A. Introducción

Capítulo II. Evaluación de diseño
A. Introducción
En este capítulo se presenta una descripción y análisis de otros programas
sociales con características similares al PASL en el contexto internacional. Para
efectos de comparabilidad, se eligió una estructura a partir de una misma
tipología de elementos y características básicas—por ejemplo, objetivos,
apoyos, mecanismos de operación, población objetivo, etc.—facilitando el
encontrar analogías y diferencias entre ellos y el PASL. En la segunda parte, se
analizan si los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006 son cumplidos por el PASL. La tercera parte se ocupa de
analizar el cumplimiento del PASL con la Ley General de Desarrollo Social.
Finalmente, se analiza la complementariedad o duplicidad del PASL con el
Programa de Apoyo Alimentario (PAL).
B. Programas similares al PASL
El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con una
población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros
grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de
mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de
edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o
lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con
discapacidades mayores de 12 años; adultos de 60 años o más.
El propósito de este apartado es identificar y analizar otros programas en el
mundo similares al PASL. A partir de ahí, se pretende examinar y estudiar
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20
dichos programas en cuanto a sus componentes básicos y propósitos; y
finalmente, identificar y analizar sus diferencias con el PASL.
Existen a nivel mundial un número importante y una variedad significativa de
programas de distribución de leche con diferentes estructuras y mecanismos.
Para hacer una comparación profunda con el PASL, se seleccionaron cuatro
ejemplos concretos: dos de países latinoamericanos, en particular, Chile y Perú;
y otros dos ejemplos de regiones o países desarrollados, la Unión Europea (UE)
y Estados Unidos (UE). Así, podrán compararse programas que atienden
condiciones similares o más críticas que la mexicana, y por otro lado, programas
en países con entornos favorables, muy por encima de las condiciones de
nutrición de nuestro país.
Este análisis pretende hacer una comparación para encontrar las características
conjuntas que hacen al PASL un programa único. Para ello, en la primera parte,
se encuentra una comparación general con cada uno de los cuatro países
seleccionados, y posteriormente, se encuentran algunos ejemplos de otros
países con diferentes programas de distribución de leche. En global, permite
tener una visión clara de cuáles son las tendencias a nivel internacional y qué
características comparte el PASL con dichas tendencias.
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21
1. Chile
a) Programa Nacional de Alimentación Complementaria
(PNAC)
Los programas de ayuda alimentaria en Chile datan de principios del siglo
pasado, tiempo en el que ya se distribuía leche gratuita a lo largo del país. Para
la década de los 50, la distribución de leche en polvo era importante a nivel
nacional y considerada como un programa de apoyo social. A principios de los
años 70, se introdujo la marca de leche: “Leche purita” que será un icono a nivel
nacional y cuyo nombre se conserva incluso hasta nuestros días. En el año de
1987 que se crea el Programa Nacional de Alimentación Complementaria
(PNAC), que desde entonces tenía el propósito de disminuir la desnutrición
infantil. En los años noventa, el PNAC ha hecho modificaciones sustanciales
desde enriquecer las fórmulas, hasta crear nuevos productos para mercados
específicos, como se mencionará más adelante.
El PNAC chileno hoy día consiste en una serie de productos que se distribuyen
entre los niños, mujeres embarazadas y adultos mayores de acuerdo a sus
condiciones de salud y de desnutrición. Tienen una amplia variedad de
productos lácteos que están fabricados para los diferentes beneficiarios. Se trata
de un programa de ayuda alimentaria destinado a prevenir la malnutrición en los
grupos sociales de mayor riesgo del país.
A continuación se presenta la Tabla general comparativa, que relaciona los
objetivos, población objetivo, características del apoyo, mecanismos de
operación, características del producto y cobertura entre el PASL mexicano y el
PNAC chileno.
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22
Cuadro 2.1
Tabla comparativa programas de México y Chile
Programa de Abastecimiento Social de Leche
Programa Nacional Alimentación
México
Complementaria
Chile
Objetivos
generales
Objetivos
específicos
Población
objetivo
Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o
prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un
beneficio al ingreso de las familias en condiciones de
pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y
fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con
respecto al mercado y autorizado por el Consejo de
Administración.
• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición
de las familias beneficiarias, en particular para apoyar:
o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en
edad lactante, preescolar y escolar.
o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y
el déficit de micronutrientes en esta población.
o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de
las personas adultas mayores.
o La disminución de la severidad de la pobreza.
• Operar los convenios interinstitucionales celebrados para
el suministro de leche a instituciones públicas, así como
convenios con personas morales legalmente constituidas y
sin fines de lucro.
• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.
• Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.
• Mujeres en periodo de gestación o lactancia.
Mantener un óptimo estado nutricional de las embarazadas
para asegurar un desarrollo fetal armónico, una lactancia
materna exitosa, y un crecimiento y desarrollo normal del niño
(hasta 2002). Contribuir a la reducción de la obesidad y de la
prevalencia de las enfermedades crónicas no transmisibles
(ETCNs) del adulto. (se incorpora de 2002 a la fecha)
• Proteger la salud de la madre durante el embarazo y
lactancia, y promover la lactancia materna exclusiva hasta
los seis meses de edad del niño. Introducir prácticas
adecuadas del destete.
• Disminuir la proporción de neonatos con bajo peso de
nacimiento
• Fomentar crecimiento y desarrollo normal del menor de 6
años desde la gestación.
• Prevenir y corregir el déficit nutricional
• Estimular la concurrencia a los controles de salud.
• Distribuir alimentos adecuados a las necesidades de los
grupos objetivos, al perfil alimentario nutricional de la
población y a los conocimientos científicos vigentes.
• Servir de centro articulador para la intervención nutricional
a través del ciclo vital, detectando, previniendo y
controlando aumentos de peso excesivos en la población
beneficiaria.
• Mantener dentro de canales de crecimiento aceptables a
recién nacidos (RN) identificables como en mayor riesgo
de malnutrición y ECTNs.
• Menores de 6 años de edad desnutridos o en riesgo de
desnutrir.
• Embarazadas y nodrizas (hasta por tres meses posparto
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• Mujeres de 45 a 59 años.
• Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores
de 12 años.
• Adultos de 60 o más años.
Características
del apoyo
Mecanismo de
operación
• El programa otorga una dotación de 4 litros de leche
fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario
semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio
de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del
número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o
su equivalente en polvo) por familia.
• El programa distingue su operación en dos esquemas de
atención: Abasto Comunitario y Convenios
Interinstitucionales.
• El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente
en polvo.
1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus
características, derechos y obligaciones.
2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.
3. Se entrega a través de:
a. Lecherías (o puntos de venta)
b. Tiendas Diconsa
c. Convenios
4. Funciona a través de dos mecanismos;
a. Convenios interinstitucionales con instituciones
públicas.
en caso de desnutrición )
• Para el programa PNAC Prematuro: Niños prematuros
menores de 1,500 g y/o menores de 32 semanas de
gestación.
• Para el programa PNAC Fenilquetonuria: Niños hasta
los 14 años de edad que presenten fenilcetonuria.
• Para el programa de Alimentación al Adulto Mayor
(PACAM):
o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al
día.
o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al
día en tratamiento de tuberculosis (TBC).
o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al
día del Chile Solidario.
o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al
día en convenio con Hogar de Cristo.
Los alimentos que distribuye el PNAC son en polvo, se
entregan por kilo y totalmente gratuitos. La distribución por
kilo se da de acuerdo al tipo de necesidad (leche para los
recién nacidos y embarazada, leche-cereal para los niños de
más de 12 años, leche especial para otros programas y otros
productos como sopas y cremas) y grado de desnutrición (se
le da más leche a aquellos más desnutridos).
1. Los productos del PNAC sólo podrán ser distribuidos a sus
beneficiarios en los establecimientos asistenciales de
atención primaria, que integran o están adscritos al
Sistema Nacional de Servicios de Salud.
2. Es el “Engargado de la Distribución de Alimentos y de la
Bodega” el que recibe los productos del distribuidor, y los
entrega a los usuarios. También es responsable del
registro de la información.
3. Al beneficiario, se le hace entrega de una tarjeta que
contiene sus datos básicos, además de su estatus
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Características
del producto
Cobertura
b. Convenios con personas morales ad hoc con los
objetivos Liconsa.
• Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2,
B12, C y D. Hierro y Zinc.
• Leche descremada en polvo fortificada para personas de
la tercera edad y enfermos crónicos.
El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas,
semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas,
mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.
nutricional. Existe un tipo de tarjeta para cada tipo de
beneficiario: para niños, para embarazadas y para adultos.
• Leche purita fortificada: producto lácteo reforzado con
minerales esenciales (hierro, zinc, vitamina C, cobre) para
los niños menores de 18 meses y embarazadas.4
• Purita cereal: producto lácteo y vegetal reforzado con
minerales, para los niños mayores de 18 meses y hasta
los 5 años 11 meses.5
• Fórmula para prematuros y de continuación: productos
especiales para prematuros menores de 1.500 gr y/o
menores de 32 semanas al nacer: se entregan hasta el
año de edad (corregida según tiempo de gestación).
Contiene mayor aporte de calorías, proteínas, grasas,
calcio, fósforo y otros micronutrientes.6
• Fórmula para Fenilcetonúricos: producto especial sin
fenilalanina para niños portadores de fenilcetonuria, este
producto se entrega hasta los 14 años de edad.7
• Bebida láctea años dorados: producto con base en leche
y cereales, fortificada con vitaminas y minerales, reducida
en lactosa, baja en grasa total y en sodio.8
A nivel nacional, distintos puntos de apoyo para la
distribución.
4
Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Leche Purita Fortificada, consúltese la página de
http://www.minsal.cl/ici/nutricion/leche_purita_fortificada_310805.pdf
5
Si
se
desea
conocer
más
sobre
la
fórmula
de
Purita
Cereal,
consúltese
la
página
de
http://www.minsal.cl/ici/nutricion/NPC_sin_omega_230805.pdf
6
Si
se
desea
conocer
más
sobre
la
fórmula
para
prematuros,
consúltese
la
página
de
http://www.minsal.cl/ici/nutricion%5CPNAC_Prematuro.pdf
7
Si
se
desea
conocer
más
sobre
la
fórmula
para
fenilcetonúricos,
consúltese
la
página
de
http://www.minsal.cl/ici/nutricion/PKU_abril_2005.pdf
8
Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Bebida Láctea Años Dorados, consúltese la página de
http://www.minsal.cl/ici/nutricion/Bebida_lactea_SIN_omega.pdf
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25
Internet:
Internet:
Internet:
Internet:
Internet:
b) Análisis comparativo México - Chile
Como se puede apreciar, el PASL y el PNAC guardan muchos aspectos en
común, en particular, los relacionados con los objetivos, la población objetivo y la
cobertura. En cuanto a los objetivos, ambos programas arguyen tener la
finalidad de disminuir la desnutrición infantil y en mujeres embarazadas; además
de que ambos tienen una fórmula láctea específica para adultos mayores—el
PASL tiene una presentación descremada en polvo para la población de 60 años
o más. Sin embargo, el programa chileno no considera dentro de su población
objetivo a los niños hasta de 12 años y mujeres entre 45 a 59 años de edad; en
contraste, el PASL si los incluye. El PNAC contempla como beneficiarios a
niños mayores de 6 años sólo cuando tienen fenilcetonuria y, por otro lado, a los
adultos mayores de 60 años, únicamente con los exámenes de salud indicados.
Asimismo, los programas son similares en cuanto a las características de los
productos que manejan. La Leche Purita Fortificada tiene, al igual que la leche
Liconsa, vitaminas y minerales adicionados de alta calidad. De la misma
manera, la leche para adulto es un punto de convergencia entre los programas.
Adicionalmente, el PNAC, tiene una variedad de productos dirigida a otra
población; verbigracia, la fórmula para fenilcetonúricos que como su nombre lo
indica, tiene un mercado muy definido.
Por otro lado, existen también diferencias significativas en las características del
apoyo y en los mecanismos de operación. El modelo chileno, es gratuito, se
mide en unidades de kilo y se entrega de acuerdo a su necesidad nutricional.
Por ejemplo, se entrega doble dotación para aquellos más desnutridos. El PASL,
no es gratuito, sino que se vende a un precio preferencial de $3.50 el litro y se
entrega una cantidad definida (4 litros) por semana a cada beneficiario (o su
equivalente en polvo).
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26
En este mismo sentido, los dos programas se distribuyen a nivel nacional, con
puntos de venta bien establecidos y reconocidos. El PNAC considera a los
establecimientos asistenciales de atención primaria del país, en donde se
almacenan y se entregan los paquetes de producto. Todo supervisado y
administrado por un personaje conocido como “Encargado de la Distribución de
Alimentos y de la Bodega”. El PASL, también tiene puntos de distribución
establecidos, pero son tiendas o lecherías autorizadas y tiene además una
persona encargada de promover las actividades del Programa denominada
“promotor social”. Adicionalmente, ambos programas tienen un mecanismo para
identificar a los usuarios, el PASL a través de una tarjeta de miembro que indica
cuánta leche se le entrega al beneficiario y el PNAC a través de una tarjeta que
indica sus características, para diferenciar el producto. Ambas tienen requisitos
específicos para ser tramitadas.
En general, los programas mexicano y chileno son similares en cuanto al tipo de
población que atienden pues son focalizados, aunque el PASL atiende a un
mayor rango de personas. Aunado a ello, también tienen relación en el tipo de
fórmulas en productos básicos de leche.
Ambos
programas
proveen
exclusivamente productos lácteos y tienen una variedad de productos ad hoc a
su población objetivo. Finalmente, es evidente que el PASL tiene una fuerte
ventaja sobre el modelo chileno y es que el Estado no subsidia la leche que
distribuye. En Chile, el programa debe ser pagado por el Estado, mientras el
PASL, vende su producto a un precio preferencial por debajo del precio del
mercado a través de Liconsa, una paraestatal que por lo menos hasta 2004 fue
autosuficiente.
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27
2. Perú
a) Programa del Vaso de Leche (VL)
El programa Vaso de Leche (VL) es un esfuerzo por evitar la desnutrición en los
sectores más pobres del país sudamericano. Por un lado, su ayuda se enfoca a
los infantes menores de 3 años, y por otro, a poblaciones de mayor riesgo como
mujeres embarazadas, ancianos y enfermos en general. El programa Vaso de
Leche comenzó como una experiencia local, y posteriormente se introdujo en
toda la nación peruana. En la década de los 70, surge la idea de suplantar la
escasa ayuda de los programas existentes e incorporar comités de participación
para un programa de Leche en la Municipalidad de Lima Metropolitana.9 Los
comités de Lima, fueron armando una gran organización logrando llevar grandes
cantidades de ayuda a todo el territorio. Es hasta 1985, cuando se conjuntan los
esfuerzos de los comités y se aprueba una ley a nivel nacional que define como
tal el Programa Vaso de Leche de asistencia alimentaria materno-infantil. En
1991, el programa fue incorporado al Sistema Nacional de Compensación y
Desarrollo Social, cuya finalidad era: “coordinar, ejecutar y evaluar proyectos en
materia de alimentación, salud y empleo temporal productivo, destinados a los
sectores más pobres del país.”10
A
continuación,
se
presenta
la
tabla
comparativa
del
Programa
de
Abastecimiento Social de Leche mexicano con el Programa del Vaso de Leche
peruano, en cuanto a sus objetivos, población beneficiada, características del
apoyo, mecanismos de operación, características de los productos y cobertura.
9
Suárez Bustamante, Miguel. Caracterización del Programa Vaso de Leche. Dirección General
de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, en URL:
http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/caracvaso.pdf
10
íbidem.
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28
Cuadro 2.2
Tabla comparativa programas de México y Perú
Programa de Abastecimiento Social de Leche
Programa del Vaso de Leche
México
Perú
Objetivos
generales
Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o
prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un
beneficio al ingreso de las familias en condiciones de
pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y
fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con
respecto al mercado y autorizado por el Consejo de
Administración.
Objetivos
específicos
• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición
de las familias beneficiarias, en particular para apoyar:
o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en
edad lactante, preescolar y escolar.
o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y
el déficit de micronutrientes en esta población.
o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de
las personas adultas mayores.
o La disminución de la severidad de la pobreza.
• Operar los convenios interinstitucionales celebrados para
el suministro de leche a instituciones públicas, así como
convenios con personas morales legalmente constituidas y
sin fines de lucro.
Población
objetivo
• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.
• Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.
Mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres,
prevenir la desnutrición en niños menores de 3 años y
fomentar la participación de la comunidad organizada.11 Por
otro lado, se intenta llevar a otras poblaciones de riesgo
como: niños, madres gestantes, lactantes, ancianos y
enfermos de TBC, un apropiado nivel nutricional a través de
la entrega de leche, realizando para tal efecto una correcta
gestión de coordinación y fiscalización.12
• Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida.
• Reducir la mortalidad infantil.
• Suministrar diariamente una ración complementaria a los
niños, a las madres gestantes y lactantes.
• Fomentar la lactancia materna.
• Estimular el desarrollo de formas de organización comunal
en especial de la población femenina que permitan
acciones conducentes a elevar el nivel de vida y
conciencia.
• Promoción educativa en salud y nutrición con énfasis en el
combate a la diarrea.
• Fomento de la demanda de servicios de salud que se
prestan a la comunidad.
• Búsqueda de alternativas de solución al problema
alimentario.13
• Niños menores de 6 años
• Madres gestantes y lactantes
11
Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol. El impacto del Vaso de Leche en la nutrición infantil. Economía y Sociedad. CIES, noviembre de 2003 en
URL: http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/bol50/GajateInurritegui.pdf
12
Suárez Bustamante, Miguel., op cit.
13
Centro
de
Prevención
y
Desastres.
El
programa
Vaso
de
Leche
en
el
Perú
en
URL:
http://www.predes.org.pe/ayudatematica_pdf/programa_vaso_%20leche.pdf
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29
Características
del apoyo
Mecanismo de
operación
Características
del producto
14
• Mujeres en periodo de gestación o lactancia.
• Mujeres de 45 a 59 años.
• Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores
de 12 años.
• Adultos de 60 o más años.
• El programa otorga una dotación de 4 litros de leche
fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario
semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio
de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del
número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o
su equivalente en polvo) por familia.
• El programa distingue su operación en dos esquemas de
atención: Abasto Comunitario y Convenios
Interinstitucionales.
• El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente
en polvo.
1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus
características, derechos y obligaciones.
2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.
3. Se entrega a través de:
a.
Lecherías (o puntos de venta)
b.
Tiendas Diconsa
c.
Convenios
4. Funciona a través de dos mecanismos;
a.
Convenios interinstitucionales con instituciones
públicas.
b.
Convenios con personas morales ad hoc con los
objetivos Liconsa.
• Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2,
B12, C y D. Hierro y Zinc.
• Leche descremada en polvo fortificada para personas de
la tercera edad y enfermos crónicos.
• Niños de 6 a 13 años
• Grupos con problemas sociales (niños desnutridos
ancianos y enfermos de tuberculosis)
Se distribuyen raciones durante cinco días a la semana para
el desayuno. No obstante, el costo por ración (en términos de
calorías equivalentes) de este programa es uno de los más
elevados: S/. 1.247 por cada 1.000 kilocalorías.14
Los mecanismos de operación para el programa Vaso de
Leche en Perú no están bien delimitados debido a la falta de
administración nacional en cuanto a la distribución, los
mecanismos de selección de los beneficiarios y su
periodicidad. Es por tanto, que no es posible definir
mecanismos de operación universales para dicho programa.
La mayor parte del programa, está en manos de
beneficiarios, miembros de clubes o comités que toman
decisiones y distribuyen los productos a nivel nacional.
• Leche pura líquida o en polvo.
• Lácteo enriquecido que tiene una combinación de leche
entera en polvo no menor del 20% del peso total de la
ración (50g) y uno o varias harinas de leguminosas en
combinación o no con harinas de cereales, precocidos y
gelatinizados plenamente, exenta de almidones crudos.
Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op cit.
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30
Cobertura
El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas,
semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas,
mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.
(En cuanto a su contenido nutricional, las raciones
presentan el menor contenido enérgico y proteico, y no
satisfacen los requerimientos nutricionales de hierro y
vitaminas.)15
La ejecución de este programa se realiza a través de todos
los municipios del país, utilizando como instrumento de
focalización un índice de desnutrición. El
Vaso de Leche tiene una fuerte presencia en todas las áreas
de residencia, alcanzando el 93% del total de beneficiarios de
algún programa alimentario en Lima Metropolitana y
superando el 70% en el resto del país.16
15
íbidem.
Suárez Bustamante, Miguel., op. cit.
16
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31
b) Análisis comparativo México - Perú
El programa Vaso de Leche (VL) peruano tiene similitudes con el PASL
mexicano en cuanto a sus objetivos, pues ambos intentan combatir la
desnutrición de las poblaciones de mayor riesgo de desnutrición. Cabe señlar
que el VL maneja complementariamente objetivos educativos adscritos al
programa y otros objetivos relacionados con la solución de los problemas
alimenticios y la búsqueda de mejores servicios de salud en las comunidades.
Cabe señalar que cuando un programa tiene más dos objetivos generales, corre
el riesgo de no cumplirlos; también podríamos hablar de un problema en el
diseño del programa. Ambos programas tienen puntos de encuentro adicionales
en la población beneficiada, pues fuera de las mujeres de 45 a 59 años que
contempla el PASL, atienden prácticamente a la misma población.
Por otro lado, en cuanto a las características del apoyo, en el VL peruano, no se
definen las cantidades de apoyo que se le otorgarán a cada uno de los
beneficiarios, ni su unidad de medida. No obstante, sí se define que el costo por
ración equivale a 1.247 soles por cada 1,000 kilocalorías. El análisis de Giselle
Gajate y Marisol Inurritegui (2003) hace énfasis en que los costos son muy
elevados en comparación con otros programas de leche a nivel internacional.
Asimismo, en la comparación entre las características de los productos, el VL,
reparte leche líquida y en polvo, al igual que el PASL. Sin embargo, es necesario
decir que en este rubro, los productos del VL, no cubren los requerimientos
nutricionales de hierro y vitaminas que deberían para combatir eficientemente la
desnutrición.17 Adicionalmente, el VL provee de otros productos lácteos
enriquecidos y adicionados con harinas, habas y soya en general (muy similar a
la leche-cereal del PNAC chileno).
17
Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op.cit.
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32
Por otro lado, en cuanto a los mecanismos de operación, los programas difieren
diametralmente, pues en Perú, no solamente no se encuentran bien delimitados
los mecanismos de entrega, sino que no se identifican los beneficiarios de
acuerdo a las normas establecidas. El programa atiende a personas sin evaluar
previamente sus características y no diferencia a las poblaciones más
marginadas. El programa VL, funciona en la práctica en el Perú y tiene una
cobertura muy amplia de personas en todos los municipios del país. Sin
embargo, los mecanismos de control y administración no se encuentran
delimitados del todo y en funcionamiento. Pues son más bien los comités y
clubes de la leche quienes se encargan de hacer que todo el mecanismo
funcione de alguna manera.
El programa de Perú, se ha caracterizado por tener un programa integral, con
mala administración y buena cobertura. El funcionamiento del programa
descansa casi por completo en los mismos beneficiarios que se organizan:
comités o clubes de madres; atiende prácticamente a la misma población que el
PASL, con excepción de las mujeres entre 45 y 59 años. A diferencia del PASL
que tiene bien definidos los criterios de adscripción al programa, puntos de
venta, cantidades y cobertura, el VL, se administra de manera inadecuada, no
conociendo ni teniendo control sobre los beneficiarios y sus puntos de entrega.
Otra diferencia que vale la pena resaltar es que el VL le cuesta al erario público
y no soluciona necesariamente los problemas de nutrición debido a sus
fórmulas.
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33
3. Unión Europea
a) Esquema de Leche en las Escuelas
El programa de subsidios de leche tiene sus orígenes en los años 70, cuando
era opcional que los países de Europa se adscribieran al programa o no. Por
aquellos años, el programa no tenía mucha difusión en los países de la entonces
Comunidad Europea. Hasta 1994, se lanza una campaña para promover el
subsidio de leche en las escuelas, encabezada principalmente por padres de
familia. En 2000, la FAO lanza el foro “Leche en las escuelas” y tiene tal impacto
en la UE que se instaura un programa ya más difundido y establecido a iniciativa
del gobierno británico.
En el nuevo programa se involucran a los padres de familia y a las instituciones
educativas en el problema de nutrición infantil. El argumento para su
implementación está relacionado con estadísticas hacia adentro de la Unión
Europea, en donde el 15 por ciento de los niños admitidos en un hospital, sufren
de malnutrición y que uno de cada tres niños, asiste a la escuela si haber
desayunado.18 Con ello, la región tiene suficientes argumentos para subsidiar el
abasto de leche en las escuelas del país.
A la par de la iniciativa antes mencionada, el programa persigue también otros
fines relacionados con los productores de leche de Gran Bretaña. Pues si se
involucran en el mercado de la leche a las escuelas a través del programa, la
iniciativa privada se ve beneficiada en la ampliación de su mercado para la leche
en toda la Unión Europea. El documento que habla sobre el esquema para 2003
y 2004, menciona que la leche distribuida será producida en la provincia
18
Programa de Leche para Escuelas, en URL: http://www.milkforschools.org.uk/
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34
escocesa y galesa.19 Es así como dentro de este programa, se involucra a la
iniciativa privada y a la sociedad civil con dos objetivos diferentes que se
entrelazan en el esquema de Leche en las Escuelas promovido por la Unión
Europea. De esta manera, el programa, no solamente beneficia a los niños de
las escuelas, sino que subsidia a los productores regionales de leche, en
particular a aquellos del Reino Unido. Es así como funciona grosso modo el
programa que tiene en mente la Unión Europea.
A continuación se presenta una tabla comparativa entre el Programa de
Abastecimiento Social de Leche y el programa europeo de Leche en las
Escuelas en donde se comparan sus objetivos, población beneficiada,
características del apoyo, mecanismo de operación, características del producto
y su cobertura.
19
EU School Milk Scheme. 2003/04 School year. Other Market Supports Division of the
Department
of
Agriculture
and
Food,
in
URL:
http://www.agriculture.gov.ie/areasofi/eumilkscheme/_1._Introduction
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35
Cuadro 2.3
Tabla comparativa programas de México y Unión Europea
Programa de Abastecimiento Social de Leche
Leche para las escuelas
México
Unión Europea
Objetivos
generales
Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o
prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un
beneficio al ingreso de las familias en condiciones de
pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y
fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con
respecto al mercado y autorizado por el Consejo de
Administración.
Objetivos
específicos
• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición
de las familias beneficiarias, en particular para apoyar:
o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en
edad lactante, preescolar y escolar.
o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y
el déficit de micronutrientes en esta población.
o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de
las personas adultas mayores.
o La disminución de la severidad de la pobreza.
• Operar los convenios interinstitucionales celebrados para
el suministro de leche a instituciones públicas, así como
convenios con personas morales legalmente constituidas y
sin fines de lucro.
• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.
• Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.
• Mujeres en periodo de gestación o lactancia.
• Mujeres de 45 a 59 años.
• Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores
Población
objetivo
La distribución de leche en la Unión Europea en las escuelas
preescolares tiene dos objetivos aislados que logran
conjugarse en el programa. Por un lado, se intenta mejorar la
salud de los niños que asisten a las escuelas de educación
preescolar (niños menores de 5 años), proveyendo leche
subsidiada.20 Por otro lado, ampliar el mercado de la leche,
sobre todo la que proviene del Reino Unido de las zonas de
Esocia y Gales.21
• Contribuir a mejorar el nivel nutricional de los niños
menores de 5 años.22
• Desarrollar el mercado a través de la influencia al
consumidor.
• Desarrollar los mecanismos de incorporación de leche en
el mercado.
• Mejorar la administración de los productores, proveyendo
de soluciones técnicas para un negocio saludable.
• Niños menores de 5 años que asisten a escuelas que
cuentan con el programa.
20
Programa de Leche para Escuelas, op.cit.
The Milk Development Council Plan 2005-2007 for the European Union in URL: http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan200507.pdf
22
Programa de Leche para Escuelas, op.cit.
21
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36
Características
del apoyo
Mecanismo de
operación
Características
del producto
23
24
de 12 años.
• Adultos de 60 o más años.
• El programa otorga una dotación de 4 litros de leche
fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario
semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio
de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del
número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o
su equivalente en polvo) por familia.
• El programa distingue su operación en dos esquemas de
atención: Abasto Comunitario y Convenios
Interinstitucionales.
• El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente
en polvo.
1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus
características, derechos y obligaciones.
2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.
3. Se entrega a través de:
a. Lecherías (o puntos de venta)
b. Tiendas Diconsa
c. Convenios
4. Funciona a través de dos mecanismos;
a. Convenios interinstitucionales con instituciones
públicas.
b. Convenios con personas morales ad hoc con los
objetivos Liconsa.
• Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2,
B12, C y D. Hierro y Zinc.
• Leche descremada en polvo fortificada para personas de
la tercera edad y enfermos crónicos.
• Se distribuyen raciones de 189 ml. al día, y cuesta 12
pennies (3.8 pesos aprox.) ya con el subsidio para el
Reino Unido.23
• En general, el máximo de ayuda es de 250ml. de leche por
niño diario.24
• Hay varios tipos de subsidio que pueden ser tanto para la
escuela, como para el padre de familia. En el primer caso,
la escuela puede pedir un subsidio en donde el total se le
carga al padre y en el segundo caso, el Estado provee un
subsidio y se reembolsa a la escuela por él. En algunos
casos, está permitido para la escuela añadir un penny
(penique) de libra al costo total de la leche para gastos
internos.
1. Las escuelas se adscriben al programa a través de las
formas registradas en Internet.
2. Los padres pagan por el servicio en la escuela, ya sea
con tarjeta de crédito o en efectivo, a través del programa
escolar.
3. La leche se distribuye directamente en las escuelas, que
deben contar con equipo para mantener la leche a 5° C.
• Leche entera de vaca en Tetrapack
• Se prevé la entrega de:
o Leche entera en Tetrapack, con sabores de chocolate,
conteniendo por lo menos el 90% del producto de
leche pura.
o Bebida de leche-yogurt.
Programa de Leche para Escuelas, op.cit.
EU School Milk Scheme. 2003/04 School year., op. cit.
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37
Cobertura
25
El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas,
semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas,
mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.
o Leche semidescremada
o Bebidas semidescremadas de sabores.
o Bebida de leche-yogurt semidescremada
El programa en general, se ha extendido por todos los países
de la Unión Europea. No obstante, el programa tiene
limitaciones logísticas y su cobertura tiene las siguientes
características: alrededor del 23-25% de los niños en edad
preescolar tienen permitida la participación en los subsidios
de leche. El 10% de los niños entre 5-11 años tienen el
subsidio provisto, y el 15% de los niños que tienen una edad
por debajo de los 5 años se han beneficiado del subsidio. 25
Programa de Leche para Escuelas, op.cit.
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38
b) Análisis comparativo México – Unión Europea
Es evidente que los propósitos de ambos programas, aunque tienen
coincidencias, son diferentes. Ejemplo de ello es que el programa europeo
contempla como uno de sus objetivos promover un sector productivo. En este
sentido, la Unión Europea fomenta el desarrollo de productores nacionales a
través del subsidio como mecanismo de desarrollo. Adicionalmente, uno de los
objetivos del esquema europeo de Leche en la Escuela es mejorar el nivel
nutricional de los niños menores de 5 años. En este rubro, los objetivos
concuerdan en el tema de la nutrición.
Por otro lado, el alcance de la población beneficiada del esquema de la Unión
Europea en relación con México, es menor; incluso pequeña para el ámbito en el
que se proporciona la ayuda, que son las escuelas. Aunque, según algunos
datos de la Unión Europea, algunas escuelas primarias también cuentan con el
subsidio del programa.26 El PASL contempla a una población más amplia de
personas con alto riesgo nutricio.
Aunado a lo anterior, también se pueden percibir las diferencias puntuales en las
características del apoyo de cada uno de los programas. Desde las unidades de
medición, ya que en la Unión Europea se les da a los estudiantes una cantidad
que varía desde los 185 ml., hasta los 250 ml. de leche al día. En México las
unidades son establecidas a priori e institucionalmente, además de que están
medidas por litro. El precio subsidiado de la leche en Gran Bretaña, tiene un
costo unitario (es decir, de un envase tetrapack con leche de 185 ml.) de 12
pennies (peniques en español) de libra, unos 3.8 pesos mexicanos
aproximadamente. El precio mexicano está muy por debajo del precio británico,
con lo que podemos suponer que necesitan menos venta de productos para
lograr ser eficientes en el mercado.
26
íbidem
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39
En cuanto a los mecanismos de operación, los dos programas son
sustancialmente diferentes, ya que en la Unión Europea, los puntos de venta son
las instituciones escolares adscritas al programa y las cuotas mensuales por
niño; todo se maneja a través de las instancias locales que deciden qué
escuelas se integran al programa y cuáles no. En México la distribución es a
través de tres canales: lecherías, tiendas Diconsa y convenios institucionales
autorizadas por Liconsa. Además, de que el precio y la cantidad son fijos para
todo el programa.
Las características del producto europeo difieren en los programas en variedad y
valor nutrimental; esta variedad supera a la mexicana, pues tienen leche normal,
de sabores y con yogurt tanto entera como semidescremada. No obstante, los
productos mexicanos están enriquecidos con vitaminas y minerales, situación
que en la referencia europea no se menciona.
En cuanto a la cobertura, en México se abarca todo el territorio, con una
significativa cantidad de puntos de venta y una gran cantidad de población
suscrita al programa. En la Unión Europea, existen muy pocos niños que reciben
el subsidio y muchos de los que lo reciben, no son ni siquiera de la edad meta
que se plantea en el documento relacionado con el Esquema de Leche en las
Escuelas, sino niños hasta de 11 años.
En general, es evidente que los problemas estructurales de la Unión Europea y
los de México son muy diferentes. No obstante, el programa europeo persigue
fines que en la tesitura son similares, pero en el fondo diferentes a los de
nuestro país. En México se intenta pretende ayudar a resolver un problema de
desnutrición; en Europa, se intenta apoyar a los productores a través del
subsidio a las escuelas, es aquí donde las discrepancias entre ambos
programas se vuelven innegables. El PASL, es sin duda un programa integral
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40
que se conforma a partir de la integración vertical de la producción, un
mecanismo de distribución focalizado y organizado mediante una red de locales.
El programa europeo, está diseñado como un simple subsidio, que no tiene
identificado un mercado finito y focalizado, ni tiene consolidada una estructura
interna fuerte.
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41
4. Estados Unidos de Norteamérica
a) Programa Especial de Leche
El programa de leche en Estados Unidos está bien delimitado, pues existen en
ese país una serie de programas de alimentación en las escuelas que soportan
ya casi toda la demanda norteamericana. El Programa Especial de Leche es un
complemento a los demás programas de alimentación en las escuelas,
internados, campamentos e instituciones de cuidado de infantes; este consiste
en un subsidio por parte del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
(USDA), en donde por cada 235 ml. de leche al día que se sirve, el gobierno
retribuye el dinero a las escuelas que tienen el programa.
La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de
leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el
precio de venta de leche para los niños. El programa, podría decirse, funciona
como un sistema de becas de leche, en donde los niños y jóvenes de menores
recursos acceden al financiamiento del Estado y se les otorga una cantidad de
235 ml. de leche diaria con un valor de 17 centavos de dólar (1.8 pesos
mexicanos aproximadamente).
A continuación se presenta un comparativo entre el PASL y el Programa
Especial de Leche en tanto sus objetivos generales, población beneficiada,
características del apoyo, mecanismos de operación, características del
producto y cobertura.
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42
Cuadro 2.4
Tabla comparativa programas de México y Estados Unidos
Programa de Abastecimiento Social de Leche
Programa Especial de Leche
México
Estados Unidos
Objetivos
generales
Objetivos
específicos
Población
objetivo
Características
27
Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o
prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un
beneficio al ingreso de las familias en condiciones de
pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y
fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con
respecto al mercado y autorizado por el Consejo de
Administración.
• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición
de las familias beneficiarias, en particular para apoyar:
o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en
edad lactante, preescolar y escolar.
o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y
el déficit de micronutrientes en esta población.
o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de
las personas adultas mayores.
o La disminución de la severidad de la pobreza.
• Operar los convenios interinstitucionales celebrados para
el suministro de leche a instituciones públicas, así como
convenios con personas morales legalmente constituidas y
sin fines de lucro.
• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.
• Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.
• Mujeres en periodo de gestación o lactancia.
• Mujeres de 45 a 59 años.
• Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores
de 12 años.
• Adultos de 60 o más años.
• El programa otorga una dotación de 4 litros de leche
El programa tiene como objetivo proveer de leche a los niños
en las escuelas e instituciones de cuidado de infantes que no
participan en otros programas de nutrición.27
El programa no establece objetivos específicos explícitos, sin
embargo, pueden inferirse del funcionamiento general del
programa:
• Apoyar a los programas de nutrición que operan en los
Estados Unidos
• Prevenir y corregir el déficit nutricional de los niños y
jóvenes de bajos recursos.
• Promover y apoyar a las escuelas nacionales a mantener
un precio de leche accesible para estudiantes.
Siempre y cuando la escuela esté suscrita al programa,
cualquier niño que tenga un ingreso bajo.
• La escuela provee una dotación de 235 ml. de leche al día,
Programa especial de leche en URL: http://www.fns.usda.gov/cnd/milk/AboutMilk/SMP.05.pdf
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43
del apoyo
•
•
Mecanismo de
operación
1.
2.
3.
4.
Características
del producto
Cobertura
•
•
fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario
semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio
de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del
número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o
su equivalente en polvo) por familia.
El programa distingue su operación en dos esquemas de
atención: Abasto Comunitario y Convenios
Interinstitucionales.
El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente
en polvo.
Difusión a los beneficiados del programa sobre sus
características, derechos y obligaciones.
Cuenta con información completa en los puntos de venta.
Se entrega a través de:
a. Lecherías (o puntos de venta)
b. Tiendas Diconsa
c. Convenios
Funciona a través de dos mecanismos;
a. Convenios interinstitucionales con instituciones
públicas.
b. Convenios con personas morales ad hoc con los
objetivos Liconsa.
Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B2,
B12, C y D. Hierro y Zinc.
Leche descremada en polvo fortificada para personas de
la tercera edad y enfermos crónicos.
El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas,
semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas,
mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.
y le cuesta a la institución educativa 17 centavos de dólar.
Para aquellos niños que cuentan con el programa de leche
gratuita, el Departamento de Agricultura (USDA) le
reembolsa el dinero a la institución.
• La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero
en los programas de leche. Dichas escuelas aceptan usar
el reembolso del gobierno para reducir el precio de venta
de leche para los niños.
1. Las escuelas públicas o no lucrativas de secundaria –
preparatoria (high school), instituciones de cuidado de
infantes y campamentos pueden postularse a participar
en el programa, siempre y cuando no participen en otro
programa de nutrición.
2. Si participan en el programa, se les reembolsa por
aquellos niños que tienen el programa gratuito y además,
deben mantener un precio accesible para aquellos niños
que no lo tienen.
3. Los niños que aplican al programa gratuito, deben
realizar su reinscripción anualmente.
La institución puede elegir entre leche pasteurizada entera o
de sabor, leche baja en grasas, leche descremada, suero
cultivado que tengan los estándares locales y del Estado.
Todas las bebidas deben contener vitamina A y D, en los
niveles especificados por la Administración de Alimentos y
Medicinas.
El programa se maneja a nivel nacional. En 2003 tenia
suscritos a 6.159 escuelas e internados, 1.157 campamentos
de verano y 559 instituciones de cuidado al infante.
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44
b) Análisis comparativo México – Estados Unidos
Tanto la Unión Europea como los Estados Unidos observan niveles diferentes de
desnutrición en comparación con México. Estados Unidos tiene una larga tradición
de programas de alimentación desde el siglo pasado. Estos dos factores se
conjugan para evidenciar las grandes diferencias entre los modelos de dotación de
leche americano y mexicano, así como la coordinación institucional de programas
alimentarios de ese país; a pesar de ello, debe entenderse que también uno de los
objetivos del programa es la nutrición.
Desde el objetivo principal, tanto del PASL como el Programa Especial de Leche,
denotan una clara diferencia; mientras que el programa mexicano hace explícito el
objetivo nutricio, el otro solamente delimita su margen de acción (el
norteamericano). Por otro lado, en cuanto a la población beneficiada, las mujeres
embarazadas y adultos mayores son omitidos del Programa Especial de Leche.
Como se ha dicho anteriormente, dicho programa es un complemento a otros
programas de alimentación en las escuelas, que procuran sinergias entre sí a
través de coordinación institucional.
En cuanto a las características del apoyo del programa, el modelo norteamericano
opera de dos formas: subsidiando a las escuelas y becando estudiantes en leche.
Las escuelas, como ya habíamos dicho, a través de la ayuda que obtienen de
estudiantes, subsidian la leche para tener precios bajos, al igual que el modelo
europeo. El modelo PASL, entrega leche fortificada a precios preferenciales a los
beneficiados, pero no otorga becas de leche gratuita.
Los mecanismos de operación de los programas son disímiles aunque en esencia
convergen en algunos puntos, pues en Estados Unidos, los puntos de venta son
las instituciones educativas, pero el estudiante es el que aplica para obtener el
programa de leche gratuita. En México el punto de venta son las tiendas y
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45
lecherías adscritas a Liconsa, pero también son los mismos beneficiarios lo que
solicitan su ingreso al PASL.
Ambos programas enriquecen su leche con vitaminas y minerales, aunque bajo
diferentes esquemas nutrimentales. El modelo norteamericano puede elegir entre
una amplia variedad de productos de leche líquida: pasteurizada, entera, de sabor,
baja en grasas, descremada, etc.; mientras que el programa mexicano, distingue
solamente en la leche en polvo: fortificada y fortificada descremada. Finalmente,
estos dos programas se manejan a nivel nacional y con buena cobertura. El
programa norteamericano cubre una buena cantidad de escuelas que no han sido
captadas por otros programas de alimentación y el PASL, opera con un número
importante de puntos de venta.
El modelo norteamericano es muy similar al programa europeo, en cuanto a los
subsidios se refiere. No obstante, el Programa Especial de Leche también tiene un
programa de leche gratuita a estudiantes con menos recursos, cosa que es similar
al PNAC chileno. En general, el programa funciona alrededor de otros programas
nutricionales más fuertes y con más presencia en los Estados Unidos, muy
diferente al PASL, que se concentra en leche y no converge en sinergias positivas
con otros programas alimentarios.
En general, el modelo norteamericano funciona como complemento a otros
programas de alimentación nacional, delimitando su población objetivo y con un
esquema operativo muy claro. El PASL, por otro lado, es un programa integral
para la leche, que involucra no solamente a los estudiantes a través de la escuela,
sino en su vida cotidiana.
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46
5. Otros programas en el mundo
Otros programas en el mundo siguen los modelos de los programas que ya se han
presentado. China, por ejemplo, al igual que la Unión Europea, intenta
interrelacionar la industria lechera con la nutrición en las escuelas con su
Programa de Leche Potable en las Escuelas (School Potable Milk Program). Cabe
resaltar que este país asiático no existe una cultura del consumo de leche,
presenta además graves problemas de desnutrición. La distribución para China es
evidentemente diferente, pues tiene controles del Estado, con diferentes
mecanismos burocráticos para que las escuelas accedan a los programas.28
Adicionalmente, el programa Chino, al igual que el PASL, vende la leche a precio
preferencial por debajo del mercado, pero en China, el precio lo deciden las
autoridades locales; no es generalizado.29 El programa chino ha incluso propuesto
introducir la leche en el gusto del público como un producto de mercadotecnia,
asociando la leche subsidiada con una caricatura representativa que llame la
atención de los niños.30
El caso de Tailandia es similar al de la Unión Europea ya que procura incentivar la
producción de leche nacional.31 Ese es el caso también del programa Hambre
Cero de Brasil que incluye entre otras cosas, un programa de abastecimiento de
leche, que además de generar mejoras en la nutrición infantil, genera 12,000
empleos, todo ello gracias a que el gobierno compra leche de los pequeños
28
School
Potable
Milk
Program
in
China.
Overview,
in
URL:
http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_Syst
em.pdf
29
FAO.
Milk
into
School
Operation
Management
System
in
URL:
http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_Syst
em.pdf
30
Nacional School Milk Program in China in URL: http://www.leche-escolar.edu.uy/256,1,National
School Milk Program in China
31
Smitasiri, Suttilak and Chotiboriboon, Sinee. Experience with Programs to Increase Animal
Source Food Intake in Thailand. In URL: http://www.nutrition.org/cgi/content/full/133/11/4000S
__________________________________________________________________________ 47
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productores nacionales.32 Adicionalmente, el gobierno se alía con transnacionales
como Nestlé para proveer de ciertos productos como leche en polvo fortificada al
programa
Hambre
Cero.33
Finalmente,
el
programa
entrega
esa
leche
gratuitamente en algunas zonas donde hay personas en pobreza extrema, sobre
todo al norte del país.34
En algunos países, los programas que entregan leche, lo hacen a través de ayuda
internacional. Tal es el caso de Indonesia, que a través de la Agencia del
Desarrollo Internacional norteamericana (USAID, por sus siglas en inglés) y su
Programa de Escuelas Sanas de Sumatra, de Mercy Corps’, distribuye leche de
soya fortificada a estudiantes y maestros de las escuelas de la zona. Este
programa pretende combatir los problemas crónicos de anemia y gusanos en los
niños. Adicionalmente, provee educación de higiene y nutrición en estos
poblados.35 Relacionado con lo anterior, existen organismos internacionales que
se dedican a distribuir leche de soya en el mundo, tal es el caso de la Iniciativa
Mundial para la Soya en la Salud Humana (WISHH, por su acrónimo en inglés).36
En América Latina existen varios programas y estrategias que sirven para llevar
leche a hogares necesitados o a niños desnutridos. El caso cubano, por ejemplo,
subsidia la leche para todos los niños entre 0 y 7 años de edad dentro del territorio
32
Ministerio
del
Interior
en
Brasil,
en
URL:
http://www.brasil.gov.br/ingles/programs/regional/principaisprogramas_view
33
Página
de
Nestlé
en
relación
al
proyecto
Cero
Hambre
en
URL:
http://www.babymilk.nestle.com/News/All+Countries/Brazil/Nestle+support+of+Brazil+s+Zero+Hung
er+Program.htm
34
Waldrigues Galindo, Rogelio. Brasil contra el hambre. La revista de la Organización
Panamericana
de
la
Salud.
Vol.
9,
No.
2,
2004,
en
URL:
http://www.paho.org/Spanish/DD/PIN/Numero20_articulo05.htm
35
Página
del
Programa
de
Escuelas
Sanas
en
Indonesia,
en
URL:
http://indonesia.mercycorps.org/index.php?option=com_content&task=view&id=15&Itemid=32&lang
=en
36
Página de la WISHH en URL. http://www.wishh.org/news/WISHHListAug%202002.doc
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nacional, sin importar su nivel de nutrición.37 El caso peruano que se analizó
anteriormente, no es el único con el programa Vaso de Leche en Latinoamérica:
Colombia, Panamá, Uruguay, Nicaragua, Guatemala y Venezuela, también
poseen un programa similar, aunque no idéntico. En muchos de ellos, el vaso de
leche se reparte en las escuelas.38 El hecho de que se permita tener un incentivo
alimenticio en las escuelas, provoca también un cambio favorable en la asistencia
escolar. En India por ejemplo, el programa de leche fortificada desde 1984 ha
incentivado al alumnado a asistir.39
C. Análisis de los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006
a. Criterios y lineamaientos del Plan Nacional de Desarrollo 20012006
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, considera acciones relacionadas con el
área de desarrollo social y humano en el capítulo No, 5; en este apartado se
planetan los 6 objetivos rectores que contiene, con sus correspondientes
estrategias:
1. Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos.
Estrategias:
a. Proporcionar una educación de calidad, adecuada a las necesidades
de todos los mexicanos.
37
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores
de
Cuba.
Derechos
http://www.cubaminrex.cu/Enfoques/ddhh_ninos_tc.htm
38
Colanta
del
Municipio
de
Medellín,
en
http://www.colanta.com.co/Colanta/index.php/colanta/content/view/full/361
39
The PRASAD project in URL: http://www.prasad.org/about_26_milestones.html
Humanos.
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URL:
49
b.
Formular, implantar y coordinar una nueva política de desarrollo
social y humano para la prosperidad, con un enfoque de largo plazo.
c. Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los
factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el
acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más
desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al
desarrollo y la prosperidad.
d. Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios
integrales de salud con calidad y trato digno, fortaleciendo el tejido
social al reducir las desigualdades y asegurando protección
económica a las fami l i a s.
e. Contribuir al desarrollo integral de las familias mexicanas mediante el
otorgamiento de prestaciones y servicios de seguridad social.
f. Desarrollar una cultura que promueva el trabajo como medio para la
plena realización de las personas y para elevar su nivel de vida y el
de sus familias.
g. Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y de
desarrollo urbano y apoyar su ejecución con la participación de los
gobiernos estatales y municipales, y de la sociedad civil, buscando
consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda
en un motor de desarrollo.
h. Capacitar y organizar a la población rural para promover su
integración al desarrollo productivo del país, y propiciar que sus
derechos de propiedad de la tierra se traduzcan en un mejor nivel de
vida.
i. Impulsar la integración productiva de los sujetos agrarios para crear
nuevas y mejores posibilidades de ingreso y bienestar acordes con
las potencialidades regionales.
j. P romover que las actividades científicas y tecnológicas se orienten
en mayor medida a atender las necesidades básicas de la sociedad.
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2. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades.
Estrategias:
a. Avanzar hacia la equidad en la educación.
b. Crear las condiciones para eliminar la discriminación y la violencia
hacia las mujeres.
c. Incorporar integralmente a los jóvenes al desarrollo del país, por
medio de una política nacional de juventud que permita promover las
oportunidades de este grupo.
d. Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y
adolescentes.
e. Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de
edad avanzada.
f. Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad
para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de
la vida nacional.
g. Propiciar la participación directa de los pueblos indígenas en el
desarrollo nacional y combatir los rezagos y las causas estructurales
de su marginación con pleno re speto a sus usos y costumbres.
3. Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y
de iniciativa individual y colectiva.
Estrategias:
a. Ofrecer a los jóvenes y adultos que no tuvieron o no culminaron la
educación básica, la posibilidad de capacitación y educación para la
vida y el trabajo que les permita aprovechar las oportunidades de
desarrollo.
b. Diversificar y flexibilizar las ofertas de la educación media superior y
superior a fin de lograr una mayor adecuación de los aprendizajes
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respecto de las necesidades individuales y los requerimientos
laborales.
c. Fortalecer la investigación científica y la innovación tecnológica para
apoyar el desarrollo de los recursos humanos de alta calificación.
d. Incrementar la apropiación de conocimientos facilitando el acceso a
las nuevas tecnologías, en particular en el área de la agroindustria.
e. Apoyar la creación de empresas sociales en las cuales participen
grupos de escasos recursos en áreas rurales y urbanas.
f. Fomentar en la población el creciente conocimiento de las culturas y
estilos de vida existentes en las diferentes regiones de México y en
otros países.
4. Fortalecer la cohesión y el capital sociales.
Estrategias:
a. Fortalecer los ámbitos familiares para que sean el motor de la
convivencia y la solidaridad social.
b. Aprovechar
la acción educativa cotidiana a fin de impulsar una
nueva ciudadanía.
c. Fomentar la participación de las organizaciones sociales y civiles en
el desarrollo de las políticas públicas.
d. Promover y desarrollar una política general de fortalecimiento e
integración de las personas y las familias más vulnerables, mediante
el desarrollo integral e incluyente, con la participación de la sociedad
civil.
e. Impulsar la vocación social de la cultura abriendo cauces a la
participación organizada y diversa de la sociedad; promover la
vinculación entre los sectores de educación y cultura, fortalecer y
ampliar la infraestructura y la oferta cultural en todo el país.
f. Establecer un modelo nacional de desarrollo de la cultura física y del
deporte que promueva entre la población el acceso masivo a la
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práctica sistemática de actividades físicas, recreativas y deportivas, y
a su participación organizada en ellas.
g. Promover la modernización sindical, garantizando el respeto a la
autonomía y la democracia sindicales.
5. Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza.
Estrategias:
a. Armonizar el crecimiento y la distribución territorial de la población
con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad
de vida de los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del
país, con la participación del gobierno y de la sociedad civil.
b. Crear una cultura ecológica que considere el cuidado del entorno y
del medio ambiente en la toma de decisiones en todos los niveles y
sectores.
c. Fortalecer la investigación científica y tecnológica que nos permita
comprender mejor los procesos ecológicos.
d. Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con
conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y
valores para comprender los efectos de la acción transformadora del
hombre en el medio natural. Crear nuevas formas de relación con el
ambiente
y
fomentar
procesos
productivos
y
de
consumo
sustentables.
e. Alcanzar la protección y conservación de los ecosistemas más
representativos del país y su diversidad biológica, especialmente de
aquellas especies sujetas a alguna categoría de protección.
f. Detener y revertir la contaminación de agua, aire y suelos.
g. Detener y revertir los procesos de erosión e incrementar la
reforestación.
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53
6. Ampliar la capcidad de respuesta gubernamental para fomentatr la
confianza ciudadana en las instituciones.
Estrategias:
a. Impulsar el federalismo educativo, la gestión institucional y la
participación social en la educación.
b. Fortalecer la comunicación entre las organizaciones
c. Construir la confianza y credibilidad de la ciudadanía en las acciones
gubernamentales; para ello se propone crear y coordinar un sistema
de información que permita evaluar y dar seguimiento a esas
acciones.
d. Disminuir los riesgos de deserción escolar mediante sistemas de
becas diseñados para proteger a los estudiantes provenientes de
familias con apremios económicos.
e. Promover sistemas de seguro para proteger financieramente a las
familias ante eventuales gastos extraordinarios en salud.
f. Ordenar y regularizar la propiedad rural, otorgando seguridad jurídica
y certidumbre documental en la tenencia de la tierra a los agentes y
sujetos del sector rural, dando vigencia al Estado de derecho en
México.
g. Disminuir la incertidumbre y fomentar la convivencia armónica de
quienes habitan el campo mexicano, para lo cual se procurará
justicia agraria rápida y expedita, privilegiando la conciliación de
intereses en la solución de conflictos.
h. Promover sistemas eficaces para apoyar a los individuos que pierden
su empleo.
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54
b. Análisis del cumplimiento del PASL con las acciones y principios
del Programa Nacional de Desarrollo
Cabe recordar para el presente análisis que el objetivo general del Programa de
Abasto Social de leche a cargo de Liconsa: “Contribuir al desarrollo de
capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional,
otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza,
mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y
minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el
Consejo de Administración.”
Sus objetivos específicos son:
⇒ Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias
beneficiarias, en particular para apoyar:
- El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante,
preescolar y escolar.
- A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de
micronutrientes en esta población.
- El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas
adultas mayores.
- La disminución de la severidad de la pobreza.
⇒ Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro
de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas
morales legalmente constituidas y sin fines de lucro.
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El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos rectores del
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006:
Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos;
en la estrategia:
c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los
factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso
a la infraestructura básica y brinden a los miembros más desprotegidos de
la sociedad oportunidades para tener acceso al desarrollo y la prosperidad.
El PASL es un programa social de corte nutricional, diseñado para para contribuir
al desarrollo de las capacidades y a la disminución de los deficits nutricionales, a
través de la venta de leche fortificada a un precio preferencial, por debajo de los
precios de mercado; es importante señalar que dentro de sus objetivos específicos
contempla disminuir la severidad de la pobreza. Todo lo anterior es congruente
con el objetivo rector No. 1 del Plan Nacional de Desarrollo.
Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; en las
estrategias:
d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y adolescentes.
e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos de
edad avanzada.
f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con discapacidad
para equiparar y facilitar su integración plena en todos los ámbitos de la
vida nacional.
La población objetivo del PASL contempla grupos vulnerables como:
⇒ Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.
⇒ Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.
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56
⇒ Mujeres en periodo de gestación o lactancia.
⇒ Mujeres de 45 a 59 años.
⇒ Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años y,
⇒ Adultos de 60 o más años.
Estos lineamientos cumplen con el objetivo rector No. 2 del PND.
D. Cumplimiento del PASL con lo establecido en la Ley General de
Desarrollo Social
a. Ley de Desarrollo Social
La Ley de Desarrollo Social consta de 5 Títulos:
Título Primero. De las disposiciones generales.
Capítulo I. Del Objeto
Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo
Social.
Capítulo Unico
Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.
Capítulo I. De los objetivos.
Capítulo II. De la planeación y programación.
Capítulo III. Del financiamiento y el gasto.
Capítulo IV. Delas zonas de atención prioritarias.
Capítulo V. Del fomento del sector social de la economía.
Capítulo VI. De la definición y medición de la pobreza.
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Titulo Cuarto. Del sistema nacional de desarrollo social.
Capítulo I. Del objeto e integración.
Capítulo II. De las competencias.
Capítulo III. De la Comisión Nacional de Desarrollo Social.
Capítulo IV. De la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social.
Capítulo V. Consejo Consultivo de Desarrollo Social.
Capítulo VI. Participación Social.
Capítulo VII. De la denuncia popular.
Capítulo VIII. De la Contraloría Social.
Título Quinto. De la evaluación de la Política de Desarrollo Social
Capítulo I. De la evaluación.
Capítulo II. Del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social.
b. Análisis del cumplimiento del PASL con la Ley de Desarrollo
Social
A lo largo del texto de la Ley de Desarrollo Social podemos encontrar
cumplimiento, consistencia y apego por parte del PASL; sobre todo en los
líneamientos de carácter general. Sin embargo, a continuación se mencionarán los
artículos en donde podemos encontrar un mayor grado de cumplimiento,
consistencia y apego:
Título Primero. De las disposiciones generales.
Capítulo I. Del Objeto.
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58
Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los siguientes
principios:40
I.
Libertad: Capacidades de las personas para elegir los
medios para su desarrollo personal así como para
participar en el desarrollo social;
II.
Justicia distributiva: Garantiza que toda persona reciba de
manera equitativa los beneficios del desarrollo conforme a
sus méritos, sus necesidades, sus posibilidades y las de
las demás personas;
III.
Solidaridad: Colaboración entre personas, grupos sociales
y órdenes de gobierno, de manera corresponsable para el
mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad;
IV.
Integralidad:
Articulación
y
complementaiedad
de
programas y acciones que conjunten los diferentes
beneficios sociales, en el marco de la Política Nacional de
Desarrollo Social;
V.
Participación
Social:
Derecho
de
las
personas
y
organizaciones a intervenir e integrarse, individual o
colectivamente en la formulación, ejecución y evaluación
de la políticas, programas y acciones del desarrollo social;
VI.
Respeto a la diversidad: Reconocimiento en términos de
origen
étnico,
género,
edad,
capcidades
diferentes,
condición social, condiciones de salud, religión, las
opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra, para
superar toda condición de discriminación y promover un
desarrollo con equidad y respeto a las diferencias.
40
No se encuentran todos los principios que indica la Ley, ya que esl
PASL no se apega a dos de ellos: Sustentabilidad y Libre determinación y autonomía de los
pueblos indígenas y sus comunidades.
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VII.
Transparencia: La información relativa al desarrollo social
es pública en los términos de las leyes en la materia. Las
autoridades del país garantizarán que la información
gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemática y veraz.
Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del Desarrollo
Social.
Capítulo Unico:
Artículo 6. Son derechos para el desarrollo social la ecuación, la salud, la
alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y
la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 7. Toda persona tiene derecho a participar y beneficiarse de los
programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la
Política de Desarrollo Social, en los términos que establezca la
normatividad de cada programa.
Artículo 8. Toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene
derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja.
Artículo 10. Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen
los siguientes derechos y obligaciones:
I.
Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad;
II.
Acceder a la información necesaria de dichos programas,
sus reglas de operación, recursos y cobertura;
III.
Tener la reserva y privacidad de la información personal;
IV.
Presentar denuncias y quejas ante las instancias
correspondientes por el incumplimiento de esta Ley;
V.
Recibir los servicios y prestaciones de los programas
conforme a sus reglas de operación, salvo que le sean
suspendidos por resolución administrativa o judicial
debidamente fundada y motivada;
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60
VI.
Presentar su solicitud de inclusión en el padrón;
VII.
Participar de manera corresponsable en los programas
de desarrollo social.
VIII.
Proporcionar la información socioeconómica que le sea
requerida por las autoridades, en los términos que
establezca la normatividad correspondiente, y
IX.
Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo
social.
Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.
Capítulo I. De los objetivos.
Artículo 11. La Política Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes
objetivos:
I.
Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de
los
derechos
sociales,
individuales
o
colectivos,
gasrantizando el acceso a los programas de dessarrollo
social y la igualdad de oportunidades, así como la
superación de la discriminación y exclusión social.
II.
Garantizar formas de participación
social en la
formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y
control de programas de desarrollo social.41
Artículo 14. La Política Nacional de Desarrollo debe incluir, cuando menos,
las siguientes vertientes:
I.
Superación de la pobreza a través de la educación, la
salud, la alimentación, la generación de empleo e
ingreso, autoempleo y capacitación.42
41
No se incluyeron dos objetivos de la Ley, porque el PASL solamente guarda consistencia con los
dos que se transcribieron de la Ley.
42
Ibidem.En este caso no se mencionaronlos otros 3 puntos.
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61
E. Análisis de la complementariedad o duplicidad de las actividades del
PASL y el Programa de Apoyo Alimentario (PAL)43
i)
El Programa de Apoyo Alimentario.
De acuerdo a las Reglas de Operación vigentes, el Programa de Apoyo
Alimentario tiene como objetivos generales:
•
Mejorar las condiciones de alimentación y nutrición de los
hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo a los
criterios
establecidos
por
la
Sedesol,
ubicados
en
localidades marginales rurales, que no estén siendo
atendidas por programas similares del Gobierno Federal.
•
Promover
acciones
que
sean
sinérgicas
o
complementarias con el objetivo anterior, con otros
programas para el desarrollo social del Gobierno Federal,
otras dependencias de los distintos niveles de gobierno,
así como organizaciones sociales y privadas.
Sus objetivos específicos son:
•
Contribuir a la superación de la pobreza en localidades
cuyos habitantes no disponen de apoyos de programas
alimentarios del Gobierno Federal.
•
Incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares
beneficiados.
•
Incrementar
el
nivel
nutricional
de
los
hogares
beneficiados.
43
El Análisis de la complementariedad entre el PASL y el Programa de Desarrollo Oportunidades,
ha sido motivo de un capítulo en particuar. Ver Capítulo VII.
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Dentro de población objetivo contempla:
•
Los hogares en condiciones de pobreza, de acuerdo a los
criterios establecidos por la Sedesol, que no se encuentren
en localidades a que se refiere el numeral anterior.
•
No podrán ser beneficiarios de los hogtares de localidades
que reciban apoyos alimentarios de otros programas de
Gobierno Federal, incluyendo el programa de Desarrollo
Humano Oportunidades y el Programa de Abasto Social de
Leche (PASL), a cargo de Liconsa, S. A. de C.V. No se
condiera en esta restricción al Programa de Abasto Rural a
cargo de Diconsa.
Dentro de las características de los apoyos alimentarios, encontramos dos
modalidades:
•
Apoyo en especie: bajo esta modalidad, el hogar
beneficiario recibirá mensualmente una dotación de
productos alimenticios con un valor equivalente a 150
pesos.
•
Apoyo en efectivo: en esta modalidad, el hogar beneficiario
reibirá un apoyo en efectivo de 150 pesos mensuales, el
cual deberá ser utilizado para la adquisición de productos
alimenticios.
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63
ii)
Análisis de la duplicidad de actividades del PASL y el
PAL.
En principio podría apreciarse que existe duplicidad de beneficios, en función de 3
cosas:
1.- Que el PAL entrega una canasta que incluye leche Liconsa;
2.- En su conjunto, a través de la entrega del dinero en efectivo o la canasta
de productos el PAL representa una transferencia de ingreso a las familias
comparable a la del PASL;
3.- Que este apoyo en especie, al constar de alimentos, representa en si
mismo un apoyo a la nutrición de la familias.
Cabe señalar que las evaluaciones de impacto del PASL para los años 2003, 2004
y 2005 sugieren que las familias beneficiarias del PASL que muestran las
condiciones más similares a aquellas en las que viven las familias elegibles para el
PAL—esto es, localidades rurales pequeñas, alta y muy alta marginación y
pobreza extrema (incluyendo capacidades y alimentarias)—ven incrementado su
ingreso disponible para la compra de productos distintos de la propia leche
Liconsa sólo de forma marginal. Por lo tanto y de manera similar a lo que sucede
con Oportunidades, en términos reales no existe una duplicidad de beneficios
entre el PAL y el PASL por la vía de transferencia de ingreso, y este no debía ser
entonces un argumento para justificar la mutua exclusión de beneficiarios entre
ambos programas a nivel de las familias y de los individuos.
Sin embargo, el PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de
Apoyo Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios
una dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde
incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros
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64
mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales por
beneficiario.
Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría duplicidad
con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es muy similar
a la cantidad que se entrega en la dotación de productos alimentarios.
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65
F. Conclusiones, recomendaciones y prospectiva
Primera. Los programas de distribución de leche pueden dividirse en dos grandes
vertientes: (1) de soporte nutricional para niños y/o grupos vulnerables, y (2)
soporte a la producción lechera nacional o regional. Estas vertientes no son
necesariamente excluyentes, sino que pueden ser incluso complementarias; sin
embargo, en los casos en que ambas se combinan, la principal diferencia se
relaciona con la podenración que se le da a un objetivo sobre el otro. Es
precisamente al hacer operativa esta priorización que los conflictos entre objetivos
pueden surgir, afectando en ello los costos, coberturas y operación de los
programas.
En el caso de los países más desarrollados la tendencia es apoyar la producción
y crear un consumo mínimo de leche para garantizar ventas a los productores; en
los países en desarrollo los programas se concentran en ocuparse del enfoque
nutricional.
Segunda. Los programas de apoyo a la producción tienden a beneficiar en
primera instancia a los productores de leche nacional o regional, y en segunda
instancia a los niños, a partir de las redes escolares. Los programas de apoyo
nutricional se orientan a grupos vulnerables más amplios y, en el caso de los
niños, estos no deben necesariamente estar adscritos a un establecimiento
educativo.
Tercera. Los programas nutricionales son normalmente dirigidos por los
ministerios de salud y en ocasiones coordinados con otros órganos educativos o
de asistencia social, como en el caso de Chile y Perú. Los de orientación a la
producción están dirigidos desde los ministerios de agricultura—que es el caso del
programa de los Estados Unidos—o agencias de desarrollo regional, con vocación
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66
a la producción ganadera que garantizan las compras de leche para sostener un
mercado nacional o regional con amplios sobrantes de producción o falta de
acceso a mercados, como en el caso de la Unión Europea.
Cuarta. Los apoyos de los programas de leche se pueden traducir en subsidios
parciales para la compra por parte de las escuelas y organismos escolares, como
en Estados Unidos y la Unión Europea, en donde cada escuela pone requisitos y
precios diferenciados para la dotación de la misma; estos programas suelen
complementarse con otros insumos para constituir entonces comidas o desayunos
escolares. Algunos de los programas nutricios están completamente subsidiados
como es el caso de Chile; los hay también de subsidio al precio como en Perú.
Este último caso es muy parecido al PASL, aunque no se trata propiamiente de un
subsidio, sino de un precio preferencial por debajo del precio de mercado.
Quinta. El PASL se acerca más modelo establecido en Chile y Perú y, en general
a los programas latinoamericanos de Vaso de Leche; sin embargo, existen
algunas diferencias importantes: el programa en Chile es universal y en Perú
focalizado, con problemas de filtraciones en el apoyo. En Chile operan las clínicas
de salud y en Perú lo operan núcleos comunitarios locales y municipales. La
organización en Chile es sólida por la fortaleza de las instituciones médicas del
país; en Perú es débil, porque no se consolida
un modelo de administración
organizacional local adecuado que soporte la acción comunitaria.
Sexta. El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con
una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros
grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de
mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de
edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o
lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con
discapacidad mayores de 12 años; adultos de 60 años o más. Cabe la pena
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resaltar que los niños no tienen que acudir a las escuelas como requsito para
gozar del beneficio, como sucede con otros programas en el resto del mundo.
El PASL es un programa social único en su tipo en el mundo, conformado a partir
de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución
focalizado y organizado mediante una red de locales propios. El análisis
comparativo confirma que el PASL cuenta con una buena administración, tanto
operativa como financiera—por lo menos hasta el 2004, porque en el 2005
Liconsa presentó pérdidas debido a que no se aumentó el precio de la leche.
Cuenta además con un diseño adecuado y congruente con la operación del mismo
y con una de las mejores fortificaciones de la leche a nivel mundial. Finalmente, es
tambien uno de los programas que entrega una mayor cantidad de leche por
beneficiario a un precio preferencial por debajo del precio del mercado. Es así que
el PASL se constituye como un programa nutricional, con estructuras internas
sólidas.
Séptima. El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos
rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006:
•
Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los
mexicanos; en la estrategia:
c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar
los factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen
el acceso a la infraestructura básica y brinden a los miembros más
desprotegidos de la sociedad oportunidades para tener acceso al
desarrollo y la prosperidad.
•
Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; en
las estrategias:
d)
Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y
adolescentes.
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e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los ciudadanos
de edad avanzada.
f)
Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con
discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en todos
los ámbitos de la vida nacional.
Octava. El PASL cumple con el espíritu de la Ley General de Desarrollo Social;
este cumplimiento se puede observar básicamente en:
•
Título Primero. De las disposiciones generales.
Capítulo I. Del Objeto.
Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los
siguientes principios: libertad, justicia distributiva, solidaridad,
integralidad,
participación,
respeto
a
la
diversidad
y
transparencia.
•
Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del
Desarrollo Social.
Capítulo Unico:
Artículo 6, 7, 8, 9 y 10. Este último se refiera a los derechos y
obligaciones de los beneficiarios.
•
Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.
Capítulo I. De los objetivos.
Artículo 11 y 14; este último se refiere a
la superación de la
pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la
generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación.
Novena. El PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de Apoyo
Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios una
dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde
incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros
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mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales por
beneficiario.
Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría duplicidad
con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es muy similar
a la cantidad que se entrega en la dotación de productos alimentarios.
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