PR O G R AM A: de Ahorro, Subsidio y... para la Vivienda Progresiva, “Tu C asa” INFORME FINAL

FUNDACION MEXICANA PARA LA SALUD , A.C.
Institución Privada al Servicio de la Comunidad
INFORME FINAL
PR O G R AM A:de Ahorro,Subsidio y C rédito
para la Vivienda Progresiva,“Tu C asa”
M arzo 2004
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
ÍNDICE
Contenido
Pág.
PRESENTACION
4
I. MARCO GENERAL. DESARROLLO DE LA VIVIENDA
6
I.1 Programa Sectorial de la Vivienda 2001-2006
6
I.2 Política de la Vivienda
10
I.3 Contexto internacional de las políticas de vivienda.
12
I.4 Rezago habitacional
14
II. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE VIVIENDA
18
III. EVALUACIÓN EXTERNA 2003.
19
III.1 Desarrollo de la evaluación.
19
IV. OBJETIVOS DE LA EVALUACION 2003
20
IV.1 Generales
20
IV.2 Específicos.
21
V. LOS INDICADORES DE EVALUACION POR TIPOS DE TEMAS
24
V.1 Cobertura y focalización.
24
V.2 Gestión
24
V.3 Eficiencia y Equidad.
25
V.4 Impacto.
25
V.5 Las etapas
26
VI. ESTRATEGIA UTILIZADA PARA EL TRABAJO DE CAMPO
27
VI.1 Metodología.
27
VI.2 Diseño de la muestra.
29
VII. . ORGANIZACION PARA EL TRABAJO DE CAMPO
VII.1 Prueba piloto
32
32
VIII. LIMITACIONES DEL ESTUDIO
34
IX. RESULTADOS
36
IX.1 De Gestión
36
IX.2 Modificaciones a las reglas de operación y análisis de los cambios.
43
X. VALORACIÓN A LOS INDICADORES DE GESTION Y EVALUACION
47
X.1 Metodología para fijar metas
51
X.2 Metas de financiamiento.
54
X.3 Forma, tiempos y mecanismos para solicitar el ahorro de los beneficiarios.
55
X.4 Funcionamiento y Operación del Programa.
57
X.5 Operación del Programa.
60
2
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X.6 Mecanismos de selección de localidades a beneficiar.
61
X.7 Organización con otras entidades.
63
X.8 Mecanismos de Evaluación y seguimiento.
63
X.9 Seguimiento a las recomendaciones.
65
X.10 Operación del padrón.
66
XI. EVALUACION DE RESULTADOS DE OPERACIÓN 2003.
XI.1 Cumplimiento de metas físico-financieras en el periodo enero-diciembre del
70
70
2003.
XII. COMPARATIVO DEL LOGRO DE METAS FISICO-FINANCIERAS EN EL
84
PERIODO ENERO-DICIEMBRE DE LOS AÑOS 2001-2002-2003.
XIII. COBERTURA.
XIII.1 Cobertura del Programa por entidad federativa y su variación respecto a
92
101
los años anteriores.
XIII.2 Cobertura por municipio.
108
XIV. EFECTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS ESTATALES.
123
XV. EVALUACION DE LAS ESTRATEGIAS OPERATIVAS E INSTITUCIONALES
131
DEL PROGRAMA.
XVI. OFERTA DE SUELOS CON APTITUD HABITACIONAL UTILIZADA.
137
XVII. EVALUACION EN CAMPO DEL PROGRAMA “TU CASA” 2003
145
XVIII. EFICIENCIA Y EQUIDAD
173
XVIII.1 Mecanismos y criterios para la asignación de los apoyos
173
XVIII.2 Montos para los apoyos
175
XVIII.3 Uso y destino de los recursos
176
XVIII.4 Costo beneficio
177
XVIII.5 Costo efectividad por entidad federativa.
182
XIX. ESTUDIO COMPARATIVO CON OTRAS INSTITUCIONES DE APOYO.
183
XX. ANALISIS DE FODA.
188
XXI. RECOMENDACIONES Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO POR TEMAS
191
ESPECÍFICOS.
XXII. ESCENARIO PROSPECTIVO
194
XXIII. OPINIÓN SOBRE LA PERMANENCIA, READECUACIÓN O CONCLUSIÓN
195
DEL PROGRAMA.
XXIV. BIBLIOGRAFÍA
197
3
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
PRESENTACION
En el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001 - 2006 del Ejecutivo
Federal,
se
incluyen
políticas
de
mejoramiento
de
los
sistemas
institucionales y líneas de acción, que comprenden tareas sistematizadas de
valoración de las acciones emprendidas, para estar así en condiciones de
introducir medidas de equidad y eficiencia de los programas y modernizar su
forma de ejecución y control, todo ello con la finalidad última de lograr la
satisfacción de la población y un mejoramiento efectivo de los niveles de
bienestar, dentro del marco de una política dirigida al adecuado
aprovechamiento de los recursos que la administración pública destina a
este sector.
En cumplimiento a lo establecido en los artículos 134 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 25, 26 fracción II, 40, 41 fracción
X, 42 y 43 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios de Sector
Público, 28, 29 y 30 del Reglamento de la Ley antes mencionada; 6 fracción
XII y XIV y 30 fracción VIII, IX y X del Reglamento Interior de la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL); así como al acuerdo por el que se expiden los
requisitos mínimos que las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal deberán considerar para seleccionar a las instituciones
académicas y de investigación u organismos especializados de carácter
nacional e internacional, interesados en realizar la evaluación de resultados
de los programas gubernamentales sujetos a reglas de operación en el
ejercicio fiscal 2003. La SEDESOL, a través de la Subsecretaría de
Prospectiva, Planeación y Evaluación (SPPE) y el FONHAPO para la
evaluación externa del Programa
Ahorro, Subsidio y Crédito
para la
Vivienda Progresiva “TU CASA".
4
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Con base en estas disposiciones,
y en su amplia experiencia
en el
desarrollo de programas de evaluación, a nivel nacional e internacional, la
Fundación Mexicana para la Salud (FUNSALUD) fue seleccionada
para
asumir la responsabilidad de institución evaluadora externa de dicho
programa.
La evaluación de resultados de los programas gubernamentales con
respecto a su eficiencia, eficacia, costo beneficio, calidad, distribución
equitativa y transparente de los recursos asignados por las dependencias,
órganos administrativos y desconcentrados y Entidades Federativas de la
Administración Pública Federal se presentan en este documento.
5
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
I.
MARCO GENERAL. DESARROLLO DE LA VIVIENDA.
La vivienda satisface la necesidad humana básica de albergue, y el principio
donde todas familias tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y
decorosa.
I.1 Programa sectorial de vivienda 2001-2006
EVOLUCIÓN DEL SECTOR VIVIENDA
La evolución de la acción habitacional y de las políticas públicas hacia el
sector se ha desarrollado en el tiempo a través de cuatro distintas etapas en
las cuales la participación del gobierno han adquirido diversas modalidades.
Primera etapa.
A partir de 1925, el Estado Mexicano inicia la asistencia gubernamental
directa al problema habitacional, con la creación de organismos públicos
como la Dirección de Pensiones Civiles; posteriormente, en 1933, establece
el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas. En 1934, faculta
al DDF para construir vivienda, y en 1943, funda el Banco de Fomento a la
Vivienda, mientras que el IMSS realizaba programas de vivienda en
arrendamiento. La cobertura se limitaba a las fuerzas armadas, empleados
federales, trabajadores del IMSS y del DDF.
Segunda etapa.
En 1954, el Estado crea instituciones públicas como el Instituto Nacional de
la Vivienda, cuyas funciones incluyeron la planificación y coordinación de los
diferentes órdenes de gobierno. En estos años, en parte como reflejo de las
nuevas tendencias arquitectónicas, comienza el desarrollo vertical de las
construcciones en las ciudades, mediante la aparición de conjuntos
6
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
habitacionales que inauguran «el departamento» como nuevo tipo de
vivienda.
Así, en 1963 la SHCP desarrolla el Programa Financiero de Vivienda a través
del ahorro interno, y se crean tanto el FOVI como el FOGA, cuyas funciones
básicas consistían en fijar los criterios crediticios a los bancos que
financiaban vivienda, así como las especificaciones que deberían cumplir los
programas
de
construcción
habitacional, accesibles a la población
asalariada.
Tercera etapa.
De los años setenta a principios de los noventa, orientada fundamentalmente
hacia la transformación estructural, caracterizada por la aparición de
instituciones especializadas en la atención de este sector. El cambio se
explica en tres tendencias básicas el acelerado crecimiento de la población;
la movilidad del campo a la ciudad, las crecientes carencias económicas de
amplios grupos sociales.
De este modo, en 1971, se crea el INDECO, cuya cobertura nacional busca
cuantificar y satisfacer las necesidades de vivienda en cada entidad
federativa. Su esquema en el que la intervención estatal tiene el papel
preponderante y en el que la responsabilidad de impulsar la actividad
habitacional recae casi exclusivamente dentro de su ámbito.
También, al inicio de la década de los setentas, se reforma el artículo 123 de
la Constitución, para reconocer el derecho de la población asalariada de
disponer de una vivienda, situación que desemboca, en la creación del
INFONAVIT y del FOVISSSTE, en 1972.
7
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Así, para 1981 se crea el FONHAPO, como una alternativa de financiamiento
para atender las necesidades de vivienda de las familias de menores
recursos económicos, que laboraban tanto en la economía formal como
informal, y que no eran atendidos por otros organismos públicos.
En los ochenta, con el inicio de la política de descentralización se extingue el
INDECO en 1982, y se forman los OREVIS. Realizan funciones de
cuantificación de necesidades; establecimiento de metas de producción;
promoción de programas de fomento; creación de nuevas modalidades de
atención; desarrollo de nuevas alternativas de financiamiento, y organización
de la demanda. Se crearon organismos específicos para la atención de la
comunidad. Tal es el caso de los fideicomisos de desarrollo urbano y
vivienda, (como son los casos de FIVIDESU y FOMERREY).
En 1983, se confiere en el artículo 4° Constitucional, el derecho de toda
familia a disfrutar de una vivienda digna y decorosa.Con ello, el Estado,
amplía su participación ejecutora en el sector y construye, posee y adjudica
vivienda a los sectores laborales; esta etapa generó un modelo muy sensible
a las presiones gremiales, lo que llevó a satisfacer las necesidades de
vivienda de manera sectorizada, dejaron sin acceso a una vivienda, o con
acceso muy limitado, a un grupo importante de la población.
Cuarta etapa
En la década de los noventa, la participación del Estado, deja de construir y
concentrar
sus
esfuerzos
en
la
promoción
habitacional
y
en
su
financiamiento.
8
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En 1993, los organismos de cobertura nacional como el INFONAVIT y el
FOVISSSTE se reestructuran para regresar a su origen eminentemente
financiero, sin perder la vocación social y para promover que el mercado
habitacional se integre.
En 1995, con la crisis económica y financiera, el sistema bancario se retiró
del financiamiento hipotecario. En ese año el FOVI inicia el desarrollo de
nuevas
entidades
financieras
que
distribuyen
crédito
hipotecario
desarrollándose así las SOFOLES.
En esta cuarta etapa, se logra un crecimiento importante en el financiamiento
hipotecario el cual genera, a su vez, un incremento en la construcción.
El sector habitacional juega un papel importante por lo que debe lograr un
mayor flujo de recursos financieros para apoyar a la adquisición de vivienda
en dos vertientes: la crediticia, donde se ofrezcan oportunidades para que las
familias con capacidad de crédito puedan acceder a recursos hipotecarios
más amplios y competitivos para el financiamiento de vivienda; y la de apoyo
gubernamental a los sectores de la población de menores ingresos, quienes
no son sujetos de créditos.
En este sentido, el ahorro para la obtención de un crédito o de un subsidio,
los organismos públicos de vivienda deben aprovechar la promoción de la
cultura del ahorro que permita a la población demandante, la integración del
enganche para la adquisición de una vivienda.
9
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
I.2 Política de Vivienda
La vivienda es un indicador básico del bienestar de la población, constituye la
base del patrimonio familiar y es al mismo tiempo, condición para tener
acceso a otros niveles de bienestar. Es el lugar apropiado para que las
familias, reproduzcan buenas costumbres, se propicia un desarrollo social
sano, así como mejores condiciones para su inserción social y donde se
establecen las bases para una emancipación individual y colectiva.
El tipo de materiales, las dimensiones, ubicación geográfica, así como la
disponibilidad de infraestructura básica y de servicios, constituyen la calidad
y el grado de satisfacción.
La carencia de una vivienda, ha dado lugar a inequidades entre los diferentes
grupos sociales, al surgimiento y proliferación de asentamientos irregulares
alrededor de las ciudades, que constituyen un peligro latente para sus
ocupantes, propiciando el crecimiento anárquico de los centros urbanos, y
aumentando los rezagos en infraestructura urbana y de servicios.
En este sentido, las necesidades habitacionales han ido cobrando dinamismo
prácticamente al ritmo del crecimiento del proceso de urbanización del país,
íntimamente ligado al de su industrialización, hasta convertirse en un
problema emergente, para lo cual se han venido diseñando diversos
instrumentos de política orientados a crear las condiciones para su solución.
Inicialmente, la política definida por el Estado, significó adjudicarse la
responsabilidad de ejecutor directo de las diferentes partes del proceso
habitacional, sin embargo, a través del tiempo ésta ha sido modificada, para
pasar de un estado paternalista a uno facilitador, que promueve una
dinámica incluyente y abierta.
10
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Al hablar de la relación existente entre crecimiento económico y desarrollo
social, la vivienda debe considerarse como uno de sus principales elementos
articuladores, sin embargo, el acelerado proceso de modernización de la
sociedad, no ha ido acompañado de un incremento homogéneo del nivel de
bienestar de los ciudadanos, al no ofrecer igualdad de oportunidades para
todos los mexicanos.
“El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 ha establecido tres prioridades
nacionales, que corresponden a las comisiones dentro de las cuales se
encuentra inscrito el proceso de transformación de nuestra sociedad. A
través de estas comisiones se coordinan los esfuerzos en materia de
desarrollo social y humano; crecimiento con calidad, orden y respeto”.
La política de vivienda ha quedado delineada en la de desarrollo social y
humano, como parte del objetivo rector que promueve mejorar los niveles de
educación y bienestar de los mexicanos. Asimismo, se entrelaza con los
objetivos y estrategias de crecimiento con calidad, en los objetivos sobre
solidez macroeconómica y competitividad. Con ello, se destaca a la vivienda
como un factor de desarrollo social, que tiene su impacto en el crecimiento
económico, al ejercer un efecto multiplicador en al menos 37 ramas de la
actividad económica, al ser una importante generadora de empleo y al
consumir casi en su totalidad insumos nacionales, lo que la sitúa como un
motor de desarrollo económico.
El Programa de Vivienda 2001-2006, ha sido formulado con arreglo a las
prioridades, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, su
ejecución compete a todos los sectores sociales y a los tres órdenes de
gobierno, a través de las vertientes de obligatoriedad, coordinación,
concertación e inducción, el gobierno federal asume el compromiso de sentar
11
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
las bases necesarias y orientar hacia un mismo fin los esfuerzos para abatir
los rezagos y atender las nuevas necesidades habitacionales, con una visión
al año 2025.”
I.3 Contexto internacional de las políticas de vivienda
Se vive un proceso acelerado de urbanización en el mundo, cuya tendencia
de acuerdo con la ONU llevará, para el año 2005, a más de la mitad de la
población mundial a vivir en ciudades.
En el caso específico de México, de acuerdo con el Censo General de
Población y Vivienda 2000, la cifra es del orden de poco más de 13 millones
911 mil viviendas urbanas. Esto representa casi el 2 por ciento del inventario
habitacional urbano del mundo.
Para 1990 el 19.8 por ciento de las viviendas carecía de agua potable; el
34.6 por ciento no tenía acceso al drenaje, y el 12.5 por ciento, no contaba
con electricidad. Afortunadamente en los últimos 10 años, México avanzó
aún más en esta materia al llegar al 10.0, 20.9, y 4.5 por ciento,
respectivamente.
En general, nuestra región demanda intervenciones habitacionales en el
ámbito urbano y rural de una mayor complementariedad con otros programas
de tipo social, económico o ambiental y que, a su vez, favorezcan la
participación de las autoridades locales en el campo de la vivienda ocupado
sólo por instituciones sectoriales especializadas.
12
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En varios países, el financiamiento habitacional que antes operaba en forma
separada del resto del sistema financiero, evolucionó hacia sistemas
abiertos, para la participación de la inversión privada.
Dinámica demográfica y vivienda.
En el incremento, tanto en términos absolutos como relativos, de la población
residente del país que se encuentra en edad de demandar una vivienda
(principalmente de 20 a 59 años). La población de este amplio grupo de
edades, que representaba 39.8 por ciento de la población total en 1980, se
incrementó a 47.1 por ciento en 2000, es decir, alrededor de 45.9 millones de
personas.
La esperanza de vida se elevó de 62 años en 1970 a cerca de 75 años en la
actualidad y se prevé que aumente a 81 años en 2025.
Un importante rasgo de la distribución de la población en el territorio nacional
es la coexistencia de un perfil de concentración urbana creciente y otro de
enorme dispersión demográfica en miles de pequeñas localidades. Estos
datos dan cuenta de un intenso proceso de urbanización en el país. Las
entidades más urbanizadas son Baja California, Distrito Federal y Nuevo
León, en contraste, Chiapas, Hidalgo y Oaxaca presentan un predominio de
asentamientos rurales.
Mientras que las viviendas ubicadas en localidades rurales dispersas tienen
problemas de acceso y de suministro de servicios como agua y electricidad.
La marcada concentración urbana conlleva problemas de disponibilidad de
suelo con aptitud habitacional para la construcción de vivienda. Este hecho
genera fuertes presiones para generar oferta de vivienda accesible para los
grupos de menores ingresos, especialmente en las grandes zonas urbanas,
13
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
al encarecerse el terreno y al promoverse mayores densidades en las
unidades habitacionales.
I.4 Rezago habitacional.
Cuando se dice que existe un rezago habitacional, se refiere al número de
viviendas que por sus características de ocupación (hacinamiento), y por los
componentes y materiales utilizados en la edificación (deterioro), no
satisfacen un mínimo de bienestar para sus ocupantes. Existen dos tipos de
rezago habitacional, el de atención de vivienda nueva (cuantitativo) y el de
ampliaciones y mejoramientos (cualitativo).
Aspecto cuantitativo: Es el que refleja la ausencia o falta de la vivienda en
términos reales. Este concepto se obtiene al calcular los hogares sin vivienda
(comúnmente llamado “déficit”) y por las viviendas ya existentes en el
inventario habitacional, que es necesario sustituir, debido a la mala calidad
de los materiales utilizados en la edificación o bien que han llegado al
término de su vida útil.
Aspecto cualitativo: Se refiere al número de viviendas que ya existen en el
inventario habitacional, pero que por las características de su ocupación y de
la calidad de los materiales utilizados en la edificación, no satisfacen un
mínimo de bienestar para sus ocupantes. Para subsanar estas deficiencias,
es necesario llevar a cabo ampliaciones o mejoramientos a dichas viviendas.
Cabe hacer notar, que este concepto no implica la construcción de nuevas
viviendas, tan sólo, el hacer adecuadas las ya existentes, e impedir que su
deterioro las convierta en viviendas inadecuadas y pasen entonces, a formar
parte del rezago cuantitativo.
14
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
De esta manera, al precisar en qué consiste el rezago habitacional se deben
tomar en cuenta tanto el déficit de vivienda nueva, como los requerimientos
de mejoramiento. Calcular el rezago implica conocer los crecimientos o
variaciones de los indicadores o factores que componen el esquema para el
análisis del problema, los cuales se hacen en su gran mayoría, a partir de la
información censal. Esto es:
•
Población, viviendas y hogares;
•
El número de cuartos por vivienda y sus ocupantes;
•
Los componentes materiales con los que esta edificada la vivienda; y
•
El grado de deterioro o vida útil de los materiales utilizados en la vivienda
Para el año 2000 se calcula que 756 mil familias en todo el país no tienen
una casa independiente donde habitar, por lo que cada uno de éstos requiere
de una vivienda nueva. Adicionalmente, un millón 55 mil casas existentes
necesitan ser sustituidas, debido a que han llegado al término de su vida útil.
Por otro lado, la parte sustancial del rezago habitacional se encuentra en los
2 millones 42 mil viviendas de todo el país, que requieren ampliación y en las
438 mil, que deben repararse para evitar que su deterioro las convierta en
habitaciones inadecuadas. Para ampliar y rehabilitar estas viviendas se
requieren programas de mejoramiento habitacional, lo que no implica edificar
nuevas viviendas, sino solamente readecuarlas. Esto se ilustra en el cuadro
siguiente:
15
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Rezago Habitacional por Entidad Federativa. México 2000.
REZAGO
HABITACIONAL
VIVIENDA
NUEVA
MEJORAMIENTO
DE VIVIENDA
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
4,290,665
1,810,930
2,479,735
01
AGUASCALIENTES
25, 139
15, 162
9, 977
02
BAJA CALIFORNIA
91, 254
42, 418
48, 836
03
BAJA CALIFORNIA SUR
18, 120
9, 710
8, 410
04
CAMPECHE
46, 423
16, 042
30, 381
05
COAHUILA DE
ZARAGOZA
67, 983
33, 898
34, 085
06
COLIMA
20, 427
9, 786
10, 641
07
CHIAPAS
289, 324
80, 291
209, 033
08
CHIHUAHUA
111, 412
44, 851
66, 561
09
DISTRITO FEDERAL
245, 484
153, 239
92, 245
10
DURANGO
51, 705
20, 832
30, 873
11
GUANAJUATO
172, 237
107, 015
65, 222
12
GUERRERO
247, 845
71, 619
176, 226
13
HIDALGO
104, 922
35, 714
69, 208
14
JALISCO
187, 282
109, 859
77, 423
15
MEXICO
478, 351
216, 965
261, 386
16
MICHOACAN DE
OCAMPO
185, 638
84, 425
101, 213
17
MORELOS
67, 632
29, 540
38, 092
18
NAYARIT
36, 278
13, 365
22 913
19
NUEVO LEON
98, 859
67, 680
31, 179
20
OAXACA
249, 930
70, 240
179, 690
21
PUEBLA
278, 345
90, 873
187, 472
22
QUERETARO DE
ARTEAGA
55, 595
26, 592
29, 003
23
QUINTANA ROO
56, 577
19, 6 99
36, 878
24
SAN LUIS POTOSI
103, 442
42, 088
61, 354
25
SINALOA
97, 627
41, 113
56, 514
26
SONORA
87, 899
40, 433
47, 466
27
TABASCO
90, 194
39, 876
50, 318
28
TAMAULIPAS
115,536
45, 735
69, 801
29
TLAXCALA
41, 276
17, 552
23, 724
30
VERACRUZ - LLAVE
420, 938
151, 871
269, 067
31
YUCATAN
99,683
42, 117
57, 566
32
ZACATECAS
47,308
20, 330
26, 978
Fuente Secretaria de Desarrollo Social, con base en los resultados del XII Censo General de Población y
Vivienda 2000 del INEGI
16
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
El cuadro refleja las circunstancias por las cuales se produce un déficit de
vivienda, que son el crecimiento demográfico natural, la migración hacia
polos de atracción o centros urbanos, por una parte, y por otra, los rezagos
económicos de regiones que históricamente han tenido dificultades para el
financiamiento hacia la creación de vivienda.
Necesidades de Vivienda
El análisis cuantitativo sobre la magnitud de la problemática habitacional
utilizado para estimar el rezago debe complementarse con el cálculo de las
necesidades de vivienda que se generarán como producto del incremento
demográfico reflejado en la formación de hogares y del deterioro natural que
año con año presenta el inventario de vivienda.
Las necesidades de vivienda expresan la cantidad de habitaciones
requeridas que cumplen con al menos, los preceptos mínimos para que
todos los habitantes del país alcancen este bienestar esencial. Este concepto
debe diferenciarse del de demanda, el cual corresponde a la cantidad de
vivienda que la población puede comprar o rentar a un periodo o alquiler
determinado.
Dentro de ésta orientación, la necesidad habitacional requiere atender el
arribo de aquellos jóvenes en edad de formar un hogar independiente, así
como para evitar que el inventario habitacional se continúe deteriorando.
Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de
alcanzar un ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil
unidades en el año 2006, cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel,
a partir de ese año.
17
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
II. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE VIVIENDA.
El Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu
Casa”, tiene su antecedente inmediato en el Programa de Ahorro y Subsidios
para la Vivienda Progresiva “VivAh”, el cual comenzó a operar en el año
1998, y cuyo objeto fue el de atender las necesidades de vivienda de la
población urbana en extrema pobreza, a través de un esquema sustentado
en el otorgamiento de un subsidio federal, como parte de una mezcla de
recursos integrada con aportaciones de los gobiernos locales, del
beneficiario y, en su caso, de asociaciones y empresas privadas destinado a
la edificación de viviendas de tipo progresivo.
Posteriormente, durante el ejercicio fiscal 2001 el Programa incorporó apoyos
para mejoramiento de vivienda (cuarto adicional) de tal forma que para el año
2002 éste se integró de dos subprogramas: a) subsidios directos para la
adquisición de vivienda, con la modalidad de construir viviendas tanto en
terrenos propiedad del gobierno estatal como en propiedad de los
beneficiarios y b) mejoramiento físico de la vivienda cuyos recursos se
destinaron a la ampliación, rehabilitación o mejoramiento de la vivienda e
incorpora la posibilidad de una unidad básica en zonas rurales.
Para el año 2003, se transforma en Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito
para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” cuyo objetivo es otorgar apoyos
económicos a las familias en pobreza, mediante el otorgamiento de un
subsidio federal a través de las siguientes modalidades:
• Iniciamos tu casa: Orientado a la adquisición o edificación de una unidad de
vivienda
• Crecemos tu casa: Para ampliación de vivienda, y
• Mejoramos tu casa: Para mejoramiento de vivienda
18
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
III. EVALUACIÓN EXTERNA 2003.
III.1 Desarrollo de la evaluación.
Como parte de los trabajos realizados por la Secretaría de Desarrollo Social
y conforme a lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación,
las Reglas de Operación y la misma Secretaría, desde el año 2000 se realiza
el procedimiento de Evaluación Externa de los Programas a cargo de dicha
Dependencia.
Antes de esto, la SEDESOL había encargado algunas evaluaciones a
instituciones externas, pero de forma esporádica, lo que impedía dar
seguimiento al desarrollo de los programas y conocer su impacto en la
población beneficiaria. En este sentido, en año 2000 se da inicio a un
proceso que influye en el mejoramiento continuo de los programas operados
por la SEDESOL y por consiguiente la mejor distribución de los recursos de
la población más pobre y vulnerable de nuestro país.
Evaluación 2003.
Con motivo de la presente evaluación FUNSALUD solicito su inclusión al
proceso de invitación a cuando menos tres personas y cuyo resultado fue
favorable para esta consultoría. Sin embargo cabe señalar que el marco
muestral que definió la SEDESOL para esta ocasión tiene diferencias con
los establecidos para las evaluaciones anteriores. Esto ocasiona algunos
problemas metodológicos ante el interés de la contratante en un análisis
comparativo de los resultados del 2003 en relación a los dos años anteriores
del programa.
19
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
IV. OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN 2003.
IV.1 Generales:
Estimar de forma histórica el impacto social y económico del programa. Es
decir, analizar si se ha logrado estimular el ahorro de los beneficiarios y el
acceso a capital. En este rubro considerar que el beneficiario puede contar,
entre otros beneficios, con el acceso a créditos utilizando la vivienda como
garantía colateral.
•
Analizar el impacto del programa en el posible cambio en la estructura de
gasto de la familia beneficiada. Es decir, se pretende conocer el proceso
de redistribución del gasto familiar antes y después de obtener el apoyo,
resaltando los cambios en el patrón de consumo de la familia beneficiada.
•
Analizar los efectos e impactos del programa en la condición económica
entre las personas más necesitadas, considerando el incremento en el
patrimonio familiar.
•
Evaluar la operación del programa, es decir, confirmar el cumplimiento de
la normatividad del mismo en lo referente a las características de la
vivienda, dando especial énfasis al acceso a los servicios básicos (agua,
luz, drenaje, etc.)
•
Verificar y cuantificar el grado de cumplimiento de la Reglas de Operación
del Programa.
•
Revisar en campo la eficacia operativa del Programa.
•
Valorar la eficiencia y transparencia del Programa.
20
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
IV.2 Específicos:
1. Evaluar si las obras y acciones llevadas a cabo por el programa, en cada
uno de los proyectos, promueve, en el mediano y largo plazo, el desarrollo
económico, social y humano de la población ubicada en las zonas
atendidas por el programa, generando de manera integral, un incremento
sostenible y sustentable en el bienestar de la población beneficiaria, su
familia y la comunidad.
2. Desarrollar un diagnóstico regional que genere información y criterios que
permitan ajustar la operación del programa de acuerdo a las condiciones y
necesidades particulares de cada región.
3. Definir si existe la suficiente convergencia de acciones y de recursos
entre las instancias encargadas de la operación del programa y otras
dependencias de los sectores público y privado sin fines de lucro, a nivel
federal estatal y municipal, para que el programa logre mayor impacto
4. Evaluar si la complementariedad de las acciones del programa, fomenta
el aprovechamiento y la asignación óptima de los recursos, acrecentando
la efectividad y el impacto de éste.
5. Identificar si el programa promueve el arraigo de la población en su lugar
de origen a través de la implementación de diferentes proyectos.
6. Considerar si las obras y acciones orientadas al desarrollo del capital
social y físico, incrementarán en su conjunto, el nivel de bienestar de la
población y abatirán los índices de marginación que presentan las
localidades donde se lleva a cabo el Programa.
21
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Criterios a evaluar
Tradicionalmente, las evaluaciones de los programas se han concentrado en
la
medición
de
los
recursos
comprometidos
y
de
los
servicios
proporcionados. Si bien estos elementos son importantes, es necesario
profundizar en las premisas básicas de evaluación a efecto de obtener una
objetiva que permita a la sociedad juzgar la trascendencia e impacto del
programa.
Los criterios que a continuación se presentan son los que se requiere evaluar
bajo una metodología sustentada, ya que es compromiso de la SEDESOL y
del FONHAPO el actuar con transparencia y con criterios de eficiencia:
•
Cobertura y focalización
•
Gestión
•
Eficiencia y equidad
•
Impacto
Dado lo anterior y de conformidad con lo que se establece el Acuerdo por el
que se expiden los requisito mínimos que las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal deberán considerar para la evaluación; a
continuación se integran los aspectos en él mencionados.
a) El porcentaje de cumplimiento a los objetivos generales y particulares de
cada programa, destacando principalmente:
a.1) El grado de satisfacción de la población objetivo del programa
a.2) La cobertura alcanzada del programa en el ejercicio fiscal 2003, y
su variación con respecto a la obtenida en el año anterior, por tipo
de apoyo otorgado. A nivel nacional, por entidad federativa y por
núcleo de población.
22
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
b) El cumplimiento de las reglas de operación que regulan el programa de
que se trate. Asimismo, en caso de que se hayan realizado
modificaciones a dichas reglas en los términos del artículo 63, fracción IV,
del
Decreto
de
Presupuesto,
la
manifestación
respecto
a
las
circunstancias extraordinarias o los problemas operacionales que dieron
origen a las modificaciones;
c) En términos de impacto, los beneficios económicos y sociales que
resultan de la aplicación de los recursos asignados a cada programa;
d) El costo beneficio, de los recursos asignados al programa, en función de
costos y gastos unitarios en que se incurre para operar el programa;
e) El resultado de la verificación en campo del cumplimiento en las metas
físicas y financieras del programa;
f) La
presentación
del
escenario
prospectivo
y
la
opinión
sobre
permanencia, readecuación o conclusión del programa.
23
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
V. LOS INDICADORES DE EVALUACIÓN POR TIPO DE TEMAS.
Los indicadores de evaluación considerados en los términos de referencia
para la evaluación del Programa de Ahorro Subsidios y Crédito a la Vivienda
Progresiva “Tu Casa” a cargo del FONHAPO, han sido considerados por esta
Consultora, de tal manera que la metodología de evaluación aplicada
responde a cada uno de los siguientes temas:
V.1 Cobertura y Focalización
•
Cobertura en 2003 y variaciones con respecto dos años anteriores
•
Resultados a nivel nacional, entidad federativa, municipio y localidad
•
Focalización Errores de inclusión y exclusión
•
Características socioeconómicas (resaltar género)
•
Características del padrón
V.2 Gestión
•
Cumplimiento de Reglas de Operación (REOP) y normativilidad.
•
Porciento de cumplimiento de objetivos generales y particulares.
•
Modificaciones a REOP y análisis de los cambios.
•
Valorización de los indicadores de gestión y evaluación.
•
Metodología para fijar las metas.
•
Forma, tiempos y mecanismos para solicitar el ahorro de beneficiarios.
•
Funcionamiento y operación del programa.
•
Selección de localidades a beneficiar.
•
Organización con otras entidades.
•
Mecanismos de evaluación y seguimiento.
•
Seguimiento a las recomendaciones.
•
Operación del padrón.
24
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
V.3 Eficiencia y Equidad
•
Mecanismos y criterios para asignación de apoyos
•
Montos para apoyos
•
Uso y destino de los recursos
•
Costos efectividad en costos unitarios por entidad
•
Costo-beneficio con criterios de rentabilidad social
•
Grado de eficiencia en gasto de oportunidad en la asignación
•
Eficiencia en términos administrativos
•
Alternativas
de
apoyo
en
la
localidad,
viabilidad
en
subsidios
diferenciados
•
Estudio comparativo con otras opciones
•
Complementariedad de acciones con otros programas-organismos de
vivienda
•
Cumplimiento de los apoyos
•
Pago de cuotas de recuperación a los gobiernos locales
V.4 Impacto
•
Satisfacción de la población objetivo beneficiaria y la no beneficiaria
•
Disminución de la precariedad y el hacinamiento
•
Acceso y dotación a servicios públicos
•
Superación del aislamiento de el áreas marginada y reubicación
•
Mejoramiento de la calidad de vivienda
•
Estructura de ingreso-gasto antes y después de recibir el beneficio,
destacando el efecto del ahorro
•
Condiciones socioeconómicas de los beneficiarios antes y después
•
Efectos en la movilidad territorial / migración de los beneficiarios
•
Incremento y solidez jurídica del patrimonio familiar
•
Impacto en las finanzas públicas estatales
•
Oferta de suelo con aptitud habitacional
25
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
•
Fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del programa
•
Impacto en la demanda de vivienda
V.5 Las etapas
La primera etapa considera el período
enero – julio del 2003 y su
comparativo con el mismo período de los dos años anteriores y la segunda
etapa evalúa el período agosto – diciembre del 2003 y su comparativo con
los dos años anteriores (2001 y 2002.). Este informe de evaluación integra
datos para todo el ejercicio fiscal del período enero- diciembre del 2003 y su
comparativo con los mismo periodos del 2001 y 2002.
El presente proyecto de evaluación se enmarca en dos tiempos o etapas
para cubrir periodos previamente establecidos por disposiciones legales: al
respecto, el Artículo 54 Fracción IV del Decreto de Presupuesto de Egresos
de la Federación para el Ejercicio fiscal 2003, en su anexo 13 incluye el
programa de Ahorro, Subsidio Y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu
Casa” y establece que: “Las Dependencias y Entidades deberán presentar
la evaluación de resultados de cada programa a la Comisión de Presupuesto
y Cuenta Pública de la Cámara, a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y a la Contraloría, a más tardar el 15 de octubre, afín de que sus
resultados sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del
presupuesto de Egresos de la Federación para el siguiente ejercicio fiscal”
26
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
VI. ESTRATEGIA UTILIZADA PARA EL TRABAJO DE CAMPO.
La estrategia de levantamiento de campo que se implantó en este trabajo,
está concentrada en evaluar los componentes del Programa. Esta propuesta
se integró, básicamente, por tres líneas de evaluación: 1. Verificar la
plataforma organizacional del programa, 2. validar los instrumentos
metodológicos diseñados para el estudio,
y 3.
la satisfacción de los
beneficiarios.
VI.1 Metodología
Con el objeto de medir los efectos o resultados que sobre una sociedad
ejercen los programas sociales se ha vuelto un consenso el desarrollo de
evaluaciones del impacto de dichos programas. Por lo cual, se propuso la
evaluación de impacto basada en objetivos, la cual mide los cambios en el
bienestar de los individuos que pueden ser atribuidos a un programa o a una
política específica. Su objetivo es proveer información y ayudar a mejorar la
eficacia de dichos programas o políticas.
Desde un punto de vista conceptual, se ha tenido en cuenta que las
evaluaciones de impacto deben tener
en cuenta que todos los
fenómenos sociales requieren de un tiempo considerable para que sean
identificable y medibles estas manifestaciones de impacto.
Para la evaluación, se utilizaron herramientas aplicables a los encargados
de tomar decisiones, instrumentos para las revisiones organizacionales y
logros de metas correspondientes y otros para las entrevistas a personal
clave del programa; éstos no miden la magnitud de los efectos ni atribuyen
la causalidad, pero son muy importantes porque nos permitieron evaluar la
eficiencia funcional del programa, el control operativo que tiene El
FONHAPO del mismo y los elementos de gerencia para el proceso de toma
27
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
de decisiones. Por lo tanto, el análisis causal es esencial para comprender la
función que tiene la Dependencia Central en
la intervención de
los
programas alternativos orientados a la reducción de la pobreza.
La información generada por el impacto del programa es de gran ayuda
para tomar decisiones sobre la necesidad de ampliar, modificar o eliminar
cierta política, estrategias, actividades o el mismo programa, y es posible
utilizarla para asignarle prioridad a las acciones públicas. Además, las
evaluaciones de impacto contribuyen a mejorar la eficacia de las políticas y
programas al abordar las siguientes preguntas1:
¿Logra el programa las metas propuestas?
¿Son los cambios producidos un resultado directo del programa, o son
resultado de otros factores que ocurrieron simultáneamente?
¿Cambia el impacto del programa dependiendo del grupo al que se está
tratando de beneficiar (hombres, mujeres, nivel socio-económico,
minusvalidos, etc.), o de la región, o a través del tiempo?
¿Tuvo el programa efectos inesperados, ya sean positivos o negativos?
¿Cuán eficiente es el programa en comparación con intervenciones
alternativas?
¿Justifica el éxito del programa su costo?
1
www.bancomundial.org/poverty.htm
28
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Para lo anterior se propuso el modelo de evaluación basado en objetivos
(EBOs), según la cual la evaluación se realiza tomando en cuenta tres
objetivos:
1. La relevancia de los objetivos del programa en relación a las
necesidades de la comunidad donde aplica y las prioridades
institucionales.
2. La magnitud o eficacia en la que los objetivos de desarrollo comunitario
del programa han sido logrados
3. La eficiencia con que se han logrado, o se espera sean logrados, los
objetivos del programa, es decir, con la menor utilización de recursos.
VI.2 Diseño de la muestra
Para el cumplimiento de lo anterior se propuso realizar un estudio cuasiexperimental retrospectivo y comparativo; para lo cual se seleccionaron
aleatoriamente una muestra de beneficiarios del programa
al cual se le
denominó grupo de tratamiento o intervención y un grupo de rechazados que
no participan en el programa, pero con características similares y con las
mismas posibilidades de incorporarse al programa que la del grupo de
intervención, y al cual se le dio el nombre de grupo de comparación.
Para la obtención de la información y comparación entre grupos se levantó
una encuesta por muestreo. La muestra fue referente a la selección aleatoria
de los beneficiarios participantes del programa dentro de los municipios y
localidades seleccionadas de las listas de registro del programa “Tu Casa”.
Por otro lado la selección del grupo de comparación fue hecha mediante la
elección de listas de solicitudes aceptadas por el programa “Tu Casa” de la
Secretaría de Desarrollo Social.
29
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Tamaño de la muestra
El cálculo del tamaño de la muestra fue elaborada por la Coordinación
General de Padrones de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y
Evaluación de la SEDESOL, la cual se ilustra en el siguiente cuadro:
Composición de la muestra por Entidad Federativa
Entidad
Aceptados (Grupo de Tratamiento)
Rechazados (Grupo de Control)
Total
Crecemos Tu Casa
Iniciamos Tu Casa
Crecemos Tu Casa
Iniciamos Tu Casa
Aguascalientes
37
171
4
96
308
Baja California
1
58
1
60
Baja California
Sur
15
38
5
58
42
8
50
Coahuila
Chiapas
81
30
30
15
156
Durango
49
61
2
7
119
Guerrero
17
28
Hidalgo
Jalisco
16
15
49
26
Michoacán
67
1
29
13
77
25
51
1
136
Puebla
65
Quintana Roo
16
San Luis Potosí
43
41
1
Sonora
16
2
2
20
Tabasco
97
47
49
88
281
Tamaulipas
82
60
45
41
228
Tlaxcala
1
21
11
33
Veracruz
15
1
14
2
32
8
1
2
11
1
57
320
1,840
Yucatán
3
33
16
Zacatecas
50
6
Total
600
600
320
85
FUENTE: Muestra elaborada por la Coordinación General de Padrones de la Subsecretaría de Prospectiva,
Planeación y Evaluación de la SEDESOL, para la Evaluación Externa 2003 del Programa de Ahorro, Subsidio
y Crédito a la Vivienda Progresiva Tu Casa a cargo del FONHAPO.
Para los 20 estados seleccionados en la muestra se consideró hacer un
total de 1840 entrevistas, de las cuales 1200 se debieron realizar a
beneficiarios del programa “Tu Casa”: 600 a beneficiarios en la modalidad
de crecemos Tu Casa y 600 en la modalidad de iniciamos Tu Casa.
30
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
640 se programaron realizar a rechazados por el programa: 320 en la
modalidad de iniciamos Tu Casa y 320 en la modalidad de crecemos Tu
Casa.
DIAGRAMA CONCEPTUAL
Programa
“Tu
Casa”
1,840
Intervención
Iniciamos Tu Casa
Rechazados
640
Aceptados
1,200
Crecemos Tu
Casa.
Comparación
Iniciamos Tu Casa
Crecemos Tu Casa
320
320
600
Evaluación operativa a nivel delegacional.
La elaboración de la muestra para que esta Consultora hiciera el trabajo de
campo fue responsabilidad de la SEDESOL, sin embargo la contratante
sólo elaboró el marco muestral de los beneficiarios del programa. Para
lograr la debida precisión, FUNSALUD solicitó la muestra delegacional
considerando que veinte estados de la república no eran una muestra sino
dos terceras partes del universo; sin embargo SEDESOL mantuvo el
31
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
planteamiento original Ante tal situación, y para hacer factible el trabajo
operativo, esta Consultora debió hacer una selección administrativa de las
delegaciones, considerando solamente cinco estados, que correspondían a
los antecedentes de las evaluaciones de años anteriores; Así se procedió a
identificar que estados presentaban el mayor número de subsidios y con un
análisis simple se identificaron
a los cinco estados
que de acuerdo a
cobertura correspondían a este criterio.
Con el propósito de verificación de metas físicas y financieras y evaluación
organizacional, así como para evaluar la operación del programa,
fueron
seleccionados los siguientes estados: Puebla, Aguascalientes, Chiapas,
Tabasco y Tamaulipas. FUNSALUD informó a las autoridades de la
SEDESOL
y del FONHAPO
sobre el particular y fue aceptado el
procedimiento.
VII. ORGANIZACIÓN PARA EL TRABAJO DE CAMPO.
Muestra: 20 estados de la República Mexicana, para la aplicación de la
encuesta a beneficiarios, concentrando en cinco delegaciones la evaluación
administrativa del programa.
Fechas del levantamiento de datos: Del seis de noviembre de 2003 al 15
de enero de 2004.
VII.1 Prueba Piloto.
Previa aprobación por los funcionarios responsables del programa en El
FONHAPO, se llevó
a cabo una prueba de campo para validar los
instrumentos diseñados para la evaluación del proyecto; estos se aplicaron
32
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
en el estado de Puebla, entidad
seleccionada aleatoriamente
para
la
prueba, con el propósito de retroalimentar e incorporar los ajustes necesarios
a dichas herramientas de trabajo y brindar mayor confiabilidad al estudio.
La prueba se realizó en el estado de Puebla en el municipio de Pahuatlán
del Valle, en las comunidades de San Pablito, Zoyatla de Guerrero y
Xochimilco; así como en los municipios de Huehuetlán el Chico y Teotlalco.
Se programó la aplicación de 136 encuestas, de las cuales, 68 se deberían
hacer a beneficiarios del programa: 65 encuestas a beneficiarios en la
modalidad de crecemos Tu Casa y 3 en cuestas en la modalidad de
Iniciamos Tu Casa. 68 debieron realizarse a rechazados del programa: 67
en la modalidad de crecemos tu casa y una encuesta en la modalidad de
Iniciamos Tu Casa. De manera paralela a la aplicación de la encuesta, se
validaron los instrumentos de evaluación del nivel delegacional de
SEDESOL, estos fueron: guía de entrevista para funcionarios, formularios
para evaluación de los instrumentos
administrativos que
maneja El
FONHAPO para la organización y control del programa, formulario para
análisis de avance de metas físicas y financieras.
La validación de instrumentos fue retroalimentada con las observaciones que
se obtuvieron en la prueba piloto, y de común acuerdo con los funcionarios
de la Dirección General de Evaluación de la SEDESOL
incorporar los ajustes pertinentes a
se procedió a
cada uno de los instrumentos de
evaluación, con el fin de brindar mayor confiabilidad al levantamiento de
datos.
33
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
VIII. LIMITACIONES DEL ESTUDIO.
El Programa objeto de la presente evaluación, es de gran trascendencia
para el desarrollo socioeconómico del país y es motivo de gran interés para
los consultores de FUNSALUD; el estudio
retroalimentación positiva
en sí , representa una
a la experiencia de muchos años de trabajo
realizado en el campo de la evaluación; sin embargo es importante
considerar que algunos
referencia del
de los temas considerados en los términos de
proyecto no fueron accesibles en todos sus términos,
especialmente en los relativos al impacto, debido a que los subsidios
correspondientes al 2003, a la fecha del estudio no se habían entregado.
Las limitaciones del estudio las dividiremos para su análisis en :
A). Administrativas.
•
Se presentaron
información
proceso
algunas dificultades para obtener la suficiente
para la realización de la evaluación externa, debido al
de transición administrativa del FONHAPO. Refieren los
responsables del programa que
se están
realizado cambios de
personal y de procesos administrativos debido a la reciente
integración del FONHAPO. En el momento actual se está trabajando
sobre los instrumentos
administrativos de apoyo a la dirección,
organización y control del programa. La situación que se refiere en el
nivel central, se refleja en las oficinas administrativas del nivel
delegacional y en los municipios.
B). Operativas.
• El retraso que presentan las firmas de los convenios estatales, así
como el otorgamiento de subsidios a los beneficiarios, son factores
determinantes para no cumplir en tiempo y forma con la entrega de
viviendas a los beneficiarios del programa. Situación que limitó la
34
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
evaluación del impacto, ya que a la fecha del estudio
en los 20
estados visitados, los subsidios no se habían entregado a los
beneficiarios.
•
El programa presenta algunas deficiencias en la integración de un
padrón de beneficiarios confiable; esto repercutió en los resultados de
un trabajo de campo ineficiente, que no cumplió al 100 % con la
aplicación de la encuesta a la muestra seleccionada.
•
En ningún estado se logró establecer contacto con autoridades locales
a nivel municipal
C). De Forma.
• FUNSALUD tuvo limitaciones para integrar todos los indicadores de
evaluación de impacto, como ya se ha mencionado, por no haber sido
entregados
oportunamente
los
subsidios
de
vivienda
a
los
beneficiarios. De común acuerdo con las autoridades de la SEDESOL
y del FONHAPO se consenso la alternativa de análisis para dar
cumplimiento a la evaluación externa.
• De acuerdo a los compromisos contraídos por FUNSALUD
para
estimar el impacto de programa con un análisis diferente a lo definido
en la propuesta técnica que presentó esta Consultora ( reitero, porque
los beneficiarios no habían recibido los subsidios), El FONHAPO
entregó a FUNSALUD la base de datos completa el día 9 de marzo
del 2004, para que esta empresa “ limpiara la base de datos y
obtuviera la muestra de beneficiarios y rechazados seleccionados en
la muestra” y con esto se procediera a la realización del análisis de
impacto del programa. FUNSALUD considera que si bien se cumple
con una formalidad administrativa, desde el punto de vista
metodológico no es lo conveniente para este tipo de estudios, debido a
35
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
que no aporta información para conformar los indicadores que lleven a
los correspondientes juicios de valor que sean útiles para la toma de
decisiones y la aplicación de medidas efectivas por parte de quienes
conducen el programa.
IX.
RESULTADOS.
Para llevar a cabo un análisis del programa a nivel delegacional, se procedió
primera mente con la técnica de entrevistas al personal clave del programa,
en los cinco estados visitados se solicitó la entrevista con el delegado; en
todos los casos se obtuvo una respuesta negativa y se nos canalizó con el
jefe de la unidad de vivienda, excepto en el estado de Puebla en que
entrevistó
al
Subdelegado
de
Desarrollo
Urbano
y
Vivienda.
Los
entrevistados dieron respuesta a la entrevista que FUNSALUD diseñó para
tal fin y contribuyeron con la evaluación presentando las evidencias sobre
la organización y los logros del programa en su estado. Ante las preguntas
de tipo cualitativo se diseñó una escala de 0 a 100
calificaran
para que ellos se
de acuerdo a la variable encuestada. De esta manera los
resultados que se obtuvieron fueron los siguientes
IX.1 De Gestión.
1. Cumplimiento a las Reglas de Operación y Normatividad
El estudio de campo permitió hacer un análisis de los diferentes niveles
administrativos del programa; en el nivel central, se dispone de la
información necesaria y se lleva el control que de acuerdo a la
responsabilidad normativa del mismo, se considera aceptable.
36
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En el nivel estatal, En las entidades visitadas (Aguascalientes, Chiapas,
Tabasco, Tamaulipas y Puebla), se obtuvieron los siguientes resultados:
(Tabla 1)
C O N C E P T O
ESTADO
Disponibilidad
Presentan
Disponibilidad de
Capacitación
de las Reglas
dificultades
recursos humanos
específica a
de Operación
operativas que
y económicos
todo el
y lineamientos limitan su
suficientes para su
personal del
específicos
cumplimiento
programa
cumplimiento
CALIFICACIÓN
%
Aguascalientes
50
50
80
60
6.0
Chiapas
50
50
70
50
5.5
Puebla
50
50
40
30
42.5
Tamaulipas
50
50
50
40
4.75
Tabasco
50
50
60
60
5.5
La evaluación de este tema a nivel de las delegaciones se estableció a
través de cuatro componentes:
1.- Disponibilidad de las Reglas de Operación y lineamientos específicos.
Con respecto a este punto todos los entrevistados de los cinco estados de la
república
refirieron disponer de las reglas de operación pero no de los
lineamientos específicos, FUNSALUD
evaluó con 50 puntos
disponibilidad de cada uno de los documentos
considera
que
ambos
documentos
son
la
solicitados, FUNSALUD
importantes
para
la
operacionalización del programa y que el FONHAPO debe reenviar dichos
documentos y controlar su existencia en estos niveles administrativos.
2.- Presentan dificultades operativas que limitan su cumplimiento. En
relación a este concepto, se interrogo a cada uno de los responsables y se
37
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
les pidió que contribuyeran con los entrevistadores, evaluando con una
escala porcentual
ponderando
con l00 % si no tenían problemas para el
cumplimiento de las reglas de operación y con 0 % si se encontraban en la
situación contraria. Los entrevistados participaron, decidiendo el porcentaje
que reflejaba su realidad. Todos los entrevistados comentaron sobre las
ingerencias del nivel político local (gobernador y / o presidentes municipales)
que les limita el cumplimiento estricto de las reglas.
FUNSALUD considera que la SEDESOL y el FONHAPO deben de enviar
una circular a todos los niveles del gobierno para reiterar el estricto apego a
las reglas de operación del programa
y contribuir en la disminución de
dichas ingerencias políticas al programa; aunque de antemano sabemos que
ya lo han hecho, no está de más hacerlo nuevamente ante las evidencias
observadas en estas visitas. Se sugiere así mismo que FONHAPO
establezca un mecanismo interno para supervisar su cumplimiento.
3.- Disponibilidad de recursos humanos y económicos suficientes para su
cumplimiento. De igual manera a la pregunta anterior
los entrevistados
calificaron la suficiencia de recursos para el cumplimiento de las reglas.
FUNSALUD considera de acuerdo a los resultados que el 40% de los
estados
refieren
deficiencias considerables de recursos para operar el
programa, dada la extensión de los estados y la cantidad de obras.
4.- Capacitación específica. Con respecto a esta pregunta, se hizo énfasis en
el número de personas que laboran a diferentes niveles en el programa,
incluyendo las del nivel municipal. Se les solicitó información sobre los
programas de capacitación y bitácoras de control para evaluar aspectos
relativos a capacitación específica. La calificación obtenida corresponde al
porcentaje de personal capacitado en los diferentes niveles de operación del
programa.
38
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
FUNSALUD identifica en este componente que la calificación obtenida es
insuficiente y que, aunque la capacitación de los niveles municipales es
responsabilidad local, las áreas normativas deben de asegurarse de que la
capacitación se lleve a cabo en todos los niveles de la administración del
programa, incorporando sistemas de monitoreo que sirvan de control en la
operacionalización de las actividades del programa. Consideramos que no
basta con la difusión de las reglas de operación y de los lineamientos, se
deben de buscar mecanismos de capacitación viables y factibles de operar.
Un
problema que no estaban considerado en la entrevista
y que
FUNSALUD cree importante describirlo en este informe, dado que son
comentarios de los entrevistados de las Delegaciones de Puebla, Chiapas y
Tabasco, es el siguiente :
-
Existe gran incremento de controles administrativos en rubros que no
son sustantivos y no son aprovechables localmente, que
generan
mayor carga de trabajo en la plantilla de personal de los estados y por
consiguiente repercute en situaciones de ineficiencia en los tiempos
comprometidos para la asignación de subsidios a los beneficiarios.
-
El programa se descentralizó a los municipios, sin que se realizara una
capacitación formal correspondiente; se refiere que se llevó a cabo la
capacitación a nivel de subdelegados con la recomendación de que se
extendiera a todo el personal de la administración, desafortunadamente
falta mucho por hacer al respecto.
FUNSALUD considera que las calificaciones obtenidas en los cinco estados
de la república obliga a los niveles centrales a realizar reuniones técnicas de
consenso con los responsables estatales, y de manera conjunta establecer
las
alternativas
de
solución
que
contribuyan
al
cumplimiento
o
39
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
retroalimentación de las reglas de operación y a la difusión e implantación de
todos los documentos normativos del programa.
Con respecto a la evaluación de los niveles municipales. FUNSALUD no
pudo obtener entrevista con los presidentes municipales
de los cinco
estados, se solicitó verbalmente la entrevista y la respuesta fue negativa, El
entrevistador realizó la evaluación, considerando que los trabajadores locales
del municipio que se entrevistaron, mostraron desconocimiento del programa,
refirieron en todos los casos no haber recibido capacitación formal sobre el
programa de vivienda; ninguno de ellos disponía de reglas de operación ni de
lineamientos. Consideramos que faltó coordinación entre las dependencias
centrales y las delegacionales para que FUNSALUD pudiera realizar de
manera satisfactoria la evaluación; ya que
los entrevistados municipales
mostraron resistencia a la evaluación argumentando que no tenían
información sobre el particular.
FUNSALUD considera que la evaluación a este nivel es poco confiable por el
tipo de entrevistado, ya que probablemente no fue la persona clave del
programa. Se sugiere que en próximas evaluaciones se cuente con apoyo
directo de FONHAPO para incorporar el nivel municipal al proceso
2. Cumplimiento de los objetivos generales y particulares.
Para la evaluación
de este capítulo se recurrió a la metodología de
evaluación por objetivos, situación que se concretó mediante la elaboración
de un análisis matricial que permitiera la desagregación del objetivo general
en objetivos específicos ( la sumatoria de los objetivos específicos permite el
logro del objetivo general) y
para la evaluación de los dos primeros
objetivos específicos se analizaron los resultados operativos, obtenidos del
cumplimiento de las reglas de operación que orientan el logro de cada uno
40
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
de ellos y para los cinco objetivos restantes la calificación que se estimó fue
el resultado obtenido
de la verificación de actividades en campo. En el
cuadro siguiente se ilustran los promedios ponderados de cada objetivo. La
calificación de cada uno de ellos es el resultado de la evaluación de cada
una de las variables en los estados visitados.
CUMPLIMIENTO
OBJETIVO
GENERAL
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
REGLAS DE
DE LAS REGLAS
OPERACIÓN
DE OPERACIÓN
Correspondientes a
SI ( %)
NO
CALIFICACIÓN
cada da Objetivo
específico.
1. Apoyar a la población en situación de
1. Otorgar
apoyos
económicos
pobreza que requiera vivienda, facilitando
ya
sea
la
adquisición,
edificación,
ampliación o mejora de su vivienda actual
4.1
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.2.5
96.9
76.6
76.6
88.6
88.6
100
4.3.1
4.3.2
4.3.3
53.1
100
100
87.90%
a las
familias en
pobreza,
para que
adquieran,
edifiquen,
amplíen o
2. Aplicar para el propósito anterior un
apoyo
económico
detonador
de
federal
la
como
participación
84.36%
corresponsable de los tres órdenes de
gobierno y de los sectores privado y
social.
mejoren su
vivienda. *
3. Apoyar el desarrollo económico de la La
familia
mediante
la
formación
calificación
obtiene
como
o resultado del porcentaje promedio de
consolidación de un patrimonio familiar avance
inicial.
se
de
obras
por
entidad
80%
federativa.
41
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
4.
Fomentar
el
ahorro
previo,
aprovechando las instancias de captación La calificación se obtuvo de los
de ahorro social, aprovechando las resultados de la encuesta a
instancias de captación de ahorro social beneficiarios del programa que ahorran
autorizadas por las leyes aplicables en la en instituciones específicas.
4.6%
materia.
5. Alentar la participación de la industria De los resultados obtenidos en las entrevistas a
de la construcción en la edificación de
vivienda de bajo costo, en un marco de
personal clave del programa, en los cinco
estados de la república mexicana visitados, se
considera
que
las
licitaciones
para
la
sana competencia, que promueva el contratación de obras, se efectúan en el marco
acceso de la población al mercado formal de sana competencia. Y si consideramos que
100.00%
se realizaron 145,692 subsidios para todo el
de la vivienda.
país, con un presupuesto otorgado
de
1012,636,507 pesos , el objetivo específico
obviamente se logró satisfactoriamente.
6. Promover el desarrollo de la vivienda El programa promueve el desarrollo de la
en microrregiones y comunidades rurales
e indígenas, respetando sus usos y
costumbres
vivienda en microrregiones
rurales , pero no incorpora
y comunidades
los usos y
costumbres de las poblaciones en los términos
de referencia específicos para las licitaciones de
50.0 %
obras.
7.
Complementar
Desarrollo
el
Humano
Programa
de La encuesta reportó que el 64.2% considera ( en
“Oportunidades”
mediante la formación de un patrimonio
habitacional para sus beneficiarios.
una escala de uno a diez), con un puntaje
superior a 60% que la vivienda que reciba le
mejorará su patrimonio familiar
Otra calificación que se consideró fue la relativa
al avance de obras con un promedio de 80% en
72.0%
los estados visitados.
•
Si el peso específico de cada objetivo fuera el mismo, el objetivo general se evalúa
en 68.4% (Promedio ponderado de todos los objetivos específicos). Lo correcto en
este caso es que el FONHAPO determine el peso específico de cada uno de los
objetivos específicos y de esta manera obtener una calificación más congruente y
objetiva con la realidad del programa.
•
FUNSALUD considera que la mayor limitación que se tiene en el logro exitoso de
los objetivos, se ve
que,
determinada por la entrega de subsidios a los beneficiarios y
al no lograrse en tiempo esta actividad se ven disminuidos drásticamente
los resultados de los
objetivos. Por eso recomendamos que la evaluación del
impacto del programa se realice una vez que se hayan entregado los subsidios a
los beneficiarios.
42
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
IX.2
Modificaciones a las reglas de operación y análisis de los
cambios.
FUNSALUD hizo un análisis de las Reglas de Operación del periodo 20012003 en el que las instituciones responsables de este programa han venido
retroalimentando las Reglas de Operación con el propósito de hacer más
eficiente el programa. Las modificaciones que se han dado a las mismas son
fundamentales para el logro de los objetivos preestablecidos. A continuación
se ilustra un cuadro de concentración con los principales cambios y
observaciones.
CONCEPTO
2001
2002
2003
DIFERENCIAS
Objetivo General
Garantizar
a
familias
urbanas
en
condiciones de
pobreza
extrema
una
vivienda de tipo
progresivo, con
servicios
básicos.
Mejorar
la
calidad de vida
de la población
en situación de
pobreza
extrema
Otorgar
apoyos
económicos a las
familias en pobreza,
para que adquieran,
edifiquen, amplíen o
mejoren su vivienda
Los alcances para
el 2003 son más
integrales dado que
incluye
las
diferentes
modalidades
relativas
a:
edificación,
adquisición,
remodelación
o
ampliación
de
viviendas
Población Objetivo
Familias
urbanas
que
viven
en
condiciones de
pobreza
extrema
Familias
Jefes y Jefas de En el 2003 se
urbanas
y hogar,
incluye además de
rurales
en derechohabientes del las zonas urbanas y
condiciones de INFONAVIT,
rurales, a las zonas
pobreza
FOVISSSTE, Institutos suburbanas y a las
extrema
de Seguridad Social consideradas
de los Trabajadores al como zonas de
Servicio
de
las riesgo y a las zonas
Entidades Federativas, afectadas
por
solicitantes
con desastres naturales
créditos de la SHF,
43
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
CONCEPTO
2001
2002
2003
DIFERENCIAS
Solicitantes
con
Créditos de Entidades
de Crédito y Ahorro
Popular o Instituciones
Bancarias y familias
afectadas
por
fenómenos naturales
Terreno de Gobiernos $23,000.00
$30,000.00
$32,000.00 M.N. para
Estatales
o M.N. en el caso M.N.
en el el caso Adquisición y
Municipales
de Adquisición caso
de Edificación
a) Adquisición
Adquisición
b) Edificación
Ahorro previo
Beneficiario.
a)
Propiedad
Gobierno Estatal.
b) Propiedad
Beneficiario.
del
$8,000.00 M.N. para
UBV y en el caso de
de $7,000.00 M.N. a)$7,500.00
UBV+1 y UBV+2 el
para la UBV.
M.N.
Pesos ahorro será como
para la UBV.
mínimo el 10% del
del
valor total de la
b)$3500.00 M.N vivienda.
cuando.
Método de Asignación Índice
de
de Recursos entre Rezago
y
Entidades Federativas necesidades de
vivienda nueva
Índice
de
rezago
y
necesidades de
vivienda nueva.
El remanente
se contribuye
de acuerdo a
criterios
de
desempeño
estatal del año
30% de los recursos
se asigna en partes
iguales entre las 32
entidades federativas,
el
restante
70%
considera los Índices
de rezago Habitacional
y necesidades anuales
de vivienda nueva,
Índices de pobreza,
Para 2003 se
incrementa
el
monto del subsidio
en
6.25%
en
relación con 2002 y
en comparación con
el año 2001 el
monto
se
incremento
en
28.13%
Se incrementa el
monto del ahorro
del beneficiario para
UBV en 6.25% en
relación al año 2002
y en comparación
con el año 2001 en
12.50%.
Así mismo para la
UBV+1 y UBV+2 el
10% del valor total
de la vivienda.
Para 2003 el índice
de
desempeño
estatal
continua
siendo factor clave
para la asignación
de
recursos
federales
44
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
CONCEPTO
2001
Terreno
del
Beneficiario
No existía
a) Adquisición
b) Edificación
2002
2003
previo
rezago y marginación
e
Índice
de
desempeño de la
instancia ejecutora.
DIFERENCIAS
En 2003, el subsidio
se incrementa para
la modalidad de
b) $15,000.00 b)$16,000.00
M.N. edificación de UBV
M.N.
para para la Edificación de en
6.25%
en
edificación.
UBV.
relación con 2002.
Modalidad
Mejoramiento
de
Vivienda.
a) Subsidio federal
a)
$7,000.00 a)
$7500.00 a) $16,000.00 M.N.
b) Aportación del M.N.
M.N.
b) 10% del valor total
Beneficiario.
b)
$3,000.00 b) 20% del de la ampliación
M.N
monto
En
2003
se
incrementa
el
monto del subsidio
federal para la
modalidad
de
mejoramiento
de
vivienda en 53% en
relación a 2002; y
en 56.25% en
comparación con
2001.
Incremento en la
aportación
del
beneficiario el 10%
del valor total de la
ampliación.
Fuente: Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidios y Créditos para la Vivienda
publicados en el Diario Oficial de la Federación de los años 2001, 2002 y 2003
Análisis de los cambios en las reglas de operación
En resumen, es importante señalar las diferencias significativas en el año
2003 comparadas con los dos años anteriores:
•
Para 2003, el monto del subsidio se incrementa en 6.25% en relación
con 2002, y en 28.13%.con respecto a 2001.
45
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
•
Para la UBV, en el 2003, el monto del ahorro del beneficiario se
incrementó en 6.25% en relación al año 2002, y en 12.50% respecto a
2001. Así mismo, el 10% del valor total de la vivienda para el caso de
la UBV+1 y UBV+2,
•
En 2003, el monto del subsidio para la modalidad de edificación de
UBV en terrenos propiedad del beneficiario, se incrementó en 6.25%
en relación con 2002.
•
En 2003, el monto del subsidio federal para la modalidad de
mejoramiento de vivienda, se incrementó en 53% en relación a 2002; y
en 56.25% en comparación con 2001; el ahorro previo del beneficiario
será del 10% del valor total de la ampliación o mejoramiento que se
realice.
•
Las reglas de operación incorporan en este año cambios sustantivos
en los porcentajes de los gastos indirectos para la operación del
programa así como el fomento al ahorro familiar, sustentado en
procesos de bienestar económico-sociales.
46
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X. VALORACIÓN A LOS INDICADORES DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN.
Los indicadores de gestión seleccionados por el FONHAPO con el propósito
de evaluar de manera selectiva el avance del Programa de Vivienda
Progresiva “Tu Casa”, muestran de manera exitosa en dos de ellos logros
importantes: la congruencia programática y
la focalización alcanzan un
cumplimiento del 97.73% y 86.70% respectivamente.
Con porcentajes no tan altos se encuentra el indicador de cobertura de
Mejoramiento de Vivienda donde la demanda anual en este rubro para
familias con ingresos de hasta tres salarios mínimos deja ver que el
Programa tiene una cobertura del 33.24% y, en lo que respecta al indicador
de género, en el Programa la participación de la mujer representa un 37.75%
del total de los beneficiarios. Con resultados no tan favorables se encuentra
el indicador de cobertura de vivienda nueva el cual alcanza una participación
del 3.27% sobre la demanda anual de vivienda nueva para las familias con
ingresos de hasta tres salarios mínimos.
Las necesidades generadas por las poblaciones marginadas rebasan
ampliamente la capacidad de las estrategias y recursos de la actual
administración, por lo que se requiere un mejor esfuerzo para la solución de
la vivienda en México. Se hace necesario el reforzamiento de políticas de
gobierno, que sustentadas en ésta realidad, dan respuesta urgente a las
necesidades de la población.
47
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En el cuadro siguiente se ilustra el avance del Programa bajo los cinco
indicadores de gestión del Programa:
Indicadores de Resultados de las Reglas de Operación
(Periodo Enero- Diciembre 2003)
Nombre del indicador
Descripción
Resultado
1- Indicador de cobertura de
No. de apoyos aplicados para vivienda nueva X 100
Demanda anual de vivienda nueva para las familias
con ingresos de hasta 3 salarios mínimos
22 , 703
= 3.27%
694 , 000
vivienda nueva.
2- Indicador de cobertura de
mejoramiento.
No. de apoyos aplicados para Mejoramiento de Vivienda X 100
Demanda anual de Mejoramiento de Vivienda para familias con
ingresos de hasta 3 salarios mínimos
3- Indicador de congruencia
programática.
4- Indicador de focalización.
5- Indicador de género.
No. de apoyos otorgados en el año X 100
No. de apoyos originalmente asignados
No. de apoyos aplicados X 100
Total de solicitantes de subsidio
No. de apoyos otorgados a jefas de familia X 100
Total de apoyos otorgados
122 , 989
= 33.24%
370 , 000
145 , 692
= 97.73%
149 , 078
145 , 692
= 86.70%
168 , 049
55 , 000
= 37.75%
145 , 692
Fuente: Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. Cálculo de indicadores de subsidios al mes de
diciembre de 2003.
Valoración
Indicador de cobertura
FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en que es medido
este indicador, por lo que se considera que es el criterio adecuado, por
simplicidad aritmética, para detectar el nivel de cobertura del Programa
sobre la demanda anual de vivienda en nuestro país.
48
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Indicador de cobertura de mejoramiento
De igual manera, FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en
que es medido este indicador, ya que la prueba aritmética permite medir, de
acuerdo a los resultados alcanzados, perfectamente la cobertura sobre ésta
modalidad.
Indicador de congruencia programática.
Por otra parte, FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en
que es medido este indicador, ya que la prueba aritmética permite medir la
cobertura sobre ésta modalidad. En este sentido, cabe recalcar que dada la
flexibilidad del Programa en este rubro, las reasignaciones presupuestales
son de vital importancia para el cumplimiento de las metas propuestas.
Indicador de focalización
FUNSALUD recomienda revisar en este indicador las especificaciones de la
fórmula, debido a que en el se refiere que se tomara en cuenta al “total de
solicitantes del subsidio”, se recomienda hacer especial énfasis en que los
solicitantes deberán ser individuos con ingresos de cero a tres salarios
mínimos con el objeto de no violar los principios que marcan las reglas de
operación. El problema más que desatender una especificación de
redacción, es su interpretación y su mal empleo por parte de los
responsables de operar el Programa, ya que se logró detectar en el padrón
de beneficiarios a individuos con ingresos mayores a tres salarios mínimos,
incurriendo en una falta a las reglas de operación, haciendo perder
efectividad al indicador y al Programa mismo.
49
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Indicador de género
FUNSALUD no encuentra problema alguno en la forma en que es medido
este indicador, se considera un criterio adecuado para medir el nivel de
participación de la mujer como responsable beneficiaria en el Programa.
El FONHAPO requiere rediseñar un sistema de monitoreo, seguimiento y
evaluación interna que de manera sistematizada incorpore propuestas de
solución a las desviaciones detectadas al momento de operar el Programa,
coadyuvando así, en forma efectiva al proceso de toma de decisiones.
Se debe considerar, bajo el análisis de estos indicadores, que el problema
de raíz no es la forma en que se estiman dichos indicadores sino la forma en
haber llegado al número que estos reflejan.
En este sentido, si el objetivo principal del Programa es incrementar el nivel
de vida de los individuos beneficiarios en situación de pobreza, el Programa
no coadyuva en gran medida a sobrepasar el umbral de la pobreza de estos
individuos, debido a que las tareas para resolver este problema, que afecta a
más del 50% de la población de México, no se está atacando de raíz, ya que
se le da prioridad a esquemas2 que no impactan categóricamente sobre el
bienestar social, imposibilitando la consolidación en el incremento y solidez
jurídica del patrimonio familiar.
2
Se logró detectar que gran parte de los recursos financieros destinados para operar el Programa
son utilizados en el Mejoramiento de la Vivienda. En el trabajo de campo realizado por FUNSALUD
en las comunidades beneficiarias, se detectó que gran parte de estos mejoramientos en vivienda
son específicamente pisos de concreto, techo de vivienda y ampliación de recamara (sólo uno de
estos tres mejoramientos eran aplicados por vivienda, ver gráfica 8), situación que en realidad no
aborda y mucho menos resuelve el problema de raíz.
50
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X.1 Metodología para fijar metas.
Con base en el documento “Programa Institucional de Trabajo 2003”, en
la distribución de recursos del Programa de subsidios se consideraron los
criterios establecidos en las Reglas de Operación del Programa de Ahorro,
Subsidio, y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” 2003, asignando
el 30% del presupuesto en partes iguales entre las 32 entidades federativas
y el 70% restantes de acuerdo al rezago existente y necesidades anuales;
otros factores considerados para la asignación
definitiva de recursos y
acciones, son la capacidad financiera de los estados y municipios para cubrir
su aportación al Programa mediante servicios básicos, así como, el
desempeño observado en la operación del Programa en ejercicios
anteriores.
FUNSALUD considera pertinente incorporar en la metodología para fijar
metas la situación de pobreza extrema y las necesidades de vivienda
específicas de cada entidad federativa, esto permitirá efectuar una
definición de metas con criterios de equidad y justicia social para la
población demandante. En este sentido, la fórmula empleada por el
FONAHPO para fijar metas físicas, concernientes al número de
subsidios en vivienda, bajo sus diversas modalidades, parece ser que
no asegura una distribución equitativa de los recursos disponibles para
la operación del Programa.
51
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Los resultados
de este concepto en los cinco estados de la república
visitados, fueron los siguientes:
(Tabla 2)
C O N C E P T O
ESTADO
Diagnóstico de
Programación de
Programación
Gestión ,
necesidades de
los dos años
sustentada
organización y
vivienda
anteriores
control
Calificación
Aguascalientes
100
100
100
100
100
Chiapas
100
100
100
100
100
Puebla
80
80
80
80
80
Tamaulipas
100
100
100
100
100
0
100
50
80
57.5
Tabasco
Con respecto a la evaluación de este mecanismo, FUNSALUD
abordó
cuatro conceptos básicos para la definición de metas por las delegaciones
estatales, estos fueron:
1.
Diagnóstico de necesidades de vivienda. El entrevistador solicitó el
diagnóstico de necesidades de vivienda a cada uno de los responsables del
programa en los estados y de acuerdo a los componentes del diagnóstico
de vivienda en el estado se ponderó de 0 a 100 la información disponible,
de ésta manera se pudo valorar que solamente Tabasco no disponía de
diagnóstico de necesidades.
2. Programación de los dos años anteriores. Con respecto a éste
componente se les solicitó que mostraran la programación de años
anteriores con el propósito de analizar la tendencia de metas y la
52
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
congruencia
de su programación. El estado de Puebla carecía de la
programación de los dos años anteriores por modalidad y la de rechazados
anteriores.
3. Programación sustentada. Sobre el particular se les solicitó a los
responsables del Programa las solicitudes y estudio socioeconómico de los
beneficiarios, así como, de los rechazados a fin de valorar la confiabilidad de
los usuarios del programa. Los resultados obtenidos muestran que el estado
de Tabasco requiere mayor atención, debido a que no disponía de la
información completa de sus beneficiarios y de los rechazados por
modalidad. El estado de Puebla no disponía de información de los
rechazados.
4. Gestión, Organización y Control. Sobre el particular,
los estados de
Puebla y Tabasco, refieren dificultades para llevar el control adecuado de
éste mecanismo por carencia de recursos.
De los estados seleccionados, solamente el de Tabasco se identifica con
resultados poco favorables. FUNSALUD considera que este componente es
el de mejores resultados en los aspectos de gestión, sin embargo
recomienda realizar una visita de supervisión capacitante
al estado de
Tabasco con el fin de incorporar soluciones que contribuyan en la mejora
continua del programa.
53
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X.2 Metas de Financiamiento
En el presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal 2003 para el Programa
de Ahorro, subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, se
asignaron recursos para inversión por un total de $1,420.900, 000.00 M.N.
que se consideró distribuir de la siguiente manera: $1, 059, 900,000.00 M.N.
para el otorgamiento de subsidios y $370, 000,000.00 M.N. para créditos. Se
menciona adicionalmente que se dispone de $22, 600,000.00 M.N. fiscales
para atender rezagos en materia de infraestructura de servicios.
El Programa de subsidios tiene una cobertura nacional, considerando los
criterios estipulados en las reglas de operación del Programa, en
consecuencia, tanto los recursos como las acciones estarán en función de la
capacidad que cada entidad federativa muestre para operar el Programa,
aportando su contraparte del costo de las acciones o las inversiones en
proyectos para la dotación de servicios básicos de las acciones de vivienda.
En el programa crediticio para cumplir con la aplicación del presupuesto
autorizado al Fideicomiso, se establecen metas para las fases previas al
suministro de recursos, como son la aprobación condicionada de solicitudes
por el H. Comité Técnico y de Distribución de Fondos y la celebración de
contratos de crédito entre FONHAPO y sus acreditados. Se plantea también
como una medida importante de los ingresos propios del organismo, el
fortalecimiento de un programa para la recuperación de créditos.
Para el año 2003 se preveía que el monto de las solicitudes autorizadas por
el H. Comité Técnico ascendiera a $410, 000, 000.00. con el objeto de
contrastar créditos por $390,000,000.00 Por otra parte, en cuanto a la
recuperación de créditos de los diversos programas financiados en años
anteriores, se estima una captación de recursos por $602 000 000.00.
54
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X.3 Forma, tiempos y mecanismos para solicitar el ahorro de los
beneficiarios.
Con base en la información sobre el incremento en las asignaciones del año
2001 al 2003, se incrementa el monto del ahorro del beneficiario para UBV
en 6.25% en relación al año 2002 y en comparación con el año 2001 en un
12.50%. Así mismo, para la UBV+1 y UBV+2 el 10% del valor total de la
vivienda.
En la forma de solicitud de los recursos, FUNSALUD observó que guarda un
comportamiento adecuado con base en las Reglas de Operación. El tiempo
de solicitud del ahorro a los posibles beneficiarios se consideró muy corto e
insuficiente, ya que se debe tener en cuenta que estos individuos ganan en
promedio $60 al día, situación que no les permite contar con un esquema de
ahorro adecuado y por consecuencia no ser objeto de créditos por parte de
instituciones financieras y en este caso del Programa “Tu Casa”. Esta
situación obliga al beneficiario a requerir la aportación a través de préstamos
de instancias no financieras3 ya que su estructura de ingresos no se adecua
a los momentos de solicitud del ahorro por parte de las instancias ejecutoras
del Programa. El mecanismo en general se considera adecuado.
La evaluación de éste componente se llevo a cabo a través de cuatro
conceptos:
1. Apego a las Reglas de Operación. En la entrevista realizada a los
responsables del programa e cada uno de los estados visitados, se
pudo constatar que todos ellos
consideraban imprescindible las
reglas de operación para este mecanismo.
3
Las instancias financieras son: Préstamos otorgados por familiares, amigos, prestamistas
informales a tasas de Interés inapropiadas para este tipo de población.
55
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
2. Difusión de mecanismos de ahorro. En relación a la difusión de este
concepto todos estuvieron de acuerdo en que falta mucha difusión,
sin embargo se les pidió que calificaran este concepto con una escala
de 0 a 100 y los resultados son los que se ilustran en el cuadro
correspondiente. Los responsables de los estados no tienen ninguna
evidencia objetiva de la difusión de este componente
3. Control e información
del ahorro. Sobre el particular hacen falta
procedimientos de control y evaluación del ahorro en los estados
visitados. Dos estados se calificaron con números de 50 y 20 , La
empresa consultora no identificó evidencia alguna sobre este
componente, se sugiere
a las instancias normativas
elaborar los
instrumentos correspondientes para que las áreas operativas lleven
dicho control e información del ahorro.
4. Tiempo suficiente para
solicitar el ahorro. En relación a
este
concepto los cinco estados visitados refirieron el corto tiempo que se
tiene para la entrega del ahorro, El nivel central no tiene normado
dicho tiempo, Se solicitó a los entrevistados , que de acuerdo a su
experiencia estimaran el puntaje de evaluación ( No es función de la
Consultora definir los tiempos prudentes , y sobre estos establecer
juicios de evaluación ) cada uno dio de la escala de 0 a 100, la
calificación como se ilustra en el siguiente cuadro:
56
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
(Tabla 3)
C O N C E P T O
ESTADO
Apego a las
Difusión de
Control e
Tiempo
Reglas de
mecanismos de
información del
suficiente para
Operación
ahorro
ahorro
solicitar el
Calificación
ahorro
Aguascalientes
100
20
50
50
55
Chiapas
100
40
0
20
40
Puebla
100
0
0
30
32.5
Tamaulipas
100
0
20
50
42.5
Tabasco
100
30
0
50
45.0
La sugerencia de la Consultora, es determinante sobre la necesidad de
incorporar una estrategia de difusión entre los probables candidatos a ser
beneficiados, ya que este componente fue uno de los que más baja
puntuación
obtuvieron;
se
requiere
realizar
todo
un
proceso
de
concientización del ahorro, que sea mucho más intenso que la simple
información.
X.4 Funcionamiento y operación del Programa.
El estudio de campo permitió identificar algunas limitaciones del Programa a
diferentes niveles de la administración:
a) Nivel Central: Existen deficiencias operacionales que no han permitido la
completa disponibilidad de: manuales de organización,
normas y
procedimientos, programas operativos calendarizados, programas de
supervisión y evaluación; así como información y
capacitación del
Programa.
57
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
b) Nivel Delegacional: La visita de observación permitió la verificación de
ausencia de herramientas administrativas, relativas a la normatividad
organizacional, capacitación y supervisión, evaluación, información
y
seguimiento del programa. En este nivel solamente disponen de reglas
de operación. Todos los entrevistados refieren no haber recibido un
curso de capacitación específico para la operación del programa. Todos
los estados reportan una fecha excelente en la firma del convenio y de
manera contraria todos reportan no haber entregado los subsidios a los
beneficiarios.
c) Municipio: Ausencia de apoyos administrativos que favorezcan la
eficiencia del programa. Desconocimiento de las reglas de operación del
programa por parte de las instancias ejecutoras del Programa (Ver tabla
4). No han recibido capacitación formal sobre la operación del programa
el 100% de los entrevistados a este nivel administrativo.
FUNSALUD considera de manera prioritaria y sugiere alas instancias
normativas se den a la tarea de agilizar la elaboración de los instrumentos
normativos, de organización , información y control del programa
contribuyan a eficientar
que
y estandarizar su operación, además de ello
disponer de un mecanismo de distribución y comprobación de que los
niveles disponen de los instrumentos que regulan y ordenan la gestión del
programa, como ya se ha mencionado, sería muy aconsejable que estos
instrumentos fueran acompañados de un programa de capacitación.
58
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Las calificaciones, resultado de la evaluación son las siguientes:
(Tabla 4)
C O N C E P T O
ESTADO
Disponibilidad
Capacitación
Oportunidad de Oportunidad de
de herramientas específica sobre la
de
firma del la
control la operación del convenio.
administrativo
programa
entrega de
los subsidios al
CALIFICACIÓN
beneficiario.
Aguascalientes
20
0
100
0
30
Chiapas
20
0
100
0
30
Puebla
20
0
100
0
30
Tamaulipas
20
0
100
0
30
Tabasco
20
0
100
0
30
Como puede apreciarse, todos los estados comprendidos muestran
resultados sumamente bajos a este respecto, por lo que FUNSALUD
aconseja que los trámites sean agilizados en todos sus términos, ya que en
los cinco estados la firma del convenio fue muy favorable en tiempo, sin
embargo la demora en la entrega de los subsidios ha sido notoria y puede
afectar la imagen del programa. Las autoridades del nivel central deberán
diseñar y difundir las herramientas de operación funcional del programa,
capacitar
específicamente a los responsables del programa, y vigilar el
cumplimiento
de la capacitación
hasta los niveles municipales, esto
permitirá que exista un mayor control sobre los avances de las obras y estar
en condiciones de cumplirles a los beneficiarios del programa en tiempo y
forma. Los resultados constatados durante la evaluación no coinciden con
la información disponible al nivel central que refiere buen funcionamiento del
programa, por lo que para compatibilizar aspectos operacionales con la
59
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
visión central, se aconseja que los directivos tomen en cuenta las
observaciones contenidas en esta evaluación. FUNSALUD está en la mejor
disposición de aportar puntos de vista en las reuniones técnicas que
consideran conveniente los directivos del programa.
X. 5 Operación del Programa.
Las visitas del trabajo de campo que realizó FUNSALUD a las diferentes
entidades Federativas, permitió identificar algunas irregularidades, mismas
que se sintetizan de la manera siguiente:
a) Las firmas de los convenios con los estados en algunos casos se
llevan a cabo hasta el mes de julio, situación que genera un retraso en
toda la cadena del proceso de asignación de subsidios.
b) Los insuficientes procesos de capacitación, supervisión y control del
programa en las áreas ejecutoras produce fallas en el cumplimiento de
las reglas de operación. Finalmente no se entregan los subsidios a los
beneficiarios en el tiempo comprometido.
c) En algunas entidades prevalecen los vicios partidistas que llevan a la
selección de comunidades y beneficiarios con serios sesgos, ajenos a
las reglas de operación.
d) Se pudo observar frustración en algunas autoridades estatales del
Programa por la ingerencia del nivel central federal, el cual participa en
decisiones de problemas locales por presiones de grupos de choque.
Concretamente se reportan estas observaciones en los estados de
Puebla y Tabasco.
FUNSALUD
recomienda a este respecto, que se debe invitar
a las
autoridades delegacionales para que en conjunto se participe en la toma
de decisiones y evitar
pérdida de autoridad
de los delegados y
subdelegados. Ya que el análisis y la solución de los problemas operativos
60
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
comúnmente son resueltos unilateralmente en las oficinas centrales de
FONHAPO.
e) Insuficientes recursos materiales y económicos a nivel de algunas
delegaciones con repercusiones en el control y eficiencia del programa.
Esto fue reportado por los encargados del programa en Chiapas y
Puebla.
Las observaciones de la Consultoría en este concepto son muy similares al
anterior, así como las recomendaciones.
X.6 Mecanismos de selección de localidades a beneficiar
Las reglas de operación definen claramente los criterios de selección de las
comunidades a beneficiar; sin embargo no existe un manual de normas y
procedimientos y un sistema de capitación de las instancias ejecutoras que
de cabal cumplimiento a las reglas de operación. A estas limitaciones se
agrega el factor humano de tipo partidista que favorece el que los
Gobernadores y Presidentes Municipales tengan ingerencia en la selección
de localidades (Ver Tabla 5).
61
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
(Tabla 5)
C O N C E P T O
ESTADO
Selección
Ingerencia del
Ingerencia de
Control del
Congruente con
gobernador o
partidos
mecanismo
las reglas de
de los
políticos
operación.
presidentes
CALIFICACIÓN
municipales
Aguascalientes
100
0
100
0
50
Chiapas
100
0
100
0
50
Puebla
80
0
0
0
20
Tamaulipas
80
0
0
0
20
Tabasco
100
0
100
0
50
Aunque los estados visitados reportan apegarse a las reglas de operación ,
todos reportan ingerencia de las autoridades del gobierno local en la
selección de las localidades y en tres de ellos ingerencias de los partidos
políticos. En ningún estado se lleva un control de los criterios de selección de
las localidades a beneficiar, se refieren criterios, pero no se tiene evidencia
objetiva del proceso.
FUNSALUD recomienda que a la firma de los convenios se haga énfasis en
los criterios técnicos
de la selección de las localidades y se limiten las
ingerencias partidistas y de políticos que perjudican la selección de las
comunidades a beneficiar, con repercusiones en los criterios de equidad e
imparcialidad.
62
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X. 7 Organización con otras entidades
En el apartado 5 de lineamientos específicos de la Regla de Operación del
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu
Casa” para el ejercicio fiscal 2003, indica que para participar en dicho
Programa, el Gobierno Estatal deberá firmar el Convenio de Coordinación
para el Desarrollo de la Vivienda y el Suelo (CODEVISU) con las
dependencias federales correspondientes. De los 31 estados firmantes de
dicho convenio, donde estos trabajan de manera institucional con la
Secretaría de Desarrollo Social, CONAFOVI, INFONAVIT, FOVISSSTE,
Sociedad Hipotecaria Federal, FONHAPO.
En este sentido los gobiernos estatales y municipales deben ser las
instancias ejecutoras, y podrán delegar esa función a sus dependencias para
que funjan como responsables del Programa “Tu Casa” en apego a los
lineamientos que marca las Reglas de Operación en el apartado 5.
FUNSALUD
considera
que
este
programa
se
puede
coordinar
estrechamente también con los sectores de salud y educación
seguramente fortalecerán
eficientemente
que
el nivel de vida de los
beneficiarios del programa.
X. 8 Mecanismos de evaluación y seguimiento
Con base a lo estipulado en las reglas de operación del Programa, se señala
que la evaluación de operación de éste deberá estar sujeta a un continuo
proceso de monitoreo, seguimiento y evaluación por parte de las instancias
ejecutoras a nivel estatal y municipal, en este sentido se detectó que las
actividades de supervisión de la operación del Programa no están siendo
desarrolladas, por el FONHAPO4. Por lo que es preciso crear5 y mejorar la
4
Dicha metodología no fue proporcionada o no existe en FONHAPO.
63
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
eficiencia de los procesos de evaluación, aplicando de manera objetiva los
lineamientos que marcan la Reglas de Operación, con el objeto de optimizar
el uso de los recursos asignados, ya que en muchas ocasiones las instancia
ejecutoras lo hacen de acuerdo a sus propias necesidades, haciendo que el
Programa pierda eficiencia, coadyuvando de manera poco plausible en al
logro de las metas.
FUNSALUD considera que los sistemas de control o de monitoreo, son
excelentes herramientas para la evaluación y seguimiento de las acciones de
un programa como el de vivienda, se recomienda incorporar un formato de
control y seguimiento para asegurar el cumplimiento de las medidas
correctivas y con la creación de un boletín mensual que se difunda a todos
los niveles de la administración, identificar de manera objetiva el seguimiento
y control de cada una de las acciones prioritarias.
5
En caso de no existir.
64
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X. 9 Seguimiento a las recomendaciones
El cuadro 1 señala de manera precisa las principales recomendaciones
señaladas en la evaluación externa realizada en el informe 2002:
(Cuadro 1)
Recomendaciones al Programa 2002
1.
Reducción en términos absolutos
o relativos del ahorro previo a las
familias que presentan una mayor
intensidad de pobreza
2.
Flexibilizar los requisitos respecto
a la aportación del beneficiario por
parte de la instancia ejecutora.
3.
Reducción en le número de
trámites que tiene que realizar el
beneficiario.
Adelantar la fecha de publicación
de las reglas de operación para
principios del mes de enero.
Promover una participación más
activa de los municipios, así como
procurar una mejor coordinación y
cooperación interinstitucional de
todos los involucrados.
formación de una sola base de
datos para el registro de
solicitantes en cada estado que
atiende el Programa
4.
5.
6.
Acciones de seguimiento
El ahorro previo del beneficiario se
incremento a 8 Mil Pesos para UBV y
en el caso de UBV+1 y UBV+2 el
ahorro será como mínimo el 10% del
valor total de la vivienda.
El beneficiario deberá reunir y aportar a
la instancia ejecutora el ahorro
establecido en reglas de operación en
la cantidad, tiempo y forma que se
establece.
Observaciones
No se le dio seguimiento a esta
recomendación.
Continua
siendo
requisito el monto establecido del
ahorro previo del beneficiario, sin tomar
en cuenta su condición de pobreza
El ahorro previo continúa sin atender
estas acciones.
Los
trámites
continúan
siendo
tortuosos, lo que en ocasiones provoca
deserción de los beneficiarios.
Aunque se ha acortado el tiempo de
Las reglas de operación 2003 se
publicación aún continua siendo
publicaron el 27 de febrero del 2003.
extemporáneo
No hubo acciones de seguimiento
No
existe
ningún
registro
de
No
hay
seguimiento
mecanismo administrativo orientado a
sugerencia.
buscar esta cooperación
de
esta
La entidad ejecutora establece un
Este trámite continúa alargando el
registro, mismo que tiene que ser
tiempo de otorgamiento de los
enviado al FONHAPO para su
subsidios.
validación
Las empresas consultoras deben de hacer propuestas viables y factibles a
las instituciones contratantes, de tal manera que en la etapa preliminar a la
entrega del informe final se analicen las propuestas de intervención de
común acuerdo entre las dos partes. Esto permitirá que al aceptar las
sugerencias
que
propone
la
consultora,
se
apoyen
los
procesos
administrativos del Programa que realmente sean consideradas por los
tomadores de decisiones para su seguimiento.
65
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
X. 10 Operación del padrón
La tabla 6 ilustra la calificación obtenida de cada uno de los estados
visitados en relación a este concepto.
(Tabla 6)
C O N C E P T O
Disponibilidad de
ESTADO
Sistema de
Estudios de campo
un sistema de
validación del
del padrón
control del padrón
padrón existente.
disponible
CALIFICACIÓN
de beneficiarios
Aguascalientes
100
0
0
33.30
Chiapas
100
0
0
33.30
Puebla
100
0
0
33.30
Tamaulipas
100
0
0
33.30
Tabasco
100
0
0
33.30
Todos los estados visitados disponen de las listas de los beneficiarios, sin
embargo ninguno de ellos demuestra objetivamente haber validado el padrón
o algún tipo de reporte de campo que demuestre el control que se tiene del
padrón.
FUNSALUD
tuvo
acceso a la base de datos completa del padrón de
beneficiarios, con el fin de depurar la misma y obtener los expedientes de la
muestra de beneficiarios que SEDESOL entregó para la realización del
estudio de campo. Con este propósito pudimos obtener a algunas
inconsistencias del padrón que a continuación se ilustran:
66
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Padrón de beneficiarios del Programa “ Tu Casa 2003”
Concepto
Modalidad
Ampliación Mejoramiento Adquisición Edificación
Total
Total de registros
Registros repetidos
%
62,292
6,602
48,040
7,624
26
9,064
445
6,864
1,751
4
14.55%
0.71%
11.02%
2.81%
0.01%
Padrón de beneficiarios del programa Tu Casa, 2003
0.01%
0.71%
2.81%
11.02%
Ampliación
Mejoramiento
Adquisición
Edificación
Presupuesto del error del padrón completo de beneficiarios, por
modalidad 2003
Modalidad
Total
Ampliación
Subsidios repetidos
Monto por subsidio
9,064
Presupuesto del error
del padrón por
modalidad
74,368,500
445
2,500
1,112,500
Mejoramiento
6,864
2,500
17,160,000
Adquisición
1,751
32,000
56,032,000
Edificación
4
16,000
64,000
67
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Presupuesto obtenido del error del padrón por modalidad de la
Muestra para la evaluación externa del Programa 2003
Modalidad
Subsidios repetidos
Total
Presupuesto del error del
padrón por modalidad
Monto por subsidio
17
Adquisición
Mejoramiento
249,000
7
32,000
224,000
10
2,500
25,000
Los datos que observamos en los cuadros anteriores ofrecen información
valiosísima para la toma de decisiones ya que el error del padrón asciende a
9064 subsidios repetidos, con un presupuesto aproximado de los mismos de
$ 74,368,500.00. Estos datos por si solos, amerita un estudio más detallado
que
retroalimente el programa y favorezca la transparencia con que se
manejan los recursos del programa.
Muestra del padrón de beneficiarios para la evaluación del programa,
2003
Concepto
Total de registros
Registros repetidos
%
Total
Adquisición
Modalidad
Mejoramiento
1,066
574
385
17
7
10
1.59%
0.66%
0.94%
68
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Muestra del padrón de beneficiarios para la evaluación del
programa, 2003
0.66%
0.94%
Adquisición
Mejoramiento
El padrón de beneficiarios del Programa representa la herramienta nuclear
del mismo. Los procesos sistémicos establecidos por el FONHAPO reflejan
una
organización
nacional,
estatal,
municipal
y
por
localidades,
metodológicamente excelente; sin embargo la muestra seleccionada por la
Dirección de Padrones para la realización del trabajo de campo de
FUNSALUD presentó las siguientes irregularidades:
a) El 20% de la población a encuestar no se ubicó en los domicilios
registrados
en
el
padrón,
alguno
de
los
beneficiarios
eran
desconocidos por los habitantes de la localidad, otros habían cambiado
de domicilio y algunos más vivían en otras localidades.
b) Se identificaron algunas inconsistencias en cuanto a los datos
generales de los beneficiarios.
c) Por lo tanto, el FONHAPO debe disponer de mecanismos de control en
la calidad de la información para la integración del padrón.
69
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XI. EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE OPERACIÓN 2003.
El siguiente análisis tiene como principal objetivo saber si los resultados de
operación del Programa son satisfactorios. Particularmente, se busca
precisar si los cambios realizados en las reglas de operación han contribuido
a elevar la efectividad de operación del Programa que le permita alcanzar
sus propias metas físicas y financieras anuales.
XI.1 Cumplimiento de metas físico-financieras en el periodo enerodiciembre de 2003.
El análisis se sustenta en el informe de Cierre al 31 de Diciembre de
2003 de ejercicio de metas físico financieras ejecutadas por Entidad
Federativa y por modalidad de atención del Programa Ahorro, Subsidio
y Crédito Para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”; proporcionada por el
FONHAPO.
De acuerdo a lo Programado en el Presupuesto de Egresos 2003, en el
contexto del Programa “Tu Casa”, el número de subsidios Programados para
el presente ejercicio asciende a 149 mil 078 mismos que serán distribuidos
entre las 32 Entidades Federativas en dos Programas de vivienda:
1.- Vivienda nueva: se aplicarán 22 mil 990 subsidios con aportación de
terrenos de gobiernos locales y del beneficiario.
2.- Para el programa de Mejoramiento de Vivienda se tiene contemplado
subsidiar 126 mil 088 acciones.
70
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Los recursos federales Programados para atender las metas Programadas
en ambas modalidades suman un mil 050 millones 900 mil pesos, de los
cuales 735 millones 680 mil pesos corresponden a la modalidad de
Adquisición de Vivienda y 315 millones 220 mil pesos para la modalidad de
Mejoramiento de Vivienda.
Sin embargo, aun a pesar de que el monto destinado para Adquisición de
Vivienda es superior al monto destinado a la modalidad de Mejoramiento de
Vivienda, FUNSALUD encontró que no existe una operación óptima del
Programa bajo la modalidad de Adquisición de Vivienda, como
consecuencia de que las unidades ejecutoras son incapaces de llevar a
acabo la operación del programa de acuerdo a sus metas inicialmente
planteadas, teniendo como consecuencia, la reasignación de estos
recursos financieros a otras modalidades del Programa y a otras
Entidades Federativas retrasando en gran medida la eficiencia y el
impacto de los programas de beneficio social en la población objetivo.
FUNSALUD recomienda a la instancia normativa el diseño de
mecanismos más específicos que impidan a las Entidades Federativas
retrasar la eficiencia del programa “Tu Casa” incrementando las
medidas de seguimiento, control y evaluación en las metas físicofinancieras de cada una de las entidades federativas que por tradición
se sabe que no tienen un planteamiento objetivo de las mismas.
Cumplimiento de metas financieras
Al cierre del ejercicio fiscal 2003, los recursos financieros ejercidos por el
Programa suman un mil 012 millones 636 mil 507 pesos, recursos con los
cuales se subsidiaron 145 mil 692 acciones; bajo este panorama las metas
financieras globales presentan un grado de cumplimiento del 96.4%. (Ver
Cuadro 2)
71
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 2
PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "TU CASA"
TOTAL DE ACCIONES
(PESOS)
ESTADO
Aguascalientes
Baja California Norte
Colima
Chiapas
Chihuahua
Tamaulipas
Zacatecas
Coahuila
Sonora
Guerrero
Sinaloa
Durango
Puebla
Veracruz
Hidalgo
Tlaxcala
Michoacán
Nayarit
San Luis Potosí
Baja California Sur
Tabasco
Querétaro
Campeche
Distrito Federal
Quintana Roo
Yucatán
Jalisco
Guanajuato
Nuevo León
Morelos
México
Oaxaca
Total
Programado en 2003
Cierre al 31 de Diciembre de
2003
Subsidios
Presupuesto
Subsidios
Presupuesto
3,990
29,592,500
7,025
3,870
35,782,500
2,584
4,022
27,194,500
6,260
Cierre al 31 de Dic/Programado
%
Subsidios
Presupuesto
85,185,000.0
176.1%
287.9%
76,289,356.0
66.8%
213.2%
1,731
54,814,000.0
43.0%
201.6%
40,754,500
16,180
78,287,394.9
258.5%
192.1%
4,183
35,503,000
14,911
67,347,904.4
356.5%
189.7%
4,200
33,038,000
15,804
60,928,118.0
376.3%
184.4%
4,929
31,025,500
11,322
48,722,997.8
229.7%
157.0%
3,760
28,545,500
1,232
39,036,000.0
32.8%
136.8%
4,128
30,468,500
4,055
40,869,768.5
98.2%
134.1%
4,572
30,133,000
8,790
35,758,850.0
192.3%
118.7%
4,580
30,448,000
1,969
36,098,296.0
43.0%
118.6%
4,472
27,257,500
5,234
31,369,679.1
117.0%
115.1%
5,274
36,401,500
10,073
38,995,902.0
191.0%
107.1%
5,863
45,308,000
6,557
48,277,800.5
111.8%
106.6%
5,968
33,711,500
9,019
32,388,949.3
151.1%
96.1%
4,527
27,041,000
2,815
23,517,245.2
62.2%
87.0%
4,789
29,731,500
2,630
24,611,752.5
54.9%
82.8%
4,566
27,345,000
2,651
22,000,000.0
58.1%
80.5%
5,010
31,611,500
5,137
24,895,171.7
102.5%
78.8%
3,876
24,646,500
1,716
19,300,500.0
44.3%
78.3%
5,219
32,517,500
3,943
22,915,144.2
75.6%
70.5%
4,412
27,933,500
2,597
16,662,449.0
58.9%
59.7%
4,832
27,597,000
766
16,345,000.0
15.9%
59.2%
3,834
37,079,000
1,024
16,384,000.0
26.7%
44.2%
4,200
28,111,500
1,757
9,743,809.8
41.8%
34.7%
4,718
29,554,000
882
10,038,703.0
18.7%
34.0%
5,527
41,429,500
371
11,872,000.0
6.7%
28.7%
4,456
34,651,500
221
7,072,000.0
5.0%
20.4%
3,760
33,177,000
346
4,596,568.0
9.2%
13.9%
4,319
28,025,500
331
3,572,509.8
7.7%
12.7%
5,024
61,648,000
2,019
4,739,637.6
40.2%
7.7%
5,938
33,636,500
0
0.0
0.0%
0.0%
149,078
1,050,900,000
145,692
1,012,636,507
97.7%
96.4%
Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de
Diciembre de 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
Doce Entidades Federativas presentan logros superiores al 100%, con
rangos de 106.6% a 287.9% y, de manera contrastaste el cuadro ilustra
como once Estados de la República presentan logros financieros por debajo
del 60%.
72
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Los logros obtenidos en los dos tipos de metas reflejan la insuficiente
capacidad de los responsables de los Programas a diferentes niveles de la
administración para definir metas presupuéstales, es decir, los responsables
de operar el Programa en cada una de estas Entidades Federativas no
cuentan con una adecuada planeación de sus metas acorde a sus
capacidades operativas
.
FUNSALUD reitera que la instancia normativa tenga una ingerencia
mucho mayor en la fijación de las metas físicas y financieras anuales
en cada una de estas Entidades Federativas con el objeto de mejorar
los mecanismos de seguimiento, control y evaluación que permitan
eficientar el Programa logrando así el impacto que se busca tener sobre
la calidad de vida de la población objetivo.
Cumplimiento de metas físicas
En lo referente al grado de cumplimiento de las metas físicas, el Programa
“Tu Casa” 2003 muestra a inicios del presente año, en sus modalidades de
Adquisición de Vivienda Nueva y Mejoramiento de Vivienda, el siguiente
panorama general:
De 22 mil 990 subsidios del Programa de Vivienda nueva que se tenía
previsto, se otorgaron
22 mil 703 subsidios, lo que representa un
cumplimiento de 98.75% respecto a la meta anual (Ver Cuadro 3); para la
modalidad de Mejoramiento de Vivienda, de
126 mil 088 subsidios
Programados, se otorgaron 122 mil 989, lo que representa un cumplimiento
de metas anuales de 97.54% (Ver Cuadro 4).
73
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 3
PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "TU CASA"
TOTAL DE ACCIONES EN LA MODALIDAD DE ADQUISICIÓN DE VIVIENDA
(PESOS)
ESTADO
Programado en 2003
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Diciembre de 2003
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Dic/Programado
%
Subsidios
Presupuesto
Aguascalientes
665
21,280,000
2,200
70,400,000.00
330.83%
330.83%
Colima
581
18,592,000
1,731
54,814,000.00
297.93%
294.83%
Baja California Norte
885
28,320,000
2,366
74,796,000.00
267.34%
264.11%
Zacatecas
634
20,288,000
1,234
39,488,000.00
194.64%
194.64%
Coahuila
649
20,768,000
1,232
39,036,000.00
189.83%
187.96%
Chihuahua
849
27,168,000
1,474
47,168,000.00
173.62%
173.62%
Sinaloa
644
20,608,000
976
28,557,895.00
151.55%
138.58%
Sonora
683
21,856,000
959
29,734,268.00
140.41%
136.05%
Tamaulipas
764
24,448,000
976
28,778,118.70
127.75%
117.71%
Durango
545
17,440,000
590
18,880,000.00
108.26%
108.26%
Puebla
787
25,184,000
886
25,860,000.00
112.58%
102.68%
Hidalgo
637
20,384,000
676
20,134,000.00
106.12%
98.77%
1,039
33,248,000
1,030
31,946,000.00
99.13%
96.08%
Campeche
526
16,832,000
516
15,580,000.00
98.10%
92.56%
Chiapas
851
27,232,000
1,455
24,117,007.36
170.98%
88.56%
Tlaxcala
533
17,056,000
588
15,061,025.00
110.32%
88.30%
Michoacán
602
19,264,000
495
14,766,000.00
82.23%
76.65%
San Luis Potosí
647
20,704,000
484
15,484,831.20
74.81%
74.79%
Tabasco
660
21,120,000
503
15,672,599.00
76.21%
74.21%
Baja California Sur
507
16,224,000
349
9,248,000.00
68.84%
57.00%
Guerrero
634
20,288,000
320
10,240,000.00
50.47%
50.47%
Yucatán
602
19,264,000
306
8,308,634.00
50.83%
43.13%
Jalisco
936
29,952,000
371
11,872,000.00
39.64%
39.64%
Guanajuato
797
25,504,000
221
7,072,000.00
27.73%
27.73%
Quintana Roo
597
19,104,000
258
4,128,000.00
43.22%
21.61%
Nayarit
540
17,280,000
225
3,600,000.00
41.67%
20.83%
Nuevo León
806
25,792,000
129
4,128,000.00
16.00%
16.00%
13.42%
Veracruz
Morelos
584
18,688,000
120
2,508,000.00
20.55%
Querétaro
573
18,336,000
33
528,000.00
5.76%
2.88%
Distrito Federal
932
29,824,000
0
0.00
0.00%
0.00%
México
1,664
53,248,000
0
0.00
0.00%
0.00%
Oaxaca
637
20,384,000
0
0.00
0.00%
0.00%
22,990
735,680,000
22,703
671,906,378.26
98.75%
91.33%
Total
Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de
Diciembre de 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
74
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 4
PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA "TU CASA"
TOTAL DE ACCIONES EN LA MODALIDAD DE MEJORAMIENTO DE VIVIENDA
(PESOS)
ESTADO
Programado en 2003
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Diciembre de 2003
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Dic/Programado
%
Subsidios
Presupuesto
Chiapas
5,409
13,522,500
14,725
54,170,387.5
272.23%
400.59%
Tamaulipas
3,436
8,590,000
14,828
32,149,999.3
431.55%
374.27%
Guerrero
3,938
9,845,000
8,470
25,518,850.0
215.08%
259.21%
Chihuahua
3,111
8,335,000
13,437
20,179,904.4
431.92%
242.11%
Distrito Federal
2,902
7,255,000
1,024
16,384,000.0
35.29%
225.83%
Nayarit
4,026
10,065,000
2,426
18,400,000.0
60.26%
182.81%
Aguascalientes
3,325
8,312,500
4,825
14,785,000.0
145.11%
177.86%
Querétaro
3,839
9,597,500
2,564
16,134,449.0
66.79%
168.11%
Veracruz
4,824
12,060,000
5,527
16,331,800.5
114.57%
135.42%
Sonora
3,445
8,612,500
3,096
11,135,500.5
89.87%
129.29%
Durango
3,927
9,817,500
4,644
12,489,679.1
118.26%
127.22%
Baja California Sur
3,369
8,422,500
1,367
10,052,500.0
40.58%
119.35%
Puebla
4,487
11,217,500
9,187
13,135,902.0
204.75%
117.10%
Michoacán
4,187
10,467,500
2,135
9,845,752.5
50.99%
94.06%
Hidalgo
5,331
13,327,500
8,343
12,254,949.3
156.50%
91.95%
San Luis Potosí
4,363
10,907,500
4,653
9,410,340.5
106.65%
86.27%
Zacatecas
4,295
10,737,500
10,088
9,234,997.8
234.88%
86.01%
Tlaxcala
3,994
9,985,000
2,227
8,456,220.2
55.76%
84.69%
Sinaloa
3,936
9,840,000
993
7,540,401.0
25.23%
76.63%
Tabasco
4,559
11,397,500
3,440
7,242,545.2
75.46%
63.55%
Quintana Roo
3,603
9,007,500
1,499
5,615,809.8
41.60%
62.35%
México
3,360
8,400,000
2,019
4,739,637.6
60.09%
56.42%
Baja California Norte
2,985
7,462,500
218
1,493,356.0
7.30%
20.01%
Yucatán
4,116
10,290,000
576
1,730,069.0
13.99%
16.81%
Morelos
3,735
9,337,500
211
1,064,509.8
5.65%
11.40%
Campeche
4,306
10,765,000
250
765,000.0
5.81%
7.11%
Nuevo León
2,954
7,385,000
217
468,568.0
7.35%
6.34%
Coahuila
3,334
7,777,500
0
0.0
0.00%
0.00%
Colima
3,441
8,602,500
0
0.0
0.00%
0.00%
Guanajuato
3,659
9,147,500
0
0.0
0.00%
0.00%
Jalisco
4,591
11,477,500
0
0.0
0.00%
0.00%
Oaxaca
5,301
13,252,500
0
0.0
0.00%
0.00%
Total
126,088
97.54%
108.09%
315,220,000
122,989
340,730,129
Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva.Presupuesto de Egresos 2003. Cierre al 31 de Diciembre de
2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
75
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Ocho Estados de la República Mexicana presentan logros en ambas
modalidades que superan significativamente lo Programado con un rango de
151.1% a 376.3%, esto corresponde a los Estados de Aguascalientes,
Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Tamaulipas y Zacatecas.
Por lo que respecta a las acciones relativas a Mejoramiento de Vivienda, de
treinta y uno entidades participantes en el Programa once
superaran el
100% de las metas Programadas y trece Estados de la República
presentaron logros inferiores al 50% de lo Programado. Cinco de estas
Entidades Federativas mostraron resultados de 0%.
En relación a las acciones de iniciamos “Tu Casa”, de treinta y uno
Entidades participantes, catorce rebasaron el 100% de la meta Programada
y catorce Entidades Federativas se encuentran por debajo del 75% de la
meta Programada, de estas, 3 tienen logros de 0%. (Ver Cuadro 2, 3 y 4)
Análisis
La cobertura nacional del Programa fue de 96.88%, es decir, treinta y uno de
treinta y dos Entidades Federativas. En este sentido, el 50.4% de los
recursos financieros ejercidos se concentraron solamente en los Estados de
Aguascalientes, Baja California Norte, Colima, Chiapas, Chihuahua,
Tamaulipas, Zacatecas y Coahuila (Ver Gráfica 1).
La razón por la cual estas Entidades Federativas fueron las
mayormente beneficiadas con recursos financieros se debió a las
reasignaciones llevadas a cabo por el FONHAPO durante el ejercicio
fiscal 2003 tomando como base los avances y desempeño que se
presentaron y a los recursos no ejercidos por otras Entidades
Federativas. En este sentido, la reasignación de recursos financieros
coadyuva a que exista una mayor probabilidad de que las metas
76
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
planteadas por los responsables de operar el Programa en cada una de
las Entidades Federativas, puedan ser cumplidas casi en su totalidad.
Por otra parte, FUNSALUD recomienda que una vez llevada a cabo la
reasignación de dichos recursos, se debe hacer especial énfasis en que
el cumplimiento de las metas realmente logren impactar de manera
categórica sobre el mejoramiento de la calidad de vida, ya que no existe
una distribución de estos recursos de manera equitativa en las
distintas modalidades del Programa que permitan a los beneficiarios
sobrepasar el umbral de pobreza.
Gráfica 1
Entidades que concentran 50.4% de los recursos financieros ejercidos
Coahuila 3.9%
Aguascalientes 8.4%
Baja California Norte
7.5%
Zacatecas 4.8%
Tam aulipas 6.0%
Chihuahua 6.7%
Colim a 5.4%
Chiapas 7.7%
Fuente: FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre
al 31 de Diciembre de 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
De acuerdo al cuadro 3, La diferencia entre las acciones Programadas y las
ejercidas en la modalidad de Iniciamos “Tu Casa” asciende a 287 subsidios
que no se pudieron otorgar con un presupuesto del orden de 63 millones
773 mil 621 pesos, presupuesto con el cual si
consideramos
que de
acuerdo a las reglas de operación el monto máximo del subsidio federal que
otorgue el Gobierno Federal para la modalidad de Adquisición o Edificación
de vivienda será de hasta $32,000.00 pesos por unidad de la misma, y que
77
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
el subsidio promedio ejercido entre las entidades participantes es de
$28,228.22 pesos. La principal implicación de que el subsidio promedio este
por de bajo del monto que otorga el Gobierno Federal impacta sobre 2,259
familias que demandan una vivienda y que por lo tanto no están siendo
atendidas en tiempo y forma por las instancias ejecutoras del ejecutoras del
Programa.
De haberse ejercido el presupuesto destinado para esta modalidad, al costo
promedio de $28,228.22 por unidad de vivienda, las metas anuales del
Programa hubiesen alcanzado un nivel de 24, 962 subsidios, lográndose un
cumplimiento de metas del orden de 108.58%6. Esta situación refleja, que
la instancia normativa deba monitorear, dar seguimiento, así como
también, crear sanciones con el objeto de que los subsidios financieros
a cada una de las Entidades Federativas sean programados y ejercidos
con estricto apego a las reglas de operación, ya que si bien por un lado,
las entidades ejecutoras del Programa tienen como responsabilidad
destinar como mínimo
una parte proporcional a la que otorga el
Gobierno Federal, por otro lado existen unidades ejecutoras que
ejercen recursos financieros inferiores a los $32,000.00 pesos por
unidad de vivienda.
Es importante señalar que sólo ocho Entidades Federativas ejercen
recursos financieros federales en la modalidad de Adquisición de Vivienda
por la cantidad Programada, es decir, si el Gobierno destina la cantidad de
$32,000.00 pesos por subsidio en la modalidad de Adquisición de Vivienda,
la unidad ejecutora ejerce cada subsidio exactamente en la misma cantidad
y no en montos menores como en el resto de las entidades (Ver cuadro 5).
6
La estimación de este valor se realizo de la siguiente manera: se obtuvo la diferencia entre el
recurso financiero Programado y el ejercido, posteriormente se obtuvo el promedio del costo
ejercido por acción de vivienda permitiendo obtener el total de las familias que demandan vivienda
pero que no están siendo atendidas, a esta ultima cantidad se le sumo los subsidios otorgados a
familias al cierre del periodo 2003 y finalmente se calculo el cumplimiento de metas físicas
haciendo un comparativo entre lo Programado y lo que se debió haber ejercido.
78
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En este sentido, FUNSALUD logró detectar que el número de Entidades
Federativas que trabajan en apego a las reglas de operación son
relativamente pocas en comparación con el número de Entidades
Federativas que participan en el Programa. Esta situación sustenta el
argumento en el que la instancia normativa deba de llevar a acabo un
estricto seguimiento, control y evaluación de la operación y ejecución
del Programa en cada una de las unidades ejecutoras. El llevar a cabo
estas tareas de vital importancia tendrán un impacto sustantivo en la
reducción de los costos de operación del Programa; de lo contrario, a
largo plazo los costos serán insostenibles.
Cuadro 5
Entidades con metas financieras equivalentes a sus logros físicos
ESTADO
Programado en 2003
Subsidios
Cierre al 31 de Diciembre de 2003
Presupuesto
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Dic/Programado
%
Subsidios
Presupuesto
Aguascalientes
665
21,280,000
2,200
70,400,000.00
330.83%
330.83%
Zacatecas
634
20,288,000
1,234
39,488,000.00
194.64%
194.64%
Chihuahua
849
27,168,000
1,474
47,168,000.00
173.62%
173.62%
Durango
545
17,440,000
590
18,880,000.00
108.26%
108.26%
Guerrero
634
20,288,000
320
10,240,000.00
50.47%
50.47%
Jalisco
936
29,952,000
371
11,872,000.00
39.64%
39.64%
Guanajuato
797
25,504,000
221
7,072,000.00
27.73%
27.73%
Nuevo León
806
25,792,000
129
4,128,000.00
16.00%
16.00%
5,866
187,712,000
6,539
111.47%
111.47%
Total
209,248,000.00
Fuente:FONHAPO. Porgrama de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Anteproyecto de Presupuesto 2003. Cierre al 31 de
Diciembre de 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
Por otra parte, dentro de las posibles causas por las que las unidades
ejecutoras ejercen recursos financieros federales inferiores a los
$32, 000.00 pesos tenemos:
•
Escaso control y monitoreo en el
recursos
financieros
en
los
uso y destino de los
distintos
niveles
de
la
administración.
•
Incapacidad para fijar metas presupuestales por las Entidades
Federativas.
79
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
De lo anterior, se puede deducir que el costo total mínimo por unidad de
vivienda asciende a $64, 956 pesos, considerando que la entidad ejecutora
otorga como mínimo una cantidad igual a la que otorga el Gobierno Federal
más la aportación del beneficiario se alcanza dicha cantidad.
Respecto al notable desempeño en el otorgamiento de subsidios financieros
en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, para la cual se tenia
Programado subsidiar 126 mil 088 acciones y que para el cierre del ejercicio
se tiene registrado 122 mil 989 acciones, se tiene que para esta modalidad el
grado de cumplimiento de metas físicas es de 97.54% y respecto al logro de
metas financieras se tiene un grado de cumplimiento del 108.09%, de lo cual
se desprende lo siguiente:
Dado que el FONHAPO como instancia normativa tiene como atribución
redistribuir los apoyos económicos a las Entidades Federativas con base a
los avances y desempeño que se presenten y a los recursos no ejercidos por
otras entidades, se puede considerar que
los 63 millones 773 mil 621
7
pesos que se dejaron de aplicar en la modalidad de Adquisición de Vivienda
se debieron haber redistribuido entre las entidades con mayor desempeño o
capacidad para ejercer estos recursos. Esta redistribución implica que de
otorgar los subsidios conforme al monto de $2, 500.00 pesos programados
por acción se alcanzaría a beneficiar a 25,505 viviendas, lo que en metas
físicas implica pasar de 126 mil 088 acciones a 151 mil 593 acciones de
mejoramiento sin rebasar el presupuesto anual federal programado. Sin
embargo, para el cierre de ejercicio se subsidian a 122, 989 familias con
recursos financieros mayores en 8.09% a lo programado anual para esta
modalidad. La causa principal que pudo dar origen a ésta situación se
encuentra en la variación en los montos de los subsidios otorgados por
7
Cantidad calculada por la diferencia entre el presupuesto Programado anual y lo ejercido al cierre
del periodo de 2003 en materia de Adquisición de Vivienda.
80
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
las unidades ejecutoras, las cuales muestran rangos que van desde los
915.4 pesos por acción en Zacatecas, hasta los 16, 000.00 pesos en el
Distrito Federal, cuando el monto programado por el Gobierno Federal
por acción es de 2, 500.00 pesos.
Entre las entidades que concentran el mayor número de subsidios otorgados
tenemos a: Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero,
Hidalgo, Puebla, San Luis Potosí, Tamaulipas,
Veracruz y Zacatecas,
mismas que en conjunto tenían Programadas 46 mil 446 acciones con un
presupuesto de 116 millones 672 mil 500 pesos a un costo federal por
subsidio de 2 mil 500 pesos y, que para el cierre del ejercicio ejercieron en
conjunto 98 mil 727 acciones, con un presupuesto de 219 millones 661 mil
810 pesos con un monto por acción promedio de $4,076 pesos. Lo cual
justifica el por qué no se alcanzo la meta anual, lo importante en ésta
situación recae en que las unidades ejecutoras no se apegan a lo
Programado, lo que implica que al otorgar un monto federal mayor a lo
Programado, como mínimo, la parte ejecutora debe entregar una parte
similar lo que hace suponer que las entidades cuentan con recursos
financieros suficientes para operar el Programa y por tanto deberían alcanzar
sus metas tanto físicas como financieras Programadas anualmente.
En el cuadro 6, se muestra como once entidades concentran el 64.47% de
los recursos federales ejercidos y como en conjunto otorgaron 98, 727
subsidios, es decir el 80.27% del total.
81
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 6
Entidades con mayores logros físicos en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda
ESTADO
Programado en 2003
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Diciembre de 2003
Subsidios
Presupuesto
Cierre al 31 de Dic/Programado
%
Subsidios
Presupuesto
Chihuahua
3,111
8,335,000
13,437
20,179,904.4
431.92%
242.11%
Tamaulipas
3,436
8,590,000
14,828
32,149,999.3
431.55%
374.27%
Chiapas
5,409
13,522,500
14,725
54,170,387.5
272.23%
400.59%
Zacatecas
4,295
10,737,500
10,088
9,234,997.8
234.88%
86.01%
Guerrero
3,938
9,845,000
8,470
25,518,850.0
215.08%
259.21%
117.10%
Puebla
4,487
11,217,500
9,187
13,135,902.0
204.75%
Hidalgo
5,331
13,327,500
8,343
12,254,949.3
156.50%
91.95%
Aguascalientes
3,325
8,312,500
4,825
14,785,000.0
145.11%
177.86%
Durango
3,927
9,817,500
4,644
12,489,679.1
118.26%
127.22%
Veracruz
4,824
12,060,000
5,527
16,331,800.5
114.57%
135.42%
San Luis Potosí
4,363
10,907,500
4,653
9,410,340.5
106.65%
86.27%
212.56%
188.27%
Total
46,446
116,672,500
98,727
219,661,810
Fuente:FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Anteproyecto de Presupuesto 2003. Cierre al 31 de
Diciembre de 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
En este sentido, se consideraron estas once entidades federativas debido a
que presentan un otorgamiento de subsidios superiores a lo Programado
anual, logrando así el cumplimiento de sus metas en más del 100%.
De ésta manera el notable desempeño en el otorgamiento de subsidios
en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda entre las entidades más
destacadas, mencionadas anteriormente, y de acuerdo a la evidencia
empírica recabada por FUNSALUD entre la población beneficiaria, las
unidades ejecutoras del Programa parecen estar encaminadas a sólo
colocar subsidios y cumplir con las metas financieras Programadas, se
descuidan las necesidades de la población en pobreza y se atiende a
un segmento de la población que demuestra tener solvencia
económica, que por ende tiene la capacidad de reunir el monto de
ahorro solicitado por el Programa, demostrando entonces, que el
segmento de la población más vulnerable tiene acceso a subsidios por
82
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
montos menores al promedio Programado por acción8. Esta situación
en general solamente refleja que las metas programas y las cumplidas
se trabajan en función de la cantidad y no en función de calidad que
puede llegar a alcanzar el Programa.
De continuar otorgando subsidios a un monto menor que no vayan
acorde a las necesidades reales no se garantizará que el Programa
contribuya a la disminución del hacinamiento y promiscuidad de la
vivienda, situación que a mediano plazo, reflejará que los recursos
destinados a esta importante labor social sea un gasto mal invertido.
Por lo que es necesario establecer mecanismos de control con estricto
apego a las reglas de operación que aseguren que los montos de los
subsidios asignados a cada entidad ejecutora se otorguen en la
cantidad promedio Programada, de lo contrario estas acciones que en
número reflejan un excelente desempeño del Programa, pueden ocultar
una disminución de las políticas de equidad.
8
En este sentido, un individuo en pobreza, dada su incapacidad de generar ingresos superiores a
los tres salarios mínimos, no tiene la posibilidad de acceder a montos relativamente altos que
permitan en realidad mejorar su calidad de vida.
83
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XII. COMPARATIVO DEL LOGRO DE METAS FÍSICO-FINANCIERAS EN
EL PERIODO ENERO-DICIEMBRE DE LOS AÑOS 2001-2002-2003.
Los datos más objetivos de la evaluación lo constituyen las metas físicas y
financieras, que se concentran en cada uno de los niveles de la
administración del Programa, estas serán analizadas en función de las
metas planeadas contra las logradas, haciendo un análisis de acuerdo al
periodo de concentración de la información; el análisis se sustenta en los
datos correspondientes a los cierres de ejercicio del Programa para los
periodos 2001-2003 proporcionados por el FONHAPO.
Comparativo del cumplimiento financiero
El cotejo entre gasto programado y gasto ejercido durante los periodos 20012003 refleja lo siguiente: para el periodo 2001 las metas Programadas
ascienden a 635 millones 543 mil 640 pesos, de los cuales se ejercieron 437
millones 281 mil 681 pesos, es decir, el cumplimiento de meta fue de
68.80%. Para el periodo 2002, pese al bajo cumplimiento de metas
registrado en el periodo anterior, se registra un importante aumento en las
metas financieras ubicándolas en 957 millones 498 mil 500 pesos, cantidad
superior en 50.66% respecto al año anterior. Al cierre de ejercicio se logró
ejercer 897 millones 877 mil 924 pesos, cantidad que representa un logro de
metas de 93.77%. Para el cierre de 2002, en cuanto al cumplimiento de
metas financieras, es notable el desempeño que alcanza el Programa.
Desempeño que puede ser atribuido a que en 2001 la cobertura alcanzada
por el Programa fue de 65.62%, es decir, operó en 21 de 32 Entidades
Federativas. Para el ejercicio fiscal 2002 la notable mejoría en el
cumplimiento de las metas financieras se atribuye a que para este periodo se
incorporan al Programa, mediante la firma previa del Convenio de
84
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Coordinación para el Desarrollo de la Vivienda y del Suelo (CODEVISU),
seis Entidades Federativas con lo que la cobertura del Programa alcanza el
84.37%, otro posible factor se le puede atribuir al cambio en las reglas de
operación que reafirma su orientación a beneficiar a las familias con
limitadas posibilidades de incorporación a la actividad económica y social del
país.
Para el ejercicio fiscal 2003 se fijan metas financieras en un mil 050 millones
900 mil pesos, presupuesto mayor en 65.35% respecto a 2001 y en 9.75%
respecto a 2002. Para el cierre del ejercicio 2003 los recursos financieros
ejercidos suman la cantidad de un mil 012 millones 636 mil 507 pesos, lo que
representa un cumplimiento de metas de 96.36%, la tasa de crecimiento del
presupuesto, respecto al año 2002, destinado al Programa se ubica en
9.75% menor a la registrada en 2002 que fue de 50.66%. Al cierre de este
periodo el Programa alcanza una cobertura nacional del 96.88% debido a
que de las 32 Entidades Federativas participan 31, Oaxaca es la Entidad
Federativa que manifiesta no tener recursos suficientes para operar el
Programa, como lo marcan las reglas de operación, razón por la que no se
ha alcanzado una total cobertura. Sin embrago, para el cierre del periodo las
metas financieras son cubiertas en 96.36%. Esta situación refleja el esfuerzo
entre los distintos niveles de administración del Programa por alcanzar a
cubrir satisfactoriamente las metas anuales para los siguientes periodos
(Ver cuadro 7).
85
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 7
Comparativo del Ejercicio del gasto durante los periodos 2001, 2002, 2003
Periodo del
ejercicio
Presupuesto
Presupuesto
Programado para Ejercido durante el
el periodo
periodo
Ejercido/
Programado
(%)
Tasa de crecimiento del
presupuesto respecto al año
anterior
Programado
Ejercido
2001
635,543,640
437,281,681
68.80%
ND
ND
2002
957,498,500
897,877,924
93.77%
50.66%
105.33%
2003
1,050,900,000
1,012,636,507
96.36%
9.75%
12.78%
65.35%
131.58%
Variación porcentual 2003 respecto a 2001
Fuente: FONHAPO. Subgerencia de contabilidad; presupuesto original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito
para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2001, 2002 y 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
Comparativo del cumplimiento físico
Respecto al cumplimiento de metas físicas se representan importantes
variaciones durante los periodos de análisis.
Para el periodo 2001 se estimaron realizar 29 mil 699 acciones de subsidio,
al cierre del ejercicio el número de acciones realizadas suman 21 mil 746 la
cual representa 73.22% en el cumplimiento de metas. Para el siguiente
periodo las metas se fijaron en 152 mil 184 acciones con subsidio,
representando una variación de 412.42% respecto a 2001; al cierre del
periodo 2002, el total de subsidios ejercidos suman 121 mil 168 que
representa 79.62% de la meta anual
Los subsidios Programados para el periodo 2003 sufren una contracción del
orden del 2.04% respecto a 2002, lo que puede entenderse como un intento
por cubrir las metas anuales en forma satisfactoria y como reflejo de una
planeación congruente a lo realizado anteriormente. De esta forma los
subsidios Programados se fijan en 149 mil 078 acciones de subsidio, al
86
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
cierre del periodo se registran 145 mil 692 subsidios otorgados, cifra que
indica, que la meta anual fue se cumplió en 97.73% (Ver cuadro 8).
Cuadro 8
Comparativo del cumplimiento de metas físicas durante los periodos
2001, 2002, 2003
Periodo del
ejercicio
Subsidios
Subsidios
Programados para Ejercidos durante
el periodo
el periodo
Ejercido/
Programado
(%)
Tasa de crecimiento de metas
físicas respecto al año anterior
Programado
Ejercido
2001
29,699
21,746
73.22%
ND
ND
2002
152,184
121,168
79.62%
412.42%
457.20%
2003
149,078
145,692
97.73%
-2.04%
20.24%
401.96%
569.97%
Variación porcentual 2003 respecto a 2001
Fuente: FONHAPO. Subgerencia de contabilidad; presupuesto original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito
para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2001, 2002 y 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
Análisis
Las variaciones registradas en cuanto a la fijación de metas tanto físicas
como financiera corresponden al interés entre los distintos niveles de la
administración por alcanzar un ritmo eficiente y eficaz en el otorgamiento de
subsidios.
Con el fin de presentar un panorama más amplio del uso y destino de los
recursos, se presenta un desglose por modalidad de atención y el costo
federal total Programado por cada acción realizada para los periodos 2001 2003.
El siguiente cuadro muestra las modalidades en las que fueron distribuidos
los subsidios, así, como el monto del subsidio federal Programado y ejercido
(Ver cuadro 9).
87
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 9
Costo federal unitario por tipo de acción para las modalidades de Adquisición y Mejoramiento de vivienda
durante los periodos 2001, 2002, 2003
Subsidios Programados
Periodo para Adquisición de Vivienda
del
ejercicio
Subsidios
Presupuesto
Subsidios Ejercidos para
Adquisición de Vivienda
Subsidios
Presupuesto
Subsidios programados para
Mejoramiento de Vivienda
Subsidios
Presupuesto
Subsidios ejercidos para
Mejoramiento de Vivienda
Subsidios
Presupuesto
Costo por Acción de
Vivienda Nueva
Costo por Acción de
Mejoramiento de Vivienda
programado
ejercido
programado
ejercido
2001
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
2002
28,824
894,129,002
21,609
628,922,948
123,362
320,000,002
99,559
268,954,979
31,020
29,105
2,594
2,701
2003
22,990
735,680,000
22,703
671,906,378
126,088
315,220,000
122,989
340,730,129
32,000
29,595
2,500
2,770
Fuente: FONHAPO. Subgerencia de contabilidad; presupuesto original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu
Casa" 2001, 2002 y 2003.
Realización: FUNSALUD.Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
A inicios de 2001 es notable el esfuerzo del Gobierno Federal por alcanzar la
meta propuesta de construcción y financiamiento de vivienda de 750 mil
unidades para el año 2006, propiciada por el rezago de vivienda existente
que de acuerdo al plan sectorial de Vivienda 2001-2006 se ubica en
4
millones 291 mil, cifra que se divide en:
1 millón 811 mil unidades nuevas y
2
millones
480
mil
unidades
que
requieren
rehabilitarse,
mantenerse o ampliarse.
Bajo este panorama en 2001 los recursos del Programa ascienden a 635
millones 543 mil 640 pesos, con lo que se subsidiarían 29 mil 699 acciones
a un costo federal por acción de $21,399.50 pesos, para el periodo de 2002
el aumento de los recursos permitirían subsidiar 28 mil 824 acciones en la
modalidad de Adquisición de Vivienda y 123 mil 362 en la modalidad de
Mejoramiento de Vivienda a un costo federal por tipo de acción de $31,020 y
$2, 594 pesos respectivamente, para el periodo de 2003 los subsidios para
Adquisición de Vivienda sufrieron una disminución de 5, 834 subsidios,
estableciéndose la meta anual en 22 mil 990 subsidios; para la modalidad
de Mejoramiento de Vivienda se Programaron 126 mil 088 subsidios con un
88
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
costo federal por subsidio de $32, 000 pesos para Adquisición y $2, 500
pesos para Mejoramiento de Vivienda.
Para cumplir con la meta de la actual administración: “lograr que en el año
2006, 750 mil familias puedan adquirir su vivienda”, los Programas de las
distintas instituciones deberán de incrementar y ampliar su cobertura hacia la
totalidad de la demanda de Adquisición de Vivienda proyectada a 2006.
“Lograr ésta cobertura requiere de una estricta coordinación institucional, la
cual se consolida con la creación de la Comisión Nacional de Fomento a la
Vivienda, y articulada con la firma del convenio de colaboración entre
INFONAVIT, FOVISSSTE, SHF, FONHAPO, SEDESOL y CONAFOVI el día
7 de octubre de 2002. Este convenio, denominado Convenio Ejecutivo de
Vivienda, incluye compromisos específicos, que permitan una gestión
adecuada del Programa Sectorial en cada una de las vertientes de trabajo”.
De ésta manera la CONAFOVI, en congruencia con el Plan Sectorial de
Vivienda 2001-2006, estima la oferta de apoyo económico que deberá
cubrirse para lograr la meta a 2006 la cual se distribuye de la siguiente
manera:
Organismo
Apoyos Económicos
INFONAVIT
375,000
SHF/PROSAVI
130,000
FOVISSSTE
FONHAPO (Subsidios)
OTROS
Total
62,000
100,000
83,000
750,000
Fuente: CONAFOVI
89
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
De acuerdo a ésta estimación el FONHAPO debe alcanzar un ritmo de
100 mil subsidios que deberá alcanzar y sostener a partir de 2006. Esto
equivale a que el Programa “Tu Casa” cubra el 13.33% de la meta
federal, bajo éste panorama el grado de cobertura registrado en 2002 y
2003 aun están lejos de alcanzar el ritmo de crecimiento en el
otorgamiento de subsidios para Adquisición de Vivienda.
Si
realizamos un cálculo en base a la estimación
de oferta de apoyo
económico que la CONAFOVI considera que deberá cubrir el FONHAPO
para lograr la meta de otorgar 100 mil subsidios a 2006, tenemos lo
siguiente:
Los subsidios ejercidos en el periodo 2002 y 2003 en materia de Vivienda
nueva cubren 21.61% y 22.70% respectivamente, el ritmo de crecimiento es
de 5.06% que al proyectar a 2006 sólo se alcanzaría un ritmo de subsidio de
26 mil 327 viviendas, con un presupuesto estimado de 365 millones 537 mil
459 pesos. Por tanto, si se quiere alcanzar un ritmo de otorgamiento de
subsidio de 100 mil viviendas, se deberá, a partir de 2004 elevar el ritmo
de crecimiento en el subsidio de vivienda a una tasa de 64% anual y se
deberá contar con un presupuesto para este rubro de un mil 390
millones 417 mil 768 pesos aproximadamente, lo cual implica que las
entidades ejecutoras deberán de contar con una cantidad similar para
hacer frente a esta meta.
La meta planteada por el Gobierno Federal en principio y en congruencia con
el plan sectorial de vivienda 2001-2006 encamina sus políticas a combatir el
inminente problema de rezago habitacional en nuestro país, sin embargo, la
oferta de apoyo económico que se pretende cubran el INFONAVIT,
FOVISSSTE, SHF, FONHAPO, estimada por la CONAFOVI, parece dejar
de lado la situación económica del país, FUNSALUD hace importante
90
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
resaltar que se debe tomar en cuenta que el ritmo de construcción será
viable alcanzarlo siempre y cuando exista una conjugación de factores
micro y macroeconómicos que permitan consolidar
productiva
que
garantice
la
estabilización
de
una estructura
los
principales
indicadores macroeconómicos, como son los Índices de Desempleo,
IPyC, Inflación, Tasas de interés, PIB etc., ya que estos son factores
importantes que determinan los niveles de ingreso gasto en todos los
ámbitos de nuestra sociedad; lo que dificulta que se pueda cumplir esta
meta planteada a 2006.
Para lograr el bienestar social, el desarrollo humano, el progreso social
y la reducción de la pobreza, se requiere de que los individuos
dispongan de satisfactores, es decir de los bienes y servicios
necesarios, o incluso excesivos para contar con un nivel de calidad de
vida. El disponer de estos satisfactores no implica garantizar el
desarrollo de las potencialidades y el desarrollo pleno de las personas,
aunque representan una excelente posibilidad de que se cumpla. En
este sentido, FUNSALUD recomienda que la instancia ejecutora defina
metas específicas que tengan un mayor impacto y alcance que vayan
encaminadas a lograr el bienestar social evitando así que el Programa
desvíe su objetivo general.
Por otra parte, los resultados arrojados durante el ejercicio fiscal 2003
permite contribuir a la meta anual fijada por el Gobierno Federal de
financiar 750 mil unidades anuales sólo en un 3.03%, esto es un mal
indicador, debido a que de continuar con este ritmo de cobertura el
Programa se vera imposibilitado en alcanzar el 13.33% de cobertura al
2006. En este sentido la meta planteada por la CONAFOVI no es viable
de alcanzar por el FONHAPO, pues debe de considerarse que no es
suficiente con destinar los recursos federales, sino que las entidades
91
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
ejecutoras deben estar en condiciones financieras, políticas y sociales
para operar el Programa. En este sentido, se está provocando que el
Programa acumule rezagos en el cumplimiento de las metas haciendo
elevar sus costos y su inoperancia en el largo plazo.9
FUNSALUD considera que no basta con destinar más recurso
federales, sino que se deberán implementar mecanismos que permitan
dotar de recursos a las unidades ejecutoras con menor capacidad
financiera para operar el Programa, de esta manera estarán en posición
de
suministrar
la
infraestructura
mínima
requerida
en
las
comunidades de mayor grado de marginación y por consiguiente en
posición de garantizar el cumplimiento de metas físicas y financieras
con la calidad y beneficios que promete el Programa a su población
objetivo.
XIII. COBERTURA.
Este apartado esta basado fundamentalmente en el Programa Sectorial de
Vivienda 2001 – 2006.
De acuerdo a las Reglas de Operación 2003, “El Programa tendrá cobertura
nacional para la población en situación de pobreza, por lo que se podrá
desarrollar en cualquier localidad urbana, suburbana o rural del país, donde
los gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios puedan
operarlo,
con
acciones
de
adquisición,
edificación,
ampliación
o
Mejoramiento de Vivienda, debiendo cumplir para ello con los requisitos
establecidos en las Reglas de Operación y en los ordenamientos federales,
estatales y municipales en materia de vivienda”.
9
Al hacerse inoperante el Programa esto será sinónimo de que la gente pierda credibilidad en el
Programa. Eso se reflejará en un incremento de los índices de pobreza y subdesarrollo regional.
92
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 muestra la siguiente situación
actual de las necesidades de la población en materia de vivienda:
Dinámica demográfica y vivienda.
La población mexicana atraviesa por un rápido proceso de transición
demográfica. El descenso de la fecundidad, el aumento de la esperanza de
vida y la disminución de la tasa de crecimiento son expresiones de este
profundo proceso de cambio. La dinámica demográfica de México se
desaceleró gradualmente desde mediados de la década de los sesenta, al
pasar de una tasa de crecimiento de 3.5 a 1.4 por ciento anual durante el
presente año. A pesar de ello, la población mexicana ha seguido
aumentando significativamente en números absolutos. Tan sólo entre 1980 y
2000 creció de 66.8 a 97.4 millones de habitantes, lo que representó un
incremento de 30.6 millones de personas en ese periodo. De este
considerable incremento de la población mexicana, se tiene que la población
residente en las Entidades Federativas con grado de muy bajo, bajo y medio
de marginación, aumentó alrededor de 21.9 millones de personas, mientras
que aquella establecida en los Estados con grado alto y muy alto de
marginación se incrementó en 8.7 millones.
Recientemente, la tasa de crecimiento de la población mexicana
disminuyó de 2.1 por ciento anual durante el primer quinquenio de los
noventa a 1.6 por ciento anual en el segundo lustro de esa década, lo
que implicó un aumento de alrededor de 16.2 millones de habitantes
durante el periodo 1990-2000. Se reconoce que ésta dinámica
poblacional se refleja en mayores necesidades habitacionales,
servicios básicos -agua potable, drenaje y energía eléctrica y espacios
adecuados donde las familias puedan establecer su hogar y su
residencia.
93
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En adición a los cambios en el tamaño y la dinámica demográfica de la
población
mexicana,
también
se
han
producido
importantes
transformaciones en su estructura por edad, lo cual ha implicado un
gradual estrechamiento de la base de la pirámide de población y el
desplazamiento hacia las edades centrales, lo que incide sobre la
recomposición de un gran número de demandas y necesidades
sociales. Ello se refleja, por ejemplo, en el incremento, tanto en
términos absolutos como relativos de la población residente del país
que se encuentra en edad de demandar una vivienda (principalmente
de 20 a 59 años). La población de este amplio grupo de edades, que
representaba 39.8 por ciento de la población total en 1980, se
incrementó a 47.1 por ciento en 2000, es decir, alrededor de 45.9
millones de personas.
La presión por vivienda se origina principalmente en la formación de
nuevos hogares asociados con el matrimonio y la unión consensual,
así como, en la división de los hogares que se deriva de la ruptura de
las uniones. La información disponible indica que en promedio las
parejas forman un hogar independiente a los 25 años (los hombres a
los 27 años y las mujeres a los 23 años), que es ligeramente inferior a
la edad media de la población mexicana (27 años). Se prevé que ésta
edad promedio continuará aumentando en los próximos años a medida
que se eleven los niveles educativos de la población y se amplíen las
capacidades, libertades y oportunidades de los individuos.
94
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
La esperanza de vida se elevó de 62 años en 1970 a cerca de 75
años en la actualidad y se prevé que aumente a 81 años en 202510.
La disminución de la mortalidad origina un progresivo aumento
de la sobrevivencia reflejada en la pirámide de la población por un
número cada vez mayor de personas que llegan con vida a edades
adultas y avanzadas. De acuerdo con la información disponible, el
peso relativo de la población de 65 años y más respecto a la población
total se elevó de 3.7 por ciento en 1970 a casi 5.0 por ciento en 2000 y
se prevé que hacia el año 2025 este grupo representará más de 10.5
por ciento de la población total. El gradual envejecimiento de la
población dará lugar a profundos cambios en los arreglos residenciales
y domésticos e incidirá en la demanda de vivienda con un perfil acorde
con las necesidades de los adultos mayores.
El número de miembros por hogar disminuyó en los últimos 20 años, al
reducirse el número de hijos por familia y elevarse la proporción de
hogares unipersonales o los formados por parejas sin hijos. Se estima
que el tamaño de los hogares disminuyó de 4.9 a 4.4 personas entre
1980 y 2000, y se prevé que esta tendencia continuará en los próximos
años, hasta alcanzar poco menos de 3.0 personas por hogar en 2025.
En el corto y mediano plazos que corresponden al horizonte de
previsión de este Programa Sectorial de Vivienda, es de esperarse que
continúe creciendo la proporción de la población en edad de formar un
hogar, y, por consiguiente, de requerir vivienda. De acuerdo con las
proyecciones de CONAPO, el grupo de 20 a 59 años incrementará su
peso relativo a 52.4 por ciento de la población total en 2006 y a 57.4
10
Fuente: Consejo Nacional de Población (CONAPO).
95
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
por ciento en 2025, lo que implicará que 56.1 y 71.8 millones formen
parte de este amplio grupo de edad en 2006 y 2025, respectivamente.
En los próximos seis años, la demanda habitacional más numerosa
provendrá principalmente de las generaciones nacidas en la década de
los setenta y parte de los ochenta, periodo en el cual el incremento
demográfico en términos absolutos siguió siendo considerable, pese a
la disminución de la tasa de crecimiento.
Las tendencias enunciadas determinan que la presión generada por la
demanda de nuevos hogares seguirá siendo elevada. En cambio, es
razonable estimar que en un futuro se atenúen los requerimientos de
superficie edificada y el número de cuartos por vivienda, como
resultado de la disminución prevista en el tamaño de los hogares.
Rezago habitacional
En dos décadas el rezago total de vivienda muestra una tendencia favorable
que presenta una disminución en su proporción con el inventario
habitacional. En la década de los ochenta fue poco más de 4 millones 678
mil acciones, 39 por ciento del inventario habitacional; diez años después, en
los años noventa disminuyó ligeramente a poco más de 4 millones 667 mil
acciones, el 29 por ciento del parque habitacional; y para el año 2000 se
calculó en casi 4 millones 291 mil acciones, el 20 por ciento del inventario
total.
Al precisar en qué consiste el rezago habitacional se deben tomar en cuenta
tanto el déficit de vivienda nueva como los requerimientos de mejoramiento
habitacional derivado de tres aspectos: la que necesita sustituirse, la que
requiere ampliarse y la que necesita repararse para cumplir su función
96
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
básica social de integración y protección familiar, así como, la económica
para generar patrimonio familiar. Así, respecto al déficit de vivienda, en el
2000, se estima que 756 mil hogares en todo el país no tienen una casa
independiente donde habitar, por lo que cada uno de esos hogares,
actualmente hacinados requiere de una vivienda nueva. Adicionalmente, un
millón 55 mil casas existentes necesitan ser sustituidas, debido a que han
llegado al término de su vida útil, y resulta más caro repararlas que edificar
un número semejante de viviendas nuevas.
La debilidad básica del rezago habitacional se encuentra en los dos millones
42 mil viviendas que, en todo el país, requieren rehabilitación y/o ampliación,
y en las 438 mil casas que deben repararse para evitar que su deterioro las
convierta en habitación inadecuada. Para ampliar y reparar esas viviendas
se requieren programas de mejoramiento habitacional que no implican
edificar viviendas nuevas, sino solamente adecuarlas.
En suma, el rezago de cuatro millones 291 mil acciones se divide en un
millón 811 mil unidades nuevas, y en dos millones 480 mil unidades que
requieren rehabilitarse, mantenerse o ampliarse.
Necesidades de vivienda
El análisis cuantitativo sobre la magnitud de la problemática habitacional
utilizado para estimar el rezago debe complementarse con el cálculo de las
necesidades de vivienda que se generarán como producto del incremento
demográfico que se refleja en la formación de hogares y del deterioro natural
que año con año presenta el inventario de vivienda.
97
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Las necesidades de vivienda expresan la cantidad de habitaciones
requeridas que cumplen al menos, con los preceptos mínimos para que
todos los habitantes del país alcancen este bienestar esencial. Este
concepto debe diferenciarse del de demanda, el cual corresponde a la
cantidad de vivienda que la población puede comprar o rentar a un precio o
alquiler determinado. De acuerdo con esta orientación, la política
habitacional requiere atender el arribo de aquellos jóvenes en edad de
formar un hogar independiente, así como evitar que el inventario habitacional
se continúe deteriorando. En el marco de la demografía actual, de
mantenerse las tendencias, se estima que para el año 2010 habrá en el país
alrededor de 30 millones de hogares, lo que se reflejará en una demanda
anual promedio de 731 mil 584 unidades nuevas para cubrir las necesidades
de crecimiento.
Del mismo modo, si consideramos el año 2030, se estima que habrá 128.9
millones de mexicanos en 45 millones de hogares. Por lo que el incremento
habitacional en 30 años deberá ser de 23 millones de unidades. Lo anterior
representa la necesidad de edificar a partir de ahora, un promedio de 766 mil
viviendas anuales.
Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de
alcanzar un ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil
unidades en el año 2006, cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel,
a partir de ese año.
Asimismo, para atender la necesidad de vivienda que evite el deterioro del
inventario habitacional, se requiere dar mantenimiento a las viviendas que
actualmente están catalogadas como adecuadas y como regulares, para
evitar que pasen a formar parte del rezago habitacional y que con ello éste
se incremente. De acuerdo con los cálculos, se estima que para los próximos
98
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
10 años se requiere un promedio anual de 398 mil 162 acciones de
mejoramiento.
En concreto, la demanda de vivienda para albergar a los nuevos hogares se
suma a la necesidad de minimizar el deterioro natural de carácter cualitativo
que ocurre en el inventario habitacional existente. Así, el promedio anual de
requerimientos
habitacionales
por
vivienda
nueva
(731,584)
y
de
mejoramiento (398,162) es del orden de un millón 129 mil 746 acciones.
Éstos serán factores que repercutirán en la estructura y en los volúmenes de
materiales y componentes para la construcción, así como en las
necesidades
de
suministro
de
servicios
públicos
incluyendo
agua,
electricidad y drenaje durante la vida útil de esas mismas viviendas.
Estimación estadística del tipo de vivienda
La vivienda de interés social y la popular incluyen una amplia gama de
productos destinados a satisfacer las necesidades de la población con
ingresos de hasta 15 salarios mínimos. A fin de homogeneizar la definición
del tipo de vivienda producida en el país, el presente Programa Sectorial de
Vivienda 2001 – 2006 propone las siguientes 5 categorías de tipo de
vivienda: Básica, social, económica, media, media alta y residencial.
Para cuantificar estadísticamente el tipo de vivienda requerida y evitar el
sesgo que da el concepto de ingreso “no especificado” que se incluye en los
datos censales, tanto para la población ocupada como para la de hogares,
éste rubro (5.4 por ciento en población ocupada y 0.2 por ciento en hogares)
se distribuye proporcionalmente entre los otros tipos de ingresos.
De esta manera se concluye, estadísticamente, que con base en la
distribución de ingreso por población ocupada, la demanda anual de vivienda
requiere un 72.5 por ciento de viviendas tipo básica para quienes ganan
99
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
hasta 3 salarios mínimos y un 14.9 por ciento de viviendas de tipo social
para la población con ingresos entre 3 y menos de 5 salarios mínimos. De la
misma forma, la producción del tipo de vivienda económica, para la
población ocupada con ingresos de 5 a 10 salarios mínimos, requiere
orientar el 8.5 por ciento de la oferta habitacional; y la población ocupada
con ingresos mayores a 10 salarios mínimos demanda el 4.1 por ciento hacia
aquellas viviendas de tipo medio, media alta y residencial.
Por otra parte, según el enfoque de nivel de ingreso por hogares, las
necesidades cambian a 40.9 por ciento para vivienda básica de hasta 30
metros cuadrados, 22.5 por ciento para vivienda social de hasta 45 metros
cuadrados, 22.2 por ciento de vivienda económica y 14.4 de vivienda media,
alta y residencial.
Si aplicamos la distribución de ingreso por población ocupada y
consideramos el promedio anual de necesidades de vivienda de 731 mil 584
viviendas nuevas, y 398 mil 162 mejoramientos, podemos estimar que
aquella población ocupada que gana hasta 3 salarios mínimos requerirá al
año 531 mil 63 viviendas nuevas y 289 mil 29 mejoramientos al inventario
existente; es decir, ello representa, casi tres cuartas partes de toda la
necesidad de vivienda anual del país. Considerando el nivel de ingresos,
estos requerimientos pueden cubrirse con vivienda del tipo básica.
Con este mismo enfoque de población ocupada, las viviendas tipo media,
media alta y residencial, que atienden a la población con ingresos mayores a
10 salarios mínimos, serán sólo del orden de las 29 mil 759 viviendas nuevas
y 16 mil 196 mejoramientos.
100
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Por otra parte, si utilizamos la distribución de ingreso por hogares, la
necesidad de vivienda básica disminuye considerablemente, siendo de 299
mil 392 viviendas nuevas; mientras que el mercado para la vivienda
económica se vuelve más dinámico, al superar las 162 mil viviendas nuevas
y más de 88 mil mejoramientos.
Adicionalmente, y también con fines analíticos, según la perspectiva de los
sectores productivos, se observa que la población ocupada en el sector
terciario de la economía del país (18 millones 552 mil personas) requerirá
anualmente, durante los próximos diez años, poco más de la mitad de toda
la necesidad habitacional, 402 mil 383 viviendas nuevas y 218 mil 996
mejoramientos; el sector agrícola requerirá sólo una de cada seis viviendas
nuevas y; el sector industrial requerirá de 209 mil 834 viviendas nuevas y
114 mil 201 mejoramientos.
XIII.1 Cobertura del Programa por Entidad Federativa y su variación
respecto a dos años anteriores.
Ante el escenario descrito anteriormente descrito a través del Programa
Sectorial de Vivienda 2001 – 2006, se pretende identificar el grado de
participación del Programa “Tu Casa” alcanzado durante los periodos 20012003 en relación a las necesidades de vivienda proyectada por Entidad
Federativa según tipo de Programa (Ver cuadro 10 y 11).
101
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 10
Cobertura Nacional y por Entidad Federativa en la Modalidad de Adquisición de Vivienda durante los periodos
2001-2003
ESTADO
Aguascalientes
Baja California Norte
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
Subsidios
Subsidios
Subsidios
otorgados
otorgados
otorgados
Necesidades
Cobertura en
Cobertura en Necesidades
Cobertura en Necesidades
para
para
para
de Vivienda
de Vivienda
de Vivienda
Vivienda
Vivienda
Vivienda
Adquisición de
Adquisición de
Adquisición de
Nueva 2003
nueva al 2001
nueva al 2003 Nueva 2002
nueva al 2002 Nueva 2001
Vivienda en
Vivienda en
Vivienda en
2001
2003
2002
8,190
2,200
26.9%
7,974
2,103
26.4%
7,771
1,535
45,962
2,366
5.1%
44,080
1,189
2.7%
42,329
0
0.0%
6,616
349
5.3%
6,344
250
3.9%
6,086
1,800
29.6%
19.8%
7,619
516
6.8%
7,368
264
3.6%
7,126
391
5.5%
14,716
1,232
8.4%
14,572
946
6.5%
14,380
1,039
7.2%
52.7%
3,349
1,731
51.7%
3,289
937
28.5%
3,228
1,700
33,726
1,455
4.3%
32,886
883
2.7%
32,060
2,165
6.8%
30,211
1,474
4.9%
29,485
3,603
12.2%
28,785
580
2.0%
36,710
0
0.0%
36,158
0
0.0%
35,536
0
0.0%
883
590
66.8%
1,230
369
30.0%
1,567
242
15.4%
21,666
221
1.0%
21,625
541
2.5%
21,551
1,315
6.1%
5,648
320
5.7%
6,237
322
5.2%
6,849
44
0.6%
11,726
676
5.8%
11,667
458
3.9%
11,580
710
6.1%
0.0%
45,920
371
0.8%
45,193
481
1.1%
44,495
0
145,228
0
0.0%
141,963
0
0.0%
138,917
0
0.0%
3,584
495
13.8%
4,552
0
0.0%
5,549
723
13.0%
12,915
120
0.9%
12,600
200
1.6%
12,275
656
5.3%
2,863
225
7.9%
2,944
142
4.8%
3,021
0
0.0%
30,163
129
0.4%
29,432
1,159
3.9%
28,606
365
1.3%
14,981
0
0.0%
15,115
0
0.0%
15,208
0
0.0%
34,478
886
2.6%
33,983
0
0.0%
33,527
0
0.0%
12,092
33
0.3%
11,816
0
0.0%
11,559
0
0.0%
19,069
258
1.4%
18,238
138
0.8%
17,453
0
0.0%
11,201
484
4.3%
11,227
761
6.8%
11,256
0
0.0%
10,984
976
8.9%
10,994
667
6.1%
10,974
1,141
10.4%
18,338
959
5.2%
17,907
921
5.1%
17,460
1,090
6.2%
14,359
503
3.5%
14,041
788
5.6%
13,687
280
2.0%
22,760
976
4.3%
22,265
1,400
6.3%
21,764
0
0.0%
8,178
588
7.2%
7,968
413
5.2%
7,764
365
4.7%
48,669
1,030
2.1%
47,904
160
0.3%
47,068
0
0.0%
11,227
306
2.7%
10,956
2,893
26.4%
10,678
0
0.0%
624
1,234
197.8%
651
2,001
307.4%
971
1,364
140.5%
22,703
3.3%
23,989
3.5%
17,505
2.6%
694,655
682,664
671,080
Fuente: Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Necesidades de vivienda proyectada por entidad federativa 2001-2003. Dirección General de Política y
Fomento a la Vivienda, SEDESOL. FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre de los
ejercicios al 31 de Diciembre de 200-2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003
102
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 11
Cobertura Nacional y por Entidad Federativa en la Modalidad de Mejoramiento de Vivienda durante los periodos
2001-2003
ESTADO
Aguascalientes
Baja California Norte
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
Subsidios
Necesidades de
Totales
mejoramiento de
Ejercidos en
Vivienda 2003
2003
3,206
9,702
1,542
2,772
9,498
1,822
14,866
13,625
43,447
2,690
16,165
8,961
8,607
24,233
44,208
8,308
5,975
3,626
14,970
13,576
19,095
4,792
2,788
8,872
9,778
9,411
7,150
12,357
3,582
31,646
6,787
2,275
370,332
4,825
218
1,367
250
0
0
14,725
13,437
1,024
4,644
0
8,470
8,343
0
2,019
2,135
211
2,426
217
0
9,187
2,564
1,499
4,653
993
3,096
3,440
14,828
2,227
5,527
576
10,088
122,989
Subsidios
Cobertura del Necesidades de
Totales
programa en mejoramiento de
Ejercidos en
2003
Vivienda 2002
2002
150.5%
2.2%
88.7%
9.0%
0.0%
0.0%
99.1%
98.6%
2.4%
172.6%
0.0%
94.5%
96.9%
0.0%
4.6%
25.7%
3.5%
66.9%
1.4%
0.0%
48.1%
53.5%
53.8%
52.4%
10.2%
32.9%
48.1%
120.0%
62.2%
17.5%
8.5%
443.4%
33.2%
3,075
9,165
1,518
2,685
9,379
1,811
14,280
13,037
41,664
3,630
15,676
9,636
8,369
23,046
42,321
10,225
5,689
3,607
14,130
13,256
18,288
4,548
2,588
8,679
9,545
8,948
6,792
11,804
3,389
30,347
6,451
2,306
359,884
2,500
3,200
533
0
0
5,320
4,720
9,344
0
2,861
0
4,212
8,461
0
0
0
20
13,169
0
0
0
266
1,252
2,037
1,777
778
7,783
3,960
1,024
822
1,925
21,145
97,109
Subsidios
Cobertura del Necesidades de
Totales
programa en mejoramiento de
Ejercidos en
2002
Vivienda 2001
2001
81.3%
34.9%
35.1%
0.0%
0.0%
293.8%
33.1%
71.7%
0.0%
78.8%
0.0%
43.7%
101.1%
0.0%
0.0%
0.0%
0.4%
365.1%
0.0%
0.0%
0.0%
5.8%
48.4%
23.5%
18.6%
8.7%
114.6%
33.5%
30.2%
2.7%
29.8%
917.0%
27.0%
2,929
8,636
1,488
2,584
9,195
1,800
13,667
12,433
39,749
4,475
15,145
10,279
8,081
21,857
40,470
12,107
5,400
3,595
13,307
12,925
17,492
4,304
2,404
8,436
9,245
8,475
6,415
11,209
3,194
28,984
6,089
3,304
349,673
500
0
0
0
0
300
0
2687
0
0
0
0
0
0
0
0
244
250
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
260
0
4241
Cobertura del
programa en
2001
17.1%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
16.7%
0.0%
21.6%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
4.5%
7.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
4.3%
0.0%
1.2%
Fuente: Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Necesidades de vivienda proyectada por entidad federativa 2001-2003. Dirección General de Política y
Fomento a la Vivienda, SEDESOL. FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva. Presupuesto de Egresos 2003. Cierre de los
ejercicios al 31 de Diciembre de 200-2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003
La cobertura alcanzada por el Programa a partir de 2001 y hasta lo registrado
a finales de 2003 es la siguiente: En la modalidad de Adquisición de Vivienda
nueva en 2001 el Programa alcanzó una cobertura de 2.6% del total de la
demanda de vivienda, es decir de las 671,080 necesidades de vivienda
estimadas para este periodo el Programa “Tu Casa” otorgó 17,505 subsidios.
103
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Considerando la estimación para aquella población ocupada que gana hasta
3 salarios mínimos, quienes se calcula requerirán al año 531 mil 63 viviendas
nuevas, se tiene que el Programa Ahorro Subsidio y Crédito para la Vivienda
Progresiva contribuyó en 3.3% en la satisfacción de la demanda.
En este sentido, el Programa no está atendiendo al 96.7% de los
individuos que demandan una vivienda y que ganan hasta tres salarios
mínimos. . Esta desatención se da indudablemente por su incapacidad
de llevar a acabo un ahorro previo que le permita cubrir el monto
mínimo que exige el Programa para poderlo considerar un beneficiario.
Para 2002, pese al esfuerzo del Gobierno Federal de incrementar el monto
del prosupuesto destinado al Programa con el objeto de alcanzar un mayor
impacto, los resultados obtenidos al cierre del periodo permiten argumentar lo
siguiente: la cobertura alcanzada respecto a la totalidad de la demanda de
vivienda calculada para el periodo fue de 4.5%, es decir, que de las 682,664
necesidades de vivienda nueva, el Programa “Tu Casa” contribuyó con
23,989 subsidios otorgados para hacer frente a esta necesidad; si esta
cantidad otorgada de subsidios la comparamos con la demanda estimada
para la población con ingresos de hasta tres salarios mínimos se obtiene un
grado de contribución en la satisfacción de la demanda de 3.5%. En 2002
Se alcanza un mayor grado de cobertura
en comparación con lo
realizado en 2001 lo cual es atribuido por una parte al incremento del
presupuesto destinado al Programa y sin duda por la incorporación al
Programa de seis entidades más, pasando de una cobertura nacional
de 62.62% en 2001 a 84.43% en 2002. En este sentido siguió
prevaleciendo la misma situación de los individuos que demandan una
vivienda y que ganan hasta tres salarios mínimos.
104
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Para 2003 las metas presupuestales parecían estar orientadas a elevar el
grado de cobertura en este rubro, el presupuesto registro una variación de
9.75% respecto al año anterior, presupuesto con lo que se hacia frente a la
demanda de vivienda nueva calculada para este año de 694,655; el grado de
cobertura registrado es de 4.3% ligeramente menor al de 2002, y de la
demanda estimada para la población con ingresos de hasta tres salarios
mínimos de cubrió el 3.3%; estos resultados pueden ser atribuidos a que
durante los periodos 2002 y 2003 las metas no fueron cubiertas
satisfactoriamente, resaltando en varios casos la incapacidad financiera
de algunas entidades para operar el Programa, situación que pudo
propiciar que las metas físicas para vivienda nueva se establecieran en
22,990 subsidios, cantidad menor a la meta Programada anual en 2002.
En lo referente a la modalidad de Mejoramiento de Vivienda se registra un
panorama favorable en cuanto a la contribución del Programa a la reducción
del hacinamiento de la vivienda. Para 2001 las necesidades de Mejoramiento
de Vivienda se estimaron en 349,673 de las cuales a finales del periodo el
Programa otorgó 4,241 subsidios
cubriendo apenas el 1.2% del total.
Considerando la demanda estimada para las familias con ingresos de hasta
tres salarios mínimos, que es del orden de 289,029 mejoramientos anuales,
se tiene una cobertura de 1.5%, ésta situación se atribuye a que durante
el periodo sólo participaron, en esta modalidad, los Estados de
Aguascalientes, Colima, Chihuahua, Morelos, Nayarit y Yucatán.
Para el periodo 2002 se incrementó la participación de los Estados y
municipios en esta modalidad, participando 22 de los 31 Estados de la
República, lo que propició alcanzar una cobertura del 27% de la demanda
anual en materia de mejoramientos y de 33.6% de la demanda calculada
para familias con ingresos de hasta tres salarios mínimos.
105
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Para 2003 persiste la misma tendencia en el otorgamiento de subsidios para
esta modalidad registrando una participación de 33.2% respecto a la
demanda total y 42.6% de la demanda de familias con ingresos de hasta tres
salarios mínimos.
Resulta notable el desempeño en el otorgamiento de subsidios en la
modalidad de Mejoramiento de Vivienda, bajo este esquema pareciera
ser que el Programa “Tu Casa” contribuye en gran parte a la reducción
del hacinamiento de vivienda y que las entidades ejecutoras han
redoblado sus esfuerzos para operar el Programa eficientemente.
FUNSALUD hace importante resaltar que para asegurar que los
beneficios propiciados por el Programa sean los esperados, es
necesario otorgar los subsidios en el monto Programado, ya que de
acuerdo a los resultados obtenidos los montos otorgados presentan
importantes variaciones que van desde los 1,429 pesos hasta los
16,000 pesos. Esta situación propicia concluir que no existe un
mecanismo único entre los distintos niveles de la administración que
permita asegurar que el monto de los subsidios federales sea
equitativo. Por lo tanto, estas variaciones son un indicador de que las
unidades ejecutoras otorgan subsidios con la única intención de
cumplir con una meta y continuar participando en el Programa. Esto
contribuye solamente a mantener vivo un Programa y por ende una
situación laboral activa de los operarios del Programa en cada Entidad
Federativa, dejando al margen los alcances de mejoramiento “real” de
la calidad de vida.
FUNSALUD considera que una de las limitantes del Programa que de alguna
forma propicia la ineficiencia con la que son entregados los subsidios en
ambas modalidades, recae en los lineamientos de operación del Programa,
donde se estipula que la unidad ejecutora tiene como obligación la de
106
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
aportar como subsidio una cantidad como mínimo igual al monto del subsidio
federal, en efectivo o en especie, para la adquisición, edificación, ampliación
o mejora de la unidad de vivienda; ya que las unidades ejecutoras al no
contar con los recursos financieros suficientes propiciando la reasignación de
metas en las distintas modalidades, centrando su interés en el otorgamiento
de subsidios en la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, el cual permite,
por sus características, la utilización mínima de los recursos financieros de la
entidad para dar cumplimiento a sus metas anuales, situación que se refleja
en los montos con los que son otorgados los subsidios en la mayoría de las
entidades ejecutoras.
FUNSALUD considera importante que en los distintos niveles de
operación del Programa se considere que un aumento en el
presupuesto destinado a cada una de las entidades ejecutoras
participantes en el Programa, tendrá que verse acompañada por un
incremento igual en los recursos financieros estatales o municipales
para operar el mismo, tal y como está estipulado en las Reglas de
Operación, de lo contrario los costos económicos del Programa
superarán a los beneficios sociales esperados en la sociedad.
Con base a lo anterior, FUNSALUD considera que es posible obtener
una mejoría en las condiciones de vida de la población mexicana, para
ello no sólo se requiere una mayor oferta de vivienda, sino que ésta sea
accesible a la capacidad de pago de la mayoría de los trabajadores. En
nuestro país un alto porcentaje de la vivienda construida debe ser
susceptible de ser adquirida por la población con ingresos menores a
3 salarios mínimos. Por tanto, la política
de vivienda deberá
encaminarse a la creación de mecanismos que permitan plantear y
sostener un ritmo de otorgamiento de subsidio viable de lograr, así
como, la creación de más de un Programa de vivienda con un bajo
107
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
costo, similares al de “Tu Casa”, que conjuntamente interactúen con
Programas de desarrollo humano y social.
XIII.2 Cobertura por municipio
A partir del cuadro 12 y 13 y, con el objetivo de mostrar el alcance del
Programa “Tu Casa” 2003 se presenta una breve síntesis de los Estados con
sus municipios agrupándolos por su grado de marginación, con base en el
Índice de marginación 2000 estimado por el Consejo Nacional de Población.
De acuerdo al CONAPO, el índice de marginación permite discriminar
Entidades Federativas según el impacto global de las carencias que padece
la población como resultado de la falta de acceso a la educación primaria, la
residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios
bajos y las derivadas de la residencia en localidades pequeñas, aisladas y
dispersas, como puede ser la falta de servicios de salud, equipamientos e
infraestructura adecuada, lo cual conforma una precaria estructura de
oportunidades que obstruyen el pleno desarrollo de las potencialidades
humanas.
La estimación de un índice de marginación para el conjunto de Entidades
Federativas del país permite aproximarse al conocimiento de la actual
desigualdad regional de las oportunidades sociales.
Entidades con grado de marginación muy alto
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz e Hidalgo son las Entidades
Federativas con grado de marginación muy alto, donde vive 20 por ciento de
la población nacional, esto es, 19.6 millones de personas.
108
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
La intensidad de las privaciones en esas cinco entidades es elevada y la
padecen proporciones significativas de la población. Tan sólo en Chiapas, el
Estado con mayor marginación en el año 2000, el 23 por ciento de su
población de 15 o más años de edad es analfabeta y 50 por ciento no
terminó la primaria; casi uno de cada cinco habitantes ocupa viviendas sin
drenaje ni sanitario exclusivo; 12 de cada cien habitantes reside en viviendas
sin energía eléctrica; uno de cada cuatro sin agua entubada; cuatro de cada
diez con piso de tierra y casi dos de cada tres ocupa viviendas en
condiciones de hacinamiento. Asimismo, 76 por ciento de la población
ocupada gana hasta dos salarios mínimos y 61 por ciento vive en localidades
con menos de cinco mil habitantes, donde la dispersión y el aislamiento
vulnera las condiciones de vida de quienes viven, sobre todo, en las
localidades de menor tamaño.
Una situación tan crítica como la del Estado de Chiapas la comparten
Guerrero y Oaxaca, las otras dos Entidades Federativas con mayor
marginación en el país. Al respecto, llama la atención que en Guerrero la
proporción de la población residente en viviendas sin drenaje ni sanitario
exclusivo es superior a la de Chiapas (35 y 19%, respectivamente). El Estado
de Oaxaca, por su parte, supera ligeramente a Chiapas en las privaciones
asociadas a la dispersión poblacional, pues mientras en esta última 61 por
ciento de la población habita en localidades con menos de 5,000 habitantes,
en Oaxaca asciende a 64 por ciento, de forma que en ambas entidades 2.4 y
2.2 millones de personas, respectivamente, padecen privaciones asociadas a
la dispersión y el aislamiento de los asentamientos humanos.
En Veracruz e Hidalgo, los dos Estados restantes con grado de marginación
muy alto, las proporciones de la población con ese tipo de privaciones son
en general, inferiores a los de las tres entidades anteriormente mencionadas.
109
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Sin embargo, no debe soslayarse que tanto en Veracruz como en Hidalgo,
15 por ciento de la población de 15 o más años de edad es analfabeta, al
tiempo que 39 y 34 por ciento no terminó la primaria, respectivamente;
asimismo, en Veracruz la carencia de agua entubada y el piso de tierra en la
vivienda compromete a casi uno de cada tres habitantes y, en Hidalgo a 15 y
19 por ciento, respectivamente, y en ambas entidades alrededor de dos de
cada tres personas ocupadas gana hasta dos salarios mínimos.
Entidades con grado de marginación alto
De acuerdo con las estimaciones del índice de marginación por Entidad
Federativa, nueve Entidades Federativas tienen grado de marginación alto.
Estas son, en orden de importancia, San Luis Potosí, Puebla, Campeche,
Tabasco, Michoacán, Yucatán, Zacatecas, Guanajuato y Nayarit, donde
viven 22.5 millones de personas, esto es, 23 por ciento de la población
nacional. Los índices de marginación confirman que con la excepción de
Quintana Roo, Tlaxcala y Morelos, en el sur del país se conforma una macro
región donde la desigualdad de oportunidades de participación en el proceso
de desarrollo y el disfrute de sus beneficios ponen en clara situación de
desventaja social a proporciones significativas de la población. Dicha macro
región se prolonga hacia el centro y norte del país, desde el Estado de
Guerrero hacia Michoacán y Guanajuato, y de Veracruz hacia Hidalgo y
Zacatecas.
Con relación a las privaciones que padece la población, derivadas del rezago
educativo, llama la atención que la incidencia del analfabetismo en las nueve
Entidades Federativas con grado de marginación alto se ubica entre 8 y 15
por ciento, cuando el promedio nacional es de 9.5 por ciento. Los
porcentajes de la población de 15 o más años de edad que no terminaron la
primaria se sitúan entre 32 y 40 por ciento. En particular, llama la atención el
110
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
caso de Michoacán, donde 40 por ciento de la población de esas edades no
terminó la primaria, porcentaje que supera el rezago educativo en Hidalgo y
Veracruz, que son entidades con grado de marginación muy alto.
Con relación a los déficit en las condiciones de las viviendas de las
entidades con grado de marginación alto, algunas se sitúan por encima de
los promedios nacionales, como es el caso de Yucatán y Zacatecas, donde
24 y 20 por ciento respectivamente de la población ocupa viviendas que no
cuentan con drenaje ni sanitario exclusivo, seguidas por Campeche y
Guanajuato, con 17 y 16 por ciento, respectivamente. Por su parte, San Luis
Potosí y Campeche tienen 12 y 9 por ciento de ocupantes en viviendas sin
energía eléctrica, mientras que en Tabasco y San Luis Potosí 26 y 21 por
ciento de sus habitantes ocupan viviendas sin agua entubada. Asimismo, en
Puebla y San Luis Potosí 24 por ciento de la población ocupa viviendas con
piso de tierra, seguidas de cerca por Michoacán, con 20 por ciento.
En el grupo de entidades con grado de marginación alto, destacan
Zacatecas, Tabasco, Yucatán, Campeche y Puebla. En las dos primeras
entidades es mucho más significativa la proporción de la población residente
en localidades pequeñas (55 y 56%, respectivamente). A su vez, en el
Estado de Yucatán 68 por ciento de la población ocupada gana hasta dos
salarios mínimos, seguida de Campeche y Puebla, donde el porcentaje
asciende a 64 por ciento. En contraste, llama la atención el caso de
Guanajuato, donde esa proporción se reduce a 47 por ciento, que es inferior
al promedio nacional (51%).
Entidades con grado de marginación medio
En un conjunto de seis Entidades Federativas con grado de marginación
medio viven alrededor de 8.8 millones de personas, cifra que representa
111
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
nueve por ciento de la población nacional. No obstante que dichas entidades
no conforman macro regiones en el territorio nacional, pues una entidad se
localiza en el sur del país (Quintana Roo), dos en el norte de México (Sinaloa
y Durango) y tres en la zona central (Tlaxcala, Morelos y Querétaro), se trata
de un grupo de entidades con cierta homogeneidad en cuanto a la
proporción de la población que se encuentra en desventaja social.
Sin embargo, debe señalarse que los porcentajes de la población que
padecen las privaciones descritas por el índice de marginación no
necesariamente guardan una relación directa con el entorno regional de
mayor o menor desarrollo económico. Así, destaca que en este conjunto de
entidades el rezago educativo es inferior al promedio nacional, pues en
materia de analfabetismo sólo el Estado de Querétaro supera ligeramente
este promedio (9.8 y 9.5%, respectivamente), pero en Durango el
analfabetismo compromete a sólo 5.4 por ciento de las personas de 15 y
más años de edad. Con relación a la población con primaria incompleta, los
Estados de Sinaloa y Durango presentan un porcentaje un poco más
elevado que el promedio nacional (28%), al situarse en 30 y 29 por ciento,
respectivamente. Sin embargo, es importante destacar que las restantes
cuatro Entidades Federativas con grado de marginación medio se alejan en
al menos dos puntos porcentuales del promedio nacional, destacando el
Estado de Tlaxcala con el mayor logro educativo, pues ahí el porcentaje es
de sólo 23 por ciento.
Con relación a las privaciones y vulnerabilidades de la población derivadas
de la ocupación de viviendas inadecuadas, entre el grupo de entidades con
grado de marginación medio destaca el Estado de Querétaro, donde se
registra la mayor proporción de residentes en viviendas sin drenaje ni
sanitario (16%), seguido por las dos entidades del norte de México, Sinaloa y
Durango, cuyos porcentajes se sitúan en 14 y 11 por ciento, mientras que en
112
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
el resto de las entidades es inferior al promedio nacional (10%). Querétaro y
Durango reportan el mayor rezago en la proporción de la población residente
en viviendas sin energía eléctrica (6 y 7%), con niveles sólo ligeramente
superiores al promedio nacional (5%). Asimismo, cabe destacar que el
Estado de Morelos es la entidad con el menor porcentaje de residentes en
viviendas sin energía eléctrica (1%), seguido de Tlaxcala (2%).
Con relación a la población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos,
es relevante señalar que sólo Tlaxcala y Morelos tienen proporciones
superiores al promedio nacional (63 y 54%, respectivamente), mientras que
los Estados de Querétaro y Quintana Roo tienen los porcentajes más bajos
(40 y 42%, respectivamente). Por último, cabe señalar que los diferenciados
procesos de población y de transición urbana, determinan diferencias
significativas en cuanto a los patrones de dispersión poblacional. De esta
forma, del conjunto de entidades con grado medio de marginación destacan,
en un extremo, Morelos y Quintana Roo, con 24 y 21 por ciento de la
población en localidades pequeñas (frente a 31% nacional), y en otro,
Querétaro y Durango, donde 42 por ciento de los habitantes residen en
localidades con menos de 5 000 habitantes.
Entidades con grado de marginación bajo
Ocho Entidades Federativas tienen grado de marginación bajo. De ellas,
cuatro se localizan en el norte de México (Tamaulipas, Sonora, Chihuahua y
Baja California Sur) y las restantes en el occidente y el centro del país
(Estado de México, Colima, Jalisco, Aguascalientes). En dichas entidades
viven alrededor de 29.3 millones de personas, quienes representan 30 por
ciento de la población del país en el año 2000. Sin embargo, debe señalarse
que en el interior de este grupo se aprecian diferencias poblacionales
significativas, pues tan sólo el Estado de México tiene 13 millones de
113
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
personas, es decir, 45 por ciento de la población de las entidades con grado
de marginación bajo, mientras que en Baja California Sur y Colima viven
alrededor de 424 mil y 543 mil personas, respectivamente, es decir 3.3 por
ciento del total.
Las ocho entidades con grado bajo de marginación presentan proporciones
menores de la población en desventaja social que las entidades con grados
mayores de marginación. Al respecto, destaca el Estado de Aguascalientes,
que guarda una sensible distancia respecto del promedio nacional en los
porcentajes de la población que reside en viviendas con características
inadecuadas, como es el piso de tierra o la falta de drenaje y sanitario
exclusivo, energía eléctrica o agua entubada.
Entidades con grado de marginación muy bajo
La estimación de los índices de marginación por Entidad Federativa revela
que sólo cuatro Entidades Federativas tienen grado de marginación muy
bajo, donde residen alrededor de 17.2 millones de personas, quienes
representan 18 por ciento de la población del país. Salvo la capital del país,
los Estados con grado de marginación muy bajo se localizan en el norte de
México (Coahuila, Baja California y Nuevo León).
Las entidades con grado de marginación muy bajo forman un conjunto que
se aleja significativamente de los promedios nacionales. Sin embargo, debe
señalarse que aun en este pequeño grupo de entidades se aprecian
diferencias relevantes, así como significativas proporciones de la población
en situación de desventaja social. Así, en el Distrito Federal, la entidad con
menor marginación del país, 12 por ciento de la población de 15 o más años
de edad no terminó la primaria (frente a 28% del promedio nacional),
mientras que en Nuevo León, Coahuila y Baja California ese rezago
educativo asciende a 16, 19 y 20 por ciento, respectivamente.
114
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 12
Indicadores socioeconómicos
% Población
% Población
% Ocupantes % Ocupantes en % Ocupantes en % Viviendas % Ocupantes
en vivienda sin
sin primaria
Entidad Federativa
Población Total
analfabeta de
completa de 15
drenaje ni
servicios
viviendas sin
con algún
en viviendas
nivel de
con piso de
viviendas sin
sanitarios
% Población
% Población
en localidades
ocupada con
con menos de
ingresos de
5 000
hasta 2 salarios
15 años o más
años o más
exclusivos
tierra
habitantes
mínimos
Aguascalientes
944 285
4.84
23.03
3.38
1.78
1.30
37.82
3.57
24.54
42.23
Baja California
2 487 367
3.53
19.59
1.95
2.33
6.83
36.58
4.59
11.62
22.22
424 041
4.21
20.98
3.71
4.62
6.32
38.8
10.42
25.41
35.82
Baja California Sur
Campeche
energía eléctrica agua entubada hacinamiento
690 689
11.81
34.22
17.27
8.79
14.61
56.63
14.92
34.51
64.12
2 298 070
3.87
18.79
3.42
1.42
2.18
37.74
4.55
13.37
34.68
Colima
542 627
7.16
27.20
2.56
1.96
2.18
40.9
12.53
18.20
48.00
Chiapas
3 920 892
22.94
50.31
19.33
12.01
24.99
65.03
40.90
61.21
75.89
37.67
Coahuila
Chihuahua
3 052 907
4.79
23.30
5.30
6.27
5.88
36.53
6.96
19.64
Distrito Federal
8 605 239
2.91
12.16
0.44
0.17
1.47
34.82
1.34
0.32
42.43
Durango
1 448 661
5.41
28.75
13.67
6.57
7.00
40.30
13.73
42.12
50.12
Guanajuato
4 663 032
11.99
35.75
16.10
3.19
6.86
47.10
10.93
37.39
47.29
Guerrero
3 079 649
21.57
41.92
35.29
11.04
29.54
59.67
39.97
53.44
66.16
Hidalgo
2 235 591
14.92
34.09
17.19
7.66
15.25
49.69
19.02
58.52
65.27
Jalisco
6 322 002
6.45
26.71
4.93
2.14
6.78
38.46
7.36
19.40
40.93
México
13 096 686
6.40
20.84
8.14
1.80
6.23
47.65
7.19
19.38
49.41
Michoacán
3 985 667
13.90
40.19
11.4
4.41
10.87
46.04
19.90
43.09
57.29
Morelos
1 555 296
9.25
25.76
7.17
1.40
7.30
44.26
14.80
23.93
54.28
Nayarit
920 185
9.05
31.97
9.52
4.75
9.53
44.14
13.25
43.68
56.25
Nuevo León
3 834 141
3.32
16.49
1.59
1.04
3.62
36.97
3.30
7.57
28.93
Oaxaca
3 438 765
21.49
45.53
18.07
12.54
26.95
59.45
41.60
64.01
71.93
Puebla
5 076 686
14.61
35.20
11.89
4.75
16.26
54.73
24.09
41.49
63.90
Querétaro
1 404 306
9.80
26.14
16.37
5.76
6.58
43.74
10.06
42.14
41.72
874 963
7.52
25.18
9.23
4.36
5.34
53.01
11.37
21.19
40.37
2 299 360
11.29
34.10
11.43
11.54
20.92
43.85
23.70
44.64
58.82
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
2 536 844
7.96
30.06
10.62
3.35
7.22
47.52
14.53
39.17
48.63
Sonora
2 216 969
4.40
22.40
4.19
3.23
3.47
42.18
13.18
21.25
40.95
Tabasco
1 891 829
9.73
32.27
8.58
5.85
26.49
54.52
13.47
56.10
62.29
Tamaulipas
2 753 222
5.13
23.35
2.65
4.97
5.01
42.36
8.95
16.89
46.72
63.38
Tlaxcala
962 646
7.80
23.42
8.43
2.05
2.48
54.61
8.98
36.88
Veracruz
6 908 975
14.87
39.17
10.21
11.11
29.47
51.5
29.29
48.50
68.64
Yucatán
1 658 210
12.30
36.94
24.01
4.12
5.69
52.52
5.62
28.82
67.57
Zacatecas
1 353 610
7.97
37.50
19.68
4.03
11.05
42.68
9.12
55.13
58.91
Fuente: Estimación de CONAPO con base en el XII Censo general de Población y Vivienda 2000
Realización: FUNSALUD. Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
115
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 13
Municipios por entidad federativa, según grado de marginación municipal, 2000
Entidad Federativa
Total
Grado de Marginación
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy Bajo
Sin Información 1
1
Nacional
2443
386
906
486
417
247
Oaxaca
570
210
118
217
76
67
84
113
58
106
39
11
46
124
122
20
18
11
5
5
38
10
16
33
51
8
18
72
17
43
60
57
182
49
44
35
30
10
9
7
6
5
3
1
1
1
1
1
1
276
97
65
118
37
6
32
28
34
77
6
5
10
19
29
2
10
76
39
6
46
5
7
16
54
11
21
16
3
19
32
18
8
3
3
27
17
1
14
4
27
19
19
5
1
11
1
12
57
37
6
1
6
9
8
1
4
6
2
2
16
4
Veracruz
Chiapas
Puebla
Guerrero
Chihuahua
Hidalgo
Michoacán
San Luis Potosí
Yucatán
Durango
Campeche
Guanajuato
Jalisco
México
Nayarit
Querétaro
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Morelos
Nuevo León
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Zacatecas
3
6
3
7
4
4
14
4
10
16
2
3
8
10
12
17
27
10
24
2
4
34
2
7
29
18
1
17
8
5
2
2
3
1
4
15
37
3
3
2
5
3
16
4
16
4
19
3
4
26
1
10
10
2
Nota:
1
Se refiere al municipio de Nicolás Ruiz en Chiapas, el cual no presenta Información para calcular el índice de marginación 2000
Fuente: estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Población y Vivienda 2000
116
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Análisis
Si bien el Programa “Tu Casa” tiene como principal virtud el de otorgar
apoyos a la población en situación de pobreza, entonces resulta necesario
conocer el alcance y cobertura en las entidades con mayores grados de
marginación.
De ésta manera en el cuadro 14 se concentra por Entidad Federativa el
número de municipios existentes en los que opera el Programa, marcando el
grado de marginalidad existente en cada una de ellas.
En términos generales se puede estimar que
en 2003 el Programa “Tu
Casa”, a nivel municipal, alcanza una cobertura nacional del 30.5%, es decir
el Programa opera en 745 municipios de los 2,443 registrados por el
CONAPO. (Ver Gráfico 2).
FUNSALUD logró detectar a partir del cuadro 14, que existen Entidades
Federativas con un alto grado de marginación, como Michoacán, con
un número significativo de municipios pero con una participación poco
significativa de ellos directamente en el Programa, esto deja ver que no
existe especial énfasis en la incorporación de las entidades que sufren
mayormente de los estragos de la pobreza al programa. Es decir, la
formula para la asignación de recursos federales para el Programa por
entidad federativa pierde fuerza en el sentido de que asigna un 30% de
estos recursos en partes iguales y el restante 70% lo asigna de acuerdo
a índices de rezago habitacional, de pobreza, rezago y marginación de
acuerdo CONAPO, cuando este 30% podría ser encausado a solventar
los graves problemas en la escasez de recursos financieros para la
operación eficiente del Programa que aquejan a Entidades como
Michoacán, Yucatán, Puebla, entre otros.
117
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 14
Número de municipios y grado de marginación donde opera el
Programa
"Tu Casa" 2003
Grado de
marginalidad
Municipios
existentes
Municipios
Participantes
Cobertura
Nayarit
20
17
85.0%
Alto
Zacatecas
57
35
61.4%
Alto
Tabasco
17
9
52.9%
Alto
Puebla
217
83
38.2%
Alto
ESTADO
San Luis Potosí
58
20
34.5%
Alto
Michoacán
113
32
28.3%
Alto
Alto
Campeche
11
3
27.3%
Yucatán
106
16
15.1%
Alto
Guanajuato
46
6
13.0%
Alto
Aguascalientes
11
11
100.0%
Bajo
Baja California Sur
5
5
100.0%
Bajo
Tamaulipas
43
43
100.0%
Bajo
Colima
10
9
90.0%
Bajo
Chihuahua
67
42
62.7%
Bajo
Sonora
72
33
45.8%
Bajo
México
122
7
5.7%
Bajo
Jalisco
124
5
4.0%
Bajo
Quintana Roo
8
8
100.0%
Medio
Durango
39
27
69.2%
Medio
Morelos
33
22
66.7%
Medio
Sinaloa
18
12
66.7%
Medio
Tlaxcala
60
40
66.7%
Medio
Querétaro
18
8
44.4%
Medio
Hidalgo
84
64
76.2%
Muy alto
Chiapas
118
75
63.6%
Muy alto
Guerrero
76
38
50.0%
Muy alto
Veracruz
210
39
18.6%
Muy alto
Oaxaca
570
0
0.0%
Muy alto
5
4
80.0%
Muy bajo
Baja California
Distrito Federal
16
12
75.0%
Muy bajo
Coahuila
38
16
42.1%
Muy bajo
Nuevo León
51
4
7.8%
Muy bajo
Total
2,443
745
30.5%
Fuente: Estimación de CONAPO con base en el XII Censo general de Población y Vivienda
2000. Fideicomiso Fondo de Habitaciones Populares "Tu Casa"; Seguimiento de avance de obra
por entidad federativa ejercicio 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación externa del Programa "Tu Casa" 2003
118
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfico 2
Cobertura del Programa por municipio
30.5%
69.5%
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Fideicomiso Fondo de Habitaciones
Populares “Tu Casa”, Seguimiento de avance de obra por Entidad Federativa ejercicio 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa del Programa “Tu Casa” 2003
Si el análisis lo enfocamos al grado de cobertura que alcanzan aquellas
entidades con un muy alto grado de marginalidad se tiene lo siguiente:
Este grupo de entidades lo conforman las entidades de Oaxaca, Veracruz,
Guerrero, Chiapas e Hidalgo (ver Gráfico 3). Cabe recordar que el Estado de
Oaxaca pese a ser la entidad con mayor número de municipios y de ser
considerado como uno de los Estados con índices de marginación Muy alto,
aun sigue sin participar en el Programa. Respecto a las otras entidades.
Chiapas cuenta con 118 municipios tiene una cobertura de 63.6%, Veracruz
de los 210 municipios el Programa lo opera en 39%, lo que representa
apenas el 18.6%, Hidalgo cubre 76.2% y Guerrero el 50%.
119
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfico 3
Entidades con Muy alto grado de Marginación
Oaxaca
0
570
39
Veracruz
210
38
Guerrero
76
75
Chiapas
118
64
Hidalgo
0
100
84
200
Municipios en el estado
300
400
500
600
Municipios en los que opera el Programa
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Fideicomiso Fondo de Habitaciones
Populares “Tu Casa”, Seguimiento de avance de obra por Entidad Federativa ejercicio 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa del Programa “Tu Casa” 2003
Estas entidades son las que en principio debieran tener un mayor grado de
cobertura, sin embargo, como se ha señalado anteriormente estos
municipios se enfrentan a una muy importante limitante, ya que para poder
operar el Programa en forma satisfactoria, las unidades ejecutoras tienen
como obligación aportar por lo menos una cantidad igual o mayor al monto
de los subsidios proporcionados por el Gobierno Federal. Esta situación se
ve reflejada sobre el desempeño en el otorgamiento de subsidios en la
modalidad de Mejoramiento de Vivienda; modalidad en la que en 2003 el
Estado de Chiapas cubrió 99.1% de la demanda de mejoramiento de la
vivienda estimada para este año, Guerrero 94.5%, Hidalgo 96.9% y Veracruz
que participo con el 17.5% en la satisfacción de la demanda (ver cuadro 11).
En contraste con el desempeño registrado en el otorgamiento de subsidios
en la modalidad de Adquisición de Vivienda sólo se tiene una participación
de Chiapas con 4.3%, Guerrero 5.7%, Hidalgo 5.8% y Veracruz con 2.1% de
120
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
cobertura respecto a la demanda de vivienda anual Programada (Ver cuadro
10). Lo que permite identificar que resulta menos costoso, para estas
entidades, destinar recursos en la modalidad de mejoramientos de vivienda
dado que de acuerdo a los montos con los que se otorgan el subsidio hace
suponer que operan el Programa únicamente con los recursos del Gobierno
Federal y no como lo marcan las reglas de operación. Esto se corroboró en
los cinco Entidades Federativas visitadas que no pudieron mostrar
evidencias
del
presupuesto
asignado
por
el
Estado
para
operar
eficientemente el Programa, en la modalidad de Adquisición de Vivienda y
así propiciar el acceso a mejores niveles de vida y por ende el logro de los
objetivos específicos del Programa. FUNSALUD detecta que se requiere
que la unidad ejecutora realice una inversión financiera directamente
proporcional a la fijación de metas físicas y financieras Programadas
anualmente (Ver Gráfico 4).
Gráfico 4
Entidades con Bajo grado de marginación.
5
Jalis co
124
7
México
122
33
Sonora
72
42
Chihuahua
9
10
Colim a
43
43
Tam aulipas
5
5
Baja California Sur
67
11
11
Aguascalientes
0
20
40
Municipios en la entidad
60
80
100
120
140
Municipios participantes en el Programa
Fuente: XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Fideicomiso Fondo de Habitaciones
Populares “Tu Casa”, Seguimiento de avance de obra por Entidad Federativa ejercicio 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa del Programa “Tu Casa” 2003
121
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En contraste con las entidades con bajos niveles de marginación como son:
Aguascalientes, Baja California Sur, Tamaulipas, Colima, Chihuahua,
Sonora, México y Jalisco, los resultados son los siguientes: Las entidades de
Aguascalientes, Baja California Sur y Tamaulipas registran una cobertura
municipal del 100% cubriendo con esto en 26.9%, 5.3%, 4.3% de la
demanda de vivienda anual Programada respectivamente y con respecto a la
modalidad de
mejoramientos de vivienda 150.5%, 88.7% y 120%
respectivamente. De estas entidades se destaca que de Aguascalientes y
Tamaulipas parecen cubrir por si solas las necesidades de Mejoramiento de
Vivienda anual, lo que sugiere que un porcentaje considerable de los
beneficiarios no cumplen con los requisitos establecidos en las reglas de
operación y que se está beneficiando a familias con niveles de ingreso
superiores a los tres salarios mínimos vigentes al distrito federal, el resto de
las entidades de éste grupo registran grados de cobertura municipal de 90%
para Colima , Chihuahua 62.7%, Sonora 45.8%, México 5.7% y Jalisco con
4.0%. De esto se puede decir que sus bajos niveles de cobertura municipal
se pueden atribuir a que se atienden a los municipios con los mayores
índices de rezago habitacional.
Las unidades ejecutoras que operan el Programa de Ahorro, Subsidio y
Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” limitan el uso de los recursos
a las cabeceras municipales donde los recursos disponibles para operar el
Programa son limitados pero suficientes para realizar un cierto número de
acciones, excluyendo a los municipios de escasos recursos.
FUNSALUD sugiere que para lograr una cobertura significativa se
requiere incorporar a los 1, 698 municipios que aun no reciben los
beneficios del Programa. En este sentido se requiere alcanzar un grado
de cobertura amplio que no sólo de un incremento del presupuesto
Programado para cada Entidad Federativa, sino que sea acompañado
122
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
de la creación de mecanismos que permitan disponer de recursos a los
municipios en extrema pobreza y promover la sinergia entre los
distintos Programas sociales, como el de Oportunidades y Micro
regiones, y la comunidad a beneficiar, de ésta manera se garantizará el
uso eficiente de los recursos federales, estatales y municipales que
permitan alcanzar el objetivo general del Programa de Otorgar apoyos
económicos a las familias en pobreza, que adquieran, edifiquen,
amplíen o mejoren su vivienda.
XIV. EFECTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS ESTATALES.
El objetivo principal de este apartado es analizar el nivel de utilización de las
participaciones estatales respecto al Programa de apoyos para el
fortalecimiento de las Entidades Federativas (Ramo 39).
Dado el bajo impacto de las políticas públicas en los Programas de
desarrollo social y en particular en el proceso de eslabonamiento de las
cadenas productivas de las Entidades Federativas, se puede ver de
manera clara que el impacto en el bienestar social de
las metas
establecidas en las reglas de operación del Programa de Ahorro,
Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” para el
ejercicio fiscal 2003 cuentan aún con una amplia gama de tareas que
faltan por satisfacer.
En el cuadro 15 se presenta una descripción sobre el nivel de utilización de
los recursos asignados por el Gobierno Federal a las Entidades Federativas,
así como, la utilización de estos recursos por parte de estos últimos. En la
primera columna se muestran los recursos que el Gobierno Federal destinó
al Ramo 39, concernientes al Programa de apoyos a las Entidades
123
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Federativas con un total de 17 mil millones de pesos, siendo los más
beneficiados los Estados de: Estado de México con una participación de
12.12%, seguido del Distrito Federal con una participación del 8.24%, Jalisco
con una participación del 7.03%, Veracruz con una participación del 6.26%,
Nuevo León con una participación del 4.58%.
Esta situación puede ser explicada debido a que en el Estado México existe
un nivel de concentración de población muy alta,11 además de ser un Estado
con un nivel alto de industrialización. Por otra parte, la demanda de las
necesidades de vivienda, en esta misma entidad, con ingresos de cero hasta
tres salarios mínimos es de 145,228 de necesidades de vivienda nueva (Ver
cuadro 10), lo que muestra que las necesidades en vivienda son mayores12.
La asignación de un porcentaje relativamente alto en la participación en el
Programa “Tu casa” en estas entidades, se debe en gran medida a una alta
concentración de la población lo que conduce a que exista una mayor
demanda de vivienda13. En este sentido, se observa que se cuenta con un
comportamiento similar las restantes cuatro entidades antes mencionadas.
11
Con base en la estimación de la CONAPO del XII Censo general de Población y Vivienda 2000,
se encontró que la población total del Estado de México asciende a 13 millones de habitantes
aproximadamente.
12
En este sentido, un alto porcentaje de los recursos en esta entidad son destinados al
Mejoramiento de Vivienda.
13
En la modalidad de Adquisición y Mejoramiento de Vivienda.
124
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 15
Porcentaje de participación por Estado respecto al gasto
Programado por el Gobierno Federal 2003.
Apoyos para el fortalecimiento
%
Estado de México
2,059,969,508.00
12.12
Distrito Federal
1,400,910,367.00
8.24
Jalisco
1,195,337,346.00
7.03
Veracruz
1,064,791,731.00
6.26
Nuevo León
777,989,308.00
4.58
Baja California Norte
752,833,753.00
4.43
Puebla
750,934,461.00
4.42
Chihuahua
716,036,992.00
4.21
Chiapas
682,909,616.00
4.02
Guanajuato
635,996,416.00
3.74
Michoacán
579,315,539.00
3.41
Sonora
539,107,923.00
3.17
Tamaulipas
509,572,384.00
3
Sinaloa
492,078,339.00
2.89
Guerrero
454,093,016.00
2.67
Tabasco
413,446,147.00
2.43
Coahuila
404,027,361.00
2.38
Oaxaca
400,306,323.00
2.35
Yucatán
352,217,377.00
2.07
Hidalgo
347,230,100.00
2.04
San Luis Potosí
334,787,931.00
1.97
Durango
314,322,416.00
1.85
Querétaro
263,636,523.00
1.55
Zacatecas
246,168,369.00
1.45
Nayarit
202,976,208.00
1.19
Campeche
196,942,516.00
1.16
Morelos
191,322,184.00
1.13
Aguascalientes
163,828,084.00
0.96
Quintana Roo
158,763,261.00
0.93
Tlaxcala
154,861,369.00
0.91
Colima
133,775,616.00
0.79
Baja California Sur
109,511,516.00
0.64
Estado
TOTAL
17,000,000,000.00
100
Fuente: Diario oficial de la federación. 30 de Diciembre de 2002.
Realización: FUNDSALUD Evaluación Externa 2003.
125
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Por otra parte, las Entidades Federativas menos beneficiadas respecto al
monto total asignado por el Gobierno Federal en el Programa de Ahorro,
Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” fueron los Estados
de: Baja California Sur, Colima, Tlaxcala, Quintana Roo y Aguascalientes,
con un nivel de participación del 0.64%, 0.79%, 0.91%, 0.93% y 0.96%
respectivamente.
Esta situación puede ser explicada con base, a que por ejemplo, el
Estado de Baja California Sur es en general la entidad con el nivel de
población más bajo del país. La característica particular de estos cinco
Estados esta acotada a sus bajos niveles de industrialización, siendo
por lo regular la principal actividad económica el turismo. En lo que
respecta a la demanda de las necesidades de vivienda 2003 FUNSALUD
detectó que no existe un patrón de comportamiento regular que permita
determinar si existe una alta demanda de vivienda o no, debido a que
los comportamientos de necesidades de vivienda, en cada una de las
Entidades Federativas muestran un comportamiento irregular (Ver
cuadro 10). En estas entidades, el ritmo de la demanda de vivienda
depende del crecimiento de la población, por lo tanto, y dado que los
niveles de concentración de la población son relativamente bajos en
comparación con otras Entidades Federativas, por lo que los montos
de asignación monetarios para el Programa “Tu casa” tendrá niveles
bajos.
En la columna 1 del cuadro 16 se cuenta con el monto asignado por el
Gobierno Federal al Programa de apoyos para el fortalecimiento de las
Entidades Federativas, en la columna 2 se muestra el monto mínimo de
aportación que destinó cada uno de los Estados para operar el Programa “Tu
Casa” y en la columna 3 se muestra el porcentaje del monto mínimo
126
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
respecto al presupuesto asignado por el Gobierno Federal por Entidad
Federativa.
En el cuadro 16 podemos observar que los Estados que asignaron un nivel
alto de recursos monetarios, concernientes al ramo 39, para la operación del
Programa “Tu Casa”, fueron: Aguascalientes, Colima, Zacatecas, Baja
California Sur y Tlaxcala con 52%, 40.97%, 19.79%, 17.62% y 15.19%
respectivamente, con base al monto asignado en el rubro apoyos para el
fortalecimiento de las Entidades Federativas.
En contraste, tenemos que los Estados que asignaron un menor porcentaje,
de los recursos concernientes al ramo 39, de sus recursos para operar el
Programa “Tu Casa” fueron los Estados de: Oaxaca, Estado de México,
Nuevo León, Jalisco y Guanajuato. Con un 0.0%, 0.23%, 0.59%, 0.99% y
1.11% respectivamente, con base al monto asignado para apoyos para el
fortalecimiento de las Entidades Federativas.
127
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 16
Ramo 39: Programa de apoyos para el fortalecimiento de las Entidades Federativas
PROGRAMA TU CASA
Estado
1
2
Apoyos para el
fortalecimiento
Monto mínimo de
aportación para
operar el
Programa
Porcentaje
de
participación
Porcentaje de
participación
(3)
52.00
10.13
Monto mínimo de
aportación para
operar el Programa
en la modalidad de
Adquisición de
Vivienda
(4)
70,400,000.00
74,796,000.00
(1)
163,828,084.00
752,833,753.00
(2)
85,185,000.0
76,289,356.0
109,511,516.00
19,300,500.0
17.62
9,248,000.00
8.44
196,942,516.00
682,909,616.00
716,036,992.00
404,027,361.00
133,775,616.00
1,400,910,367.00
314,322,416.00
635,996,416.00
454,093,016.00
347,230,100.00
1,195,337,346.00
16,345,000.0
78,287,394.9
67,347,904.4
39,036,000.0
54,814,000.0
16,384,000.0
31,369,679.1
7,072,000.0
35,758,850.0
32,388,949.3
11,872,000.0
8.30
11.46
9.41
9.66
40.97
1.17
9.98
1.11
7.87
9.33
0.99
15,580,000.00
24,117,007.36
47,168,000.00
39,036,000.00
54,814,000.00
0.00
18,880,000.00
7,072,000.00
10,240,000.00
20,134,000.00
11,872,000.00
7.91
3.53
6.59
9.66
40.97
0.00
6.01
1.11
2.26
5.80
0.99
2,059,969,508.00
4,739,637.6
0.23
0.00
0.00
579,315,539.00
191,322,184.00
202,976,208.00
777,989,308.00
400,306,323.00
750,934,461.00
263,636,523.00
158,763,261.00
334,787,931.00
492,078,339.00
539,107,923.00
413,446,147.00
509,572,384.00
154,861,369.00
1,064,791,731.00
352,217,377.00
24,611,752.5
3,572,509.8
22,000,000.0
4,596,568.0
0.0
38,995,902.0
16,662,449.0
9,743,809.8
24,895,171.7
36,098,296.0
40,869,768.5
22,915,144.2
60,928,118.0
23,517,245.2
48,277,800.5
10,038,703.0
4.25
1.87
10.84
0.59
0.00
5.19
6.32
6.14
7.44
7.34
7.58
5.54
11.96
15.19
4.53
2.85
14,766,000.00
2,508,000.00
3,600,000.00
4,128,000.00
0.00
25,860,000.00
528,000.00
4,128,000.00
15,484,831.20
28,557,895.00
29,734,268.00
15,672,599.00
28,778,118.70
15,061,025.00
31,946,000.00
8,308,634.00
2.55
1.31
1.77
0.53
0.00
3.44
0.20
2.60
4.63
5.80
5.52
3.79
5.65
9.73
3.00
2.36
(5)
42.97
9.94
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Aguascalientes
Baja California
Baja California
Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de
México
Michoacan
Morelos
Nayarit
Nuevo Leon
Oaxaca
Puebla
Queretaro
Quintana Roo
San Luis Potosi
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatan
32
Zacatecas
246,168,369.00
48,722,997.8
19.79
39,488,000.00
16.04
Total
17,000,000,000.00
1,012,636,507.21
5.96
671,906,378.26
3.95
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Fuente: Diario oficial de la federación. 30 de Diciembre de 2002.
Realización: FUNSALUD Evaluación Externa 2003.
128
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En lo que respecta a los Estados con mayor participación en el Programa “Tu
Casa”, se tiene que el Estado de Aguascalientes a pesar de tener un
porcentaje bajo de participación con respecto al total de los recursos que
otorga el Gobierno Federal en el ramo 39, éste asigno más del 50% de estos
recursos al Programa. Cabe mencionar que aún a pesar de ésta situación, la
cobertura en vivienda se logró cumplir en un 26.9%, dando pie a que existan
rezagos en la aplicación de los recursos que permitan satisfacer los niveles
de demanda crecientes.
Por otra parte, Colima contando con recursos escasos para operar el
Programa “Tu casa”, invirtió el 40.97% de estos para poder operar dicho
Programa.
Aunado a esta situación se puede ver que la cobertura de
vivienda fue satisfecha en un 51.7%, esto hace ver que la aplicación de los
recursos del Programa tuvieron una mayor efectividad respeto a la de
Aguascalientes. Lo anterior pudo haber sido logrado gracias a que los
niveles de población y de la demanda de vivienda son relativamente
bajos. Tomando en cuenta la escasa población y la escasa demanda de
vivienda, la asignación de recursos no fue óptima debido a que la
demanda de vivienda no fue satisfecha a medida que ésta se
presentaba.
Un contraste importante se da con el Estado de Zacatecas. Esta entidad se
caracteriza por contar con niveles de asignación de recursos monetarios
provenientes del Gobierno Federal
muy cercanos a la media nacional14,
destinando el 19.79% de estos para operar el Programa “Tu Casa”. En este
sentido, de acuerdo al cuadro 10, se tiene que el 19.79% fue suficiente para
cubrir la meta concerniente a Adquisición de Vivienda. Para el 2003 se tiene
que la cobertura de demanda de vivienda bajo la modalidad de Adquisición
de Vivienda fue equivalente al 197.8% por lo cual la efectividad de la
14
Ver cuadro (a)
129
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
aplicación de los recursos asignados por el Gobierno Federal al Estado de
Zacatecas fue óptima.
La principal implicación de esta situación, concerniente al Estado de
Zacatecas, se refleja en la escasa demanda de vivienda (ver cuadro 10),
además de ser una Entidad Federativa con bajo nivel de población pero con
un alto nivel de marginación (ver cuadro 13). Los datos arrojan que la escasa
asignación de los recursos al Programa “Tu Casa” a este ritmo logrará en el
largo plazo hacer disminuir los niveles de marginación en que se encuentra
esta Entidad Federativa el día de hoy15.
De la columna 4 y 5 del cuadro 16 se desglosa la siguiente información. Del
monto total de los recursos asignados por el Gobierno Federal a las
Entidades Federativas del país en el ramo 39, se tiene que los montos de
aportación para operar el Programa “Tu Casa” por Entidad Federativa bajo la
modalidad de Adquisición de Vivienda, los Estados con mayor porcentaje de
participación en este rubro fueron los siguientes: Aguascalientes, Colima y
Zacatecas con 42.97%, 40.97% y 16.04% respectivamente. En este sentido,
cabe mencionar que aun a pesar de estos altos niveles de asignación de
recursos alcanzados en este rubro, esto no implicó que hubiese un
cumplimiento exitoso que permitiera reducir los rezagos en la demanda de
vivienda en cada una de las entidades. En el cuadro 10 se observa que la
cobertura en vivienda16 para el 2003 fue equivalente al 26.9% para
Aguascalientes, para Colima fue de 51.7% y Zacatecas fue del 197.8%. Esto
refuerza el hecho de que aun a pesar de un alto porcentaje de participación
en el Programa “Tu Casa” la situación en sí no refleja necesariamente una
satisfacción de la demanda de la vivienda en estos Estados, con lo cual se
requieren llevar acabo tareas de control y monitoreo sobre la asignación de
15
16
De acuerdo al cuadro 13, el grado de marginalidad de Zacatecas esta catalogado como alto.
Satisfacción de la demanda de vivienda.
130
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
los recursos dirigidos a quienes en realidad ganen de cero a tres salarios
mínimos.
FUNSALUD recomienda fortalecer el trabajo de campo en las instancias
ejecutoras del Programa “Tu casa” con la finalidad de poder focalizar
los recursos financieros a las familias que en realidad lo necesiten. La
atención e incorporación de las personas en condiciones de pobreza
permitirá incorporarlos al sector financiero logrando un efecto
multiplicador permitiendo mejorar su calidad de vida y reactivar la
actividad económica de las Entidades Federativas.
XV.
EVALUACIÓN
DE
LAS
ESTRATEGIAS
OPERATIVAS
E
INSTITUCIONALES DEL PROGRAMA.
Focalización
Con base en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio Fiscal 2003, el FONHAPO distribuirá los recursos destinados
como subsidio federal para cada Entidad Federativa. La asignación de
recursos federales para el Programa, se realiza de la siguiente forma:
•
30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 Entidades
Federativas.
•
70% se asigna conforme a una fórmula establecida que, incluye los
índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su
componente de vivienda nueva, los índices de pobreza, rezago y
marginación;
así
como el índice de desempeño de la instancia
ejecutora.
131
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
La instancia ejecutora es la encargada de definir las localidades a beneficiar,
los inmuebles a incorporar, el tipo y número de acciones a realizar, teniendo
en cuenta los índices de pobreza, rezago y marginación local, así como, las
necesidades de vivienda.
En el cuadro 19 se muestra como la distribución de los subsidios
Programados no siguen una distribución directamente proporcional a las
necesidades de los Estados, ya que si consideramos los índices de pobreza
humana y el rezago habitacional, el número de subsidios Programados no
corresponde a estos indicadores, como ejemplo tenemos el Estado de
Aguascalientes, el cual tiene un índice de pobreza de 4.87 y un rezago
habitacional de 25 mil 139; entidad que le asignaron en reglas de operación
2,099 acciones, de las cuales ejerció 7,025. En contraste a esta situación
tenemos al Estado de Hidalgo quien tiene un índice de pobreza de 20.90 y
un rezago habitacional de 104,922 y como meta planeada se presentan
3,215 acciones de las cuales el Estado ejerció 9,019 acciones.
Con el fin de obtener un criterio más amplio que permita identificar si las
variables que señalan las reglas de operación del Programa “Tu Casa” 2003
son significativas en función de la correcta fijación de metas físicas y
financieras, se realiza la prueba de regresión lineal múltiple.
132
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En el cuadro 17 se muestran los resultados obtenidos de las estimaciones
realizadas por FUNSALUD.
Cuadro 17
Cuadro de Regresión Múltiple
Variable Dependiente: logaritmo Natural del Número de Subsidios Asignados
Variables Independientes
Coeficiente
Significancia
P-Value
7.5083
SI
2.84476E-20
Intercepto
0.0717
SI
0.018094173
Rezago Habitacional 2000
0.0006
NO
0.940613434
Desempeño en el 2002
0.0107
SI
0.070484938
Indicador de Pobreza Humana
2
R = 0.394
Entidades Federativas = 32
Coeficiente de Correlación Múltiple = 0.628
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, México 2002 y FONHAPO Subgerencia de contabilidad; presupuesto
original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003.
Nota: Nivel de significancia al 10%.
Esta estimación garantiza que las variables utilizadas para determinar la
fijación de metas físicas y financieras del Programa son adecuadas, dado
que las variables que influyen en la asignación de subsidios en 39.4%.
En lo que respecta al impacto porcentual de los subsidios asignados en la
modalidad de Adquisición de Vivienda, por cada cambio porcentual en el
rezago habitacional el número de subsidios incrementará en 7.17%. Lo que
indica que el impacto es pequeño, dado que el Programa está dirigido al
otorgamiento de subsidios a las entidades en situación de pobreza. En caso
del impacto de un cambio porcentual en el
desempeño de la unidad
ejecutora en el año anterior los subsidios se incrementarán en 0.6% sin
embargo no es significativo, lo que quiere decir que esta variable no es
totalmente confiable para la fijación de metas y reasignación de
recursos a las unidades ejecutoras. El indicador de pobreza respecto al
cambio porcentual del número de subsidios es de 0.0107, lo que indica que
esta variable no esta ocupada como un indicador sustancial en la asignación
de los subsidios, por lo que económicamente no es significativa, sin embargo
133
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
es significativa estadísticamente al 10% pero no al 5% donde los niveles de
exigencia de la variable tienen un mejor ajuste.
Bajo esta mecánica, el Programa “Tu Casa” opera en 31 de los 32 Estados
de la República Mexicana otorgando subsidios en 745 de los 2,443
municipios registrados por el CONAPO, es decir mantiene una cobertura
nacional de 30.5%.
El siguiente cuadro muestra que la fijación de metas se encuentra altamente
determinada por el índice de desempeño
del año anterior de la unidad
ejecutora, dejando en segundo término a variables considerada como
determinantes para la fijación de metas anuales. De tal forma que al
considerar solamente el indicador de desempeño se tiene un impacto
porcentual en el número de subsidios Programados anualmente de 1.6%,
además se debe resaltar que estadísticamente el impacto es significativo, sin
tomar en cuenta las variables consideradas el cuadro 17.
Cuadro 18
Cuadro de Regresión Simple
Variable Dependiente: Logaritmo Natural del Número de Subsidios Asignados
Variables Independientes
Coeficiente
Significancia
P-Value
8.32
SI
1.3305E-42
Intercepto
0.016
SI
0.057
Desempeño en el 2002
2
R = 0.119
Entidades Federativas = 32
Coeficiente de Correlación Múltiple = 0.346
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, México 2002 y FONHAPO Subgerencia de contabilidad; presupuesto
original del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" 2003.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003.
Nota: Significativo al 10%.
Con base a los resultados de la estimación del cuadro 17 y 18,
FUNSALUD sugiere la revisión de la fórmula con la intención de que
permita tener un mejor criterio de asignación de recursos.
134
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Para que el Programa cumpla su objetivo de otorgar apoyos
económicos a las “familias en pobreza”, para que adquieran, edifiquen,
amplíen o mejoren su vivienda,
FUNSALUD considera necesario
implementar mecanismos de cooperación institucional con Programas
de desarrollo social y económico que permitan en forma paralela el
logro de los objetivos de cada Programa.
FUNSALUD recomienda una revisión completa de la formula empleada para
asignación de recursos financieros a las entidades federativas en función de
los índices de pobreza y del rezago habitacional ya que como se vio en los
cuadros anteriores estas no están siendo bien empleadas, ya que no existe
una distribución equitativa de los recursos financieros del Programa. Con
esta acción se garantizará una mejor distribución de los recursos destinados
al Programa, por lo que se tendría “una mejor focalización” y en el mediano
plazo se cumplan con las metas programadas.17
17
Esto se debe a que en la regla de operación del Programa “Tu Casa”, la fórmula de asignación
de los recursos está especificada en forma lineal y no considera los indicadores de marginación y
de rezagos habitacionales.
135
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 19
FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA TU CASA 2003 BASADA EN EL
INDICADOR DE POBREZA HUMANA
Rezago
Habitacional
calculado para el
año 2000
Indicador de
pobreza
humana
Subsidio
programado en
2003
Distrito Federal
245,484
3.97
3,834
1,024
Chiapas
289,324
4.27
6,260
16,180
Nuevo León
98,859
4.27
3,760
346
Sonora
87,899
4.83
4,128
4,055
Entidad
Subsidios
Ejercidos al
cierre de 2003
Aguascalientes
25,139
4.87
3,990
7,025
Baja California
91,254
4.91
3,870
2,584
Baja California Sur
18,120
5.32
3,876
1,716
Colima
20,427
5.88
4,022
1,731
Chihuahua
111,412
5.89
4,183
14,911
Durango
51,705
6.07
4,472
5,234
Tamaulipas
115,536
6.42
4,200
15,804
Tlaxcala
41,276
6.68
4,527
2,815
Quintana Roo
56,577
6.78
4,200
1,757
Sinaloa
97,627
6.79
4,580
1,969
Morelos
67,632
7.62
4,319
331
Nayarit
36,278
7.66
4,566
2,651
México
478,351
7.93
5,024
2,019
Querétaro
55,595
8.11
4,412
2,597
Zacatecas
47,308
8.24
4,929
11,322
Guerrero
247,845
9.32
4,572
8,790
Campeche
46,423
9.72
4,832
766
Yucatán
99,683
9.72
4,718
882
Michoacán
185,638
10.49
4,789
2,630
Guanajuato
172,237
11.57
4,456
221
Puebla
278,345
12.06
5,274
10,073
Jalisco
187,282
12.07
5,527
371
San Luis Potosí
103,442
12.11
5,010
5,137
Tabasco
90,194
12.43
5,219
3,943
Veracruz
420,938
15.12
5,863
6,557
Oaxaca
249,930
18.33
5,938
0
Coahuila
67,983
19.19
3,760
1,232
Hidalgo
104,922
20.90
5,968
9,019
4,290,665
8.85
149,078
Total
145,692
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2002 (PNUD), SEDESOL y FONHAPO.
FUNSALUD/ Evaluación Externa del Programa 2003
136
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XVI.- OFERTA DE SUELO CON APTITUD HABITACIONAL UTILIZADA.
El suelo con infraestructura y servicios ha representado en la industria de la
construcción el principal insumo de la vivienda, en este sentido, el problema
en torno al suelo urbano es la insuficiente capacidad para satisfacer la
creciente demanda de vivienda. La expansión de las ciudades se ha dado,
en buena medida, por medio de la invasión de terrenos de origen ejidal y, en
menor grado, de terrenos de propiedad privada y del patrimonio inmobiliario
de los tres órdenes de gobierno, que muchas veces son inapropiados para el
uso urbano debido a sus características fisiográficas.
Un alto porcentaje de las operaciones del mercado inmobiliario en el país se
realizan acorde a las disposiciones jurídicas aplicables, en detrimento de la
población de más bajos recursos.
Dos factores determinantes de los altos costos del suelo urbano han sido el
acaparamiento de predios y la especulación inmobiliaria. Además, los ejidos
continúan siendo los principales suministradores de tierra para el crecimiento
urbano y no se ha conseguido establecer un procedimiento de oferta de
suelo que, de manera constante, permita la generación ordenada y legal de
suelo urbano en las ciudades. De los años 1989 a 1994, se incorporaron
aproximadamente 30 mil hectáreas al desarrollo urbano; asimismo, fue
necesario regularizar 90 mil hectáreas adicionales.
Para el periodo 1995-2000 se instrumentó el Programa PISO con el que se
incorporaron 102,692 hectáreas al desarrollo urbano. La experiencia de este
Programa constituye una fortaleza para contar con disponibilidad suficiente
de suelo legal, que satisfaga los requerimientos urbanos en forma ordenada,
anticipada y a costos razonables. También su aplicación es una ventaja para
reducir la ocupación irregular del suelo y propiciar mejores condiciones de
137
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
participación de los núcleos agrarios en la oferta de suelo para Programas
de desarrollo urbano y vivienda.
Entre las debilidades en materia de suelo se tiene el ciclo invasiónregularización que ha superado las posibilidades de planificación y la
creación de nuevas reservas territoriales. De manera paralela, no se han
logrado aprovechar los predios urbanos baldíos que ya cuentan con el
equipamiento y la infraestructura necesarios para asegurar su vocación
habitacional, ni tampoco generar un esquema pro activo y continuo de
conversión de suelo ejidal en suelo urbano, cuando así esté previsto por los
planes o programas correspondientes.
Otra debilidad es la falta de identificación y de aseguramiento de suelo
suficiente y accesible para uso habitacional en el ámbito local, así como, la
poca certeza jurídica en la tenencia de la tierra y el ritmo poco dinámico de
los procesos de desincorporación de terrenos del patrimonio federal y del
régimen de propiedad ejidal que han restado efectividad a las reformas del
Artículo 27 Constitucional.
La oferta de tierra para la edificación habitacional influye significativamente
sobre la oferta de vivienda. Este hecho ha sido un gran obstáculo para el
desarrollo del sector, ya que la insuficiente oferta inmobiliaria a precios
competitivos, se convierte en una causa directa de la ocupación irregular de
la tierra. Ésta a su vez, genera una extensión urbana incontrolada, en
muchas ocasiones, hacia zonas de alto riesgo o de protección ambiental,
cuya urbanización y dotación de servicios implican costos muy elevados y,
con frecuencia daños ecológicos irreversibles.
La experiencia en la generación de reserva territorial para uso habitacional
desarrollada por los Organismos Estatales de Vivienda (OREVIS) constituye
138
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
una plataforma sobre la cual conviene instrumentar programas que apliquen
criterios de ordenación del territorio, desalienten a especulación de suelo y
desincentiven la formación de asentamientos irregulares en zonas de alto
riesgo. De lo anterior, destaca que a partir de las experiencias devastadoras
en los últimos años como consecuencia de fenómenos naturales que
acrecientan la necesidad de asistir los daños ocurridos en el patrimonio
familiar por la afectación de las viviendas.
El aprovechamiento del suelo, como parte del medio urbano, requiere de un
régimen
y
una
normatividad
apropiados,
de
obras
de
cabecera,
infraestructura y urbanización. Lograr conjugar estos elementos puede
requerir de 18 a 36 meses. La previsión de la reserva y el manejo oportuno
de los tiempos para habilitar el empleo de suelo
establecen el reto de
planeación, en este sentido, cabe destacar que sin un adecuado control y
coordinación de los mecanismos de control del uso de suelo se reduciría
considerablemente la efectividad de las acciones.
En el 2002 los organismos estatales y municipales de vivienda y de las
delegaciones estatales de SEDESOL identificaron cerca de 32 mil hectáreas
de tierra apta para uso habitacional, sin embargo, de estas únicamente
3,590 hectáreas están urbanizadas y 6,862 están en proceso de
urbanización. Por otra parte, de las 32 mil hectáreas de tierra apta para uso
habitacional, el 59% son propiedad de instancias o dependencias de
gobierno, 37% corresponden a suelo social y 4% a propiedad privada.
De acuerdo con los Organismos Estatales de Vivienda (OREVIS) y de las
delegaciones de SEDESOL, la reserva propiedad de los organismos
estatales, municipales y los organismos de vivienda que se podría aplicar
para atender la demanda con el requerimiento de uso de suelo,
considerando únicamente la formación mensual de hogares con ingreso
139
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
menor a 5 salarios mínimos, se determinó que en Aguascalientes, Coahuila,
Colima, Durango, Guerrero, Michoacán, Quintana Roo y Zacatecas se
cuenta con una reserva suficiente para alojar la demanda de uso de suelo
para el periodo 2001-2006. Pero aún así, en estos casos, aun cuando se
movilicen recursos para adquisición y habilitación de suelo, éste no estará
disponible en cuando menos a partir de 2003 por lo que es ya insalvable un
periodo de acumulación de demanda.
Acciones que se están desarrollando para incorporar el suelo ejidal al
desarrollo urbano.
La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT),
lleva a cabo un proyecto para potenciar las metas intermedias para la
regularización de asentamientos humanos irregulares y de suelo libre, que
propone la reducción de tiempos de los organismos del sector agrario y
desarrollo urbano participantes en el proceso de expropiación de suelo.
Se está formulando un convenio para promover, fomentar e impulsar la
generación de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda en
la que se prevé la participación de organismos como: SEDESOL,
SECODAM, SRA, CORETT, RAN, PA, FIFONATE, CABIN y CNAFOVI.
La SEDESOL está diseñando un fondo de suelo, con el objetivo de generar
oferta de suelo para familias con ingresos de hasta de 3 salarios mínimos.
Con este fondo se prevé apoyar a poco más de 100 mil familias.
Para contar con una mayor oferta de suelo para uso habitacional y evitar
irregularidades, corresponde a los gobiernos estatales garantizar la
seguridad jurídica del suelo a través de una eficiente operación del registro
público de la propiedad, fomentar y coordinar las acciones para la planeación
140
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
del desarrollo urbano y participar a través de los Organismos Estatales de
Vivienda (OREVIS) en la producción de vivienda para la atención de la
demanda habitacional de la población de escasos recursos que no cubre el
mercado formal.
A los gobiernos municipales les corresponde estimar y tipificar la demanda
de vivienda de sus ciudades a partir de indicadores como la dinámica
poblacional, los niveles de ingreso, la zonificación y uso de suelo permitidos
e identificar el suelo apto para el desarrollo urbano del cual el 60% será
habitacional. Por lo tanto, controlar y vigilar la utilización del uso de suelo, así
como, intervenir en su regularización, coadyuvará en gran medida a cubrir
las necesidades de vivienda.
Análisis
Ante el compromiso del Gobierno Federal de otorgar 750 mil créditos
hipotecarios al 2006 y, con la finalidad de seguir trabajando, es fundamental
contar con el suelo suficiente y apto para desarrollar los Programas
habitacionales que logren satisfacer la creciente demanda, haciendo posible
erradicar en gran medida el hacinamiento y los asentamientos irregulares.
En el Cuadro 16 se muestra el desglose del análisis de éste compromiso
adoptado por el Gobierno Federal, en donde se muestra que en la
información de las Entidades Federativas no existe concordancia entre lo
programado y lo alcanzado respecto a las metas del Programa, en
comparación a la disponibilidad del uso de suelo apto para el uso
habitacional. (Ver columna 5 del Cuadro 20).
141
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
A partir del cuadro 20 se puede ver que a nivel nacional la cobertura del
Programa “Tu casa” ha logrado abarcar el 8.51% del total de la disponibilidad
del uso del suelo apto para uso habitacional.
Asimismo se muestra aquellas Entidades Federativas con mayor grado de
cobertura en el uso de suelo disponible para vivienda, son: Baja California,
Aguascalientes, Colima, Chiapas y Chihuahua con 0.89%, 0.83%, 0.65%,
0.55% y 0.55% respectivamente.
En el caso de Aguascalientes, que asigna un porcentaje alto de sus
recursos al Programa18, equivalente al 52% de participación con
respecto al presupuesto asignado para el fortalecimiento en desarrollo
social, y teniendo un nivel de demanda de vivienda relativamente baja,
este Estado en particular tiene aún la posibilidad de cubrir un 99.18%
del total de la disponibilidad del uso de suelo. FUNSALUD detectó que
los recursos financieros utilizados en la operación del Programa “Tu
casa” están siendo dirigidos en un alto porcentaje a satisfacer
necesidades de ampliación y mejoramiento de la vivienda19, dándole
una menor atención a los rubros de “Adquisición y Edificación de
vivienda”.
La utilización de los recursos, bajo éstos esquemas, al
momento de atender el Programa “Tu casa” de manera equitativa en el
Estado de Aguascalientes puede lograr un mayor impacto en el
beneficio social de los individuos, logrando así un beneficio que no
será transitorio y además que puede ser sostenible en el largo plazo
haciendo que exista una tendencia de la disminución de la pobreza en
la entidad, donde el costo beneficio para el Gobierno Federal y los
Gobiernos Estatales no será demasiado alto. Una de las peculiaridades
importantes en lo referente a esta cuestión se ve de manera general en
18
Ver cuadro 16.
Para el caso de Aguascalientes se tiene que la cobertura en el rubro de Mejoramiento de
Vivienda para el 2003 fue del 150.5%. Ver cuadro 11.
19
142
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
el resto de los Estados, es decir, inciden sustantivamente en el rubro
de “Ampliación y Mejoramiento de Vivienda”.
Por otra parte, las Entidades Federativas con menor grado de cobertura en
el uso de suelo disponible para vivienda, son: Distrito Federal, México,
Oaxaca, Querétaro, Morelos, Nuevo León, donde los tres primeros participan
en un 0.00%, mientras que los restantes inciden en un 0.01%, 0.05% y
0.05% respectivamente.
El Estado de Oaxaca no participa en el Programa “Tu casa” debido a
que no ha firmado el CODEVISU20, por otra parte el D.F. y México
operan solamente en el rubro de Mejoramiento de Vivienda, esto puede
ser atribuido a su bajo nivel de marginación21. Los Estados de Nuevo
León y Morelos tienen cobertura tanto en Mejoramiento y Adquisición de
Vivienda, por lo que cuentan con un esquema de trabajo muy parecido al
comentado respecto al Estado de Aguascalientes.
20
21
CODEVISU.- Convenio de coordinación para el desarrollo de la vivienda y del suelo.
Ver cuadro 13.
143
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 20
Cobertura por Entidad Federativa en la Modalidad de Adquisición de Vivienda
para el 2003
ESTADO
Necesidades
de Vivienda
Nueva 2003
Subsidios
otorgados
para
Adquisición
de Vivienda
en 2003
Cobertura
en Vivienda
nueva al
2003
Cobertura
respecto al
disponibilidad de
uso de suelo
habitacional en
(metros
cuadrados)
Cobertura del
Programa "Tu
casa" respecto a
la disponibilidad
de uso de suelo
apto para uso
habitacional
Porcentaje por
cubrir del
Programa "Tu
casa" respecto a la
disponibilidad de
uso de suelo apto
para uso
habitacional
TOTAL
(%)
100
Aguascalientes
Baja California
Norte
8,190
2,200
26.9%
264,000
0.83
99.18
45,962
2,366
5.1%
283,920
0.89
99.11
Baja California Sur
6,616
349
5.3%
41,880
0.13
99.87
100
Campeche
7,619
516
6.8%
61,920
0.19
99.81
100
Coahuila
14,716
1,232
8.4%
147,840
0.46
99.54
100
Colima
3,349
1,731
51.7%
207,720
0.65
99.35
100
Chiapas
33,726
1,455
4.3%
174,600
0.55
99.45
100
Chihuahua
30,211
1,474
4.9%
176,880
0.55
99.45
100
36,710
0
0.0%
0
0.00
100.00
100
883
590
66.8%
70,800
0.22
99.78
100
Guanajuato
21,666
221
1.0%
26,520
0.08
99.92
100
Guerrero
5,648
320
5.7%
38,400
0.12
99.88
100
Hidalgo
11,726
676
5.8%
81,120
0.25
99.75
100
Jalisco
45,920
371
0.8%
44,520
0.14
99.86
100
145,228
0
0.0%
0
0.00
100.00
100
3,584
495
13.8%
59,400
0.19
99.81
100
Morelos
12,915
120
0.9%
14,400
0.05
99.96
100
Nayarit
2,863
225
7.9%
27,000
0.08
99.92
100
Nuevo León
30,163
129
0.4%
15,480
0.05
99.95
100
Oaxaca
14,981
0
0.0%
0
0.00
100.00
100
Puebla
34,478
886
2.6%
106,320
0.33
99.67
100
Querétaro
12,092
33
0.3%
3,960
0.01
99.99
100
Quintana Roo
19,069
258
1.4%
30,960
0.10
99.90
100
San Luis Potosí
11,201
484
4.3%
58,080
0.18
99.82
100
Sinaloa
10,984
976
8.9%
117,120
0.37
99.63
100
Sonora
18,338
959
5.2%
115,080
0.36
99.64
100
Tabasco
14,359
503
3.5%
60,360
0.19
99.81
100
Tamaulipas
22,760
976
4.3%
117,120
0.37
99.63
100
Tlaxcala
8,178
588
7.2%
70,560
0.22
99.78
100
Veracruz
48,669
1,030
2.1%
123,600
0.39
99.61
100
Yucatán
11,227
306
2.7%
36,720
0.11
99.89
100
Zacatecas
624
1,234
197.8%
148,080
0.46
99.54
100
Total
694,655
8.51
91.49
100
Distrito Federal
Durango
México
Michoacán
22,703
3.3%
100
Fuente: Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Necesidades de vivienda proyectada por Entidad Federativa 2001-2003.
Dirección General de Política y Fomento a la Vivienda, SEDESOL. FONHAPO. Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda
Progresiva. Anteproyecto de Presupuesto 2003. Cierre de los ejercicios 2001 y 2002.
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa 2003.
144
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Con base a las metas estimadas por el Gobierno Federal y, a la
información desglosada en el cuadro 20, FUNSALUD puede concluir
que los márgenes de movilidad con que cuenta cada uno de las
Entidades Federativas, que tienen un nivel de participación en el rubro
de Adquisición y Mejoramiento de Vivienda, es significativamente
amplio con respecto al nivel de disponibilidad de uso de suelo apto
para uso habitacional. En este sentido, también se recomienda que
deba poner mayor énfasis en la atención a este rubro dado su mayor
impacto sobre el bienestar de la población objetivo.
XVII. EVALUACIÓN EN CAMPO DEL PROGRAMA “TU CASA” 2003
El siguiente análisis tiene como principal objetivo detectar y cuantificar los
beneficios generados a la población atendida por el Programa Ahorro,
Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” 2003, basados en
la información arrojada del levantamiento de las encuestas aplicadas a los
beneficiarios del Programa por FUNSALUD y de la Cédula de Información
Socioeconómica proporcionada por el FONHAPO.
Los aspectos a evaluar se clasifican de la siguiente manera; características
generales de la población atendida, niveles de ingreso y estructura de
empleo, características de la vivienda actual y sus servicios, transparencia y
requisitos del Programa hacia los beneficiarios, grado de satisfacción o
cumplimiento de expectativas por parte de los beneficiarios en relación al
Programa, patrimonio familiar en enceres domésticos y medios de
transporte, calidad de vida y vivienda digna.
145
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
1.
Análisis de las características socioeconómicas por tipo de
beneficiario.
La realización de las encuestas aplicadas a los beneficiarios del Programa
“Tu Casa”, en el ámbito nacional, se divide en dos modalidades de atención:
la primera denominada Adquisición de Vivienda y la segunda Mejoramiento
de Vivienda, para las cuales
de acuerdo al diseño de la muestra se
aplicarían 600 encuestas para cada una de las modalidades.
a. Distribución de Subsidios entre Hombres y Mujeres por modalidad
de atención (indicador de género)
De acuerdo a las encuestas realizadas por FUNSALUD con base al padrón
de beneficiarios proporcionado por la SEDESOL, el Programa beneficia a
634 hombres y a 432 mujeres, lo que representa el 59.5% y 40.5% de los
beneficiaros encuestados respectivamente (ver gráfico 5).
Gráfico 5
Distribución porce ntual de los be ne ficiarios
se gún se xo
40.5%
59.5%
Hombres
Mujeres
FUENTE: Padrón de beneficiarios del Programa “Tu Casa” 2003. Proporcionada por FONHAPO
FUNSALUD: Evaluación Externa del Programa 2003
146
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Si consideramos esta distribución por modalidad se obtiene lo siguiente: En
la modalidad de Mejoramiento de Vivienda, según las encuestas, los
subsidios se distribuyeron de la siguiente manera: 63.64% a jefes de familia
y 36.36% a mujeres. Para la modalidad de Adquisición de Vivienda, la
distribución sigue la misma tendencia, 58.71% de los subsidios para
Adquisición de Vivienda es solicitado por jefes de familia y 41.29% a mujeres
(ver cuadro 21).
Cuadro 21
Distribución de Subsidios según sexo y Entidad Federativa
Entidad Federativa
Total Hombres
%
Mujeres
%
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Coahuila
Chiapas
Durango
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Puebla
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
208
58
47
29
109
92
17
28
15
22
16
16
43
16
128
138
17
13
8
46
156
12
26
9
79
51
9
19
5
8
10
9
34
11
67
71
3
9
8
38
75.0
20.7
55.3
31.0
72.5
55.4
52.9
67.9
33.3
36.4
62.5
56.3
79.1
68.8
52.3
51.4
17.6
69.2
100.0
82.6
52
46
21
20
30
41
8
9
10
14
6
7
9
5
61
67
14
4
0
8
25.0
79.3
44.7
69.0
27.5
44.6
47.1
32.1
66.7
63.6
37.5
43.8
20.9
31.3
47.7
48.6
82.4
30.8
0.0
17.4
Nacional
1066
634
59.5
432
40.5
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD
para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
147
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
De ésta manera se puede deducir que por cada diez subsidios otorgados
por el Programa, en ambas modalidades, cuatro benefician a mujeres jefas
de familia y el resto beneficia a jefes de familia. Así, el acceso a mejores
condiciones de vida, es requerida por
aquellas mujeres que tienen la
responsabilidad del desarrollo y permanencia de la familia, a quienes
comúnmente se les dificultaba el acceso a este tipo de beneficios. Es
importante resaltar que el Programa “Tu Casa” atiende en igual condiciones
a solicitantes Hombres, Mujeres y Ancianos, quienes tienen las mismas
probabilidades de ser beneficiarios del
oportunidad de
Programa, con lo que la
consolidar un patrimonio familiar en materia de
vivienda no es exclusivo de jefes de familia ni del sector de la
población con media y alta solvencia económica sino de aquellos
sectores de la población que tengan ingresos menores o iguales a los
tres salarios mínimos vigentes al Distrito Federal. En función de la
asignación del beneficio otorgado al sexo femenino, el Programa “Tu
Casa” ha logrado cumplir con sus expectativas. En este sentid,
FUNSALUD cree que las medidas adoptadas para incluir a mujeres en
el padrón son buenas dada la creciente participación de estas en el
Programa.
148
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
b. Edad de los beneficiarios
En 2003 el Programa beneficia, para las modalidades de Iniciamos y
Mejoramos Tu Casa,
principalmente a familias encabezadas por jefes y
jefas de familia en edades que oscilan entre los 20 y 40 años, seguido por
beneficiarios mayores de 50 años y por un grupo de beneficiarios en el rango
de edad de entre 40 y 50 años (Ver gráfica 6).
Gráfica 6
Edad y sexo de los beneficiarios
17.8%
20.0%
15.0%
15.7%
14.0%
10.6%
7.6%
10.0%
5.0%
13.2%
12.0%
8.1%
0.8% 0.3%
0.0%
< 20
20 - 29
30 - 39
Hombres
40 - 49
50 y +
Mujeres
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD
para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
Esta situación parece responder al objetivo del Programa “Tu Casa” de
otorgar apoyos económicos a familias en pobreza, para que adquieran,
edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda. Ya que si consideramos que el
grueso de los beneficiarios se encuentra en la edad promedio para formar
una familia y por consiguiente tiene la necesidad de vivienda propia, de
igual forma se puede apreciar que la participación de las mujeres en la
obtención de un subsidio en el rango de edad de entre los 30 y 40 años es
similar a la participación de los hombres ya que se encuentran en rangos de
participación de 14.0% y 15.7% respectivamente; entre los beneficiarios en
edades de 20 a 29 años, nuevamente se refleja el interés del sexo
149
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
femenino
por
consolidar
un
patrimonio
familiar,
fungiendo
como
responsable en la realización de los tramites correspondientes a la
obtención
del
implicación
subsidio.
de
que
FUNSALUD
los
considera
beneficiados
que
sean
la
familias
principal
jóvenes
beneficiadas con el Programa tendrá como resultado incrementar la
posibilidad de que este sector de la sociedad pueda superar el umbral
de la pobreza mejorando su calidad de vida y logrando incrementar la
solidez jurídica sobre el patrimonio familiar22.
c. Escolaridad por sexo
El nivel máximo de escolaridad predominante entre los beneficiarios se
encuentra en la educación primaria, del cual 35.9% de las mujeres y 40%
de los hombres beneficiarios realizaron por lo menos estudios de primaria,
respecto a la educación secundaria el número de beneficiarios con este
nivel de estudios es inferior, quedando en 22.6% para las mujeres y 22.2%
de hombres, le sigue un reducido número de beneficiarios con estudios de
nivel medio superior, quedando en 8% para ambos sexos y otro grupo aún
más reducido pero significativo; dentro los beneficiarios con estudios de
carrera técnica y licenciatura, sobresale la participación de la mujer
rebasando el interés por prepararse y tomar sus propias decisiones. (Ver
gráfica
7).
FUNSALUD
considera
que
una
de las principales
implicaciones cuando se cuenta con bajos niveles de educación es
una posible causa por la cual se complica el entendimiento real de los
lineamientos y alcances del Programa “Tu Casa” en pro de su
bienestar social.
22
Las familias pueden hacer frente a imprevistos y acceder a esquemas de financiamiento
formales.
150
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfica 7
Escolaridad de los beneficiarios según sexo
23.8%
No contesta
Postgrado
Licenciatura
Carrera Técnica
Bachillerato
14.4%
0.2%
0.2%
3.0%
2.1%
5.3%
2.7%
8.1%
8.0%
22.2%
Secundaria
26.2%
35.9%
Primaria
Kinder
0.0%
45.0%
1.4%
1.6%
10.0%
20.0%
Hombres
30.0%
40.0%
50.0%
Mujeres
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por
FUNSALUD para la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
151
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfica 8
Gráfico: Desagregación de los beneficiarios del Programa “Tu
Casa”.
Beneficiariosconapoyopara ampliaciónde
recámara
Beneficiarios con apoyo para mejoramiento de
techo
7.0%
Beneficiarioscon apoyopara ampliación de
baño
15.5%
2.4%
93.0%
No Sí
84.5%
97.6%
No Sí
No Sí
Modalidad de losbeneficiariosdel programa
Beneficiarios con apoyopara mejoramientode
piso
17.1%
Beneficiarios con apoyoparaampliaciónde
cocina
2.0%
10.0%
82.9%
98.0%
53.8%
36.1%
No Sí
No Sí
Beneficiarioscon apoyo para mejoramiento de
instalaciones
Beneficiariospor tipode vivienda solicitada
Adquisición Mejoramiento Norespuesta
0.1%
36.9%
63.1%
99.9%
No Sí
Adquicición Edificación
Beneficiarios por adquisición de vivienda
11.8%
0.2%
Beneficiarios por edificación de vivienda
0.9%
88.0%
Básica Intermedio Medio
99.1%
Gobiernolocal Propiedaddel beneficiario
152
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 22
Análisis de Perspectiva del Programa “Tu Casa” en Confrontación
FUNSALUD – FONHAPO.
CONCEPTO
Mejoramiento
de Vivienda
Adquisición de
Vivienda
FUNSALUD
FONHAPO
En lo que
respecta
al
Programa de
Mejoramiento
de
Vivienda
del Programa
el
2.4%
utilizaron
el
recurso para
ampliar
su
baño, el 7%
Se beneficio al para ampliar
36.1%, el
los cuartos, el
restante
15.5%
para
10.0% no
mejorar
el
respondieron. techos, el 2%
para ampliar
la cocina, el
17.1%
para
mejorar el piso
y el 0.1% para
mejorar
las
instalaciones
logrando
representando
un total del
44.1%.
El
11.8%
reconoce los
beneficios del
Se beneficio a
Programa
53.8%, el
respecto
al
restante
rubro
de
10.0% no
adquisición,
respondieron.
mientras que
el 0.9% fueron
beneficiados
PERSPECTIVAS DEL PROGRAMA
“TU CASA”
El Programa demuestra
tener concordancia entre lo
que se pretende alcanzar y
sus resultados, debido a
que más de la mitad de los
recursos están destinados
al
Mejoramiento
de
Vivienda, propiciando la
reducción en los niveles de
hacinamiento
y
de
la
promiscuidad23
vivienda
mexicana
mejorando la calidad de
vida de la población más
vulnerable, sin embargo es
necesario prestar atención
al 10% restante que no
respondieron, este sesgo
en
la
información
demuestra el por qué no se
alcanzaron las metas en
los indicadores de gestión
en un 100%.
La población beneficiada
en esta modalidad al ser
beneficiada
por
el
Programa tiene eleva la
posibilidad de pasar a un
mejor
nivel
de
vida,
situación que en particular
les permitirá en el mediano
plazo un incremento de su
solidez jurídica y del
23
La promiscuidad se mide por el número de individuos que habitan en una sola habitación
(espacio reducido donde se encuentran mezclados varios individuos al mismo tiempo)
153
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
para edificar
una vivienda y
el
36.9%
fueron
beneficiados
por el tipo de
vivienda que
solicito.
Estructura del
ingreso
La población
beneficiaria
del Programa
con un salario
mínimo es del
40%,
siguiéndole la
población que
gana menos
de un salario
mínimo
equivalente a
18%.
La población
beneficiaria
del Programa
con ingresos
equivalentes a
un
salario
mínimo
representa el
50%, mientras
que
la
población con
ingresos
menores a un
salario mínimo
es del 14.9%.
patrimonio familiar, lo que
coadyuva
en
la
incorporación
de
este
sector de la población a
esquemas
de
financiamiento formales en
la economía.
La principal implicación que
arroja esta información es
que el Programa está
orientado a satisfacer las
necesidades
de
la
población objetivo. En este
sentido, se atiende a los
sectores de la población
más desprotegidos, es
decir, que tienen ingresos
de cero a tres salarios
mínimos. Sin embargo, el
3.1% equivalente a la
población beneficiaria del
Programa con ingresos
superiores a los tres
salarios mínimos, esto es
un indicador de alerta, ya
que se deja de atender a la
población
objetivo
coadyuvando a disminuir la
eficacia
del
Programa
respecto a los sectores de
la
población
más
desprotegidos.
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003. Cedulas de Información Socioeconómica
correspondientes ala muestra utilizada para el trabajo de campo (CIS) 2003, proporcionada por el
FONHAPO
154
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
d.
Nivel de ingresos
La gráfica 9 muestra la estructura de ingresos de la población beneficiaria
por el Programa de acuerdo a la muestra considerada para el trabajo de
campo realizado por FUNSALUD, la cual permite deducir que el
otorgamiento de los subsidios incluye a un importante número de
beneficiarios con niveles de ingreso superiores a lo estipulado en las reglas
de operación. Los beneficiarios con ingresos superiores a los 5 salarios
mínimos vigentes al Distrito Federal se dividen en 16.7% de mujeres y
30.6% de hombres con este nivel de ingresos, estas cifras nos permiten
reafirmar
que la selección e integración al padrón de beneficiarios
presenta inconsistencias en su operación. En este sentido FUNSALUD
reitera la necesidad de llevar a cabo una revisión minuciosa de la
inclusión del padrón de beneficiarios del Programa “Tu Casa”, ya que
de lo contrario la eficiencia del Programa se verá disminuido de manera
progresiva.
Gráfica 9
Estructura del Ingreso de los beneficiarios del Programa “Tu Casa”.
FONHAPO
FUNSALUD
Ingreso del jefe de familia
Ingreso de Los Beneficiarios
3 S.M.
2%
4 S.M.
5%
5 y más S.M.
3%
2 S.M.
32%
< de 1 S.M.
18%
3 S.M.
5.7%
2 S.M.
26.3%
4 S.M.
2.2%
5 y más S.M.
0.9%
1 S.M.
40%
< de 1 S.M.
14.9%
1 S.M.
50.0%
29.5% de los beneficiarios no contestaron la pregunta
< de 1 S.M.
1 S.M.
2 S.M.
3 S.M.
4 S.M.
5 y más S.M.
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la
Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003. Cedulas de Información Socioeconómica correspondientes
ala muestra utilizada para el trabajo de campo (CIS) 2003, proporcionada por el FONHAPO
155
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
e.
Materiales comunes de la vivienda
Referente al tipo de materiales con las que están construidas las actuales
viviendas, la encuesta permite observar que en el 57.3% de las viviendas
predominan materiales sólidos, en contraste 27.8% de las viviendas están
construidas con láminas de asbesto y/o metálicas y un 7.6% con láminas de
cartón, 3.9% construidas de madera, dejando el restante 3.4 % en viviendas
construidas con materiales de cartón y de desecho, siendo catalogadas
como viviendas en peores condiciones.
En este sentido la información recabada por FUNSALUD permite
determinar que un alto porcentaje de los beneficiarios que cuentan con
una vivienda construida en su mayor parte de materiales sólidos, están
siendo beneficiados con dicho Programa bajo la modalidad de
mejoramiento de la vivienda. Mientras por otro lado se están
desatendiendo a los individuos que poseen viviendas vulnerables que
cuentan con materiales con un periodo de vida muy corto, cuya
principal consecuencia es que ven imposibilitadas las posibilidades de
mejorar su calidad de vida, provocando que la solidez jurídica del
patrimonio familiar se vea desfavorecida. En este sentido, FUNSALUD
considera importante que los recursos del Programa debiesen ser
orientados con mayor énfasis hacia los grupos de mayor marginalidad
(Ver Gráfica 10).
156
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfica 10
Gráfico: Desagregación de los Materiales Comunes de la Vivienda.
Material comunes de la vivienda
1.1%
57.3%
7.6%
27.8%
3.9%
2.3%
Material de desecho
Lámina de cartón
Lámina de asbesto o metálica
Palma, tejamanil o madera
Teja
Losa de concreto, tabique, ladrillo o terrado con viguería
Beneficiarios por tipo de piso
13.1%
Beneficiarios por tipo de techo
2.7%
0.1%
0.1%
32.2%
10.3%
51.0%
26.6%
6.0%
3.3%
54.7%
Tierra
Cemento
Mosaico, madera u otra
No contesto
Material de desecho
Lamina de cartón
Lamina de asbesto o metálica
Palma o madera
Teja
Losa de concreto, tabique, ladrillo
Vacias
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la
Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003. Cedulas de Información Socioeconómica correspondientes ala
muestra utilizada para el trabajo de campo (CIS) 2003, proporcionada por el FONHAPO
157
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
f.- Viviendas con agua potable dentro de la vivienda.
De acuerdo a la información arrojada por la Cédula de Información
Socioeconómica proporcionada por el FONHAPO, el 86.4% de los beneficiarios
cuenta con agua potable, sin embargo las encuestas realizadas por FUNSALUD a
la misma población arrojo que sólo el 61% de la población cuenta con ese servicio.
La principal implicación en este sentido es que no existe una participación
equitativa entre regiones rurales y urbanas. Con base en el gráfico 11 se
comprueba el hecho de que gran parte de los beneficiarios que cuentan con agua
potable en sus viviendas son en alto porcentaje familias que habitan en zonas
urbanas, en detrimento de las áreas rurales. En este sentido FUNSALUD
recomienda que haya una participación equitativa de las áreas rurales y urbanas
ya que gran parte de los individuos que gozan de un bajo bienestar social se
encuentran en zonas rurales
158
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Grafica 11
Gráfico: Desagregación de las viviendas con agua entubada.
Vivienda con agua entubada
16%
23%
61%
Tiene conexión de agua
Beneficiarios que cuenta con agua potable
Le echan agua con cubeta
No se le puede echar agua
Beneficiarios que cuentan con agua al interior
de la vivienda
13.6%
31.8%
68.2%
86.4%
Sí
Sí
No
No
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003. Cedulas de Información Socioeconómica
correspondientes ala muestra utilizada para el trabajo de campo (CIS) 2003, proporcionada por el
FONHAPO
159
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
f. Cuartos en la vivienda
Con base en el gráfico 12, las condiciones actuales de las viviendas de los
beneficiarios en relación al número de cuartos es la siguiente: 46%
beneficiarios de ambas modalidades manifiestan tener un sólo cuarto donde
duermen y cocinan, de estos 60.6% corresponde a la modalidad de
Adquisición de Vivienda y 36.8% a los de la modalidad de Mejoramiento.
Esto significa, que haber sido aceptados por el Programa implicaría pasar de
una vivienda de un sólo cuarto a una con dos o más, sin incluir el baño. Otro
grupo importante lo conforman 291 jefes de familia en ambas modalidades
que manifiestan tener en su vivienda dos cuartos sin incluir el baño, seguido
de 257 beneficiarios en ambas modalidades con 3 cuartos sin contar el baño;
este grupo se reparte en 58.4% en la modalidad de adquisición y 39.3% en
la de mejoramiento. Pero un grupo de personas que destaca, es la que en su
vivienda cuenta con más de 5 cuartos ya que ello significaría pasar a una
vivienda con menor número de espacios pero con la seguridad que sería de
su propiedad.
Gráfico 12
Beneficiarios por cuartos en la vivienda
35.0
%
14.4
%
46.0
%
0.9
%
0.1
%
3.5
%
0.2
%
1
2
3
4
5
6
8 y más
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la
Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
160
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
g. Estructura ocupacional por sectores
En respuesta a la estructura ocupacional por sectores económicoproductivos, las encuestas arrojaron los siguientes resultados: la actividad
productiva de los hombres se centra en los oficios, reflejando que sus
relaciones laborales son eventuales y que no gozan de un sueldo fijo y
mucho menos de otro tipo de prestaciones, entre los oficios y actividad
económica donde se ocupa la mayoría de los beneficiarios Mujeres y
Hombres, tenemos a comerciantes, obreros; jornaleros, agricultores,
pintores, 24% de las mujeres
son amas de casa y el 3.5% son
profesionistas, también hay un pequeño grupo de jubilados de 1.4% para
ambos sexos, el grupo mas significativo se encuentra en beneficiarios que
realizan diversas actividades para obtener ingresos, es decir, día a día
realizan tareas distintas por las que reciben algún tipo de ingreso, este
sector representa a 15.7% de los hombres y 13.1% de las mujeres que
realizan otras actividades. (Ver Gráfico 13). En este sentido FUNSALUD
logra detectar que la incorporación de estos individuos al Programa se
ven excluidos precisamente por no poder contar con un esquema de
ahorro previo que fortalezca las posibilidades de ser tomado en
cuenta como un posible beneficiario; es por eso que las normas
establecidas por FONHAPO deben estar construidas de tal manera que
se contemple este echo.
161
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfico 13
Ocupación de los beneficiarios según sexo
18.5%
N o responde
8.5%
15.7%
O tro
13.1%
1.4%
1.4%
1.2%
1.1%
Jubilado
D esem pleado
3.5%
P rofesionista
1.9%
2.5%
A gricultor
14.8%
0.5%
C hofer
C argador
M esero
H errero
Ebanista
2.4%
0.2%
0.2%
0.9%
0.5%
0.0%
0.3%
0.2%
0.2%
4.2%
P intor
11.0%
0.5%
C arpintero
1.6%
1.6%
A lbañil
4.6%
6.0%
Jornalero
15.6%
8.3%
O brero
14.5%
10.4%
C om erciante
Estudiante
6.0%
0.2%
0.5%
A m a de casa
0.0%
24.1%
1.9%
5.0%
10.0%
Hombres
15.0%
20.0%
25.0%
Mujeres
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
162
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
h. Servicios básicos de la vivienda
La disponibilidad del servicio de energía eléctrica con los que cuentan las
viviendas actuales de los beneficiarios son: el 93.2% dispone de luz eléctrica
dentro de la vivienda. La cantidad de personas que no cuentan con estos
servicios es significativa por lo que su incorporación al Programa contribuirá
a satisfacer estas necesidades (Ver anexos estadísticos). En este sentido,
se vuelve a
corroborar el hecho de que la población objetivo
beneficiaria del Programa se caracterizan por ser de zonas urbanas.
Gráfica 14
Beneficiarios que cuentan con energía eléctrica
6.8%
93.2%
Sí
No
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
163
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
i. Claridad de la información recibida y trato recibido durante el
trámite.
Un aspecto fundamental para el cumplimiento en tiempo y forma de los
requerimientos del Programa “Tu Casa” para ser incluido al padrón de
beneficiarios, lo conforma la claridad con la que el interesado recibe la
información, esta situación, garantiza un mejor desempeño y una mayor
agilidad de la instancia ejecutora, con eficiencia para el beneficiario.
Los resultados arrojados por la encuesta realizada por FUNSALUD a los
beneficiarios en esta materia fueron los siguientes: 59.2% de la población
beneficiaria manifiesta haber recibido con claridad la información
correspondiente a la operatividad del Programa, 9.7% responde que no fue
clara la información proporcionada, 5.4% no sabe y 26.7% no respondieron
a esta pregunta (Ver Gráfica 15). Estos números dejan ver que la
operatividad del Programa en su fase inicial tiene sesgos importantes
que impiden muchas de las veces que los beneficiarios puedan gozar
de manera mucho más palpable los alcances del Programa en su
comunidad, por lo que FUNSALUD recomienda llevar a acabo tareas
de capacitación integral de sus operarios con el objeto de que los
beneficiarios puedan comprender la información de manera clara y
precisa.
164
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfica 15
Claridad en la informa ción proporcionada del programa
59.2%
60.0%
50.0%
40.0%
25.7%
30.0%
9.7%
20.0%
5.4%
10.0%
0.0%
Si
No
No sabe
No respuesta
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la
Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
Referente al trato recibido y/o acondicionamiento durante el trámite del
subsidio, la población beneficiaria opina lo siguiente: 66.2% afirma haber
recibido buen trato y 63.1% que no le condicionaron el subsidio, 1.1% de
los beneficiarios expresa que recibió mal trato y 4.4% que les fue
condicionado el subsidio, 30% no respondieron y 2.3% dicen no saber (Ver
Gráfica 16)
Gráfica 16
Trato re cibido por el be ne ficiario durante e l tr am ite de l s ubsidio
30.2%
No respuesta
30.4%
2.3%
No sabe
2.3%
63.1%
No
66.2%
4.4%
Si
0.0%
1.1%
10.0%
20.0%
Recibió maltrato
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
Condicionaron la entrega del apoyo
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la
Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003
165
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
j. Medio por los cuales los beneficiarios se enteraron que les habían
autorizado el subsidio.
Los medios mas frecuentes por los que los beneficiarios se enteraron de que
les fue aceptada su solicitud fueron los siguientes: 21.8% se entero por el
promotor de vivienda en su localidad, 17.2% a través de una asamblea
vecinal, 16.1% asistió al sorteo, 12.1% se enteró por la publicación en la
delegación de SEDESOL, 6.4% por los medios de comunicación, 5.8% por
otros medios y 0.5% a través de un partido político. Nota: el faltante 21.1%
representa a las encuestas no contestadas (Ver Gráfica 17).
Gráfica 17
Medio por el cual se entero el beneficiario del program a
5.8%
O tro
Partido político
0.5%
17.2%
O rganización o asam blea vecinal
6.4%
Porlos m edios de com unicación
2.1%
C orreo
21.8%
Prom otor
12.1%
D elegación SED ESO L
16.1%
A sistió alsorteo
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
166
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En este sentido FUNSALUD considera satisfactorio y adecuada la
forma en que se dio a conocer a los beneficiarios su inclusión en el
padrón del Programa.
k. Apoyos recibidos de algún otro Programa
Entre la población beneficiada, el 18.8% reciben beneficios de otra
institución de gobierno, lo que hace pensar que se requiere una mejor
coordinación institucional para dotar de beneficios a las comunidades
en extrema pobreza. Dentro de los Programas con los que gozan algunos
de los beneficiarios del Programa “Tu Casa”, se encuentran: Liconsa, que
beneficia a 1.9% de los entrevistados, a Diconsa con 1.0%, Procampo con
3.6%, Apoyos estatales 5.1% y Otros Programas que benefician a 6.7% de
los beneficiarios del Programa Tu Casa. (Ver Gráfica 18)
Gráfica 18
Apoyo recibido de otro programa del gobierno
6.7%
Otro
5.1%
Gobierno Estatal
3.6%
Procampo
Crédito a la Palabra
Fonart
0.2%
0.3%
1.0%
Diconsa
1.9%
Liconsa
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
6.0%
7.0%
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
167
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
l. Ahorro del hogar
Uno de los objetivos del Programa es fomentar una cultura del ahorro
previo entre la población de bajos ingresos en instituciones autorizadas, por
lo que resulta importante determinar el grado en que los beneficiarios
ahorran y dónde lo hacen.
Los resultados arrojados
fueron: 63.4% de la población beneficiaria no
tiene la costumbre de ahorrar, del 28.8% de los beneficiarios que ahorran,
el 12.3% realiza sus ahorros en casa, 3.6% en tandas, 4.6% en cajas de
ahorro y sólo el 4.8% en instituciones autorizadas para este fin (Ver Gráfica
19).
Gráfica 19
Ahorro del beneficiario
63.4%
70.0%
60.0%
50.0%
28.8%
40.0%
30.0%
7.8%
20.0%
10.0%
0.0%
Sí
No
No respuesta
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para
la Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
Las encuestas realizadas por FUNSALUD para la evaluación externa del
Programa, se detecto que la población de bajos ingresos difícilmente
destina una parte de su ingreso al ahorro ya que en la mayoría de los
casos este tipo de familias gana lo suficiente para los gastos
mensuales del hogar y por consiguiente, cumplir con el requisito del
168
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
ahorro previo lo lleva a endeudarse. Con base en lo anterior, para que
los recursos con los que cuenta el Programa lleguen en forma imparcial
a la población objetivo, se recomienda
crear los mecanismos
necesarios que faciliten la incorporación al Programa de este sector de
la población. Dentro de estos mecanismos se sugiere que este sector
de la población quede exento del trámite de ahorro previo. Esta medida
deberá
estar
sustentada
mediante
un
estudio
de
carácter
socioeconómico con alto nivel de rigor. Facilitar al solicitante del
subsidio que se encuentre en condiciones extremas de pobreza,
permitirá que el requisito del ahorro previo no sea una limitante que le
permita accesar a los beneficios otorgados por el Programa. Lo anterior
contribuirá a que se cometan menos errores de inclusión al padrón de
beneficiarios y se garantice que los beneficios no sólo lleguen a
familias con determinado nivel de ingresos, sino que se beneficien
prioritariamente aquellos que se encuentran en condiciones de extrema
pobreza.
m. Cumplimiento de expectativas
Un grupo de beneficiarios equivalente al 61.4% declara sentirse satisfecho
con el Programa, mientras que el 11.4% esta inconforme con el mismo (Ver
Gráfica 20). FUNSALUD logra detectar que una proporción importante
de los beneficiarios encuestados se encuentra inconforme con los
beneficios otorgados por el Programa, esto se debe principalmente a
que estos no han logrado percibir de manera categórica un
incremento en su calidad de vida. En este sentido, FUNSALUD
recomienda que las instancias ejecutoras realmente se vean
interesadas en la mejora del nivel de vida de los beneficiarios
logrando así una mayor credibilidad y aceptación del Programa entre
la comunidad.
169
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Gráfica 20
Cumplimie nto de e xpectativas de l programa según el be ne ficiario
11.1%
No respuesta
16.2%
No sabe
11.4%
No
61.4%
Sí
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
Fuente: Encuestas realizadas en el periodo Noviembre 2003 a Enero de 2004 por FUNSALUD para la
Evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
Resultados.
El retraso que presenta el otorgamiento de subsidios a
beneficiarios es un factor determinante
los
por el cual no se pueden
evaluar los temas relativos al impacto del Programa en este periodo,
sin embargo.
1.- En lo que respecta a las características de los beneficiarios, el Programa
beneficia de manera equitativa a hombres y mujeres de manera progresiva
principalmente a familias encabezadas por gente joven, menores de 40 años
de edad. Dentro de ésta población beneficiaria la mayor parte ha realizado
estudios de educación primaria y menos del 40% ha cursado la secundaria.
En la mayoría de los hogares el único sustento lo aporta el jefe o jefa de
familia, según sea el caso, de los cuales por lo menos tienen 1 a 3
dependientes económicos, la principal actividad económica recae en el
sector
comercio
precedido
por
los
oficios
y
trabajos
eventuales.
Generalmente la mujer se desempeña como ama de casa, encargada del
trabajo doméstico y del cuidado de los niños.
170
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
2.- Los subsidios del Programa presentan errores de inclusión, al asignar
subsidios a un segmento de la población con ingresos mayores a 3 salarios
mínimos vigentes en el Distrito Federal.
3.- La actividad productiva entre la población masculina se centra en los
oficios, reflejando que sus relaciones laborales son eventuales y que no
gozan de un sueldo fijo y mucho menos de otro tipo de prestaciones. Esta
situación coadyuva en gran medida a que no exista un cultura del ahorro
previo.
4.- El 60.6% de beneficiarios en la modalidad de Adquisición de Vivienda,
manifiestan tener un sólo cuarto donde duermen y cocinan, 36.8% de la
modalidad de mejoramiento viven en condiciones de hacinamiento y
promiscuidad. Esto significa, que haber sido aceptados en el Programa
implicaría pasar a mejorar las condiciones de vida.
5.- Los servicios básicos como agua entubada, electricidad y drenaje con los
que cuentan las viviendas actuales de los beneficiarios representan un
porcentaje relativamente bajo en comparación con la cantidad de personas
que no cuentan con estos servicios, por lo que la incorporación al Programa
de este sector vulnerable contribuirá a satisfacer estas necesidades básicas.
FUNSALUD detectó que este sector reside en su mayoría en zonas rurales.
6.- El grado de claridad en los requisitos de incorporación al Programa entre
los beneficiarios es una parte fundamental en la operación eficiente del
Programa, por lo que se requiere que la población entienda de manera clara
y precisa los derechos y obligaciones de incorporarse a este. FUNSALUD
determina que la poca claridad con la que el beneficiario logra comprender
171
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
los lineamientos y alcances del Programa se debe en gran medida a los
bajos niveles de educación con que este cuenta.
7.- No existe entre la población beneficiaria la cultura del ahorro. Se tiene
que del 28.8% de los beneficiarios que ahorran, 12.3% realiza esos ahorros
en casa, 3.6% en tandas, 4.6% en cajas de ahorro y solo el 4.8% en
instituciones autorizadas para este fin.
En este sentido, la falta de una
cultura del ahorro previo no le permite cumplir con los tiempos que el
Programa exige para poder considerarlo un usuario sujeto de los beneficios
del Programa.
8.- FUNSALUD logra detectar que una proporción importante de los
beneficiarios encuestados se encuentra inconforme con los beneficios
otorgados por el Programa, esto se debe principalmente a que estos no han
logrado percibir de manera categórica un incremento en su calidad de vida.
172
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XVIII. EFICIENCIA Y EQUIDAD
XVIII.1 Mecanismos y criterios para la asignación de los apoyos.
A las entidades ejecutoras
Con base en el Decreto Presupuesto de Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal 2003, en estas reglas de operación y en los lineamientos de
Operación del Programa, el FONHAPO distribuirá los recursos destinados
como subsidio federal para cada Entidad Federativa.
La asignación de recursos federales para el Programa, por Entidad
Federativa se realizara de la siguiente forma:
•
El 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 Entidades
Federativas.
•
70% se asigna conforme a una fórmula establecida que, incluye los
índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente
de vivienda nueva, los índices de pobreza, rezago y marginación; así
como el índice de desempeño de la instancia ejecutora.
La instancia ejecutora es la encargada de definir las localidades a beneficiar,
los inmuebles a incorporar, el tipo y número de acciones a realizar, teniendo
en cuenta los índices de pobreza, rezago y marginación local, así como las
necesidades de vivienda.
De acuerdo a los resultados obtenidos de la evaluación de metas
físicas y financieras del Programa “Tu Casa” 2003, la asignación de
recursos se realiza en forma inequitativa ya que considera además de
los índices de pobreza, marginación y necesidades de vivienda el
índice de desempeño de la instancia ejecutora el cual se demostró en el
173
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
cuadro 17 que este índice no es no significativo respecto al numero de
subsidios asignados. De esta forma FUNSALUD reitera la importancia
de considerar que el índice no debe de considerarse en la asignación y
reasignación de recursos a las Entidades Federativas.
A las familias beneficiadas
De acuerdo a lo establecido en las reglas de operación, La población
objetivo serán aquellos jefes y jefas de hogar, cuyo ingreso familiar no
exceda el equivalente a 3 veces el salario mínimo vigente en el Distrito
Federal, que requieran adquirir o edificar una unidad básica de vivienda o
ampliar o mejorar su vivienda actual.
En base a las reglas de operación, “ los recursos del Programa se aplicarán
otorgando a los beneficiarios un subsidio federal para la adquisición,
edificación, ampliación o mejoramiento de la vivienda, que complementará la
aportación de los gobiernos estatal o municipal o de ambos, al ahorro del
beneficiario y cuando sea el caso, al crédito otorgado por los organismos
nacionales, estatales o municipales de vivienda, las Entidades de Ahorro y
Crédito Popular registradas conforme a la ley en la materia o intermediarios
financieros autorizados.”
Las
Entidades
Federativas
participantes
en
el
Programa
deberán
comprometerse a otorgar, al menos un apoyo de igual valor al federal, el cual
podrá ser recuperable a juicio de la instancia ejecutora. En este sentido
FUNSALUD detecto que existen irregularidades en los montos
otorgados por las instancias ejecutoras, es decir, los montos para los
subsidio provenientes del gobierno federal son ejercidos por las
entidades ejecutoras en menor cantidad a lo programado, lo que refleja
174
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
la inexistencia mecanismos de control por parte de la instancia
normativa respecto a el otorgamiento del subsidio federal.
Por otra parte FUNSALUD considera que la intención de fomentar una
cultura del ahorro entre la población con bajos ingresos se convierte en
una barrera para este segmento de la población. Esto es debido a que
este segmento de la población no tiene la capacidad de ahorro y por lo
tanto no puede cubrir con el monto que exige la regla de operación en
el tiempo estipulado por la unidad ejecutora. Por que se recomienda
que el requisito del ahorro previo se flexibilice, con la intención de este
segmento de la población tenga mayores posibilidades de acceder al
subsidio, de esta manera disminuirán los índices de marginación entre
la población en pobreza.
XVIII. 2 Montos para los apoyos
El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para
la modalidad de Adquisición de Vivienda o edificación de unidad de vivienda
será hasta $32,000.00 pesos por unidad de vivienda. El ahorro mínimo del
beneficiario para la unidad básica de vivienda será de $8,000.00 pesos. En
los casos de unidad intermedia y meta de vivienda el ahorro previo deberá
ser como mínimo el 10% del valor total de la unidad de vivienda.
El monto máximo del subsidio federal que otorgue el Gobierno Federal para
la modalidad de edificación de unidad básica de vivienda en terreno
propiedad del beneficiario, será de hasta $16,000.00 pesos por unidad de
vivienda. El ahorro mínimo del beneficiario será de $8,000.00 pesos.
175
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
El monto máximo del subsidio federal para la modalidad de ampliación o
mejoramiento físico de vivienda será de hasta $16,000.00 pesos; el ahorro
previo del beneficiario será de 10%
del valor total de la ampliación o
mejoramiento que se realice.
Según resultados de las encuestas realizadas por FUNSALUD para la
evaluación externa del Programa, este sector de la población muy
difícilmente
destina
una
parte de su ingreso al ahorro ya en la
mayoría de los casos este tipo de familias gana lo suficiente para los
gastos mensuales del hogar y por consiguiente cumplir con el requisito
del ahorro previo lo lleva a endeudarse. Considerando lo anterior, para
que los recursos con los que cuenta el Programa lleguen en forma
imparcial a la población objetivo, se recomienda crear mecanismos
que permita excluir o
facilitar al solicitante de beneficio que se
encuentre en condiciones extremas, el tramite del ahorro previo, quizá
entonces se cometerán menos errores de inclusión al padrón de
beneficiarios y se garantice que los beneficios no solo llegan a familias
con determinado nivel de ingresos, sino que se beneficiaran a aquellos
que se encuentran en condiciones de extrema pobreza.
XVIII. 3 Uso y destino de los recursos
Los criterios utilizados para la asignación de recursos, si bien por un lado
van orientados a beneficiar a familias en pobreza, con ingresos no mayores
a 3 veces el salario mínimo vigente al Distrito Federal, para que Adquieran,
Edifiquen o Mejoren su vivienda,
por el otro lado destina recursos a
Entidades federativas con altos Índices de marginación a los que se les
asignan recursos financieros insuficientes para hacer frente a la demanda
anual en materia de vivienda, lo cual se ve reflejado en los bajos porcentajes
de cobertura en las Entidades Federativas con alto grado de marginación,
176
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
esta situación refleja los errores en la focalización de los subsidios (Ver
cuadro 14). De esta manera con base en los resultados arrojados por el
trabajo de campo FUNSALUD detecto la inclusión de un segmento de la
población con ingresos mayores a 3 veces el salario mínimo vigente al
Distrito Federal como beneficiarios del Programa situación que contribuye al
rezago en el combate a la reducción de la marginación. En este sentido los
recursos destinados a la operación del Programa no garantiza la eficiencia
del gasto, ya que se esta beneficiando a un segmento de la población que no
esta dentro de la población objetivo del Programa.
XVIII. 4 Costo Beneficio
Estimación de la eficiencia
Para la estimación de la eficiencia se propuso una evaluación económica de
tipo Costo-Beneficio, en la que el beneficio del Programa es medido a través
de la Valoración que hace la sociedad por el Programa de Ahorro, Subsidio y
Crédito para la Vivienda Progresiva menos los costos de operación del
Programa, comparado con la valoración neta media que se hace por el
Programa de las familias del grupo de control, con lo anterior se obtendría
como resultado el beneficio social neto por el Programa, donde “ El Esquema
del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva es
más eficiente si el beneficio neto del Programa es mayor que el costo neto
de su implementación.
FUNSALUD considera que el análisis costo-beneficio pueda ser
estimado con un alto grado de confiabilidad, es indispensable disponer
de la información que arrojan las encuestas en materia de valoración de
177
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
los beneficiarios respecto al Programa, debido al retrazo que presenta
el otorgamiento de subsidios a los beneficiarios.
En este sentido FUNSALUD considera que la problemática anterior es
un factor determinante que imposibilita elaborar el análisis costobeneficio, es decir, la información obtenida por las encuesta realizadas
por FUNSALUD presenta un sesgo de confiabilidad como consecuencia
de que los beneficiarios entrevistados manifestaron, en su mayoría,
que estaban incluidos en el padrón de beneficiarios pero que aun no
eran beneficiados con recurso alguno. Por lo que, los beneficiarios
encuestados omitían juicios que no estaban sustentados con el goce
del los subsidios otorgados (Ver gráfico 21).
Gráfico 21: Valoración que hace la sociedad por el Programa de Ahorro, Subsidio y
Crédito para la Vivienda Progresiva
¿El Program a “Tu casa” satisfizo las necesidades y expectativas de
usted y su fam ilia?
No
11.4%
No sabe
16.2%
No respuesta
11.1%
Si
61.4%
Fuente: Encuesta realizadas por FUNSALUD durante el periodo Noviembre 2003 Enero de
2004 para la evaluación del Programa “Tu Casa” 2003.
178
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
En el gráfico 21 se muestra un sesgo en la confiabilidad que es percibida por los
beneficiarios del Programa. La información que contiene el gráfico esta construida
con base a la metodología propuesta por FUNSALUD para capturar cómo el
beneficiario percibe un impacto en la mejora de su calidad de vida. Se construyó
una regla con valores del 0% al 100%, donde la gente expresa su grado de
satisfacción con el Programa respecto a la cobertura de las necesidades
alcanzadas. Se Puede ver que en un mayor porcentaje el 61.4% manifiestan estar
satisfechas, en contraste con este grupo de personas, existe un 48.6% no
declaran su satisfacción con el Programa. Esto se desglosa de la siguiente
manera: un 11.4% declaran no estar satisfechas con las expectativas en el
Programa, un 16.2% declaran no saber y un 11.1% no respondieron a esta
pregunta. Esto último, confirma el hecho de que existe un sesgo importante en la
valoración del beneficiario respecto a los alcances del Programa “Tu Casa” debido
a que un gran porcentaje de las personas encuestadas no habían sido
beneficiadas aún en el momento en que se realizó la encuesta. Es importante
resaltar que el grupo que contesto sentirse satisfecho con el Programa,
emitió su opinión aún sin haber recibido el beneficio directamente. Dado lo
anterior, el análisis sobre el costo beneficio no puede realizarse con un nivel
significativo de confiabilidad que permita la obtención de resultados que
permitan emitir un juicio de valor objetivo, debido a que existe un sesgo en
la información, que impide medir el impacto costo beneficio del Programa.
179
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Costo unitario por Entidad Federativa
En el siguiente cuadro se hace un desglose de los costos unitarios por tipo
de acción en las 31 Entidades Federativas donde opera el Programa:
Cuadro 23
C o s to u n ita r io
E N T ID A D
A d q u is ic ió n
E d ific a c ió n
M e jo r a m ie n to
A g u a s c a lie n te s
3 2 ,0 0 0 .0
B a ja C a lifo r n ia N o r te
3 2 ,0 0 0 .0
1 6 ,0 0 0 .0
6 ,8 5 0 .3
3 ,2 8 5 .6
B a ja C a lifo r n ia S u r
3 2 ,0 0 0 .0
1 6 ,0 0 0 .0
7 ,3 9 7 .7
C am peche
3 2 ,0 0 0 .0
C h ia p a s
3 2 ,0 0 0 .0
1 2 ,1 3 8 .9
3 ,6 8 0 .3
C h ih u a h u a
3 2 ,0 0 0 .0
C o a h u ila
3 1 ,6 8 5 .1
C o lim a
3 1 ,6 6 6 .1
3 ,0 6 0 .0
1 ,6 9 3 .9
1 6 ,0 0 0 .0
D is tr ito F e d e r a l
D u ra n g o
3 2 ,0 0 0 .0
G u a n a ju a to
3 2 ,0 0 0 .0
2 ,6 7 3 .9
G u e rre ro
3 2 ,0 0 0 .0
3 ,0 1 2 .9
H id a lg o
3 2 ,0 0 0 .0
1 ,4 6 8 .9
J a lis c o
3 2 ,0 0 0 .0
2 ,2 9 4 .0
M é xic o
M ic h o a c á n
3 2 ,0 0 0 .0
1 6 ,0 0 0 .0
4 ,6 1 1 .6
M o r e lo s
3 0 ,0 0 0 .0
1 6 ,0 0 0 .0
5 ,0 4 8 .8
1 6 ,0 0 0 .0
7 ,5 8 4 .5
N a y a r it
N u e vo L e ó n
3 2 ,0 0 0 .0
2 ,1 5 4 .9
O a xa c a
1 6 ,0 0 0 .0
1 ,4 3 4 .1
Q u e ré ta ro
1 6 ,0 0 0 .0
6 ,2 9 2 .7
Q u in ta n a R o o
1 6 ,0 0 0 .0
3 ,7 4 6 .4
P u e b la
3 2 ,0 0 0 .0
S a n L u is P o to s í
3 2 ,0 0 0 .0
S in a lo a
3 2 ,0 0 0 .0
2 ,0 2 2 .4
S o n o ra
3 2 ,0 0 0 .0
T abasco
3 1 ,1 3 0 .0
T a m a u lip a s
3 2 ,0 0 0 .0
T la x c a la
3 2 ,0 0 0 .0
1 6 ,0 0 0 .0
3 ,5 6 5 .4
V e ra c ru z
3 1 ,8 4 6 .3
1 6 ,0 0 0 .0
3 ,0 2 3 .0
Y u c a tá n
3 2 ,0 0 0 .0
1 4 ,1 2 8 .1
2 ,9 8 8 .5
Z a c a te c a s
3 2 ,0 0 0 .0
T o ta l
3 1 ,9 1 4 .9
1 4 ,0 3 6 .4
2 ,7 9 6 .4
7 ,5 9 2 .5
1 6 ,0 0 0 .0
3 ,5 9 6 .7
2 ,0 6 7 .5
2 ,1 6 7 .8
8 4 5 .3
FUENTE: FONHAPO. Ejercicio presupuestal 2003
Realización: FUNSALUD. Evaluación Externa del Programa 2003.
180
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Con base al cuadro 23, FUNSALUD detectó que los costos ejercidos en la
modalidad de Adquisición de Vivienda se muestran ligeras desviaciones, lo
que implica reiterar la necesidad de que exista un seguimiento y control por
parte de la instancia normativa, con el fin de garantizar que los montos
asignados por el gobierno federal sean ejercidos con estricto apego a las
regla de operación, que establecen como máximo $32, 000.00 pesos por
unidad de vivienda.
Tendencia similar se observa en la modalidad de edificación de vivienda en
terrenos propiedad del beneficiario que marca como máximo $16, 000.00
pesos y que en total el costo promedio para esta modalidad alcanza la
cantidad de $14, 036.4 pesos por unidad de vivienda.
En la modalidad de Mejoramiento de Vivienda se observa una elevada
variabilidad entre las distintas Entidades Federativas del país, encontrando
costos en el tope de $16, 000.00 pesos en el Distrito Federal y un mínimo
registrado en Zacatecas de $845.3 pesos, cuando el monto Programado por
acción es de $2,500 pesos, sólo
entidades como Morelos y Michoacán
registran costos unitarios con variaciones poco significativas respecto de lo
Programado. En este sentido, FUNSALUD considera que de continuar
operando de ésta manera, el Programa a mediano plazo se volverá
inoperante y nuevas administraciones federales simplemente no lo
retomaran, es decir, en lugar de volverse un programa que deba
operarse sexenio con sexenio, la realidad arroja que no será así,
teniendo sus principales repercusiones sobre los sectores de la
población menos favorecida.
181
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XVIII. 5 Costo Efectividad por Entidad Federativa
La marcada variabilidad de los costos entre Entidades Federativas en la
modalidad de Mejoramiento de Vivienda, es sin duda, la razón por la que
entidades como Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo,
Puebla, Tamaulipas y Zacatecas registran un desempeño importante en el
otorgamiento de subsidios; Tal es el caso de Tamaulipas, que presenta una
tasa de variación, entre los subsidios programados y ejercidos en esta
modalidad de poco mas del 1000% a un costo Federal ejercido por acción de
$2, 167.8 pesos, o la entidad de Hidalgo que presenta al cierre del ejercicio,
un sobresaliente desempeño en el otorgamiento de subsidios y metas
financieras cubiertas. Esta situación hace pensar que estas entidades
parecen estar conformes con cubrir una cantidad determinada de subsidios
sin importar la calidad del apoyo otorgado; de ésta manera, si consideramos
que el Estado de Zacatecas a inicios del periodo tiene Programado realizar
1,847 acciones de mejoramiento a un costo federal promedio de $5, 000, al
cierre del periodo la misma entidad registra una considerable diferencia entre
lo programado y lo ejercido, pero con la misma cantidad de recursos
financieros, al cierre del periodo reporta haber subsidiado a 10,088 familias a
un costo federal promedio de $845.30 pesos, si además consideramos que
la entidad ejecutora tiene el compromiso de aportar una cantidad igual o
mayor a la federal, podemos suponer, que por lo menos el beneficiario
recibió un subsidio de $1,690.3 pesos, cantidad insuficiente para realizar
una acción de ampliación o mejoramiento en su vivienda con materiales de
construcción de calidad, con una vida útil de por lo menos 20 años, y así
contribuir a la disminución del hacinamiento de vivienda y por ende la
satisfacción personal de consolidar un patrimonio familiar.
182
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
FUNSALUD considera que de continuar con este esquema de
operación, los beneficios sociales que persigue el Programa serán
insuficientes y raquíticos, lo cual debe tenerse en cuenta ante el
esfuerzo realizado, las estructuras puestas en práctica y los recursos
invertidos.
XIX. ESTUDIO COMPARATIVO CON OTRAS INSTITUCIONES DE
APOYO.
Con el fin de detectar mecanismos que permitan al Programa “Tu Casa”
elevar la eficiencia y eficacia en la obtención de resultados, se hace una
comparación con un importante Programa de vivienda denominado Fondo
Nacional de Vivienda (FO. NA. VI) que opera en Argentina y que por sus
similitudes con el Programa de Vivienda en México resulta atractivo inferir en
sus mecanismos de operación.
183
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Cuadro 24
Comparativo de los Programas Federales de Vivienda vigentes en México y Argentina
México
“Tu casa” 2003
Argentina
FO. NA. VI
Objetivo
Otorgar apoyos económicos a las familias
Atender las necesidades habitacionales de
en pobreza, que adquieran, edifiquen,
los sectores de menores recursos, en
amplíen o mejoren su vivienda.
especial a aquellos con necesidades básicas
insatisfechas, en situación social crítica o en
emergencia habitacional, para contribuir al
acceso de los mecanismos a una vivienda
digna, creando mejores condiciones de
calidad de vida e inserción social.
Población objetivo
Jefes y Jefas de hogar, cuyo ingreso
Familias de recursos insuficientes,
familiar no exceda el equivalente a tres
con ingresos mínimos equivalente al
salarios mínimos vigente en el D. F
sueldo de la menor categoría de un
derechohabientes
del
INFONAVIT,
empleado de la Administración
FOVISSSTE, Institutos de Seguridad
Pública y no superior al monto de un
Social de los Trabajadores al Servicio de
mil doscientos pesos,
Familias de nivel medio, no
las Entidades Federativas, solicitantes con
poseedoras de bienes inmuebles
créditos de la SHF, Solicitantes con
Familias de escasos recursos,
Créditos de Entidades de Crédito y Ahorro
localizadas en asentamientos urbanos
Popular o Instituciones Bancarias y familias
o rurales periféricos o marginales, que
afectadas por fenómenos naturales
cuenten con vivienda sin terminar y/o
recuperable con hacinamiento.
Cobertura
Los Programas tienen cobertura nacional para la población en situación de pobreza, por lo
que se desarrollan en cualquier localidad urbana, suburbana o rural del país don de los
gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios puedan operarlo.
Características de los apoyos
Los recursos del Programa se aplican
otorgando a los beneficiarios un subsidio Los recursos del Programa se aplican
federal para la adquisición, edificación, otorgando a los beneficiarios un subsidio
ampliación o mejoramiento de la vivienda federal para la adquisición de una vivienda
que complementara la aportación de los nueva y cuando sea el caso al crédito
gobiernos estatal o municipal o de ambos, otorgado por el BHN.
al ahorro del beneficiario y cuando sea el
caso al crédito otorgado por los
organismos nacionales, estatales o
municipales de vivienda, las entidades de
ahorro y crédito popular registrados
conforme a la ley en la materia.
Análisis
Ambos Programas de vivienda tienen como objetivo
principal, otorgar subsidios a familias en condiciones
económicas poco favorables para adquirir, edificar,
ampliar o mejorar su vivienda; buscando,
primordialmente, con estas acciones, mecanismos de
acceso a una vivienda digna.
Ambos Programas de Vivienda pretenden impactar en la
población que con recursos propios le seria casi
imposible adquirir una vivienda nueva y en especial a un
grupo de gente con recursos limitados, que cuenten con
una vivienda y necesiten ampliar o mejorar las
condiciones de ésta.
El alcance del Programa para ambos países es de
carácter nacional, con lo cual pretenden cumplir con el
objetivo de beneficiar a personas en situación de
pobreza y de esta forma contribuir a satisfacer la
demanda de vivienda y a la disminución del hacinamiento
de las ya existentes.
Ambos Programas aplican sus recursos otorgando a sus
beneficiarios un subsidio federal para que puedan
Adquirir una vivienda o mejorar su vivienda actual, cabe
destacar que los montos de los subsidios no son
recuperables, en algunos casos las instancias ejecutoras
de los respectivos Programas tienen la facultad de
recuperar parte de la inversión.
También, en ambos casos, se requiere que el
beneficiario disponga de un ahorro previo como
complemento del subsidio otorgado
184
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Monto del subsidio y del ahorro previo
el monto máximo para adquisición
será hasta $32,000.00 o 2, 890
dólares
el ahorro mínimo de $8,000.00 o 723
dólares
para el caso de la unidad intermedia y
meta de vivienda deberá ser como
mínimo el 10% del monto de la
vivienda
para la edificación de vivienda en
terreno propiedad del beneficiario será
hasta $16,000.00 o 1, 445 dólares con
un ahorro de $8,000.00 o 723 dólares
el monto máximo de subsidio para
ampliación o Mejoramiento de
Vivienda será de $16,000.00 o 1,445
dólares, con un ahorro del 10% del
valor total de la ampliación o
mejoramiento.
El monto para la adquisición de una
vivienda con una superficie de 30.00
m2 será de $16,049.42 pesos ó
$4,585.54 dólares.
Para el caso de terminación,
mejoramiento o ampliación el monto
es de $14,000.00 pesos ó $4, 000.00
dólares
Instancia normativa
El Gobierno Federal
Establece normas reglamentarias,
Evalúa la aptitud de los organismos
que intervienen en los Programas,
Ejerce auditoria del sistema
Determina las prioridades de la
inversión y los respectivos cupos de
determina la distribución anual de los
aplicación,
apoyos económicos por entidad
Fija el sistema de selección de los
redistribuye los apoyos a las
adjudicatarios,
Entidades Federativas
verifica el avance físico financiero de
Los
Institutos
Provinciales de Vivienda
las acciones
tienen a su cargo:
recaba información que permita
elaboración de proyectos,
evaluar el Programa
licitaciones,
verifica la veracidad de la información
seguimiento de las obras,
contenida en la CIS
selección de los postulantes y
procesa la CIS con apego a la
recupero del capital invertido
metodología establecida
seguimiento de las obras,
selección de los postulantes y
recupero del capital invertido
En relación al monto del ahorro previo del beneficiario no
se dispone del dato, sin embargo se mantiene la similitud
entre ambos Programas.
El ahorro previo no esta disponible.
SEDESOL
Publica las reglas de operación del
Programa en el Diario Oficial de la
Federación
FONHAPO
Las instancias ejecutoras tienen a su cargo:
El monto de los subsidios para una vivienda nueva es
significativamente mayor en Argentina.
Ambos Programas operan bajo normas reglamentarias,
realizadas en congruencia con la política de vivienda en
cada país.
En Argentina, las Provincias son responsables absolutas
de la operación del Programa, mientras que en México
aunque las entidades son responsables de la ejecución y
operación del Programa aun existen procedimientos que
retrazan la ejecución de los recursos.
Las provincias son responsables por el
repago de los créditos, el Banco Hipotecario
Nacional estaba encargado de la
administración financiera del FO. NA. VI.,
recibiendo la recaudación y liberando los
fondos sujetos a controles técnicos
Sus fuentes de financiamiento desde su
creación en 1972
la mayor proporción de los fondos
toma la forma de un impuesto al
trabajo (aporte patronal + contribución
de autónomos)
se remplazó esta fuente por la del
impuesto a los combustibles.
185
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Asignación de los recursos por Entidad Federativa
30% del total de los recursos a partes En términos generales la distribución
iguales entre las 32 Entidades teórica se decidía en relación directa con
el déficit habitacional de cada provincia,
Federativas.
El restante 70% conforme a formula que medida por la inversa de la
coparticipación federal de impuestos.
incluye:
o
Índices
de
rezago
habitacional y necesidades Las provincias participan financiando
anuales en su componente parte del sistema (aprox. Un 17% del
total).
de vivienda nueva
Cada entidad podrá destinar hasta 50%
de los recursos federales que le
correspondan al funcionamiento del
Programa
Aunque existen ciertas similitudes en la metodología
utilizada para asignar recursos a las entidades y
provincias de los respectivos países, la diferencia más
importante recae en la asignación en relación directa con
el déficit habitacional de cada entidad, dado que en
México interviene el índice de desempeño de la instancia
ejecutora, que no permite la asignación en congruencia
con el déficit habitacional.
FUENTE: Análisis económico de las políticas de vivienda en la Argentina; Cristini Marcela y Reglas de
Operación del Programa Tu Casa 2003.
FUNSALUD: Evaluación Externa del Programa 2003.
Resultados
El Programa Argentino FO. NA. VI. al operar de manera autónoma dispone
de mayores tiempos para iniciar su obras de vivienda lo que le ha permitido
alcanzar un ritmo de construcción de 37 mil 405 de viviendas nuevas
anuales, mientras que el Programa “Tu Casa” alcanzó para este año un ritmo
de 22 mil 703 viviendas nuevas. Esta situación sugiere que en México se
debe contemplar la posibilidad de que cada entidad opere de forma
totalmente independiente por lo que resulta conveniente profundizar en esta
importante alternativa. FUNSALUD logra percibir que en Argentina existe
un alto compromiso en la operación de programas de carácter social,
es por eso que en el caso de México, antes de otorgar cualquier tipo de
autonomía
a
las
Entidades
Federativas;
se
deben
crean
los
mecanismos necesarios para concientizar a los responsables de la
ejecución de los programas de carácter social en cada una de las
Entidades Federativas, ya que de no ser así, se tiene una alta
posibilidad
de
incurrir
en
ineficiencias
tanto
operativas
como
administrativas reflejándose en costos de oportunidad muy elevados
en detrimento de la población objetivo.
186
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Sin embargo, FUNSALUD logra detectar que los mecanismos de
selección e integración al padrón de beneficiarios en ambos Programas
revelan también casos de filtraciones hacia familias de ingresos
medios. Lo que refleja que los controles de supervisión y auditoria
utilizados hasta el momento no han contribuido a mejorar la
focalización en la población de bajos ingresos, que no tienen acceso al
crédito comercial.
Por otra parte, en Argentina como en México, las soluciones habitacionales
corresponden a un diseño rígido en forma de conjuntos habitacionales
autosuficientes. Estos prototipos fijos se deciden centralmente por la
empresa responsable de la construcción de estos conjuntos habitacionales,
dejando al margen y sin ninguna participación en el diseño del inmueble a
municipios y/o Entidades Federativas. FUNSALUD logra detectar que el
problema recae principalmente en la edificación de los conjuntos
habitacionales, ya que estos demandan largos plazos de construcción,
provocando que el sistema se vuelva vulnerable a la volatilidad de los
índices de inflación, provocando que las compañías constructoras
paren la ejecución de las obras cada vez que se presenta un situación
en la que se deba negociar un nuevo ajuste en los costos. Esta
situación hace que haya un retraso en la entrega del beneficio del
Programa a la población objetivo, creando así problemas de
credibilidad por parte de los usuarios hacia las tareas emprendidas por
el Gobierno Federal, Estatal y municipal.
187
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Verificación en Campo de la Metas Físicas y Financieras del Programa
El estudio de campo incluyó la revisión minuciosa de las metas descritas
anteriormente en cinco Estados de la república mexicana, estos fueron:
Chiapas, Tabasco, Tamaulipas, Aguascalientes y Puebla. En cada uno de
ellos se pudo constatar que las metas consideradas en el nivel central del
FONHAPO eran las mismas que tenían Programadas en cada una de las
entidades visitadas. Las diferencias observadas en cuanto al avance de
metas y periodos de avance de los subsidios, fue diferente en cada una de
ellas y han sido descritos en los capítulos correspondientes.
XX. ANÁLISIS DE FODA.
Fortalezas del Programa.
1. Diagnóstico oportuno de la vivienda. El FONHAPO dispone de un
diagnóstico real de las necesidades de vivienda en el país y de la
información relativa al rezago histórico que se tiene de la misma.
2. Voluntad política. En México desde el Presidente de la República, la
Secretaría de Desarrollo Social y todos los responsables a diferentes
niveles apoyan la política de la actual administración sobre el abordaje
de la vivienda. Esto es muy favorable para el desarrollo de un Programa.
3. Inclusión del Plan Nacional de Desarrollo. Este Programa se encuentra
priorizado en el Programa del Gobierno Federal.
4. Presupuesto económico. Dispone éste Programa de un incremento en el
presupuesto del 2004.
5. Personal. Dispone de recursos humanos ampliamente comprometidos
con las actividades del Programa.
188
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
6. Se dispone de mecanismos de amplio alcance e innovación, tales como,
redes de comunicación.
Debilidades del Programa.
1. Herramientas
Administrativas.
El
Programa
actualización de sus instrumentos administrativos
requiere
de
una
necesarios para la
realización de todas las tareas del proceso administrativo y garantizar el
cumplimiento de políticas y la aprobación de sus estrategias.
2. Estrategia de difusión. El Programa debe incorporar mecanismos de
difusión que favorezcan el conocimiento de sus reglas de operación y
evite malos entendidos en las etapas inicial y final.
3. Capacitación. La capacitación es fundamental en la implantación de
cualquier Programa, FUNSALUD pudo identificar las necesidades que
en capacitación de personal se requiere en los distintos niveles de
administración del mismo.
4. Recursos Humanos. La disponibilidad de personal con conocimientos,
habilidades y pertenencia al Programa es una debilidad evidente en las
Entidades Federativas para el cabal cumplimiento de las tareas
operacionales.
5. Investigación. Una de las áreas que demanda mayor impulso es la de
investigación, herramienta necesaria en la adquisición y generación de
información específicos del Programa.
Amenazas.
1. Demanda de vivienda. El constante crecimiento de la demanda de
vivienda tiende a rebasar ampliamente la capacidad de oferta. El rezago
cada día es mayor y de difícil solución.
189
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
2. Sanciones. El incumplimiento del impacto del Programa en la población
marginada, es motivo de observaciones por la Dirección General de
Evaluación de los Programas Sociales, el Órgano Interno de Control del
FONHAPO, la SECODAM o el Órgano Estatal de Control. En este
sentido, las instancias antes referidas, podrán realizar las auditorias que
consideren necesarias en el ámbito de sus atribuciones, además, de las
observaciones de la Cámara de Diputados que anualmente analiza los
resultados de la evaluación.
3. Contingencias. México, frecuentemente sufre de fenómenos naturales
catastróficos con repercusiones serias a la vivienda de la gente más
necesitada. Se requiere estar preparado para dar respuesta inmediata a
estos fenómenos naturales.
Oportunidades.
1. Presupuesto. Es importante considerar el incremento en el presupuesto que
aceptó la Cámara de Diputados. Se deberá capitalizar esta oportunidad en
beneficio de los que menos tienen.
2. Necesidad priorizada. Es de gran valía el que todas las instancias de
poder y de decisión relativas a éste Programa lo identifican como de gran
trascendencia económico-social.
3. Coordinación. Se deberá de considerar para la eficiente operación del
mismo, la voluntad política
de coordinación que debe existir entre los
distintos Programas de beneficio social, los convenios de coordinación
entre las distintas dependencias involucradas serán la herramienta clave
para mejorar la eficiencia e impacto del Programa.
4. Conducción. Los niveles directivos se encuentran en situación de impulsar
mecanismos que garanticen un desarrollo del Programa con gran
aceptación social.
190
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XXI. RECOMENDACIONES Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO POR TEMAS
ESPECÍFICOS.
De Cobertura y Focalización:
- Es conveniente que en los procesos de planeación y evaluación del
Programa participen de manera comprometida los responsables
estatales en la definición de metas para que estas sean establecidas
conforme a las necesidades de las Entidades Federativas y a los
recursos disponibles. Esto permitirá que los logros obtenidos sean
factibles y acordes con las metas planeadas.
- Formular políticas de vivienda sustentadas en las necesidades reales de
las comunidades marginadas y gestionar ante los Poderes de la Unión y
los gobiernos locales el incremento presupuestal correspondiente para
ampliar la cobertura habitacional con grandes rezagos.
- Implantar un Programa de monitoreo de beneficiarios que contribuya a
mejorar la calidad de la información, con la finalidad de contar con un
padrón confiable en todos los niveles de la administración del Programa.
- Los solicitantes de subsidios del Programa de vivienda que no dispongan
del ahorro previo deberán ser sujetos a un estudio socioeconómico más
profundo que permita justificar su nivel de pobreza, para ser incluido en
los beneficiarios del Programa de manera prioritaria, esto contribuirá a
ser más equitativos.
- FUNSALUD recomienda una revisión completa de la formula empleada
para asignación de recursos financieros a las entidades federativas en
función de los índices de pobreza y del rezago habitacional ya que como
191
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
se vio en los cuadros anteriores estas no están siendo bien empleadas,
ya que no existe una distribución equitativa de los recursos financieros
del Programa.
De Gestión.
- El éxito de la reglas de operación de un Programa se sustenta
prioritariamente en el aporte de recursos, en los procesos de
implantación de capacitación del personal ejecutor y en sistemas de
control operativo. En la medida que el FONHAPO se organice para el
cumplimiento eficiente de ésta premisa se estará más cerca en el
cumplimiento del objetivo.
- Es recomendable que el proceso de evaluación de objetivos se
desarrolle en dos etapas; los de tipo organizacional
pueden ser
evaluados de manera inmediata a los procesos de implantación del
Programa; pero los objetivos de impacto deberán ser evaluados al año
siguiente de los beneficios otorgados a la población, esto permitirá
realizar metodológicamente con éxito la evaluación y evitará el dispendio
de recursos por la institución contratante.
- Para lograr el eficiente funcionamiento operativo del Programa, es
recomendable diseñar e implantar todas las herramientas administrativas
afín de normar, capacitar, organizar, supervisar, controlar y evaluar el
desarrollo de las actividades sustantivas del Programa.
- FUNSALUD recomienda que las instancias ejecutoras realmente se vean
interesadas en la mejora del nivel de vida de los beneficiarios logrando
así una mayor credibilidad y aceptación del Programa entre la
comunidad.
192
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Eficiencia y Equidad
- Es necesario establecer mecanismos de control con estricto apego a las
reglas de operación que aseguren que los montos de los subsidios
asignados por cada entidad ejecutora, se otorguen por lo menos en la
cantidad promedio Programada, de lo contrario éstas acciones que en
número reflejan un excelente desempeño del Programa, en detalle
reciben algunas inconsistencias en relación a las prácticas establecidas.
- FUNSALUD considera conveniente que el Programa debe actualizar sus
normas a todos los niveles de la administración pública y vigilar el
cumplimento de los subsidios de mejoramiento de la vivienda.
- El Programa deberá incluir mecanismos que permitan dotar de recursos
a aquellas entidades con menor capacidad financiera para operar el
Programa, de ésta manera, las entidades ejecutoras estarán en posición
de suministrar la infraestructura mínima requerida en las comunidades
con mayor grado de marginación, y por consiguiente, estarán en posición
de garantizar el cumplimiento de la metas físicas y financieras con la
calidad y beneficios a la población beneficiaria y no beneficiaria.
- FUNSALUD considera conveniente que el FONHAPO incorpore en sus
procesos de planeación la recomendación siguiente: “CONAFOVI estima
que para el 2006 la SEDESOL incluya los compromisos específicos que
contribuyan a una gestión adecuada del Programa Sectorial de Vivienda
2001-2006 en cada una de las vertientes de trabajo, Programando
100 mil subsidios en materia de vivienda durante el periodo señalado,
con lo cual contribuirá a eficientar el Programa de Vivienda Nacional,
complementando la meta de beneficiar a 750 000 familias”.
193
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
- Es necesario que el Programa se fortalezca con mecanismos de
cooperación institucional, con Programas de desarrollo social y
económico, que permitan en forma paralela el logro de los objetivos de
cada Programa contribuyendo con las familias en pobreza para que
adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda con la finalidad de
elevar su calidad de vida.
XXII. ESCENARIO PROSPECTIVO.
Este Programa responde a las necesidades de vivienda de las poblaciones
marginadas del país, está sustentado en un diagnóstico real de vivienda, se
encuentra diseñado bajo principios políticos y estrategias de operación
altamente congruentes con la realidad nacional y con reglas de operación
acordes al momento de la administración pública vigente.
Es un Programa que ha sido priorizado por el ejecutivo federal con un fuerte
apoyo económico que ha venido mejorando en los últimos años.
Desde el punto de vista de la consultaría, FUNSALUD expresa su
beneplácito por contribuir a Programas de tal impacto social, motores
de la economía nacional, cuyos principios conceptuales y objetivos
específicos definen perfectamente el enorme impulso al desarrollo
socio-económico que representan. Sin embargo, se deben priorizar las
tareas de seguimiento, control y monitoreo por parte de la instancia
ejecutora para evitar que el Programa se vuelva ineficiente e inviable al
final del sexenio, evitando que nuevas administraciones lo desechen
como consecuencia de los pocos alcances que se hayan tenido.
194
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
FUNSALUD cree conveniente reiterar en este apartado, que los tomadores
de decisiones deberán concientizarse sobre la necesidad del desarrollo
organizacional a partir de las debilidades observadas en la evaluación de
este Programa, con la intención de que se emprenda una ardua tarea sobre
el diseño de herramientas administrativas y de operación orientadas a
mejorar la normatividad, planeación, dirección, organización, capacitación,
supervisión, evaluación e información del Programa, para lograr avances
considerables en la eficiencia del mismo y en los procesos de gestión con
repercusiones positivas en el impacto del bienestar social en la población
objetivo.
XXIII
OPINIÓN
SOBRE
LA
PERMANENCIA,
READECUACIÓN
O
CONCLUSIÓN DEL PROGRAMA
Una vez solventados los rezagos del Programa, será indiscutiblemente su
permanencia en la administración pública de México y, si éste se da con
mayores recursos económicos, será mucho mejor, ya que se ampliará la
cobertura del mismo y se satisfacerá a un mayor número de población
demandante de vivienda.
FUNSALUD reitera, que este Programa debe de ser apoyado con el
diseño
e
implantación
de
herramientas
técnico-administrativas
eficientes que contribuyan a mejorar la calidad del mismo y en
consecuencia logrando impactar con una mayor fuerza sobre las metas
planteadas.
195
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
Para cumplir con la meta de la actual administración: “lograr que en el año
2006, 750 mil familias puedan adquirir su vivienda”, los Programas de las
distintas instituciones deberán de incrementar y ampliar su cobertura hacia la
totalidad de la demanda de Adquisición de Vivienda proyectada a 2006.
Lograr esta cobertura requiere de una estricta coordinación institucional, la
cual se consolida con la creación de la Comisión Nacional de Fomento a la
Vivienda, y articulada con la firma del convenio de colaboración entre
INFONAVIT, FOVISSSTE, SHF, FONHAPO, SEDESOL y CONAFOVI el día
7 de octubre de 2002. Este convenio, denominado Convenio Ejecutivo de
Vivienda, incluye compromisos específicos, que permitan una gestión
adecuada del Programa Sectorial en cada una de las vertientes de trabajo.
196
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”.
XXIV. BIBLIOGRAFÍA.
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Diciembre de 2003. Subgerencia de Planeación.
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Subgerencia de Planeación.
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22. Jorge Ludlow Wiechers Econometría Modelos y Pronósticos Editorial
Universidad Autónoma Metropolitana. Primera Edición México 1999
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