europea, que representan una variedad selecta de programas con muy diversas
características para enriquecer la comparación. Este apartado se presenta con
una tabla relacionando cada uno de los programas en los países antes
mencionados con el PASL en lo relacionado a sus objetivos generales, objetivos
particulares, cobertura, población objetivo, características de los apoyos del
programa particular y los requisitos para el ingreso al programa. Adicionalmente,
se presenta un breve análisis de la comparación de cada país con el PALN y,
finalmente, una conclusión general del análisis.
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Cuadro 3.1
Tabla comparativa Perú - México
Programa de Adquisición de Leche Nacional
Proyecto 2017 para el Vaso de Leche
México
Ley 27470
Perú
Objetivo
general
Objetivos
específicos
Cobertura
Población
objetivo
Adquirir leche a pequeños y medianos productores
nacionales, así como a asociaciones y sociedades, para
estar en posibilidad de contribuir a través de la
industrialización y distribución del PASL, al desarrollo de
capacidades y a la disminución o prevención, en su caso,
del déficit nutricional de la población atendida.
• Comprar en el mercado nacional, leche fluida y en polvo
conforme a los volúmenes y recursos financieros,
autorizados en el presupuesto para la entidad.
• Adquirir leche de origen nacional, en función de la oferta y
la demanda de la producción nacional.
• Promover la reducción en forma gradual y parcial de la
importación de leche.
• Reforzar, adaptar y mejorar la infraestructura de acopio,
enfriamiento e industrialización de Liconsa.
Dentro de todo el territorio nacional.
• Personas físicas, tales como: pequeños y medianos
productores nacionales, que suministren leche en los
centros de acopio administrados por Liconsa.
• Personas morales, tales como: los grupos de productores
nacionales que pertenezcan a asociaciones ganaderas
locales; uniones ganaderas regionales; sociedades de
producción rural; sociedades de solidaridad social;
sociedades anónimas; sociedades de responsabilidad
limitada o ilimitada, que entreguen leche en las plantas
industriales de Liconsa.
Adquirir leche nacional para el programa Vaso de Leche.
• Comprar en el mercado nacional los productos que serán
destinados al programa Vaso de Leche.
• Establecer que los alimentos del VL pudiendo ser leche
en cualquiera de sus formas y alimentos contengan un
mínimo de 90% de insumos nacionales.
La adquisición será a cualquiera de los productores
nacionales que cumplan con los requisitos nutricionales que
establece el Ministerio de Salud.
No se especifica; no obstante, se presume que son los
grupos de productores nacionales que tengan la capacidad
de distribución a nivel local.
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Características Los productores beneficiarios de este programa recibirán el El apoyo consiste en favorecer la compra de insumos del
de los apoyos
Requisitos
pago por la venta de su producto con base en el precio de
referencia establecido por la Ley de Ingresos de la
Federación del ejercicio fiscal en turno. La adquisición total
de leche por parte de Liconsa, se encuentra determinada por
los recursos autorizados dentro del Presupuesto de Egresos
de la Federación
• Presentar la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.”
• Firmar con Liconsa un contrato de compra-venta de leche
nacional, una vez que sea aprobada la solicitud.
• La leche debe cumplir con las condiciones de calidad
establecidas por Liconsa.
mercado nacional sobre los del mercado internacional.
El precio varía según departamento.52
Los únicos requisitos, como ya se mencionaron es vender a
precio competitivo de mercado y que cumplan con el valor
nutrimental establecido por el Ministerio de Salud.
52
Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). El sector lácteo en Perú y en el mundo. Boletín electrónico No. 1, oct 2001. En URL:
http://www.cepes.org.pe/cendoc/cultivos/leche/lecheoctubre2001/lecheoctubre.htm
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b)
Análisis comparativo Perú – México
El modelo peruano establece como ley que los Comités de Administración del
Programa Vaso de Leche (VL) tienen la facultad para adquirir los productos de
ración alimenticia para los beneficiarios. No obstante, es el Ministerio de Salud a
través del Instituto Nacional de Salud quienes determinan el valor nutricional
mínimo de dicha leche. Por otro lado, el artículo 4° de la Ley 27470 establece que
la ración alimenticia debe “estar constituida por alimentos nacionales pudiendo ser
leche en cualquiera de sus formas y alimentos que contengan un mínimo de 90%
de insumos nacionales (tales como harina de quinua, quiwicha, cebada, arroz,
soya y otros productos nacionales). Se deberá adquirir aquellos alimentos de
mayor valor nutricional adecuadamente balanceado y que tengan menor costo.”53
Siendo así, el VL debería adquirir leche de los productores nacionales pero en la
praxis no sucede de esta manera, pues los productores nacionales no tienen la
capacidad para producir leche fortificada, que sería ideal para el programa; pues
su fin último es la nutrición de la población con más riesgo. Es así como el
gobierno se ve obligado a comprar fórmulas en el extranjero y combinarlas con las
nacionales. 54
El PALN, presenta características similares al modelo peruano en cuanto a sus
objetivos, pues ambos pretenden la compra de leche nacional, aunque el modelo
mexicano no establece el porcentaje de insumos mexicanos que debe contener la
leche distribuida. En México, el PASL puede distribuir leche no mexicana y tener
además la compra de leche nacional. Ambos modelos, están ligados directamente
a un programa social; no obstante, el peruano se consolida como ley y no como
53
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Procedimiento a seguir en la
compra de insumos para el programa Vaso de Leche. Lima, Perú: 2005. En URL:
http://www.consucode.gob.pe/descarga/Guia_Compra_Insumos_Vaso_Leche_2005.pdf
54
Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). El sector lácteo en el Perú y el mundo. Vía
Láctea,
boletín
electrónico,
no.
14
octubre-noviembre
2003,
en
URL:
http://www.cepes.org.pe/cendoc/cultivos/leche/20031100/20031100.htm
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programa específico. Es importante mencionar, que la ley peruana es incumplida
pues la producción nacional de leche fresca no es suficiente para elaborar leche
en polvo a precios competitivos de mercado. Aunado a lo anterior, muchos de los
productores nacionales no cumplen los requerimientos nutricionales establecidos
por el Ministerio de Salud peruano. Es por ello, que se ven obligados a adquirir
leche no peruana para cumplir los objetivos del vaso de leche.55 En el caso del
PALN, se establece solamente que la leche deberá cubrir las normas de calidad
de Liconsa, pero su consumo se apega a la función de oferta y demanda
nacionales. Finalmente, el programa peruano, establece como condición el precio
competitivo, que puede ser diferente para cada departamento del país; en cambio,
el modelo mexicano preestablece un precio y compra por igual toda la leche
nacional de los productores suscritos al programa.
En general, los modelos de México y Perú encuentran puntos en común en
relación a su funcionamiento. Pues ambos compran leche nacional y exigen
ciertos requerimientos; nutricionales para el peruano y de calidad en general para
el mexicano. No obstante, tienen puntos disímiles en cuanto a su origen, pues el
programa mexicano no compra toda la leche que distribuye el PASL, mientras que
la ley peruana obliga a comprar al menos el 90% de insumos en productos
nacionales. Aunado a lo anterior, ambos modelos han terminado por incumplir
algunos de los estándares básicos nutricionales y de calidad en la leche de
producción nacional.
55
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Perú. Comunicado no. 0032004. Empleo de insumos nacionales en el Programa Vaso de Leche. En URL:
http://www.consucode.gob.pe/comunicados/comunicados_2004/comunicado_003_2004.htm
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Cuadro 3.2
Tabla comparativa Brasil - México
Programa de Adquisición de Leche Nacional
Apoyos financieros y Proleite Brasil
Objetivo
general
Objetivos
específicos
Cobertura
Población
objetivo
Adquirir leche nacional a pequeños y medianos productores
nacionales, así como a asociaciones y sociedades, para
estar en posibilidad de contribuir a través de la
industrialización y distribución del PASL, al desarrollo de
capacidades y a la disminución o prevención, en su caso,
del déficit nutricional de la población atendida.
• Comprar en el mercado nacional, leche fluida y en polvo
conforme a los volúmenes y recursos financieros,
autorizados en el presupuesto para la entidad.
• Adquirir leche de origen nacional, en función de la oferta y
la demanda de la producción nacional.
• Promover la reducción en forma gradual y parcial de la
importación de leche.
• Reforzar, adaptar y mejorar la infraestructura de acopio,
enfriamiento e industrialización de Liconsa.
Dentro de todo el territorio nacional.
• Personas físicas, tales como: pequeños y medianos
productores nacionales, que suministren leche en los
centros de acopio administrados por Liconsa.
• Personas morales, tales como: los grupos de productores
nacionales que pertenezcan a asociaciones ganaderas
locales; uniones ganaderas regionales; sociedades de
producción rural; sociedades de solidaridad social;
sociedades anónimas; sociedades de responsabilidad
Incentivar y apoyar a la industria lechera nacional en dos
vertientes principales:
• Apoyo técnico y financiero a los productores para la
modernización de la infraestructura y mejora genética de
ganado. (Proleite)56
• Establecimiento de un precio mínimo de garantía para
asegurar la absorción de la producción a un precio
mínimo estipulado.57
• Apoyar técnica y financieramente a los productores de
leche para la construcción de infraestructura moderna y la
mejora genética del ganado, en aras de construir una
cuenca lechera nacional con alta competitividad
internacional.
• Asegurar un precio mínimo como garantía para la
absorción de la producción.
Nacional
• Ganaderías, cooperativas y asociaciones legalmente
constituidas.58
56
Hanono, David. Políticas de apoyo y subvenciones al agro en Brasil. Programa de formación 2003. Bolsa de Comercio del Rosario, en URL:
http://www.bcr.com.ar/pagcentrales/publicaciones/images/pdf/PF2003_pol%C3%ADticas%20brasil.pdf
57
Espinal, Carlos Federico y Samacá Henry. Políticas comerciales en la agricultura: caso de Brasil y Estados Unidos. Red Latinomericana de
Política Comercial. Bogotá, septiembre 2004, en URL: http://www.latn.org.ar/pdfs/3Informe_agricultura.pdf
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Características
de los apoyos
Requisitos
limitada o ilimitada, que entreguen leche en las plantas
industriales de Liconsa.
Los productores beneficiarios de este programa recibirán el
pago por la venta de su producto con base en el precio de
referencia establecido por la Ley de Ingresos de la
Federación del ejercicio fiscal en turno. La adquisición total
de leche por parte de Liconsa, se encuentra determinada por
los recursos autorizados dentro del Presupuesto de Egresos
de la Federación.
• Presentar la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.”
• Firmar con Liconsa un contrato de compra-venta de leche
nacional, una vez que sea aprobada la solicitud.
• La leche debe cumplir con las condiciones de calidad
establecidas por Liconsa.
• Financiamiento gubernamental a través del banco
regional.
• Se fija el precio mínimo con base en los almacenes de
depósito habilitados por el gobierno, con las condiciones
de calidad preestablecidas. El gobierno paga, la diferencia
al comercializador.
Para el programa Proleite, es necesario ser productor
nacional y estar ligado a la industria o cooperativas
nacionales de leche. Estar dispuesto a que se retenga un
porcentaje del pago por el préstamo firmado con el banco,
recibir una capacitación en administración de empresas y
tecnología para productores de leche y, finalmente, estar
dispuesto a mejorar el material genético del ganado. Con lo
anterior, el gobierno brasileño a través del banco regional
firma un contrato con el productor, que consigue un
financiamiento para mejorar su infraestructura.
58
Secretaria
de
Agricultura,
Irrigação
e
Reforma
Agrária.
Protocolo
Proleite.
Estado
de
http://www.seagri.ba.gov.br/prot_proleite.htm
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Bahia
em
URL:
103
c)
Análisis comparativo Brasil - México
El programa brasileño de apoyo a productores nacionales Proleite difiere
diametralmente del programa mexicano, pues sus propósitos están relacionados
con el financiamiento y la modernización de los productores nacionales y no con la
cooperación en la compra de su producto. Sin embargo, el establecimiento de un
precio mínimo de garantía en el caso brasileño es similar al procedimiento
mexicano, que establece también un precio de garantía. No obstante, son
diferentes los precios de garantía, pues el mexicano se encuentra por encima del
mercado, ofreciendo así una ayuda extra a los productores de leche nacionales. El
caso brasileño, establece un mínimo, que implica que se ayuda a los productores
a no incurrir en pérdidas por el producto no vendido.
Otra cuestión particular es que el modelo brasileño, no está ligado con el
programa de leche Hambre Cero; aunque el Proleite y otros programas de ayuda
al agro, están vinculados con un programa integral de la presente administración;
como se menciona en los objetivos generales del programa brasileño, su fin último
es crear una cuenca de productores de leche que sea competitiva a nivel
internacional. El PALN está vinculado directamente al Programa de Abasto Social
de Leche. Asimismo, el programa mexicano está enfocado al pequeño y mediano
productor, mientras que el Proleite, está enfocado a mediano y grande productor
que desee mejorar las condiciones de infraestructura de su ganadería, cooperativa
u asociación.
En general, el programa brasileño está enfocado a la mejora de las condiciones de
producción en tanto la infraestructura y la capacidad técnica de los productores
nacionales; en cambio, el programa mexicano establece una ayuda monetaria a
los productores nacionales comprando a precios preferenciales por encima del
mercado. La segunda, no necesariamente está dirigida a mejorar las condiciones
de los productores, sino a apoyarlos en la venta de su producción.
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Cuadro 3.3
Tabla comparativa Japón - México
Programa de Adquisición de Leche Nacional
Políticas japonesas de apoyo a productores de
México
leche59
Objetivo
general
Adquirir leche a pequeños y medianos productores
nacionales, así como a asociaciones y sociedades, para
estar en posibilidad de contribuir a través de la
industrialización y distribución del PASL, al desarrollo de
capacidades y a la disminución o prevención, en su caso,
del déficit nutricional de la población atendida.
• Comprar en el mercado nacional, leche fluida y en polvo
conforme a los volúmenes y recursos financieros,
autorizados en el presupuesto para la entidad.
• Adquirir leche de origen nacional, en función de la oferta y
la demanda de la producción nacional.
• Promover la reducción en forma gradual y parcial de la
importación de leche.
• Reforzar, adaptar y mejorar la infraestructura de acopio,
enfriamiento e industrialización de Liconsa.
Apoyar a los productores de leche, subsidiando y
promoviendo políticas de apoyo a los productores
nacionales.
Cobertura
Dentro de todo el territorio nacional.
Las políticas japonesas de apoyo a los productores
nacionales de leche tienen tres vertientes:
• Controlar la producción de leche nacional, a través de un
sistema de control de la oferta nacional, que se organiza a
través del Consejo Lechero Japonés (JDC por sus siglas
en inglés) que aglutina a la mayor parte de los
productores nacionales de leche. Se procura tener un
control sobre la oferta de leche nacional, para aumentar
los ingresos de la leche para manufactura y controlar los
precios.
• Subsidiar a los productores de leche que sea usada para
fabricar queso y crema naturales.
• Crear un fondo de emergencia con contribuciones
gubernamentales y privadas para pagar compensaciones
a los productores cuando baja el precio de la leche.
Nacional
Población
• Personas físicas, tales como: pequeños y medianos
productores nacionales, que suministren leche en los
centros de acopio administrados por Liconsa.
• Personas morales, tales como: los grupos de productores
• En la política de control de la oferta, en donde solamente
participan aquellos que pertenecen al JDC.
• Para el subsidio, participan todos los productores
nacionales.
Objetivos
específicos
objetivo
59
La información relacionada a las políticas de ayuda japonesas fueron obtenidas de: Obara, Kakuyu; Dyck John and Stout, Jim. Dairy Policies in
Japan. Electronic Outlook Report from the Economic Research Service at the United States Department of Agriculture, in URL:
http://ers.usda.gov/publications/LDP/Aug05/ldpm13401/ldpm13401.pdf
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Características
de los apoyos
Requisitos
nacionales que pertenezcan a asociaciones ganaderas
locales; uniones ganaderas regionales; sociedades de
producción rural; sociedades de solidaridad social;
sociedades anónimas; sociedades de responsabilidad
limitada o ilimitada, que entreguen leche en las plantas
industriales de Liconsa.
Los productores beneficiarios de este programa recibirán el
pago por la venta de su producto con base en el precio de
referencia establecido por la Ley de Ingresos de la
Federación del ejercicio fiscal en turno. La adquisición total
de leche por parte de Liconsa, se encuentra determinada por
los recursos autorizados dentro del Presupuesto de Egresos
de la Federación.
• Presentar la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.”
• Firmar con Liconsa un contrato de compra-venta de leche
nacional, una vez que sea aprobada la solicitud.
• La leche debe cumplir con las condiciones de calidad
establecidas por Liconsa.
• Para el fondo, participan aquellos que hayan participado
en el fondo con sus cuotas correspondientes.
• Para el control de la oferta: Es voluntaria y se aplica a la
leche con fines de manufactura. Los que participan, desde
2001, reciben adicionalmente un pago directo a un precio
subsidiado de 10.42 yens (aproximadamente 1 peso) por
kilo de leche.
• Para el programa de subsidio: el gobierno provee un
subsidio en dinero a los productores de leche para la
producción de queso y crema naturales.
• Fondo conjunto de emergencia: Los productores
establecen una cuota específica, basada en su
producción de leche y adicionalmente se agrega una
contribución gubernamental. Los precios están protegidos
por barreras arancelarias. El fondo paga por el 80% de las
pérdidas en los precios del mercado.
No existen requisitos para pertenecer a los programas, el
productor tiene que se un participante activo para los
controles y el fondo.
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106
d)
Análisis comparativo Japón - México
El programa japonés está directamente enfocado a subsidiar y apoyar
completamente la producción nacional de leche y otros productos derivados. Es
por ello, que los modelos difieren desde su propósito. El modelo japonés no
obstante, tiene una buena cantidad de mecanismos para proteger la producción.
En el caso del control de la oferta de leche nacional, los japoneses como iniciativa
privada, se agrupan para establecer cupos y cuotas, en aras de establecer un
precio nacional, que ya está favorecido por el arancel a los productos lácteos del
extranjero. En este sentido, solamente los productores que deciden agruparse y
cumplir su cuota, se ven beneficiados por el control, que también está monitoreado
por el gobierno. También, el modelo japonés ofrece un subsidio directo a los
productores para mantener sus niveles de producción, esto es un caso particular,
pues el gobierno no compra la leche, solamente obsequia incentivos al productor.
En definitiva, el establecimiento del fondo es un esfuerzo notable, pues al igual
que la reducción de la oferta, es un esfuerzo conjunto de la iniciativa privada y el
sector gubernamental en aras de proteger directamente a los productores
nacionales de leche y sus derivados. El programa mexicano apoya estableciendo
un precio fijo a la leche por encima del mercado y ello a su vez incentiva la
producción, más no necesariamente la reinversión de capital en infraestructura.
Ambos modelos difieren en sus principios, procedimientos, pero no en su
naturaleza, pues ninguno de los dos establece mecanismos para incentivar la
reinversión del capital en mejorar la producción en sí.
En conclusión, los modelos son disímiles en cuanto a los mecanismos,
procedimientos y principios; no obstante, son similares en su respuesta y
consecuencias, pues las ayudas tanto en el precio, para el caso mexicano; como
el subsidio directo en el caso japonés, no promueven la reinversión de capital en
infraestructura.
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Cuadro 3.4
Tabla comparativa Unión Europea - México
Programa de Adquisición de Leche Nacional
Esquema de Leche en las Escuelas
México
Unión Europea
Objetivo
general
Objetivos
específicos
Cobertura
Población
objetivo
Adquirir leche a pequeños y medianos productores
nacionales, así como a asociaciones y sociedades, para
estar en posibilidad de contribuir a través de la
industrialización y distribución del PASL, al desarrollo de
capacidades y a la disminución o prevención, en su caso,
del déficit nutricional de la población atendida.
• Comprar en el mercado nacional, leche fluida y en polvo
conforme a los volúmenes y recursos financieros,
autorizados en el presupuesto para la entidad.
• Adquirir leche de origen nacional, en función de la oferta y
la demanda de la producción nacional.
• Promover la reducción en forma gradual y parcial de la
importación de leche.
• Reforzar, adaptar y mejorar la infraestructura de acopio,
enfriamiento e industrialización de Liconsa.
Dentro de todo el territorio nacional.
• Personas físicas, tales como: pequeños y medianos
productores nacionales, que suministren leche en los
centros de acopio administrados por Liconsa.
• Personas morales, tales como: los grupos de productores
nacionales que pertenezcan a asociaciones ganaderas
locales; uniones ganaderas regionales; sociedades de
La distribución de leche en la Unión Europea en las escuelas
preescolares tiene dos objetivos aislados que logran
conjugarse en el programa. Por un lado, se intenta mejorar
la salud de los niños que asisten a las escuelas de
educación preescolar (niños menores de 5 años),
proveyendo leche subsidiada.60 Por otro lado, ampliar el
mercado de la leche.61
• Desarrollar el mercado a través de la influencia al
consumidor.62
• Desarrollar los mecanismos de incorporación de leche en
el mercado.
• Mejorar la administración de los productores, proveyendo
de soluciones técnicas para un negocio saludable.
Los productores beneficiados para este programa en
particular son aquellos manufacturados en la Comunidad
Europea, pero comprados en Irlanda.
• Productores de leche que acepten sujetarse a la
normatividad que exige:
o Poner los productos en las escuelas, solamente para
alumnos.
o Solamente se permiten .25 litros por alumno, por
escuela.
60
Programa de Leche para Escuelas, en URL: http://www.milkforschools.org.uk/ .
The Milk Development Council Plan 2005-2007 for the European Union in URL: http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan200507.pdf
62
The Milk Development Council Plan 2005-2007 for the European Union in URL: http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan200507.pdf
__________________________________________________________________________
108
61
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producción rural; sociedades de solidaridad social;
sociedades anónimas; sociedades de responsabilidad
limitada o ilimitada, que entreguen leche en las plantas
industriales de Liconsa.
Características Los productores beneficiarios de este programa recibirán el
de los apoyos
Requisitos
pago por la venta de su producto con base en el precio de
referencia establecido por la Ley de Ingresos de la
Federación del ejercicio fiscal en turno. La adquisición total
de leche por parte de Liconsa, se encuentra determinada por
los recursos autorizados dentro del Presupuesto de Egresos
de la Federación.
• Presentar la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.”
• Firmar con Liconsa un contrato de compra-venta de leche
nacional, una vez que sea aprobada la solicitud.
• La leche debe cumplir con las condiciones de calidad
establecidas por Liconsa.
Guardar reportes de los productos ofertados y los
nombres de los establecimientos educativos.
o Someterse al escrutinio del Departamento de Comida
y Agricultura.
o Cada escuela debe tener solamente un proveedor.
El gobierno paga el subsidio a los productores, de acuerdo a
la leche otorgada en el programa a las distintas escuelas y
deben comprometerse a no cobrar más de 15c por .25 litros
de leche al día.
o
Que respete la normatividad explicada en al población
objetivo.
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109
e)
Análisis Unión Europea – México
Al igual que el PALN, el modelo europeo de apoyo a productores, está
directamente relacionado con un programa social. El esquema europeo en
general plantea el subsidio para aquellos productores que vendan leche en las
escuelas. En el modelo mexicano, el productor no tiene ingerencia sobre la
venta a beneficiarios del PASL. El PALN compra a los productores y el PASL
redistribuye. En el modelo europeo, no sucede de esta manera pues es el
productor quien tiene que hacer trato directo con la escuela y mantener un
registro de la leche que se le vende para que el gobierno haga válido el subsidio.
Los programas difieren en su cobertura, pues no todos los productores son
seleccionados para el subsidio. El programa de Leche en las Escuelas, es
focalizado en cuanto a región geográfica en relación a los productores, mientras
que el PALN, tiene cobertura nacional, aunque solamente atiende a pequeños y
medianos productores. En este sentido, el programa europeo para subsidio de
leche, abarca menos población de productores y tiene menos margen de acción;
el programa es mucho más pequeño.
En general, los modelos europeo y mexicano divergen en casi todo; tanto en su
población objetivo, en su operación, en su alcance y en su aplicación. No
obstante, llama la atención que el subsidio europeo esté ligado, al igual que en
el modelo peruano y mexicano, a un programa social determinado. A pesar de
esto, Leche en las Escuelas tiene como objetivo esencial incentivar la
producción nacional, cosa que el PASL, dentro de sus objetivos no promueve. El
PALN, es un programa dependiente del Programa de Abasto Social de Leche,
pero independiente de sus objetivos.
110
G) Matriz de marco lógico del PALN;63 elementos claves del diseño del
programa.
La matriz de marco lógico, es una herramienta a través del cual se especifican
los objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos que sustentan al
PASL, en cada uno de los correspondientes niveles de fines, propósitos,
componentes y actividades. Esto permite verificar tanto la validez interna y
consistencia lógica del esquema de intervención, como su validez externa y
aplicabilidad en el contexto actual de su población objetivo.
El marco lógico es un método que se ha empleado de forma satisfactoria por
varias décadas para la conceptualización y organización de programas y
proyectos, que brinda estructura al proceso de planificación y puede ser
empleado en todas sus fases: identificación, diseño, evaluación ex-ante,
programación, ejecución y evaluación ex-post. El método tiene la ventaja de
integrar tanto las partes conceptuales y organizacionales del programa con
indicadores verificables tanto de la institución operadora del programa así como
de organizaciones externas.
También se plantea como respuesta a tres problemas básicos y comunes a los
programas y los proyectos: (a) planificación carente de precisión y visión a
mediano y largo plazo, con objetivos múltiples que no están claramente
relacionados con las actividades; (b) intervenciones que no se ejecutan
exitosamente, con un alcance de la responsabilidades del personal operativo del
programa que no esta claramente definida; y (c) ausencia de una imagen clara
63
Tal y como se explica en la metodología de la Matriz del Marco Lógico, esta ayuda a estudiar
los elementos claves del diseño un programa, ya que expone en una matriz los objetivos,
lineamientos, componentes y mecanismos de operación, coadyuvando a la identificación y al
análisis de las posibles contradicciones y/o debilidades en el diseño de un programa social.
111
de cómo sería el contexto sobre el que actúa el programa o proyecto si éste
tuviese éxito, por lo que los evaluadores carecen de bases objetivas para
comparar lo que se planeó con lo que sucedió en la realidad. El marco lógico
encara estos puntos y presenta una serie de ventajas sobre enfoques menos
estructurados y estandarizados que tradicionalmente se han empleado, como
son los meros diagramas de flujos, matrices descriptivas por objetivos y
revisiones teórico conceptuales de corte descriptivo de las reglas operativas.
Las cualidades y ventajas básicas del marco lógico son las siguientes:
1. aporta una terminología y conceptualización uniforme respecto del
problema y las intervenciones que puede ser compartida por los
operadores del programa, expertos en planeación y política social así
como personal en instituciones de evaluación externa;
2. provee una ordenación para llegar a acuerdos precisos acerca de los
objetivos, metas y riesgos del programa o proyecto que, comparten las
diversas instancias que en él intervienen (financiador, prestatario y
ejecutor);
3. suministra un temario común que puede utilizar el equipo de trabajo para
elaborar tanto el programa o proyecto como los informes del mismo;
4. enfoca el trabajo técnico y de medición en los aspectos críticos, además
de que permite discernir los tipos de indicadores empleados en el
proyecto;
5. brinda una estructura para establecer en forma lógica el plan del
programa o proyecto, a partir de una serie de relaciones causales
definidas en torno de los problemas y las intervenciones;
6. suministra información necesaria para el diseño, ejecución, monitoreo y
evaluación del programa o proyecto; y
112
7. crea una estructura para expresar, en una matriz única, la información
más importante acerca del programa o proyecto.64
i) Descripción de la matriz de marco lógico
El marco lógico se presenta normalmente y de forma estándar a través una
matriz de cuatro columnas por cuatro filas, que expresa la estructura de
seguimiento y la jerarquía de objetivos y acciones del programa o proyecto. En
las filas se ubican el fin, el propósito, los componentes y las actividades del
programa o proyecto, mientras que en las columnas aparecen el resumen
narrativo, los indicadores, los medios de verificación y los supuestos que lo
definen.
La siguiente es una breve descripción de la ordenación por filas y columnas de
la matriz de marco lógico tomando como elemento de presentación la
ordenación por filas y su entrecruzamiento con las columnas, que de forma
gráfica se sintetiza en el cuadro 3.1.
64
La bibliografía sobre el marco lógico es extensa, sin embargo para ver desarrollos con un
grado mayor de acabados y técnicos, así como la génesis de este enfoque se recomiendan los
siguientes documentos: Saldaña, Cedric. C. and John F. White. 1998. Using the Logical
Framework for Sector Analysis and Project Design. Asian Development Bank : AusAID. 2001.
The Logical Framework Approach. Commonwealth of Australia : Australian Government.
International Labour Organization - Internacional Training Center. 2003. Guide to Prepare a
Logical Framework. Turín Workshop on Informal Economy, Workshop Papers- ITCILO: Turín,
Italia.
113
a)
•
Fin
La descripción del fin es una definición del programa, su principal objetivo
y además de la manera en la cual contribuirá a la solución del problema o
dilemas de un sector específico.
•
Los indicadores a nivel de fin miden el impacto que tendrá el programa o
proyecto. Son específicos en cuestiones de cantidad, calidad y tiempo o
en su caso de grupo social y lugar, si estos últimos son relevantes al
sector y se refieren en general a la totalidad del programa.
•
Los medios de verificación sobre el fin se refieren a las fuentes de
información para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir los
materiales publicados, inspecciones a campo visual, encuestas, etc.
Dichos materiales son producidos tanto por el programa como de fuentes
externas tanto nacionales como internacionales.
•
Los supuestos del fin sirven para dar a conocer, las condiciones
necesarias o las decisiones importantes para la "sustentabilidad" de los
beneficios generados por el programa o proyecto.
1) Propósito
•
La descripción del propósito es el impacto directo a ser logrado como
resultado de la utilización de los componentes producidos por el programa
o proyecto. Es una hipótesis verificable y articulada sobre el impacto o
beneficio que se desea lograr.
•
Los indicadores a nivel de propósito describen el impacto logrado al final
del programa o proyecto. Deben incluir metas y mediciones que reflejen la
situación al finalizar el proyecto, y especificar cantidad, calidad y tiempo
de los resultados por alcanzar.
114
•
Los medios de verificación del propósito son las fuentes que el ejecutor y
el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando.
Pueden indicar que existe un problema y sugieren la necesidad de
cambios en los componentes del programa o proyecto, e incluir material
publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.
•
Los supuestos del propósito indican los acontecimientos, las condiciones
o las decisiones que tienen que ocurrir para que el programa o proyecto
contribuya significativamente al logro del fin.
2) Componentes
•
La descripción de los
componentes son las obras, servicios, y
capacitación que se requiere que complete el ejecutor del programa o
proyecto. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas
instalados, gente capacitada, recursos entregados, etc.)
•
Los indicadores de los componentes son descripciones breves pero
claras que especifican la cantidad, calidad y oportunidad de los bienes y/o
servicios a entregar a los beneficiarios del programa.
•
Los medios de verificación para los componentes indican dónde se
pueden encontrar las fuentes de información para verificar que los
resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes
pueden incluir inspección del sitio, informes del auditor, reportes de
ejecución, etc.
•
Los supuestos de los componentes son los acontecimientos, las
condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los
componentes del proyecto alcancen el propósito para el cual se llevaron a
cabo.
115
3) Actividades
•
La descripción de las actividades son las tareas que el ejecutor debe
cumplir para completar cada uno de los componentes del programa o
proyecto, y que implican costos. Se hace de forma preferente una lista de
actividades en orden cronológico para cada componente.
•
Los indicadores de actividades contienen el presupuesto físico y
financiero para cada componente a ser producido por el programa o
proyecto.
•
Los medios de verificación de las actividades indican dónde se puede
obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba
planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad
ejecutora.
•
Los supuestos de actividades son los acontecimientos, condiciones o
decisiones fuera del control del ejecutor, que tienen que suceder para
completar los componentes.
116
Cuadro 3.5
Matriz de Marco Lógico
Jerarquía de
objetivos
Fin
(Objetivo
general)
Propósito
(Objetivo
específico)
Lógica de intervención
(resumen de diseño)
La descripción del fin es una
definición del programa, su principal
objetivo y además de la manera en
la cual contribuirá a la solución del
problema o dilemas de un sector
específico.
La descripción del propósito es el
impacto directo a ser logrado como
resultado de la utilización de los
componentes producidos por el
programa o proyecto. Es una
hipótesis verificable y articulada
sobre el impacto o beneficio que se
desea lograr.
Indicadores de resultados
y desempeño principales
Fuentes y medios de
verificación
Supuestos y
riesgos críticos
Los indicadores a nivel de fin miden
el impacto que tendrá el programa o
proyecto.
Son
específicos
en
cuestiones de cantidad, calidad y
tiempo o en su caso de grupo social
y lugar, si estos últimos son
relevantes al sector y se refieren en
general a la totalidad del programa.
Los medios de verificación sobre el
fin se refieren a las fuentes de
información para verificar que los
objetivos se lograron. Pueden
incluir los materiales publicados,
inspecciones a campo visual,
encuestas, etc. Dichos materiales
son producidos tanto por el
programa
como
de
fuentes
externas tanto nacionales como
internacionales.
Los supuestos del fin
sirven
para
dar
a
conocer, las condiciones
necesarias
o
las
decisiones
importantes
para la "sustentabilidad"
de
los
beneficios
generados
por
el
programa o proyecto.
Los indicadores a nivel de propósito
describen el impacto logrado al final
del programa o proyecto. Deben
incluir metas y mediciones que
reflejen la situación al finalizar el
proyecto, y especificar cantidad,
calidad y tiempo de los resultados por
alcanzar.
Los medios de verificación del
propósito son las fuentes que el
ejecutor y el evaluador pueden
consultar para ver si los objetivos
se están logrando. Pueden indicar
que existe un problema y sugieren
la necesidad de cambios en los
componentes del programa o
proyecto,
e
incluir
material
publicado,
inspección
visual,
encuestas por muestreo, etc.
Los
supuestos
del
propósito indican los
acontecimientos,
las
condiciones
o
las
decisiones que tienen
que ocurrir para que el
programa o proyecto
contribuya
significativamente al logro
del fin.
117
Componentes
(Resultados,
productos y
metas)
La descripción de los componentes
son las obras, servicios, y
capacitación que se requiere que
complete el ejecutor del programa o
proyecto. Estos deben expresarse
en trabajo terminado (sistemas
instalados,
gente
capacitada,
recursos entregados, etc.).
Los indicadores de los componentes
son descripciones breves pero claras
que especifican la cantidad, calidad y
oportunidad de los bienes y/o
servicios
a
entregar
a
los
beneficiarios del programa.
Los medios de verificación para los
componentes indican dónde se
pueden encontrar las fuentes de
información para verificar que los
resultados
que
han
sido
contratados han sido producidos.
Las
fuentes
pueden
incluir
inspección del sitio, informes del
auditor, reportes de ejecución, etc.
Los supuestos de los
componentes son los
acontecimientos,
las
condiciones
o
las
decisiones que tienen
que ocurrir para que los
componentes
del
proyecto alcancen el
propósito para el cual se
llevaron a cabo.
Actividades
(procedimiento
s, insumos)
La descripción de las actividades
son las tareas que el ejecutor debe
cumplir para completar cada uno de
los componentes del programa o
proyecto, y que implican costos. Se
hace de forma preferente una lista
de actividades en orden cronológico
para cada componente.
Los indicadores de actividades
contienen el presupuesto físico y
financiero para cada componente a
ser producido por el programa o
proyecto.
Los medios de verificación de las
actividades indican dónde se puede
obtener información para verificar si
el presupuesto se gastó como
estaba planeado. Normalmente
constituye el registro contable de la
unidad ejecutora.
Los
supuestos
de
actividades
son
los
acontecimientos,
condiciones o decisiones
fuera del control del
ejecutor, que tienen que
suceder para completar
los componentes.
118
b)
Jerarquía de
objetivos
Fin
(Objetivo
general)
Matriz de marco lógico del PALN65
Cuadro 3.6
Matriz de Marco Lógico del PALN
Estructura de monitoreo y evaluación 2005
Indicadores de resultados
Fuentes y medios de
y desempeño principales
verificación
Lógica de intervención
(resumen de diseño)
Disminuir o prevenir el déficit
nutricional de la población en
pobreza, para desarrollar las
capacidades esenciales y el capital
humano.
•
•
Indicadores de déficit nutricional:
o peso
o talla
o estatura
o índice
de
masa
corporal.
Indicadores de desarrollo de
capacidades esenciales:
o mantenerse vivo
o buena salud
o longevidad
o tener conocimientos
o poder comunicarse
o calidad de vida
•
•
•
Evaluación
de
Impacto
Nutricional
de
la
leche
Fortificada
Liconsa
2004,
elaborada por el Instituto
Nacional de Salud Pública.
Fundamentación Técnica del
Programa de Abasto Social de
leche a cargo de Liconsa, S. A.
de C. V. 2003, elaborado por el
Instituto Nacional de Ciencia
Médicas y Nutrición, Salvador
Zubirán.
Encuesta
Nacional
Probabilística
de
Nutrición
Supuestos y
riesgos críticos66
•
Que el Programa
de Abasto Social
de Leche (PASL), a
cargo de Liconsa
S.A. de C. V.,
atienda
suficientemente a
la
población
objetivo elegible en
situación
de
pobreza.
•
Que la leche debe
ser
consumida,
65
Para la elaboración de la Matriz del marco lógico del PALN, el equipo evaluador utilizó los siguiente documentos oficiales: Reglas de Operación
del Programa de Adquisición de Leche Nacional a Cargo de Liconsa, S.A. de C.V. 2004; Reglas de Operación del Programa de Adquisición de
Leche Nacional a Cargo de Liconsa, S.A. de C.V. 2005; Manual de Normas para la Adquisición de Leche Nacional 2004; Manual Técnico de
Control de Calidad de Leche Cruda 2004, Clave DP-02/2004; Términos de Referencia para la Evaluación de Resultados del Programa de
Adquisición de Leche Nacional, abril 2005; documentos internos de trabajo de Liconsa y páginas Web de Sedesol y Liconsa; documentos
internos de trabajo de Liconsa.
66
La Matriz de Marco Lógico asume que, un supuesto implícito es que el agente operador se avoca a desarrollar las actividades que
eventualmente llevarán a cabo el cumplimiento del objetivo del programa, pero que el nivel del cumplimiento puede ser afectado por factores
exógenos. Sin embargo, puede también ocurrir que el operador no se aboque a desarrollar las actividades por factores internos y bajo su control;
esto es, que no se tenga la voluntad, interés o capacidad en hacerlo. Si no se cuenta con estos elementos, el problema entonces no es ni lógico
ni operativo, sino estrictamente de carácter interno del operador.
119
libertad
política,
económica y cultural
o oportunidades
productivas
o ejercicio pleno de los
derechos humanos
o pertenecer a una
comunidad
Indicadores de capital humano
o longevidad
o logro educacional
o nivel de vida.
o
•
•
•
•
•
•
•
Propósito
(Objetivo
específico)
Componentes
(Resultados,
productos y
metas)
1999.
Estadísticas
del
Consejo
Nacional
de
Población,
CONAPO.
Marco conceptual sobre las
causas de la desnutrición,
UNICEF.
Estadísticas de la Organización
Mundial de la Salud, OMS.
Índice de Desarrollo Humano,
IDH.
Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo,
PNUD.
Estadísticas del Organismo
para
la
Cooperación
y
Desarrollo Económico, OCDE.
casi en su totalidad
por
los
beneficiarios
individuales
registrados en el
PASL.
•
Que las dotaciones
a las que las
familias
tienen
derecho las retriran
prácticamente en
su totalidad.
Adquirir leche nacional a pequeños
y medianos productores, así como
asociaciones y sociedades, para
estar en posibilidad de contribuir a
través de la industrialización y
distribución del Programa de
Abasto Social de Leche, al
desarrollo de capacidades y a la
disminución o prevención, en su
caso, del déficit nutricional de la
población atendida.
Litros de leche fresca caliente y fría,
que Liconsa compra a pequeños y
medianos productores, así como
asociaciones y sociedades.
Reportes internos de Liconsa sobre
las cantidades de litros de leche
fresca caliente y fría, adquiridos a
pequeños y medianos productores
nacionales.
•
Que
Liconsa
compre litros de
leche
fresca
caliente y fría, a
pequeños
y
medianos
productores,
así
como asociaciones
y sociedades.
•
•
•
•
Que
Liconsa
cuente en tiempo y
forma
con
los
recursos
financieros
para
Adquirir leche de origen
nacional, en función de la oferta
y la demanda de la producción
nacional.
Litros de leche fresca caliente y
fría, que Liconsa compra a
pequeños
y
medianos
productores nacionales, así como
a asociaciones y sociedades.
Reportes internos de Liconsa
sobre las cantidades de litros
de leche fresca caliente y fría,
adquiridos a pequeños y
medianos
productores
120
nacionales,
así
como
asociaciones y sociedades.
•
Comprar
en
el
mercado
nacional, leche fluida y en polvo
conforme a los volúmenes y
recursos
financieros,
autorizados en el presupuesto
para la entidad.
•
Consolidación,
eficiencia
y
efectividad de los Centros de
Acopio y de las plantas
industriales, en los procesos de
enfriamiento e industrialización
de Liconsa.
•
Promover la reducción en
forma gradual y parcial la
importación de leche.
•
•
Reforzar, adaptar y mejorar la
infraestructura
de
acopio,
enfriamiento e industrialización
de Liconsa.
Kilos de leche en polvo que se
deja de comprar en el mercado
internacional, sustituidos por los
litros de leche fresca caliente y
fría que Liconsa compra a los
pequeños
y
medianos
productores,
así
como
a
asociaciones y sociedades.
•
Toneladas de leche en polvo
importadas a nivel nacional.
•
Proporción de la importación de
la leche en polvo en relación con
la cantidad de producción de
leche nacional.
•
Reportes internos de Liconsa
que den cuenta del estado de
la infraestructura de los Centros
de Acopio, el proceso de
enfriamiento e industrialización.
•
Análisis de la inversión para la
construcción y operación de los
Centros de Acopio 2005, de
Liconsa S. A. de C. V.,
elaborado por el Centro de
Estudios
Estratégicos
del
ITESM, CCM.
•
Reportes de internos de
Liconsa, de la compra de leche
en
polvo
internacional,
confrontada con los reportes de
compras de por los menos dos
años atrás.
•
comprar leche a
pequeños
y
medianos
productores
nacionales,
así
como
a
asociaciones
y
sociedades.
a
Reportes internos de Liconsa,
sobre la cantidad de litros de
leche fresca caliente y fría,
comprada a pequeños y
medianos
productores
nacionales, confrontada con los
reportes de compra del 2004.
•
Que el presupuesto
destinado
a
la
compra de leche
sea suficiente para
impactar
sustancialmente en
las importaciones
de leche en polvo,
tanto de Liconsa,
como
a
nivel
nacional.
•
Que
los
productores
acudan a vender su
leche a Lioonsa, en
una medida tal, que
permita
el
cumplimiento
de
los objetivos del
PALN.
•
Que
el
precio
ofrecido
por
Liconsa, sea lo
suficientemente
atractivo para los
productores
121
pequeños
medianos
productores
nacionales,
como
asociaciones
sociedades.
Actividades
(procedimiento
s, insumos)
•
Desarrollar un registro nacional
de proveedores.
•
Existencia de registro nacional de
proveedores;
padrón
de
productores de leche fresca
caliente y fría, de pequeños y
medianos
productores
nacionales,
así
como
a
•
Registros internos de Liconsa:
Padrón del PALN 2005.
y
así
a
y
•
Que se asignen
recursos
suficientes
para
reforzar
la
capacidad de los
CDA y plantas
industrializadotas.
•
Que se asignen
recursos
suficientes
para
los procesos de
enfriamiento,
transporte,
pasteurización para
destinar la leche a
los beneficiarios del
PASL.
•
Que se haga.
67
“En el ejercicio fiscal 2005, el PEF asignó a Liconsa 81.3 mdp para construir nuevos CDA y 30.5 más para equiparlos, haciendo un total de
111.8 mdp. Sin embargo, no se autorizaron recursos para operarlos...Se estima que los gastos de operación y otros relacionados—fletes y
122
asociaciones
y
venden a Liconsa.
sociedades.
•
Destinar recursos para
compra de leche nacional.
la
•
Presupuesto de Egresos de la
Federación
(PEF)
2005,
destinado al PALN 2005: 265
millones de pesos, así como
111.8 millones específicamente
para la construcción de más
Centros de Acopio (CDA).67
•
PEF 2005
•
Crear y operar una red en
centros de acopio de leche
fresca en congruencia con la
conformación regional de la
producción primaria y la
ubicación de la infraestructura
industrial existente.
•
Monitoreo de la operación de la
red de acopio de leche fresca
caliente y fría, adquirida a
pequeños
y
medianos
productores nacionales.
•
Documentos
Liconsa.
•
Estadísticas de la conformación
regional de la producción primaria
y de la ubicación de la
infraestructura nacional existente.
•
Documentos de la Secretaría
de
Agricultura
y
Pesca,
Sagarpa e información interna
de Liconsa.
Adaptar
y
operar
la
infraestructura de acopio de
•
Eficiencia y efectividad de los
Centros de Acopio y de las
•
Análisis de la inversión para la
construcción y operación de los
•
internos
de
•
Que se destinen
recursos al PALN.
•
Que los CDA se
ubiquen
en
congruencia con la
conformación
regional
de
la
producción
primaria
y
la
ubicación de la
infraestructura
existente.
•
Que las plantas
tengan
además
suficiente
maquila—de los 38 CDA actualmente en funcionamiento sumarán 59.0 mdp a lo largo del año, y durante el primer semestre ya se han ejercido
26.4 mdp. Estos costos corren nuevamente con cargo a los recursos propios de Liconsa…”.
“En el ejercicio 2005 se autorizaron finalmente 265 millones de pesos para el PALN, así como 111.8 millones específicamente para la
construcción de más CDA”.
Vid.: Análisis de la inversión para la construcción y operación de los Centros de Acopio 2005, de Liconsa S. A. de C. V., elaborado por el Centro
de Estudios Estratégicos del ITESM, CCM.
123
plantas
Liconsa.
leche fresca en las plantas
industrializadoras de Liconsa.
•
•
Destinar recursos para la
creación y operación
de
centros de acopio, así como la
adaptación y operación de la
infraestructura de las plantas
industrializadoras de Liconsa
•
Desarrollar
la
estructura
administrativa y normativa para
el acopio y adquisición de leche
fresca nacional.
industrializadotas
de
Centros de Acopio 2005,
Liconsa S. A. de C.
elaborado por el Centro
Estudios
Estratégicos
ITESM, CCM.
capacidad
de
pasteurización y no
tan sólo de acopio.
de
V.,
de
del
PEF 2005: Se estima que los
gastos de operación y otros
relacionados—fletes y maquila—
de los 38 CDA actualmente en
funcionamiento sumarán 59.0
mdp a lo largo del año, y durante
el primer semestre ya se han
ejercido 26.4 mdp. Estos costos
corren nuevamente con cargo a
los recursos propios de Liconsa”.
•
PEF 2005
•
Análisis de la inversión para la
construcción y operación de los
Centros de Acopio 2005, de
Liconsa S. A. de C. V.,
elaborado por el Centro de
Estudios
Estratégicos
del
ITESM, CCM.
•
Organigrama
Administrativo
suficiente para la operación del
PALN 2005.
•
Organigrama Administrativo de
la operación del PALN 2005.
•
•
PEF 2005.
Recursos
destinados
a
operación
administrativa
PALN 2005.
•
Que se haga.
la
del
124
La matriz de marco lógico se aplicó para especificar tanto la jerarquía de
objetivos del PALN como su estructura conceptual y causal, a efecto de evaluar
la consistencia interna del diseño y la posibilidad de dar seguimiento a la eficacia
de la operación.
En este ejercicio, se especificó primeramente una jerarquía de objetivos que
muestra los fines, propósitos, componentes y actividades principales del
programa; subsecuentemente se planteó una estructura de seguimiento, a partir
de la descripción de los objetivos, los indicadores de resultados, los medios de
verificación y los supuestos de sustentabilidad que permitirían medir y probar la
eficacia del programa en cada uno de los niveles correspondientes.
H) Análisis de la congruencia de las Reglas de Operación con el objetivo
fundamental del programa
El objetivo general definido en las Reglas de Operación (ROP) del programa
carece de coherencia y consistencia lógica, y no establece fines y propósitos
claros y adecuados que justifiquen la compra de leche nacional .El propósito de
“contribuir a través de la industrialización y distribución del Programa de Abasto
Social de Leche” para buscar el fin de “[desarrollar] capacidades y [disminuir o
prevenir], en su caso, el déficit nutricional de la población atendida” se podría
lograr indistintamente adquiriendo leche importada que “[adquiriendo] leche
nacional a pequeños y medianos productores nacionales, así como a
asociaciones y sociedades”. Además, considerando los diferenciales de precios
y el principio de eficiencia de los programas gubernamentales, el propósito y el
fin se podrían lograr a menor costo y/o en mayor medida comprando leche
importada en lugar de leche nacional.
125
Así, se recomienda a Liconsa y la Sedesol modificar el objetivo general en las
ROP para definir de forma clara, coherente y consistente los fines y propósitos
del programa.
i)
Análisis de la congruencia entre los distintos elementos del diseño
del programa, según las ROP
Existen diferencias sustanciales entre el objetivo general y los específicos del
programa, frente a su diseño y operación reales. En la práctica de promoción del
desarrollo económico y social, es frecuente que muchos programas se
justifiquen formalmente con argumentos técnica y políticamente adecuados; sin
embargo, esto puede simplemente ser retórico. De acuerdo con el análisis del
marco teórico-conceptual del PALN, precisamente este tipo de diferencias
significativas entre lo que se dice y lo que se hace, parece estar sucediendo con
el programa.
Es evidente que el PALN busca realmente apoyar a los productores, pero esto
no se reconoce ni se justifica explícitamente en las ROP y en otros documentos
presupuestales y de política relevantes. El efecto principal del programa es
aumentar el ingreso de los productores ligado a su actividad económica, ya sea
para mantenerlos produciendo, para mejorar su condición socioeconómica o
simplemente para otorgarles algún beneficio especial.
Así, se recomienda a Liconsa y Sedesol especificar en las ROP cuáles son los
verdaderos objetivos del programa, así como sustentar en las ROP las razones
por las cuales se debe apoyar el ingreso de un segmento de los productores
nacionales de leche con recursos públicos, privilegiándolos respecto de los
productores en otros sectores. Adicionalmente, se recomienda a Sedesol, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) evaluar la
conveniencia de considerar el programa como un apoyo a la producción, re126
sectorizandolo hacia ésta última dependencia y apoyándolo en su caso con
recursos del ramo correspondiente.
I) Análisis de la complementariedad o duplicidad de actividades con los
programas sociales operados por los tres órdenes de gobierno.
A pesar de que el Programa de Adquisición de Leche Nacional, podría tener
algunos elementos de los programas sociales con orientación productiva—que
no es el caso—, éste no cumple con los componentes básicos de un programa
social. Cabe mencionar que los programas sociales en México se caracterizan
por apoyar y beneficiar a la población que se encuentra por debajo de las líneas
de pobreza, lo que evidentemente no sucede con la población objetivo del PALN,
ya que no se necesita pasar un sistema de puntaje para poder recibir el beneficio
que el PALN otorga
a los productores de leche nacional, lo cual genera
incentivos perversos.
Una situación que agrava más el contexto, es que no se cuenta con un padrón
de beneficiarios, como si sucede con los programas sociales focalizados más
importantes del país: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Programa
de
Abasto
Social
de
Leche,
a
cargo
de
Liconsa,
Programa de Apoyo Alimentario, Diconsa, etc. Contar con un padrón significa
que estás destinado los esfuerzos del beneficio a una población específica, la
cual podrá ser impactada positivamente por el programa. En e caso del PALN,
no existe ninguna obligación de vender con constancia su leche a Liconsa, sino
que puede especular con los precios del mercado y elegir la mejor opción de
venta; esta realidad diluye de forma sustantiva los posibles impactos del
programa.
Vale la pena mencionar que los recursos del programa proceden del Ramo 20,
destinado al Combate a la Pobreza. Esto significa que existe una competencia
127
desleal por los recursos por parte del programa, quien está beneficiando a una
población que no es pobre y que deberían ser atendidos por otro sector.
Es por todo lo anterior que el PALN no puede generar sinergias con otros
programas sociales.
Sin embargo, la leche que compra Liconsa a través del PALN, se destina al
Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa. La sinergia que ejerce
con el PASL es muy cuestionable, debido a los altos costos que implica comprar
leche a productores nacionales.
J) Modificaciones de las Reglas de Operación 2005
Las Reglas de Operación 2005 del PALN, mantienen la misma estructura que las
Reglas de Operación 2004; sin embargo, se observan pequeñas modificaciones.
Los modificaciones se pueden clasificar en: 1) actualización y especificación, y
2) las modificaciones de fondo del programa.
Dentro de los primeros, se observa la actualización de los años en las fechas de
entrega de los reportes de avance físico-financiero y de cierre de ejercicio hasta
señalamientos puntuales sobre dónde solicitar los manuales técnicos sobre la
calidad de leche fresca; se modificó el punto que se refiere al tiempo requerido
entre el llenado de la solicitud de ingreso al Registro Nacional de Proveedores
de Liconsa y la admisión al mismo.68 También el acotamiento puntual de que la
adquisición de leche debe estar apegada a las características de los apoyos (los
cuales presentan una modificación). Todo lo anterior ya se encontraba de alguna
68
El anexo de las ROP 2005 también tuvo modificaciones, que consistieron en la eliminación de
preguntas acerca del Volumen Total de leche, el Periodo de Entrega y la Programación tentativa
de entrega de producto por semana, los cuales no modifican la operación del programa.
Asimismo, se incluye en las ROP 2005 un instructivo de llenado de la solicitud, lo cual facilita el
llenado para los nuevos solicitantes.
128
manera en las reglas 2004, pero en las actuales se les da una mayor
especificidad, que permite clarificar ciertos puntos.
Dentro del segundo grupo de modificaciones, existen tres cambios que pueden
ser relevantes en la operación del programa:
1. El primero corresponde a la eliminación de las condiciones de calidad que
debe cumplir la leche en polvo, lo cual nos puede tener dos implicaciones: (a)
que no se debe cumplir un estándar de calidad para la adquisición de este
tipo de leche y, (b) que el programa ya no adquirirá mas leche en polvo. Esto
último se contradice con el numeral 2.2, donde se señala como objetivo
especifico “Comprar en el mercado nacional, leche fluida y en polvo
conforme a los volúmenes y recursos financieros, autorizados en el
presupuesto para la entidad.”69 Si no se tiene contemplado seguir comprando
leche en polvo, se debe hacer un ajuste en el numeral 2.2., con la finalidad
de hacer congruente las ROP. Por otras parte, si se pretende seguir
comprando leche en polvo, se debe hacer patente dentro de las ROP un
control de calidad.
3.3.1 Lineamientos (requisitos)
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
Para el caso de leche en polvo (entera o descremada),
cumplir con las condiciones de calidad establecidas en el
Se elimino
“Libro de Políticas de Calidad de Leche en Polvo” clave
DP-003/2000 y sus actualizaciones, emitido por Liconsa.
69
El resaltado es propio.
129
2. Dentro del apartado de características de los apoyos, se presentó un cambio
relevante: en el 2004 se podía leer “Los productores beneficiarios de este
programa recibirán por la venta un precio que se encuentre en función
de la oferta y la demanda de la producción de leche nacional.”70 Para el
2005 las ROP señalaban que “Los productores beneficiarios de este
programa recibirán el pago por la venta de su producto con base en el
precio de referencia que se estipula en la Fracción IV del Artículo Sexto
Transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2005…”.
El cambio es relevante en el sentido de que otorga
certidumbre sobre el precio al que el programa adquirirá la leche a los
productores. Sin embargo, también significa que el Gobierno Federal tendrá
que pagar más por la leche que se le compra a los productores nacionales. El
cambio establece además la forma de fijación de precio, que ya no estará
sujeto a la oferta y la demanda de la producción de leche; esto se traduce en
un subsidio a los productores de leche nacional.
3.4 Lineamientos (características de los apoyos)
Reglas de Operación 2004
Los
productores
beneficiarios
de
este
Reglas de Operación 2005
programa
Los productores beneficiarios de este programa recibirán
recibirán por la venta un precio que se encuentre en
el pago por la venta de su producto con base en el
función de la oferta y la demanda de la producción de
precio de referencia que se estipula en la Fracción IV
leche nacional.
del Artículo Sexto Transitorio de la Ley de Ingresos
de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005. Para
La adquisición total de leche por parte de Liconsa, se
los ejercicios subsecuentes se procederá de conformidad
encuentra determinada por los recursos autorizados
a lo que establezcan, en su caso, los ordenamientos
dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación.
aplicables.
La adquisición total de leche por parte de Liconsa, se
encuentra determinada por los recursos autorizados
dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación.
70
El resaltado es propio.
130
3. El tercer cambio es que se indica que el PALN debe ser sometido a una
evaluación externa de resultados, igual que todos los demás programas
sociales,
ejecutados por la Sedesol. Esta modificación se ajusta a la
normatividad de Ley de Desarrollo Social y al Plan Nacional de Desarrollo. Se
considera favorable que el PALN tenga una constante retroalimentación
externa por parte los evaluadores.
6.2 Evaluación (Externa)
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
La evaluación externa del programa será normada,
coordinada y supervisada por la Dirección General de
Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales
(DGEMPS) de la Sedesol, dictando los requerimientos
necesarios para el correcto desempeño de la
Los resultados del programa deberán ser evaluados por
evaluación y conforme a los criterios y lineamientos
instituciones académicas y de investigación u organismos
que en su momento emita el Consejo Nacional de
especializados, de carácter nacional que cuenten con
Evaluación.
reconocimiento y experiencia en la respectiva materia del
programa, en los términos de las disposiciones emitidas
De acuerdo al Decreto del Presupuesto de Egresos de la
por la SHCP y la SFP. Dicha evaluación se presentará a
Federación para el presente ejercicio fiscal, dicha
la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la
evaluación se cubrirá con cargo al presupuesto del
Cámara de Diputados, SHCP y a la SFP a más tardar el
programa y deberá realizarse por una institución
15 de octubre de cada año, a efecto de que los
académica y de investigación u organismo especializado
resultados sean considerados en el proceso de análisis y
de carácter nacional o internacional con base en los
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación
términos de referencia elaborados por la DGEMPS, con
del siguiente ejercicio fiscal. Para el Programa de
la participación de Liconsa.
Adquisición de Leche Nacional que inicia su operación en
el presente ejercicio fiscal no deberá incluir en este año
El
la
evaluadora se realizará coordinadamente con la
evaluación de
resultados,
en
su
caso,
podrá
proceso
de
contratación
de
la
institución
presentarse una evaluación parcial en la medida que sea
DGEMPS y de conformidad a la normatividad vigente,
factible reportar sus resultados.
procurando fomentar la competencia entre diversas
instituciones con el fin de incentivar la transparencia y
elevar la calidad de la evaluación.
Los resultados de la evaluación externa serán reportados
a la DGEMPS, la cual remitirá los informes a la Comisión
de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados, a la SHCP y a la SFP, a más tardar el 30 de
septiembre.
131
Tabla anexa
2.2 Objetivos específicos
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
Adquirir leche de origen nacional, en función de la oferta
Adquirir leche de origen nacional, en función de la oferta
y la demanda de la producción nacional.
y la demanda de la producción nacional, conforme a lo
establecido en el numeral 3.4.
3.3.1 Lineamientos (requisitos)
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
Para el caso de leche fresca (caliente sin clarificar;
La leche debe cumplir con las condiciones de calidad
fría; fría y clarificada o fría clarificada y descremada),
establecidas en el “Manual Técnico para el Control de
cumplir con las condiciones de calidad establecidas en el
Calidad de Leche Fresca“ clave DPST-003/98 y sus
“Manual Técnico para el Control de Calidad de Leche
actualizaciones, emitido por Liconsa.
Fresca“ clave DPST-003/98 y sus actualizaciones,
emitido por Liconsa.
3.5 Lineamientos (Derechos, Obligaciones y Sanciones)
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
Conocer los manuales y solicitarlos en la oficina de la
Conocer los manuales y solicitarlos
Dirección de Producción de Liconsa, S.A. de C.V.,
que se ubica en Ricardo Torres # 1, Col. Lomas de
Sotelo, Naucalpan, Estado de México, o al teléfono (55)
52-37-91-80
y/o
al
correo
electrónico
[email protected].
3.5 Operación (Proceso Interno)
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
Se recibe de los productores interesados en vender leche
a Liconsa la “Solicitud de ingreso al Registro Nacional de
Se recibe de los productores interesados la “Solicitud de
Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.”. La recepción de
ingreso como proveedor de leche nacional de Liconsa”, la
solicitudes será durante todo el año en las plantas
cual en un plazo de 12 días hábiles, se les notifica su
industriales y/o centros de acopio, cuya ubicación se
aceptación o rechazo y explica las causas que lo
puede
consultar
en
la
página
electrónica
132
motivaron.
www.liconsa.gob.mx.
En un plazo de 12 días hábiles después de haber
presentado la “Solicitud de Ingreso al Registro Nacional
de Proveedores de Liconsa, S.A. de C.V.”, se notifica a
los productores sobre su aceptación o rechazo y se
explican las causas que lo motivaron.
Anexo (Solicitud de ingreso como proveedor de leche nacional de Liconsa)
Reglas de Operación 2004
Reglas de Operación 2005
Volumen Total
Periodo de Entrega
Se eliminaron
Programación tentativa de entrega de producto por
semana
133
K) Conclusiones y recomendaciones
Primera. El PALN no es congruente con la Estrategia Contigo, ya que no cumple
ni con los propósitos centrales, ni las líneas de acción, ni con los principios de la
misma.
Segunda.
El
PALN
es
congruente
con
2
de
los
propósitos
del
Programa Especial Concurrente pare el Desarrollo Rural Sustentable: (1) con el
de ‘Desarrollo del capital físico de infraestructura’, a través de la creación,
manutención y operación de los Centros de Acopio; y (2) con el de la
‘comercialización eficiente’, ya que compra leche nacional a pequeños y
medianos productores nacionales, así como a asociaciones y sociedades a un
precio fijo durante todo el año, por encima del precio de mercado. Sin embargo,
no es congruente con las líneas de acción del PEC, ni con sus principios
rectores.
Tercera. Las ROP no proporcionan un marco teórico-conceptual que explique y
justifique la existencia y permanencia del programa. A efecto de poder analizarlo,
dicho marco se infirió a partir del diseño y operación reales, proponiendo una
serie de argumentos posibles planteados en términos de responder diversos
problemas, oportunidades o prioridades estratégicas en torno a la producción
lechera del país. Entre los argumentos analizados se incluyen los siguientes: las
fallas e imperfecciones de mercado (monopolios y monopsonios); el desarrollo
de sectores estratégicos (ventaja comparativa dinámica y seguridad alimentaria);
la pobreza de los productores y su vulnerabilidad ante los cambios estacionales
en los precios; así como la compensación por dumping o competencia desleal de
otros países.
Sin embargo, el análisis sistemático de los argumentos propuestos no brinda
soporte que justifique la existencia y permanencia del programa como
134
instrumento para responder de manera efectiva, eficiente y equitativa la situación
real que enfrenta el sector, al menos tal como está diseñado. Así, se recomienda
a Liconsa y Sedesol especificar en las ROP un marco teórico-conceptual básico,
para valorar si efectivamente se justifica la existencia y permanencia del
programa.
Cuarta. Las fallas e imperfecciones de mercado son uno de los motivos más
frecuentemente mencionados para justificar el programa. En concreto, se
considera que el gobierno debe intervenir en razón de la variabilidad del precio
de la leche a lo largo del año, de la presencia de productores de diferente
tamaño y capacidades que no tienen las mismas oportunidades de competir, y
de que algunos compradores tienen un poder monopsónico para extraer rentas
excesivas a los productores.
La variabilidad del precio de la leche a lo largo del año se debe a la naturaleza
estacional de la producción—que son comunes a muchos sectores y en especial
a la producción agropecuaria—y no a fallas e imperfecciones del mercado
propiamente consideradas. En lo referente a las diferencias en tamaño y
capacidades de los productores, si bien efectivamente varían entre cada sistema
ganadero, no se ha encontrado evidencia de que los productores más grandes y
capaces tengan poder monopólico para imponer precios predatorios o ejercer
competencia desleal en contra de los más pequeños y de menor capacidad; más
aún en realidad suelen ubicarse en segmentos de mercado distintos. En el caso
de los monopsonios, si bien es posible que en algunas regiones haya poder de
mercado por parte de grandes acopiadores, la intervención gubernamental a
través de una política de mantenimiento precios no es el mecanismo más
adecuado para contrarrestarlo; otras opciones mejores son la asociación de
productores regionales y/o la generación de medios para el enfriamiento y
transporte de la leche que abran otros mercados.
135
Quinta. El carácter estratégico del sector ganadero es otro argumento utilizado
para justificar la existencia del PALN. En este sentido se maneja la idea de
contribuir a una ventaja comparativa dinámica, desarrollando incrementalmente
mayores capacidades para la producción de leche o simplemente evitando que
la producción caiga mientras que llega la eliminación del actual sistema de cupos
y aranceles en el año 2008. En otra línea estratégica, se plantea también la
promoción de la seguridad
alimentaria, aumentando la autosuficiencia y
garantizando el abasto de leche.
Sin embargo, el análisis sugiere que el PALN no contribuye a la creación o
soporte de ventajas comparativas dinámicas en la producción lechera nacional,
en virtud de las condiciones del sector y así como de la naturaleza de la
intervención. El mantenimiento de precios puede dar mayores ingresos a los
productores, pero incluye ningún mecanismo o incentivo para promover que sus
estrategias tecnológicas mejoren, sus capacidades aumenten o sus costos
disminuyan. Además, tampoco influye sobre los niveles de producción nacional
sino simplemente sobre los precios, por lo que tampoco ayudaría realmente a
mantener la oferta mientras que llega la apertura del sector lechero. En este
sentido, sería mejor contar con programas que incidieran directamente sobre la
productividad y competitividad de los productores nacionales, que simplemente
apoyarlos a través del PALN. Con respecto a la seguridad alimentaria, no se
espera que con el PALN los productores beneficiarios incrementen sus
volúmenes de producción substancialmente, ni en el corto ni el mediano plazo.
Más aún, tampoco se aprecia en riesgo el abasto de leche en el país,
considerando tanto la oferta internacional de leche en polvo como la producción
nacional de leche fresca ya existente.
Sexta. La reducción de la desigualdad social, la pobreza y la vulnerabilidad
constituye otra posible línea de argumentación para justificar al PALN. Al
analizarla, encontramos que sólo en el caso de la vulnerabilidad de caer en la
pobreza que algunos microproductores pueden tener ante las variaciones
136
estacionales de precio, podría encontrarse una justificación para la intervención
y el apoyo estatal. Así, el mantenimiento de precios tendría como finalidad
asegurar un piso mínimo de ingreso estos microproductores a lo largo del año.
Sin embargo, es necesario considerar que el mantenimiento de los precios no
genera las condiciones e incentivos para que los productores enfrenten y
reduzcan su vulnerabilidad de una manera estructural, sin que tengan que
representar un cargo permanente al erario público. Por otra parte, para que este
argumento aplique, es necesario valorar y validar si la variabilidad de sus
ingresos efectivamente hace que los productores y sus familias caigan por
debajo de la línea de pobreza, lo cual no necesariamente ocurre en la mayoría
de los casos. Finalmente, en los casos en que sí se validara la vulnerabilidad de
caer en la pobreza, no se justifica un apoyo generalizado al precio de la leche y
al mantenimiento de la producción, sino un esquema de transferencias de
ingreso en efectivo focalizadas hacia las familias de los microproductores—como
el del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades--que resultaría mucho
mas efectivo y eficiente.
Séptima. El dumping y los apoyos especiales que reciben los productores de
leche de otros países constituyen un argumento más que se utiliza para justificar
el programa. Se dice entonces que los bajos precios de los productores de
Estados Unidos y Europea que participan en el mercado internacional de la
leche en polvo, se deben a los subsidios a la producción o a la exportación que
reciben por parte de sus gobiernos nacionales o de organismos regionales. Asi,
el mantenimiento del precio se ve como un complemento a las cuotas y tarifas
de importación ya existentes para proteger al sector de una competencia desleal.
Los subsidios a la producción y a las exportaciones son ampliamente conocidos,
y con base en ellos se ha justificado la existencia del sistema de cupos y
aranceles, por lo que los productores mercado mexicano quedan efectivamente
protegidos de cualquier competencia desleal—especialmente considerando que
137
las importaciones de leche en polvo representan apenas 17% de la demanda
nacional aparente. Sin embargo, una vez que opera el sistema de protección, el
dumping, los apoyos especiales y en general los argumentos de competencia
desdeal ya no son útiles para justificar la existencia de un esquema de
mantenimiento de precios, como el que ofrece el PALN.
Octava. Existen diferencias sustanciales entre el objetivo general y los
específicos del programa, frente a su diseño y operación reales. En la práctica
de promoción del desarrollo económico y social, es frecuente que muchos
programas se justifiquen formalmente con argumentos técnica y políticamente
adecuados; sin embargo, esto puede simplemente ser retórico. De acuerdo con
el análisis del marco teórico-conceptual del PALN, precisamente este tipo de
diferencias significativas entre lo que se dice y lo que se hace, parece estar
sucediendo con el programa.
Es evidente que el PALN busca realmente apoyar a los productores, pero esto
no se reconoce ni se justifica explícitamente en las ROP y en otros documentos
presupuestales y de política relevantes. El efecto principal del programa es
aumentar el ingreso de los productores ligado a su actividad económica, ya sea
para mantenerlos produciendo, para mejorar su condición socioeconómica o
simplemente para otorgarles algún beneficio especial.
Así, se recomienda a Liconsa y Sedesol especificar en las ROP cuáles son los
verdaderos objetivos del programa, así como sustentar en las ROP las razones
por las cuales se debe apoyar el ingreso de un segmento de los productores
nacionales de leche con recursos públicos. Adicionalmente, se recomienda a
Sedesol, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa)
evaluar la conveniencia de considerar el programa como un apoyo a la
producción, re-sectorizandolo hacia ésta última dependencia y apoyándolo en su
caso con recursos del ramo correspondiente.
138
Novena. Considerando el análisis teórico-conceptual y ante la ausencia de
objetivos claros y consistentes, el único criterio que parece ser efectivamente
relevante para justificar la existencia del programa, es el criterio político. En los
hechos, los poderes federales ejecutivo y legislativo han asignado un carácter
estratégico, prioritario o privilegiado a los pequeños y medianos productores
nacionales de leche, estableciendo un programa especial y financiándolo con
recursos públicos, en adición del esquema de cupos de importación ya existente.
Este criterio parece responder a una serie de situaciones políticas que, al
margen de considerarse o no legítimas y adecuadas en términos de los
principios de las políticas públicas, en términos reales han prevalecido.
Así, se recomienda a Liconsa y Sedesol especificar y sustentar en las ROP las
razones y los criterios que han servido para justificar el programa, a efecto de
valorar su pertinencia así como la adecuación de su diseño.
Décima. El análisis del diseño sugiere que la política de mantenimiento de
precios puede tener tres efectos principales deseables: incrementar la
producción lechera, disminuir las importaciones de leche en polvo y mejorar el
nivel de ingreso de los productores de leche. Con base en una serie de análisis
microeconómicos de equilibrio parcial, el equipo evaluador valoro de forma
preliminar los posibles efectos del programa, para si saber si se debe esperar
que logren.
Primeramente, se concluye que la producción de leche nacional no se
incrementará por efecto del programa. Esto se debe a que la reacción al cambio
en el precio no es automática ni proporcional dada la rigidez en los insumos en
el corto plazo, y también a que la incertidumbre en torno a la continuidad del
programa no fomenta la inversión ni el aumento de la producción a mediano
plazo. Seguidamente, se concluye que las importaciones de leche en polvo a
nivel nacional tampoco disminuirán, debido principalmente a la sustitución entre
139
las importaciones del sector público y del privado—esto es, Liconsa se
desprenderia de una parte de su cupo de importación, y las grandes empresas
industrializadoras buscarían utilizar esta parte en su beneficio. Finalmente, se
concluye que el ingreso de los productores directamente beneficiarios del
programa sí se incrementará sustancialmente, por encima del incremento que ya
se había efectuado a través de las cuotas y aranceles de importación.
Así, se recomienda a Liconsa, Sedesol, SHCP, Sagarpa y la Secretaría de
Economía, sustituir, complementar o coordinar al PALN con otros programas de
enfoque productivo ya existentes, a efecto de aumentar la producción nacional y
sustituir las importaciones.
Décimo primera. El PALN está diseñado para transferir un ingreso adicional a
los lecheros nacionales, pero no para resolver o aminorar los problemas
estructurales que enfrentan los pequeños y medianos productores. Esto es más
evidente al considerar el principio de dirigir las intervenciones lo más posible
hacia las causas y no a los efectos de los problemas, mientras que el subsidio al
precio que otorga el PALN se dirige a los efectos y no a las causas.
El programa paga un diferencial por encima del precio de mercado y a veces
también capta volúmenes excedentes que los compradores privados no hacen—
especialmente en la temporada de alta producción. Los problemas de
rendimiento, calidad, tecnología, y costos que aquejan a los pequeños y
medianos productores nacionales de leche no se ven de forma alguna resueltos
o aminorados a través del PALN.
Así, se recomienda a Liconsa, Sedesol, SHCP, Sagarpa y la Secretaría de
Economía sustituir, complementar o coordinar al PALN con otros programas de
enfoque
productivo
ya
existentes,
para
atender
mejor
los
problemas
estructurales del sector lechero nacional.
140
Décimo segunda. Por la forma en que está diseñado, el PALN probablemente
no sea el instrumento óptimo para transferir ingreso a los productores
nacionales. Para justificar el programa, se deben considerar los costos que le
representa al gobierno y a la sociedad, frente a los beneficios que otorga a los
productores beneficiarios; dichos costos y beneficios deben valorarse no sólo en
términos absolutos sino también de oportunidad, particularmente en relación con
la alternativa de un subsidio monetario directo.
Se concluye entonces que para incrementar el ingreso de los productores,
probablemente resulte menos costoso, más efectivo, menos distorsionante y
más equitativo otorgarles un subsidio monetario directo, que establecer un
esquema de mantenimiento de precios a través del PALN. Así, se recomienda a
Liconsa, la Sedesol y la SHCP realizar un estudio específico para avaluar la
alternativa de otorgar un subsidio monetario directo a los productores durante la
temporada alta, especificando en todo caso las características y requisitos que
éstos deberán cubrir para ser elegibles al beneficio.
Décimo tercera. El PALN distorsiona a la alza los precios de la leche en los
mercados privados locales donde actúa, beneficiando también a los productores
que no le venden a Liconsa y perjudicando a los compradores. Las ventas de los
productores a Liconsa—ya sean efectivas o como opción para negociar o
especular—disminuyen el volumen de leche disponible en los mercados
regionales privados, generando una externalidad que obliga a los compradores a
ofrecer un precio mayor.
Las grandes industrializadoras pueden compensar las pérdidas a través de las
importaciones, pero las industrializadoras medianas así como los pequeños y
medianos productores de lácteos tienen que absorberlas. Esto es problemático,
ya que no es claro por qué se beneficia a una parte de la cadena productiva a
costa de la otra; además, eventualmente el aumento de precios puede afectar
también a los consumidores finales, aunque se espera que el efecto fuera en
141
todo caso marginal. Aunque de manera no intencional, el programa tiene
entonces un efecto regulador y redistributivo en los mercados en los que tiene
presencia.
Así, se recomienda a Liconsa y Sedesol analizar y reformar el esquema de
operación y la utilización de la infraestructura para la compra de leche, a manera
de evitar en lo posible las distorsiones de precios y la especulación en los
mercados privados.
Décimo cuarta. Las Reglas de Operación 2005 del PALN mantienen la misma
estructura que las de 2004, aunque se observan algunas modificaciones. Estas
modificaciones se pueden clasificar en: 1) sustantivas o de fondo, y 2) de
actualización y especificación. Dentro del primer grupo, destacan tres cambios
relevantes en la operación del programa:
1. Se eliminaron las condiciones de calidad que debe cumplir la leche en
polvo, lo cual nos puede tener dos implicaciones: (a) que no se debe
cumplir un estándar de calidad para la adquisición de este tipo de
leche y, (b) que el programa ya no adquirirá mas leche en polvo. Esto
último se contradice con el numeral 2.2, donde se señala como
objetivo especifico “Comprar en el mercado nacional, leche fluida y en
polvo conforme a los volúmenes y recursos financieros, autorizados en
el presupuesto para la entidad.”71 Si no se tiene contemplado seguir
comprando leche en polvo, se recomienda hacer un ajuste en el
numeral 2.2., con la finalidad de hacer congruente las ROP. Por otra
parte, si se pretende seguir comprando leche en polvo, se debe hacer
patente dentro de las ROP un control de calidad.
71
El resaltado es propio.
142
2. Se estableció un precio a la compra fijo en el 2005, mientras que en el
2004 el precio dependía de la oferta y la demanda del mercado. El
cambio es relevante porque otorga certidumbre sobre el precio al que
el programa adquirirá la leche a los productores; sin embargo, también
significa que el Gobierno Federal tendrá que pagar más por la leche
que se le compra a los productores nacionales. El cambio establece
además la forma de fijación de precio, que ya no estará sujeto a la
oferta y la demanda de la producción de leche; esto se traduce en un
subsidio económico mayor para los productores de leche nacional.
3. El tercer cambio indica que el PALN debe ser sometido a una
evaluación externa de resultados, igual que todos los demás
programas sociales, ejecutados por la Sedesol. Esta modificación se
ajusta a la normatividad de Ley de Desarrollo Social y al Plan Nacional
de Desarrollo. Se considera favorable que el PALN tenga una
constante retroalimentación externa por parte los evaluadores.
Décimo quinta. El PALN tiene algunas características que lo hacen distinto a los
programas de compra de leche a productores nacionales en otros países del
mundo. Una de ellas es que compra leche a un precio fijo o de garantía por
encima del precio de mercado, mientras que otros países como Brasil compran a
un precio mínimo establecido, simplemente para asegurar que el productor no
caiga en déficit. Así, el programa Proleite está enfocado a la mejora de las
condiciones de producción en tanto la infraestructura y la capacidad técnica de
los productores nacionales, incentivando a la vez la inversión en capital humano.
Existen otros tipos de políticas de apoyo como los subsidios directos a los
productores o el establecimiento cuotas a los mismos oferentes para controlar el
precio, como en el caso de Japón. Sin embargo, estas acciones implican un
esfuerzo conjunto y coordinado de política industrial, que va más allá del
programa en sí mismo. La Unión Europea también subsidia a los productores,
143
pero éstos tienen que buscar su propio mercado; una parte de este mercado lo
hacen las escuelas públicas, que a su vez reciben recursos gubernamentales
para la compra de leche.
Finalmente, es importante mencionar que los subsidios, cuando se implantan
adecuada y coordinadamente, pueden apoyar a la producción nacional de leche;
dicho esto, también pueden lograr resultados muy limitados o incluso negativo,
especialmente cuando afectan adversamente los incentivos de los productores
para invertir y modernizarse. En este sentido, este equipo evaluador recomienda
que el PALN revise sus objetivos y defina cuál es el verdadero propósito de la
compra de leche nacional, específicamente en relación con lo que se espera
lograr en torno de la actividad de los productores.
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