Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006 3. Evaluación de operación La evaluación de operación incluye un análisis de los procesos operativos, la verificación del cumplimiento de metas físicas y financieras y un análisis de costos. 3.1 Evaluación de procesos Con base en las Reglas de Operación (ROP), los lineamientos generales y los manuales de procedimientos disponibles del Programa “Tu Casa”, se revisó la operación del Programa y se elaboraron diagramas de flujo identificando los principales procesos operativos definidos en estos documentos y a los actores responsables de cada proceso (SEDESOL central, delegaciones estatales, autoridades estatales, municipales, etc.). De acuerdo con lo publicado en las ROP para el ejercicio 2006, los actores participantes en la operación y ejecución del Programa son los siguientes: 1. Instancia Normativa (IN): Instancia responsable del Programa “Tu Casa”, para todos los casos es el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). 2. Instancia Ejecutora (IE): El gobierno estatal o el municipal. 3. Instancia Corresponsal (IC): Las delegaciones federales de la SEDESOL en las entidades federativas serán la IC de la Instancia Normativa. 4. Instancias Auxiliares de la Normativa (IAN): Los ONAVI’S, el BANSEFI y otras instituciones que determine el FONHAPO, podrán ser Instancias Auxiliares de la Instancia Normativa y para tal efecto se suscribirán los convenios correspondientes. 5. Población objetivo del Programa: Población que vive en estado de pobreza patrimonial. En el Manual de Operación del Programa, sin embargo, continúan señalándose de forma conjunta a las Delegaciones Federales de la SEDESOL y a los ONAVI’S y el BANSEFI, como Instancias Auxiliares de la Normativa. Consideramos que esta falta de concordancia podría ocasionar confusión, al no existir una correspondencia entre estas denominaciones. 99 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006 Las obligaciones que en el Manual de Operación se mencionan para cada instancia participante tampoco coinciden con las que se señalan en las ROP 2006. En el Manual de Operación del Programa, se señalan, además de las obligaciones, las atribuciones de cada una de las instancias. Resulta evidente al contrastar estos dos documentos normativos que en el Manual de Operación se describen de forma más completa estos acápites, de forma que existen procesos que no se señalan de manera explícita en las ROP 2006 y sí en el Manual de Operación. Basados en ambos documentos elaboramos una secuencia ordenada de la ocurrencia de cada uno de estos procesos. El primer paso en la operación del Programa se realiza al momento en que el FONHAPO da a conocer las Reglas de Operación y el Manual de Operación, así como la cantidad de recursos que serán destinados para las actividades del Programa, de acuerdo a lo señalado en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Una vez hecho esto, la Instancia Ejecutora elabora un plan de trabajo anual que se hace llegar a FONHAPO, instancia que valida los procesos señalados. Durante esta validación, la Instancia Ejecutora podrá proponer modificaciones al plan de trabajo anual. A partir del momento de validación, las Instancias Ejecutoras tendrán la obligación de dar difusión al Programa, señalando en una o varias convocatorias cuáles son los pasos que se seguirán para el cumplimiento de lo señalado en las ROP del Programa. En los municipios donde se programen apoyos, el gobierno municipal convocará a la población a participar mediante la emisión de un aviso por los medios de difusión más efectivos a su alcance. Cuando la población objetivo ha conocido la o las convocatorias, presenta su solicitud de apoyo a través del llenado de la Cédula de Información Socioeconómica (CIS). El jefe o jefa de familia solicitante del subsidio federal debe realizar personalmente la solicitud ante la Instancia Ejecutora o ante las Instancias Auxiliares. El seguimiento a la solicitud lo puede realizar uno de sus dependientes económicos presentando carta poder simple. No se permitirá que los trámites se realicen a través de gestor, representante, organización social o partido político. Es obligación de la Instancia Ejecutora verificar la veracidad de los datos asentados en la CIS, para posteriormente enviarlas a la SEDESOL y las IAN, las cuales se encargarán 100 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006 de capturarlas en línea según se reciben de los solicitantes, enviando el resultado al FONHAPO, para ser procesado en su Sistema de Información (SIDI). El SIDI emitirá la relación de Solicitantes Calificados. Dicha relación se entrega a la Instancia Ejecutora o, en su caso, a las Instancias Auxiliares, quienes notificarán a los Solicitantes Calificados que resulten seleccionados. Cabe señalar que las etapas siguientes del procedimiento operan de la misma forma, es decir, para que el FONHAPO lleve a cabo todo el proceso de operación del Programa y la población objetivo reciba los apoyos, se realizan una serie de procedimientos que involucran a la Instancia Ejecutora y a la Auxiliar; mientras la primera está en contacto directo con los solicitantes y beneficiarios, la segunda lo está con el FONHAPO, a través del SIDI. De esta forma, la Instancia Ejecutora recibirá el ahorro previo de los Solicitantes Calificados y por conducto de la Delegación, notificará al FONHAPO el nombre del solicitante, su CURP, el monto del subsidio solicitado, el ahorro previo acreditado, la localidad, la ubicación y la modalidad en que se aplicará el subsidio. Posteriormente, el FONHAPO emitirá la Relación de Beneficiarios del Programa “Tu Casa”, y podrá autorizar a la Delegación de la SEDESOL la impresión del Certificado de Subsidio Federal para cada uno de ellos. La Delegación recabará las Actas de EntregaRecepción, que relacionadas entregará al FONHAPO. El FONHAPO integra la información recibida en el Padrón de Beneficiarios de los programas de apoyo económico federal para vivienda. El proceso concluye cuando los beneficiarios finalmente reciben el apoyo económico federal, mediante el Certificado de Subsidio Federal. En los gráficos G3.1 y G3.2 se ilustra la secuencia de estos procesos. 101 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006 Gráfico G3.1. Diagrama de la operación general del Programa “Tu Casa” Gobierno Federal Distribución de apoyos económicos federales por entidad federativa Gobiernos Estatales y municipales Asignación de recursos federales (Subsidio Federal y Certificado de subsidio federal) Asignación de subsidio o crédito de los gobiernos federales y municipales Familias Beneficiarias Aportación según modalidad de apoyo recibido Compra de lotes con servicios Adquiere nueva vivienda Edifica nueva vivienda 102 Instancias Auxiliares ONAVITS, BANSEFI y otras Instancia Corresponsal Delegaciones de la SEDESOL estatales Familias Beneficiarias Instancia Ejecutora (Gobiernos estatales) Instancia Normativa (FONHAPO) * Participantes 4.-Definirá las localidades donde se aplicará el Programa “Tu casa”, con base en lo estipulado en el Manual de Operación del Programa emitido por el FONHAPO y promoverá que las acciones se complementen con las que se realizan dentro del Programa “Hábitat”, cuyo contenido debe apegarse a las presentes Reglas de Operación y demás lineamientos aplicables 3.-Validará los Planes de Trabajo Anuales de los estados 6.- Presentarán a través de la o el jefe de familia de manera personal, su solicitud ante la Instancia Ejecutora o ante las Instancias Auxiliares 5.-Convocará a la población en los municipios donde se programen apoyos, a participar mediante la emisión de un aviso por los medios de difusión más efectivos a su alcance. 8.-Capturará las solicitudes en línea según se reciben de los solicitantes, enviando el resultado al FONHAPO, para ser procesado en su Sistema de Información (SIDI). 7.- Aplicará la CIS, revisará la veracidad de los datos contenidos en ésta y las enviará a la SEDESOL y las IAN a más tardar dentro de los últimos cinco días hábiles del mes 10.- Notificarán a la Instancia Ejecutora la Relación de Solicitantes Calificados a más tardar dentro de los 3 días hábiles posteriores de emitida por el sistema 9.-Emitirá las Relaciones de Solicitantes Calificados y las entregará a la Instancia Ejecutora o en su caso a las Instancias Auxiliares 14.- Recibe la relación e introduce en el SIDI los datos de los solicitantes que acreditaron su ahorro 19.- Integrará la información recibida en el Padrón de Beneficiarios de los programas de apoyo económico para la vivienda 16.- La Delegación entregará por oficio dicha relación a la Instancia Ejecutora dentro de los 3 días hábiles posteriores a su emisión, imprime los Certificados de Subsidio Federal y los entregará a los beneficiarios 21.-Revisará la autenticidad de los Bonos recibidos, pagará su valor depositando los recursos por medio de transferencia electrónica a la cuenta bancaria que indique la Instancia Ejecutora 22.-Realizará las acciones de vivienda y las entregará a los beneficiarios formulando el Acta de Entrega Recepción de Acción de Vivienda que serán firmadas por los beneficiarios y la Instancia Ejecutora, integrará las actas a los expedientes de los Beneficiarios enviando la relación de Beneficiarios a quienes se les terminó y entregó la acción de vivienda al FONHAPO 23.- Recibirán las acciones de vivienda y firmarán las Actas de Entrega Recepción de Acción de Vivienda 20.-Reintegrará a los solicitantes validados que no fueron seleccionados la cantidad que recibió de ellos, informando que quedarán anotados en la Lista de Espera para el siguiente ejercicio y recibirá de los beneficiarios el Bono de Subsidio Federal al momento de la firma del contrato de Ejecución y entregará a FONHAPO la relación de beneficiarios que firmó el Contrato, anexando los originales de los Bonos de Subsidio conservando copia de este en los Expedientes de los Beneficiarios 18.- Recabará las Actas de EntregaRecepción, las cuales entregará a FONHAPO. 17.- Recibirán el Certificado de Subsidio Federal 15.- Validará la lista confrontándola con el Padrón de Beneficiarios, emitirá la Relación de Beneficiarios del Programa, la entregará a la Delegación de la SEDESOL y la autorizará para la impresión del Certificado de Subsidio Federal 13.- Elaborará la relación de solicitantes certificados que acreditaron su ahorro y lo entregará a las Delegaciones 12. Entregarán Ahorro previo 11.Notificará a los solicitantes sobre su calificación y determinará la forma en que los Solicitantes Calificados entregarán el ahorro estipulado en las ROP y entregarán la información a FONHAPO. b) Notificará a la Instancia Ejecutora y a la Instancia Auxiliar que corresponda, de cualquier ampliación o disminución de apoyos económicos para los Beneficiarios de la entidad. * Además: a) Podrá reasignar los recursos que se disminuyan a otras entidades federativas. 2.- Preparará y presentará el Plan de Trabajo Anual de la entidad federativa al FONHAPO 1.-Publicará la distribución inicial de los recursos destinados como Subsidio Federal para los Beneficiarios, por entidad federativa, en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del año Evaluación de Operación de enero a diciembre 2006 Gráfica G3.2. Algoritmo detallado de los procesos del Programa “Tu casa” Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: 103 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 3.1.1 Evaluación de los procesos operativos del Programa. 3.1.1.1 Selección de muestra de Estados y Participantes: Para el análisis de los procesos operativos del Programa, a partir de las opiniones de los funcionarios y operadores del mismo, se decidió entrevistar a estos actores clave en las mismas entidades seleccionadas para la encuesta con beneficiarios, de forma que pudieran contrastarse las respuestas. De esta forma, la entrevistas se llevaron a cabo en los estados de Sinaloa, Aguascalientes, Colima, Tabasco, Veracruz y Tamaulipas. Se solicitó a FONHAPO una relación de funcionarios y operadores del Programa en cada uno de estos Estados y sus datos de contacto, a partir de los cuales se procedió a organizar y coordinar las fechas y horarios de las visitas a sus instituciones respectivas. 3.1.1.2 Metodología: Acceso al Campo: Las visitas a los Estados se desarrollaron en el período del 6 al 20 de febrero del 2007. Las entrevistas fueron realzadas por una sola persona, con el fin de asegurar consistencia en el proceso. La investigadora se presentó en las instituciones visitadas con la documentación que permitía identificar al Instituto Nacional de Salud Pública como la institución evaluadora y al equipo de investigación a cargo de la evaluación externa. Antes de cada entrevista se obtuvo el consentimiento informado de los informantes. Estrategia de recolección y registro de datos: Por medio de entrevistas semiestructuradas se evaluó la percepción de los principales funcionarios y operadores del Programa en los siguientes temas: aspectos normativos y operativos del Programa, grado de ejecución durante el ejercicio fiscal 2006, formulación y cumplimiento de las metas físicas, financieras y de resultados y percepción sobre el impacto del Programa en el mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios y en aspectos de equidad de género y capital social. La guía de entrevista estuvo compuesta por un total de 92 preguntas abiertas repartidas en 7 secciones en correspondencia con los aspectos explorados ya mencionados. Las entrevistas se desarrollaron a los principales responsables de la operación del Programa a nivel de las Instancias Ejecutoras (Institutos Estatales de la Vivienda) y las Instancias Corresponsales de la Instancia Normativa (Delegaciones Estatales de la SEDESOL), en la muestra de Estados seleccionados. La duración promedio de las mismas 104 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 fue de una hora y fueron grabadas previa autorización en todos los casos a excepción de uno en el cual el entrevistado solicitó no ser grabado. Adicionalmente se recolectó información a través de las notas de campo de la investigadora encargada de esta actividad. El lugar de las entrevistas fue la oficina de trabajo de los participantes en la mayoría de los casos, excepto 3 entrevistados en el Estado de Colima, los que fueron contactados en otra institución en la cual tenían una reunión de trabajo y en la cual se solicitó un local de reuniones para cumplimentar las entrevistas y 2 entrevistados de Aguascalientes a los que se les aplicó la guía de entrevistas en la sala de juntas de la dirección general de su institución. Análisis de la información: Las ideas fundamentales captadas en cada una de las entrevistas fueron transcritas y adicionalmente se llevó un diario de campo que permitió ir haciendo un primer ordenamiento y clasificación de la información, e identificar los aspectos generales de la forma en que operaba el programa en cada Estado, las principales causas de abandono y no ocupación referidas así como las principales modificaciones sugeridas a las ROP del Programa por cada participante. En este diario de campo, igualmente se recolectó información de algunos funcionarios (Directores Generales de los Institutos de la Vivienda y Delegados Estatales de la SEDESOL) que por no disponer del tiempo suficiente, no fueron entrevistados formalmente, pero con los que pudimos tener un intercambio provechoso que indudablemente ayudó a conformar nuestra visión general de la operación del Programa. Toda la información obtenida, fue releída, seleccionada y codificada para poder elaborar las categorías que permitieron hacer el análisis final. Las categorías estuvieron relacionadas con la operación del Programa, la definición y cumplimiento de las metas físicas, financieras y de resultados para el 2006, el impacto del Programa en familias y comunidades beneficiadas, las sugerencias a los documentos normativos del Programa así como las fortalezas y debilidades en la operación del mismo. El análisis de la información se realizó mediante el análisis de discurso, teniendo especial atención en rescatar aspectos emergentes del mismo. Se identificaron las recurrencias en el discurso de los participantes las que tomamos como base fundamental para elaborar nuestras interpretaciones y opiniones en el análisis. 105 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Se lograron entrevistar un total de 32 funcionarios y operadores del Programa, repartidos de la siguiente forma según Estado e Institución de procedencia. Tabla T3.1. Número de entrevistas realizadas por entidad Institución Estados Delegación Instituto de la SEDESOL Vivienda Total Estatal Sinaloa 4 4 8 Aguascalientes 3 2 5 Colima 2 3 5 Tabasco 2 3 5 Veracruz 2 1 3 Tamaulipas 3 3 6 Total 16 16 32 Los resultados que aquí se presentan se sustentan en la consistencia y reiteración de los testimonios lo que pudiera considerarse como criterio de “saturación teórica” en nuestro análisis. 3.1.1.3 Resultados de la evaluación de los procesos operativos del Programa. Según lo establecido en los Términos de Referencia para la Evaluación Externa del Ejercicio Fiscal 2006, se consideraron los siguientes procesos y se responden las preguntas sugeridas, en base a la información obtenida en las entrevistas. Solicitud de Apoyos: - ¿Existe información sistematizada que permita conocer la demanda total de apoyos y las características de los solicitantes? Se comprobó que en las Instituciones visitadas existe información suficiente que permite conocer las características de las familias que solicitan participar en el Programa y sobre la demanda general de nueva vivienda, ampliaciones y mejoramientos por municipios y localidades. 106 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 En los Institutos de la Vivienda visitados existe información que permite identificar la demanda de apoyos según las modalidades del Programa que se implementan en el Estado y su distribución en cada uno de los municipios correspondientes, integradas en las bases de datos respectivas. Esta información se obtiene a partir de los solicitantes que acuden personalmente a estas instituciones o a las delegaciones de la SEDESOL estatales. Igualmente existe información sobre una denominada “demanda presidencial”, que reciben desde el nivel central. Para cada solicitante, se cuenta con un expediente en el cual junto a la solicitud para participar en el programa, se agrupa toda la documentación que se les solicita y se adjunta la Cédula de Información Socio-Económica (CIS). Se conforma de esta forma un padrón de solicitantes. Se cuenta adicionalmente, con estudios socio-económicos por municipios y localidades que permite conocer la demanda de vivienda en estas localidades. Adicionalmente, las Delegaciones Estatales de la SEDESOL, cuentan con las CIS de todos los solicitantes para cada ejercicio fiscal y en el caso de las solicitudes que se reciben directamente en estas dependencias, cuentan con un expediente completo por solicitante. - ¿Se cumple con los lineamientos para recibir y procesar solicitudes de apoyos? En sentido general, se pudo comprobar que los procesos para recibir y procesar las solicitudes de apoyo presenta ciertas irregularidades y en ocasiones no se siguen los lineamientos establecidos en los documentos normativos. En las instancias ejecutoras (Institutos de la Vivienda de los Estados y Ayuntamientos Municipales), se reciben las solicitudes de la población casi en su totalidad. Adicionalmente, algunos solicitantes según sus preferencias pueden dirigirse personalmente a las Delegaciones Estatales de la SEDESOL, donde se les recibe su solicitud, sin embargo, la magnitud de las solicitudes que se originan por conducto de estas delegaciones es mucho menor. Cuando se recibe la solicitud se le solicitan todos los documentos personales y legales necesarios y se llena la CIS. Sin embargo, debemos señalar que en el estado de Tamaulipas estaban desarrollando un Programa dirigido a otorgar créditos a las familias para adquisición de lotes de terrenos con servicios para ulterior edificación de las viviendas 107 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 (Programa “Suelo legal, patrimonio seguro”) y han tomado en cuenta a las familias incorporadas en este Programa para conformar la demanda de apoyos del Programa “Tu Casa”, siguiendo el criterio de que estas familias reúnen los mismos requisitos que los establecidos en las ROP de este Programa. De forma consistente se escuchó de los informantes que la dificultad que en múltiples ocasiones se detecta para que los solicitantes puedan aportar toda la documentación oficial establecida en los documentos normativos. Como una alternativa a esta limitación, se permite ante la ausencia de estos documentos una “Carta Jurada” donde bajo protesta de decir verdad, los solicitantes hacen constar el salario que perciben y avalan los documentos necesarios. Igualmente, es en este momento donde según lo establecido en las ROP, los solicitantes deben presentar un documento que acredite su ahorro. En la práctica, de acuerdo a los informantes, este es un punto que muy pocas veces se cumple. Lo que se hace en la práctica, según nos refirieron, es que al momento de recibir la solicitud, se les informa de la necesidad de aportar un ahorro y se les estimula a ir preparando dicho ahorro para en caso de ser calificado ya tengan lista su aportación. Esta dinámica podría generar retrasos en los procesos del Programa, debido a que si resulta calificado un solicitante que no ha documentado su ahorro previo, obliga a reasignar el beneficio, con los retrases que esto conlleva. - ¿Existen procedimientos estandarizados y adecuados para recibir y procesar solicitudes de apoyo? De acuerdo a los informantes, los procedimientos para recibir y procesar las solicitudes de apoyo no están lo suficientemente estandarizados y existe consenso en que se incurre en algunas irregularidades al no apegarse estrictamente a los procesos contemplados en las ROP y otros documentos normativos. Según estos documentos, los solicitantes deben presentarse personalmente ante las instancias ejecutoras para realizar la solicitud. En base a los testimonios, puede darse el caso de que en algunas comunidades sean los líderes de la comunidad o líderes ejidales quienes reúnan un grupo de solicitudes de su localidad y las entreguen en estas instancias. 108 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Más allá de que se está incumpliendo con lo establecido en las ROP, este manejor de solicitudes colectivas podría generar manipulación política del Programa. Esta es una situación que fue referida en la mayoría de los Estados visitados. Sin embargo, es importante notar que no es una problemática que hayan reportado los beneficiarios en la encuesta llevada a cabo (ver sección de Percepciones). Adicionalmente, esta etapa de la ejecución del Programa es muy sensible en cuanto al tiempo que se emplea en procesar las solicitudes y la incorporación de toda la información en el SIDI, por parte de las Delegaciones Estatales de la SEDESOL. Se pudo detectar que es este un momento que genera retrasos considerables en todos los procesos ulteriores. Las razones por las cuales se ocasionan estos retrasos son múltiples y la responsabilidad recae según los entrevistados en una u otra instancia en dependencia de la institución de procedencia del informante. Algunos refieren que se debe a que las instancias ejecutoras se demoran en enviar los expedientes de los solicitantes y otros manifiestan que es en las Delegaciones Estatales de la SEDESOL donde se captura muy lentamente la información por contar con insuficiente personal para estos fines. Estas observaciones fueron reiteradas y consistentes en cada uno de los Estados visitados. Igualmente, se hace referencia a que en muchas ocasiones, no se realiza una buena selección de los demandantes de apoyos, por parte de las instancias ejecutoras, de modo que una vez que se invierte tiempo en capturar la información de estos solicitantes en el SIDI, finalmente resultan como no calificados, motivo por el cual se debe entonces solicitar otros expedientes a los ejecutores para que nuevamente se capture su información y se incorpore al SIDI, lo cual ocasiona duplicidad de trabajo y pérdida de tiempo. Consideramos que los procesos de recepción y procesamiento de las solicitudes de apoyo constituyen la base o los cimientos para el éxito ulterior del Programa. Las fallas que en este momento se generan, desencadenan invariablemente una serie de dificultades ulteriores que restan eficiencia a la ejecución del Programa por lo que se recomienda que se establezcan estrategias más puntuales para garantizar que se cumpla con lo establecido y reflejar de manera clara y precisa en los documentos normativos la forma correcta en que se debe proceder, destacando los procedimientos no permitidos y que se conoce existen por evaluaciones anteriores. 109 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Selección de beneficiarios/proyectos - ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben los apoyos del programa, con qué frecuencia y cuáles son sus características socioeconómicas? Se constató en todos los casos de las Instituciones visitadas, que se cuenta con información sistematizada y actualizada sobre los que reciben los apoyos del Programa, cuantos apoyos han recibido y sus características socio-económicas. Se comprobó que además de la información que se recibe de los solicitantes y del expediente que se crea al efecto al momento de la solicitud, existe en estas instituciones un padrón de beneficiarios para cada ejercicio fiscal y copias de los certificados de entregarecepción de todas las acciones otorgadas en ejercicios anteriores. Esta información permite conocer si un beneficiario del actual ejercicio fiscal ha recibido apoyos anteriores, específicamente para el caso de la modalidad de mejoramiento que permite la obtención de varios subsidios mientras no se rebase el techo del subsidio establecido en las ROP del Programa. - ¿La selección de beneficiarios cumple con los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las ROP? A manera de consenso, se pudo determinar que la selección de beneficiarios no siempre cumple con los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en las ROP, debido a que los criterios de priorización en que se basan las instancias ejecutoras no siempre son los mismos y en ocasiones se propicia la pérdida de transparencia y claridad en la ejecución del Programa. Según la información obtenida de los funcionarios entrevistados, todo calificado por el SIDI, en teoría debe cumplir con los requisitos establecidos en las ROP, en este paso el margen de error está determinado por la ausencia de veracidad de la información entregada por los solicitantes. En un segundo paso, la selección de los beneficiarios está sujeta a los criterios de priorización que se establezcan en cada Estado, los cuales no siempre son los mismos, a pesar de estar claramente identificados en las ROP del Programa. 110 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 En relación a la posibilidad de que los beneficiarios puedan falsear la información que se les solicita, debemos aclarar que los procedimientos que se siguen cumplen con lo establecido en las ROP, sin embargo, cuando no se tiene la documentación oficial que se solicita, es permitido aceptar las denominadas “Cartas Juradas”, que si bien son una solución dado lo costoso que resultaría para estas familias obtener los documentos oficiales, igualmente sirve de oportunidad a malas intenciones y actitudes deshonestas. Una sugerencia que hacemos al respecto, es establecer convenios con las instancias correspondientes que permitan a estas familias de escasos recursos, la obtención de los documentos establecidos, exentos de costo siempre que sea con fines y a propósito del Programa. Este punto se refuerza con los resultados que se muestran en la sección de Resultados, en la cual se muestra que los hogares beneficiarios no necesariamente se encuentran en una situación de pobreza patrimonial. - ¿Existen procedimientos estandarizados y adecuados para la selección de beneficiarios? Si bien en las ROP, se especifican estos procedimientos y los criterios de priorización para la selección de los beneficiarios, se comprobó que en la práctica estos procesos no están lo suficientemente estandarizados. La forma en que se determina quienes resultan beneficiarios del Programa incluye dos etapas. La primera es el tránsito del estado de solicitante al de calificado, lo cual se realiza de manera automática por el SIDI y no permite manipulación alguna. En esta primera etapa, como ya hemos explicado, la selección adecuada está basada y depende de la veracidad de la información que aporta el solicitante y que se captura en el sistema. Según consenso de la información obtenida de las personas entrevistadas, de manera sistemática se realizan acciones de verificación de la información que los solicitantes proporcionan, sin embargo, por cuestiones logísticas y económicas, esta verificación no se realiza al 100% de los solicitantes, por lo que se crean espacios que hacen posible que se acepten solicitudes de personas que realmente no requieren de estos beneficios. La segunda etapa que es el tránsito del estado de calificado al de beneficiario, en muchas ocasiones es poco clara y nada transparente. Es en los Institutos Estatales de la 111 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Vivienda donde se realiza esta selección. Muchas veces el número de cédulas aceptadas en el SIDI excede la demanda que puede ser aprobada por modalidad, dados los recursos disponibles, en este momento se debe entonces determinar quienes sí y quienes no pueden ser beneficiarios, lo cual en la mayoría de los casos no es claro. Algunos testimonios se refieren a que la prioridad se establece sólo por el orden en que los calificados documentan su ahorro previo (“primero en tiempo, primero en derechos”), en otros casos se hace referencia a prioridades de acuerdo a la presencia de adultos mayores o personas discapacitadas en el hogar, nivel de ingreso de las familias (priorizando a las de más bajos ingresos) y otros criterios de prioridad señalados en las ROP. Sin embargo, entendemos que no existe uniformidad en estas consideraciones y a pesar de que en las ROP se establecen con claridad los criterios para realizar esta priorización, estos no siempre se cumplen y el resultado origina poca transparencia en los procesos de entrega de subsidios. - ¿Los procedimientos de selección de beneficiarios son claros, objetivos y suficientes para minimizar errores de inclusión? Consideramos que no son completamente claros estos procesos y que muchas veces no se cumple con los criterios de priorización normados. Esto pudiera ocasionar errores de inclusión y el otorgamiento de un beneficio a alguien que en realidad no lo necesita. La posibilidad de incurrir en errores de inclusión, es decir, otorgar el beneficio a familias que en realidad no lo requieren, no solo resta la posibilidad de beneficiar a las familias que sí pertenecen a la población objetivo del Programa y que se encuentran en pobreza patrimonial, sino que según las opiniones de los entrevistados, esta es una de las principales causas de futura no ocupación o abandono de las viviendas otorgadas por el Programa, al no existir una necesidad real del beneficio. 3.1.2 Mecanismos de Contraloría Social En las ROP para el ejercicio 2006 de define como instancias encargadas de la Auditoría, Control y Seguimiento del Programa “Tu Casa” a la Secretaría de la Función Pública, a través de la Dirección General de Operación Regional y Contraloría Social y, en su caso, por la Unidad de Auditoria Gubernamental de los Órganos Internos de Control en 112 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 el FONHAPO; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la Auditoria Superior de la Federación y demás instancias que en el ámbito de sus respectivas atribuciones resulten competentes. Estos organismos son los facultados para dar seguimiento a la entrega a los Beneficiarios de los apoyos económicos federales, y a la aplicación de los recursos federales para Gastos Indirectos. De la misma forma se define que el Órgano Estatal de Control de la entidad federativa respectiva será la Instancia de Control para dar seguimiento a la aplicación de los recursos de la Instancia Ejecutora y de los beneficiarios. En este documento queda definido que la FONHAPO quedará sujeta a acciones de monitoreo permanentes y sistemáticas para verificar la entrega de apoyos a sus beneficiarios, así como el cumplimiento de su función social; y quedará sujeta a los criterios y lineamientos que emita la Comisión Nacional de Evaluación de Programas de Desarrollo Social en su momento y demás normatividad vigente. Se establece que se deberá contar con un sistema de evaluación de la operación del Programa que incluya tanto un componente evaluativo interno como otro externo. En lo relativo a la evaluación interna se establece que la Instancia Normativa (FONHAPO) dispondrá de los mecanismos de seguimiento y medición de resultados que proporcionen elementos importantes para su evaluación, a fin de analizar la ejecución del Programa “Tu Casa”, identificando el cumplimiento de los objetivos y metas programados y el ejercicio de los ingresos y gastos presupuestados. De igual manera, esta evaluación servirá para detectar variaciones y desviaciones programáticas y presupuestales, adoptar medidas correctivas que reorienten las acciones y el impacto de la entidad, con lo cual se fortalecerá la toma de decisiones en la gestión actual y se mejorarán sus expectativas. En cuanto a la evaluación externa se establece que de acuerdo al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal y conforme a los criterios y lineamientos que en su momento emita el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, la evaluación externa de los programas sociales será normada, coordinada y supervisada por la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (DGEMPS), dictando los requerimientos necesarios para el correcto desempeño de la evaluación. 113 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 En este sentido, se introducen elementos importantes que no estaban estipulados en las ROP 2004,1 donde solamente se señalaba que la evaluación externa se realizaría con apego al decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación por instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, y que ésta debe presentarse a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados. Para esta evaluación queda igualmente establecido que de acuerdo al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, ésta se cubrirá con cargo al presupuesto del Programa y deberá realizarse por una institución académica y de investigación u organismo especializado de carácter nacional o internacional, con base en los Términos de Referencia del Programa elaborados conjuntamente entre la DGEMPS y el FONHAPO. 3.1.2.1 Evaluación de los procesos de contraloría social - ¿Existen los mecanismos de contraloría social establecidos en las ROP? ¿Funcionan de acuerdo a lo estipulado en la normatividad? ¿La composición, funcionamiento y atribuciones de los comités de vigilancia (u otro relevante) es apropiada para garantizar una efectiva contraloría social? Si bien se señala la existencia de estos mecanismos y de su funcionamiento, existen evidencias que apuntan o bien a que no siempre se cumple con esta normatividad, a que la forma en que se realiza no tiene la efectividad que se requiere para el adecuado funcionamiento del programa o a que no se complementan adecuadamente con otros mecanismos de control y auditoria para el seguimiento de la ejecución del Programa. 114 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: 3.2 Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Cumplimiento de metas físicas, financieras y de resultados En esta sección, y de acuerdo a lo establecido en los términos de referencia, se presenta un análisis de cumplimiento de metas del Programa de acuerdo a las acciones realizadas y bonos entregados en comparación con lo programado, tanto en términos monetarios como físicos, y tanto a nivel nacional como estatal. Así mismo, se presenta información adicional obtenida de los operadores del Programa, sobre estos puntos. 3.2.1 Metas físicas y financieras Para estimar los resultados en el cumplimiento de las metas físicas y financieras, se consideró tanto el presupuesto y metas físicas publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF), como lo programado en el Plan Operativo Anual (POA) de “Tu Casa”. De acuerdo a lo publicado en el DOF, para 2006 el Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa” iba recibir un presupuesto de $2,965,000,000 millones de pesos. Este presupuesto es aproximadamente el doble de lo aprobado en el ejercicio anterior, lo que representa un incremento en los recursos para el Programa muy por arriba de la inflación y del crecimiento del gasto público en general. Debido a incrementos en el gasto autorizado al Programa durante el ejercicio, el presupuesto real ejercido durante 2006 de acuerdo a los datos reportados fue de $4,185,392,211 lo que representa 51% más de lo presupuestado.* En cuanto a las metas físicas, para este año se había programado otorgar subsidios a un total de 134,122 hogares en cualquiera de las modalidades (DOF), incluyendo las de nivel central, en tanto que el POA consideró 45,893 viviendas nuevas y 152,707 mejoramientos†; comparado con un total de acciones en 2005 de 94,277, divididas en 32,584 viviendas nuevas y 61,373 mejoramientos. Al cierre del ejercicio 2006, de acuerdo a la información del Programa, se habían otorgado beneficios a un total de 216,043 familias, lo que representa 66% más de lo que inicialmente se había programado. * El monto ejercicio total reportado por el Programa difiere del monto reportado por acciones por el proceso de actualización de los datos. El monto por acciones se utiliza en algunas secciones de este documento, y es menor al total ejercido que se menciona aquí. † Es importante notar que un hogar puede recibir más de una acción de mejoramiento 115 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 El análisis que se presenta a continuación compara las metas para cada estado publicadas en el DOF con los resultados en acciones que reporta el sistema de información . El grado de cumplimiento de las metas se estima con la proporción que resulta del cociente entre las acciones y recursos programados y los recursos ejercidos y acciones entregadas (o hogares beneficiarios). Debido a que durante 2006 se presentaron diversos fenómenos naturales que ocasionaron la destrucción parcial o total de viviendas, un porcentaje significativo de los recursos adicionales del Programa estuvo relacionado con la respuesta del gobierno a esta problemática, por lo que son recursos que no necesariamente deben considerarse como parte del crecimiento del Programa. Para considerar este hecho, el análisis a continuación se presenta considerando dos medidas: el total de recursos asignados al estado y posteriormente descontando los recursos que se asignaron para acciones de respuesta a desastres. Para la estimación del porcentaje de cumplimiento de las metas físicas se utilizó el mismo criterio:, primero se estimó el cumplimiento considerando todos los bonos y posteriormente descontando las acciones que fueron para viviendas de desastre En la tabla T3.2 podemos observar los porcentajes de cumplimiento de metas financieras y físicas por estado en relación al presupuesto anual. 116 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Tabla T3.2. Porcentaje de metas financieras y físicas realizadas contra lo presupuestado (DOF) % % cumplimiento % de Entidad federativa en pesos cumplimiento cumplimiento en pesos (sin incluir en acciones desastres) Aguascalientes 1 117% 117% 178% Baja California 2 45% 45% 40% Baja California Sur 3 76% 76% 385% Campeche 4 66% 66% 77% Coahuila 5 205% 169% 205% Colima 6 69% 69% 131% Chiapas 7 474% 104% 344% Chihuahua 8 146% 146% 109% Distrito Fedral 9 30% 30% 46% Durango 10 226% 226% 286% Guanajuato 11 127% 127% 129% Guerrero 12 104% 104% 298% Hidalgo 13 25% 25% 29% Jalisco 14 48% 48% 65% Estado de México 15 75% 75% 138% Michoacán 16 134% 134% 144% Morelos 17 64% 64% 87% Nayarit 18 133% 133% 165% Nuevo León 19 104% 104% 145% Oaxaca 20 43% 43% 144% Puebla 21 155% 94% 283% Querétaro 22 97% 97% 106% Quintana Roo 23 208% 109% 265% San Luis Potosí 24 101% 101% 263% Sinaloa 25 139% 139% 195% Sonora 26 171% 171% 187% Tabasco 27 93% 93% 110% Tamaulipas 28 204% 138% 274% Tlaxcala 29 114% 114% 125% Veracruz 30 188% 88% 173% Yucatán 31 307% 128% 350% Zacatecas 32 125% 125% 147% Nacional 137% 101% 174% Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo % de cumplimiento en acciones (sin incluir desastres) 178% 40% 385% 77% 169% 131% 143% 109% 46% 286% 129% 298% 29% 65% 138% 144% 87% 165% 145% 144% 177% 106% 131% 263% 195% 187% 110% 240% 125% 118% 161% 147% 150% 117 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 De acuerdo a lo que se observa en la tabla T3.2, y debido al fuerte incremento en el presupuesto para el Programa, las metas físicas y financieras fueron rebasadas por mucho en casi la totalidad de los estados, y a nivel nacional. Como se puede observar, las acciones relacionadas con desastres contribuyen de forma importante, y su exclusión reduce de forma importante el exceso en cumplimiento. Asimismo, en la mayoría de los estados el porcentaje del cumplimiento de las metas físicas es mayor que el de las metas financieras, aún cuando no se consideren las acciones que fueron designadas para desastre, salvo en Baja California Coahuila y Chihuahua. Esta información sugiere que las acciones efectivamente realizadas son en promedio de un costo menor a las consideradas en la elaboración del presupuesto, es decir, en éste se consideró un porcentaje relativamente mayor destinado a viviendas nuevas, y en la práctica se ha llevado a cabo un número mayor de mejoramientos; sin embargo, no se cuenta con el desglose de información para el presupuesto, por lo que no es posible verificarlo. Así mismo, existen estados como Coahuila, Chiapas y Chihuahua, donde el porcentaje de metas es bastante mas bajo que el cumplimiento de los recursos, lo que refleja que en estos estados el costo de cubrir las acciones es mayor que en el resto de los estados En cuanto al Programa Operativo Anual, en la tabla T3.3, podemos observar también un mayor porcentaje de cumplimiento en las metas físicas que en el ejercicio de los recursos, con casos como Coahuila, Chiapas, Durango, Guerrero, y Tamaulipas que rebasaron las metas físicas por arriba de 200% . En el presupuesto del POA se estimó por separado el recurso asignado para vivienda nueva y por otra parte el asignado a mejoramiento de la vivienda y, por lo tanto, es de esta forma como tenemos los reportes de cumplimiento. En la tabla T3.3 vemos que el cumplimiento para vivienda en más elevado que el de mejoramiento, tanto en la cantidad de recursos asignados como en las metas. 118 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de México Entidad federativa % de cumplimiento en recursos vivienda 127% 93% 155% 112% 341% 120% 759% 211% 0% 320% 194% 116% 51% 268% 236% % de cumplimiento en recursos Vivienda (sin v. desastre) 127% 93% 155% 112% 341% 120% 131% 211% 0% 320% 194% 116% 51% 268% 236% % de cumplimiento en recursos mejoramiento 70% 3% 18% 22% 0% 33% 172% 12% 30% 94% 3% 97% 4% 13% 30% % cumplimiento en recursos mejoramiento (sin desastres) 70% 3% 18% 22% 0% 33% 76% 12% 30% 94% 3% 97% 4% 13% 30% % de cumplimiento en recursos total 102% 45% 76% 66% 205% 69% 474% 146% 30% 226% 127% 104% 25% 48% 75% % de cumplimiento en recursos total (sin Desastre) 102% 45% 76% 66% 205% 69% 151% 146% 30% 226% 127% 104% 25% 48% 75% % de cumplimiento físico viviendas 131% 116% 148% 118% 378% 117% 287% 237% 0% 323% 181% 115% 40% 307% 220% 131% 116% 148% 118% 378% 117% 138% 237% 0% 323% 181% 115% 40% 307% 220% % cumplimiento físico viviendas (sin v. desastre) Tabla T3.3. Porcentaje de recursos y metas físicas realizadas según lo estimado en el POA Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 47% 24% 43% 46% 0% 81% 313% 23% 45% 169% 18% 265% 6% 39% 68% % de cumplimiento físico mejoramientos Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: % de cumplimiento físico mejoramientos (sin desastre) 47% 24% 43% 46% 0% 81% 117% 23% 45% 169% 18% 265% 6% 39% 68% % de cumplimiento físico total 119 52% 57% 81% 73% 233% 87% 302% 69% 45% 243% 139% 226% 18% 65% 92% 52% 57% 81% 73% 233% 87% 236% 69% 45% 243% 139% 226% 18% 65% 92% % de cumplimiento físico total (sin desastres) % de cumplimiento en recursos total % cumplimiento en recursos mejoramiento (sin desastres) % de cumplimiento en recursos mejoramiento % de cumplimiento en recursos Vivienda (sin v. desastre) % de cumplimiento en recursos vivienda 293% 293% 48% 48% 134% 117% 117% 17% 17% 64% 262% 262% 25% 25% 133% 134% 134% 57% 57% 104% 0% 0% 38% 38% 43% 194% 154% 111% 27% 155% 135% 135% 32% 32% 97% 302% 159% 85% 43% 208% 103% 103% 95% 95% 100% 288% 288% 50% 50% 139% 209% 209% 28% 28% 171% 125% 125% 9% 9% 93% 459% 285% 48% 48% 204% 200% 200% 41% 41% 114% 385% 174% 31% 19% 188% 465% 199% 69% 20% 307% 222% 222% 32% 32% 125% 243% 176% 46% 37% 136% Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Nacional Entidad federativa 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 % de cumplimiento en recursos total (sin Desastre) 134% 64% 133% 104% 43% 134% 97% 127% 100% 139% 171% 93% 138% 114% 95% 147% 125% 106% % de cumplimiento físico viviendas 313% 114% 256% 130% 0% 177% 133% 268% 105% 282% 196% 120% 446% 185% 244% 422% 223% 206% % cumplimiento físico viviendas (sin v. desastre) 313% 114% 256% 130% 0% 148% 133% 163% 105% 282% 196% 120% 303% 185% 162% 209% 223% 175% 78% 48% 62% 89% 85% 137% 61% 196% 98% 83% 56% 49% 186% 69% 76% 145% 96% 89% % de cumplimiento físico mejoramientos Tabla T3.3. Porcentaje de recursos y metas físicas realizadas según lo estimado en el POA (continuación) Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: % de cumplimiento físico mejoramientos (sin desastre) 78% 48% 62% 89% 85% 74% 61% 77% 98% 83% 56% 49% 186% 69% 54% 48% 96% 78% % de cumplimiento físico total 120 143% 78% 132% 102% 86% 146% 104% 225% 99% 136% 163% 97% 241% 111% 127% 297% 105% 116% 143% 78% 132% 102% 86% 139% 104% 183% 99% 136% 163% 97% 211% 111% 102% 180% 105% 109% % de cumplimiento físico total (sin desastres) Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Como puede observarse, si bien en general el exceso en cumplimiento está asociado a acciones de viviendas nuevas, en algunos estados el mayor grado de cumplimiento ocurrió en mejoramientos, si bien esto ocurre generalmente en aquellas entidades en las que no se cumplieron en general las metas. En esta situación se encuentran el Distrito Federal y Oaxaca, en donde el porcentaje de cumplimiento para viviendas nuevas fue de 0%, pero tuvieron algunas acciones de mejoramientos. Por otra parte, en general el exceso es mayor para el ejercicio de recursos físicos que de metas físicas, lo que implicaría un costo mayor por unidad de vivienda (o de acción). Por otra parte, considerando que pese a que hay estados que no cumplieron el total nacional es mayor a lo programado, que los recursos no ejercidos en algunos estados fueron reasignados a otros. Finalmente, al comparar el presupuesto asignado para cada estado, entre lo publicado en el DOF y el POA, observamos que no hay diferencias salvo en Aguascalientes, estado para el que el DOF estimó 6% más de recursos que el POA. Sin embargo, en el cumplimiento de las metas, vemos que la tendencia general es de mayor cumplimiento al estimado, y los resultados son generalmente más favorables para el caso del DOF que para lo reportado en el POA. 3.2.1.1 Opinión de los operadores sobre las metas físicas y financieras Para contar con una perspectiva adicional, durante las entrevistas llevadas a cabo con funcionarios y operadores del Programa, se indagó sobre su percepción sobre el cumplimiento de las metas físicas y financieras. De acuerdo a los entrevistados, si bien se reportan cumplimientos a nivel central por arriba de 100%, la realidad en los estados se percibe de forma distinta, ya que las viviendas del ejercicio 2006 no se habían entregado para febrero de 2007. Al indagarse sobre las posibles causas de estos incumplimientos, las respuestas obtenidas incluyen: 1. Retrasos en la entrega de expedientes de solicitantes por parte de las instancias ejecutoras a las Delegaciones Estatales de la SEDESOL para su captura e introducción en el SIDI. 2. Retrasos en la captura de las CIS por parte de las delegaciones. 121 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 3. Demora en la asignación de los recursos federales por parte de FONHAPO. 4. Retrasos en los procesos de licitación pública para la contratación de las empresas que serán responsables de la construcción de las viviendas. 5. Retrasos en la preparación del terreno y su dotación con los servicios básicos (proceso de urbanización). 6. Condiciones climáticas desfavorables. 7. Procesos electorales que retrasan todos los procesos del Programa. 8. Problemas de reestructuración de las instancias involucradas en el desarrollo del programa. 9. Retrasos en la ejecución de años anteriores que debieron asumirse en el ejercicio fiscal 2006. 10. Irregularidades en la ejecución del presupuesto federal. Utilización indebida de manera transitoria para otras prioridades locales. De esta forma, sería recomendable una mejor alineación de los procesos relacionados con la entrega de los beneficios, de forma que las viviendas se programen con tiempo para entregarlas en una temporalidad más relacionada con el ejercicio fiscal en el que se financian. Tal vez el empezar los procesos de reclutamiento podrían empezar en el año calendario anterior al ejercicio de los recursos, para que con ello una vez que se tenga el dinero ya se sepa quién será el beneficiario y así no retrasar los procesos 3.2.2 Metas de resultados La información incluida en el POA no establece metas de resultados o desempeño del Programa, solamente indica recursos y acciones a ejercer por lo que sólo se cuenta con la información obtenida de la encuesta con beneficiarios y las entrevistas con otros actores clave. Evaluamos la existencia de un Plan Operativo Anual, la correspondencia entre las metas físicas, financieras y de resultado y los recursos asignados y la percepción sobre el impacto del Programa entre los entrevistados. 122 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Plan Operativo Anual y forma en que se establecen las metas de resultados: La información obtenida de las entrevistas realizadas permitió confirmar que sí están identificadas las metas de resultados del Programa. Estas se establecen en conformidad a lo autorizado según el tipo de subsidio en el Plan de Trabajo Anual autorizado. La definición de estas metas se establece en estrecha relación y vinculado con los Planes Estatales de Desarrollo, en acuerdos con las direcciones de administración y los Subcomités de viviendas de los gobiernos estatales. Igualmente participan las delegaciones estatales de la SEDESOL y los ayuntamientos municipales. Una reflexión importante a considerar en este punto es en lo relacionado a la forma en que quedan definidas estas metas. La impresión generalizada de los entrevistados es que estas metas se establecen con el propósito de beneficiar a un número considerable de familias, lo que hace priorizar la modalidad de mejoramientos que permite poder dar subsidios para estos fines a un número significativamente mayor que si esos mismos recursos se destinaran a la construcción de UBV. De acuerdo a lo que comentan los entrevistados esta dificultad se manifiesta de la siguiente forma: “A veces se va más a los números que a las familias. Con los pocos recursos se pretende beneficiar muy poco a mucha gente y no beneficiar mucho a poca gente”. Una interpretación sería que al establecer las metas del Programa se corre el riesgo de no impactar en las condiciones de vida de la población aunque sí en los indicadores que definen los índices de marginación que se busca revertir. Es importante dimensionar que tanto los mejoramientos per se pueden producir cambios significativos en las condiciones de la vivienda en comparación con la opción de otorgar una UBV. De acuerdo a algunos de los entrevistados estas acciones: “abaten algunos indicadores de marginación pero la condición real de la familia sigue igual.” En opinión de los entrevistados, esta forma de establecer las metas, puede utilizarse con fines políticos ya que los paquetes de materiales que se entregan a un gran número de beneficiarios, en ocasiones pretenden ser utilizados con algún propósito con trasfondo político (según sus testimonios las denominadas “píldoras electorales”). Otro aspecto en el que se observó consenso entre los entrevistados en la falta de información sobre la forma en la que FONHAPO determina la cantidad de recursos por modalidad en cada Estado. Aunque se conoce que esta determinación está basada en una 123 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 fórmula que incluye los índices de rezago habitacional, necesidades anuales en el componente de vivienda nueva, índices de pobreza, rezago y marginación así como el índice de desempeño de la Instancia Ejecutora en el ejercicio anterior, los entrevistados manifestaron consistentemente que el resultado de esta estimación de FONHAPO en muchas ocasiones no se corresponde con la demanda real captada en las instancias ejecutoras, con lo cual, de acuerdo a su impresión, se corre el riesgo de estar otorgando beneficios que no responden a las necesidades reales en cada una de las entidades federativas. En ese sentido, parece pertinente que permita una mayor participación de los estados en la asignación de recursos entre modalidades. Correspondencia entre las metas físicas, financieras y de resultados y los recursos asignados. Existe consenso en las opiniones de los entrevistados de que los recursos para la ejecución de Programa resultan insuficientes. Se señala que en los últimos ejercicios fiscales las ROP se han mantenido invariables en relación con los montos unitarios asignados por modalidad y las aportaciones que deben cumplimentar cada uno de los participantes. Sin embargo, los costos para la construcción de las viviendas cada año se han incrementado y el resultado, de acuerdo a ellos, es una disminución en la calidad de las viviendas que se otorgan, debido a que deben apegarse a la asignación presupuestal. En seguimiento a este punto, es recomendable un estudio que permita establecer el costo unitario de una vivienda con características adecuadas de calidad, y que permita contar con estimaciones estatales o regionales, de acuerdo a las diferencias socioeconómicas existentes. 3.3 Análisis de costos Para analizar la eficiencia del Programa, se llevó a cabo un análisis de costos, incluyendo la estimación de la razón costo transferencia (costo de hacer llegar un peso a la población beneficiaria), los costos promedio por familia beneficiaria, y una estimación de costo beneficio. 124 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 3.3.1 Costo transferencia La razón costo transferencia (RCT) se emplea para medir la eficiencia de asignación de un programa, y se define como el cociente entre el costo de operación del programa y el monto destinado a las transferencias. Para la estimación de la RCT, se consideró como el monto de las transferencias el total de los recursos federales destinados a los subsidios, y como costos operativos los recursos ejercidos para gastos de operación, definidos como la suma de los gastos en servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales. Para llevar a cabo la estimación por estado, se tomaron las transferencias por estado, y para obtener el monto de gastos de operación correspondiente a cada uno, a los montos etiquetados por entidad se les agregó una fracción de los costos de operación del nivel central. Para ello, se prorrateo el gasto reportado como de servicios profesionales para el Distrito Federal entre los 32 estados, considerando el porcentaje de acciones realizadas y el de los recursos asignados para poder ver las diferencias entre ambos casos. De igual manera, se prorratearon los gastos en materiales y suministros y servicios generales en el Distrito Federal. En algunos estados, los costos de operación incluidos corresponden únicamente a los de servicios profesionales y materiales y suministros prorrateados, ya que en el reporte de gastos del Programa no tenían registrado gastos asociados. Estos estados son Baja California, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Nuevo, León, Oaxaca, Tamaulipas y Veracruz. La razón costo-transferencia, se estimó como: RCT= CTP/VT donde, CTP: costo total de programa sin incluir el valor monetario de las transferencias VT: valor monetario de las transferencias. El resultado de la RCT se interpreta como el costo de entregar una unidad de transferencia a los beneficiarios, es decir, el costo monetario por peso efectivamente entregado a los beneficiarios [2]. De esta forma, por cada peso que llega a los beneficiarios del Programa “Tu Casa”, la Federación eroga 2 centavos en gastos de operación. Este dato puede compararse con las 125 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 estimaciones previas para 2005 que muestran una RCT se ubicó en 3.7 centavos. Si bien no se cuenta con estimaciones para programas similares (subsidio a vivienda), se han hecho estimaciones para programas de transferencias condicionadas en México, que ubican la RCT entre 4 y 22 centavos por cada peso de beneficio,3 por lo que puede considerarse que “Tu Casa” es un programa relativamente eficiente. Una potencial limitación de esta estimación es que no considera ni en las transferencias ni en los costos de operación los montos estatales ni municipales. Es posible que el costo más fuerte de operación sea asumido en estos niveles, lo que podría estar resultado en una RCT subestimada para el nivel federal. En la tabla T3.4 podemos ver cuanto es el costo de llevar cada peso de transferencia en los diferentes estados, considerando dos alternativas de prorrateo de gastos de operación: por bonos y por recursos. Como puede observarse, en Oaxaca el costo de llevar un peso a cada familia es de 6 centavos si se consideran los bonos y 1.3 centavos si se consideran los recursos ejercidos o San Luís Potosí que es de 4.6 centavos y 1.5 respectivamente. Es importante notar que aunque se trata de RCT relativamente bajas en todos los casos, existe una importante heterogeneidad entre los estados, con una diferencia entre los estados con la menor y la mayor RCT de casi 800% si consideramos el método por bonos o 230% si consideramos el de recursos. Aún aceptando que parte de la menor eficiencia puede estar relacionada con las acciones de emergencia, lo cierto es que estos datos sugieren que hay espacio para mejorar la eficiencia, al menos hasta el punto de la eficiencia promedio en todos los estados. 126 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Tabla T3.4. Razón de costo transferencia en relación al porcentaje de bonos y al porcentaje de recursos Razón Costo Transferencia En función En función Entidad federativa de los bonos de los recursos Aguascalientes 1 0.027 0.019 Baja California 2 0.011 0.013 Baja California Sur 3 0.013 0.017 Campeche 4 0.015 0.017 Coahuila 5 0.008 0.014 Colima 6 0.026 0.016 Chiapas 7 0.037 0.043 Chihuahua 8 0.012 0.015 Distrito Federal 9 0.018 0.018 Durango 10 0.015 0.017 Guanajuato 11 0.009 0.013 Guerrero 12 0.025 0.015 Hidalgo 13 0.009 0.013 Jalisco 14 0.016 0.016 Estado de México 15 0.018 0.016 Michoacán 16 0.009 0.013 Morelos 17 0.016 0.017 Nayarit 18 0.013 0.016 Nuevo León 19 0.013 0.013 Oaxaca 20 0.060 0.013 Puebla 21 0.019 0.016 Querétaro 22 0.013 0.017 Quintana Roo 23 0.012 0.015 San Luis Potosí 24 0.046 0.015 Sinaloa 25 0.014 0.017 Sonora 26 0.010 0.014 Tabasco 27 0.010 0.013 Tamaulipas 28 0.015 0.013 Tlaxcala 29 0.012 0.016 Veracruz 30 0.007 0.013 Yucatán 21 0.009 0.014 Zacatecas 32 0.040 0.019 Nacional 0.02 Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo 127 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 3.3.2 Costo promedio por familia beneficiaria Para analizar el comportamiento de los recursos presupuestados para cada estado con relación al tamaño relativo de la población objetivo y beneficiaria, se estimó primero el porcentaje de la población objetivo que se encuentra en cada una de las entidades federativas, así como el porcentaje de recursos que se les asigna a cada una de ellas y el porcentaje de las acciones realizadas. De esta forma, se busca identificar si la asignación del presupuesto para cada estado es proporcional a la población objetivo. Para el ejercicio 2006, se observa que existe una variación importante en los recursos programados para cada estado que no sigue el tamaño de la población objetivo ni el número relativo de acciones realizadas. En la tabla T3.5se presenta el porcentaje de la población objetivo distribuido por zona geográfica, la proporción de acciones ejercidas, así como el porcentaje de los recursos destinados a cada una. Tabla T3.5. Porcentaje de población objetivo, recursos y acciones realizadas del Programa “Tu Casa” por zona geográfica Población Aportación Objetivo federal Zona Centro 28% 17% 31% Zona Noroeste 6% 8% 6% Zona Norte 9% 17% 15% Zona Occidente 12% 7% 7% Zona Oriente 23% 15% 12% Zona Sur 16% 20% 19% Zona Sureste 6% 15% 11% Zona Acciones Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo Como puede observarse, hay una tendencia a asignar un porcentaje mayor de recursos a las zonas del norte del país, en donde se concentra una proporción menor de la población objetivo. Es decir, los recursos para las zonas del norte son mayores a las necesidades. Del mismo modo, podemos ver que las acciones realizadas difieren tanto con la población objetivo como los recursos ejercidos: por ejemplo, en la región oriente se ubica 128 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 23% de la población objetivo, pero únicamente 15% de las acciones realizadas y 12% de los recursos, en tanto que en la región norte, para 9% de la población objetivo se asignó 17% del presupuesto y se realizaron 15% de las acciones. Para la zona centro, norte, sur y sureste el porcentaje de acciones realizadas es mayor que la población objetivo, mientras que para la zona occidente y oriente, el porcentaje de las acciones realizadas es menor que el de la población objetivo. Es importante que el Programa cuente con mecanismos que permitan que los recursos y acciones se asocien a la población objetivo, garantizando mayores recursos en donde más se necesitan. De forma más detallada, en la tabla T3.6 podemos observar este análisis por entidad. 129 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Tabla T3.6 Porcentaje de población objetivo, recursos y acciones realizadas del Programa “Tu Casa” entidad Entidad Federativa 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas % Población objetivo % Recursos % Acciones % Rec. / % Pob. 0.72% 2.13% 4.65% 2.96 6.46 1.24% 0.91% 0.75% 0.73 0.60 0.32% 1.22% 0.83% 3.81 2.59 0.88% 1.25% 1.04% 1.42 1.18 1.37% 2.75% 1.52% 2.01 1.11 0.50% 1.45% 2.53% 2.90 5.06 5.99% 15.81% 9.15% 2.64 1.53 2.07% 3.92% 2.95% 1.89 1.43 4.15% 0.72% 0.72% 0.17 0.17 1.59% 4.34% 3.38% 2.73 2.13 5.20% 2.82% 2.00% 0.54 0.38 4.55% 2.60% 4.72% 0.57 1.04 3.28% 0.40% 0.28% 0.12 0.09 5.16% 1.25% 1.20% 0.24 0.23 11.65% 3.79% 4.18% 0.33 0.36 5.26% 2.62% 1.85% 0.50 0.35 1.65% 1.10% 0.97% 0.67 0.59 1.13% 1.68% 1.31% 1.49 1.16 1.76% 2.22% 2.19% 1.26 1.24 5.70% 1.11% 5.17% 0.19 0.91 6.64% 4.09% 4.89% 0.62 0.74 1.40% 1.91% 1.34% 1.36 0.96 0.88% 4.90% 3.73% 5.57 4.24 2.75% 3.47% 11.66% 1.26 4.24 2.60% 2.60% 2.06% 1.00 0.79 1.76% 3.76% 2.47% 2.14 1.40 2.62% 1.83% 1.35% 0.70 0.52 2.27% 4.16% 4.83% 1.83 2.13 1.25% 1.66% 1.10% 1.33 0.88 9.82% 8.21% 4.67% 0.84 0.48 2.01% 7.19% 4.47% 3.58 2.22 1.15 3.27 1.85% 2.13% 6.05% 100% 100% 100% Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo % Acc. / % Pob 130 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Según las cifras presentadas, resaltan estados como Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Durango, Quintana Roo, y Yucatán, en los que la fracción asignada de recursos y acciones es más que el doble del porcentaje de la población objetivo, en tanto que en estados como Hidalgo, Jalisco y Estado de México, ocurre lo contrario, ya que el porcentaje de recursos y acciones es menos que la mitad de la proporción de la población objetivo. Finalmente, se estimó el monto promedio de recursos programados para cada familia objetivo, así como los recursos promedio destinados para cada beneficiario. Por lo que se refiere al costo promedio por familia objetivo en comparación con el costo promedio por beneficiario, encontramos que existen diferencias entre uno y otro, lo que confirma nuestra hipótesis de que existen estados donde la cantidad de recursos asignados es mucho mayor que lo que realmente se requiere para cubrir la población meta. En la Tabla T3.7 presentamos los recursos ejercidos por familia objetivo y por acción para cada entidad federativa. Como puede observarse, existe una amplia heterogeneidad en los recursos que se asignan a las entidades en ambos denominadores. La diferencia entre la entidad con el mayor monto promedio por hogar objetivo y la que tiene el menor monto es de 3 órdenes de magnitud: de 46 pesos en Hidalgo a más de 2 mil pesos en Quintana Roo. La misma comparación por hogar beneficiario es de dos órdenes de magnitud: de 3 mil 500 pesos en Oaxaca, a cerca de 30 mil en Coahuila. Esta amplia heterogeneidad resulta en un trato desigual para los potenciales beneficiarios y para los beneficiarios efectivos, asociada a lugar de residencia, lo que llama a la necesidad de contar con procedimientos estandarizados que eviten este tipo de discrecionalidad, que termina favoreciendo (o perjudicando) a hogares que en igualdad de circunstancias socioeconómicas, reciben un subsidio diferencial por el hecho de vivir en estados diferentes, aunque se trata de un programa federal. 131 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Tabla T3.7 Recursos ejercidos promedio por familia objetivo y por beneficiario meta por entidad federativa (en pesos) Entidad Federativa 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Nacional Recursos promedio por familia objetivo Recurso promedio por familia beneficiaria 1,118.11 10,323.76 277.31 19,751.12 1,447.58 24,222.84 537.84 19,601.12 759.64 29,555.83 1,102.01 9,389.48 997.41 28,289.45 717.61 21,723.50 65.77 16,499.39 1,033.10 20,989.99 204.66 23,348.64 216.43 9,030.61 46.66 23,914.74 91.62 17,144.08 123.04 14,839.55 188.73 23,273.90 252.72 18,558.02 560.18 22,617.25 475.81 16,558.74 73.60 3,512.13 232.51 13,686.16 516.63 23,362.40 2,104.93 21,523.78 477.38 4,871.59 379.25 20,704.10 808.84 24,941.01 264.65 22,260.55 692.87 14,105.88 501.86 24,867.02 315.93 28,748.63 1,354.74 26,323.59 436.04 6,234.19 378.17 16,638.11 Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo 132 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Una forma más clara de ver la diferencia entre ambos costos promedios es lo que se refleja en la gráfica G3.3 Gráfica G3.3. Recursos presupuestados promedio por familia objetivo y por beneficiario por entidad federativa (en pesos) 100,000 10,000 1,000 100 Recursos prom * fam objetivo Yucatán Zacatecas Tlaxcala Veracruz Tamaulipas Sonora Tabasco Sinaloa Quintana Roo San Luis Potosí Puebla Querétaro Oaxaca Nayarit Nuevo León Morelos Michoacán Jalisco México Hidalgo Guerrero Durango Guanajuato Chihuahua Distrito Federal Colima Chiapas Coahuila Campeche Baja California Baja California Sur 1 Aguascalientes 10 Recurso prom * beneficiario Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo (Escala logarítmica para facilitar la comparación) 3.3.3 Razón de costo beneficio de las viviendas del Programa Una forma de estimar el valor que tiene para la sociedad una determinada obra o acción, es contrastar el costo de llevarla a cabo con el beneficio que se obtiene de la misma. Cuado esta comparación se lleva a cabo en términos monetarios, se está realizando un análisis de costo beneficio (ACB). El ACB en general requiere definir un contexto preciso en el que se aplica, de forma tal que todos los costos y beneficios relevantes sean incluidos en el cálculo, y en valores constantes, de forma tal que sean comparables. En el caso de un Programa de vivienda, la comparación más directa que puede proponerse es entre el costo de edificar la vivienda y el valor en el mercado de la misma. 133 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Ambos montos conllevan ciertas complejidades para su definición, para lo cual es necesario realizar ciertos supuestos. A continuación se detallan los supuestos realizados y cálculos llevados a cabo para estimar un tipo de cotos beneficio para el Programa Tu Casa. Los costos de edificación por vivienda se consideraron como la suma de las aportaciones de las diferentes partes, es decir, federales, estatales y/o municipales, y la de los beneficiarios. Este total son los recursos que se destinan para cada casa, y se asumen que incluyen todos los costos. Explícitamente, se excluye de esta cantidad los costos de operación del Programa. Los costos de construcción de las viviendas utilizados son los promedios estatales, considerando todos los beneficiarios en cada estado, con la excepción de las viviendas edificadas en programas de emergencia por desastres naturales. Para la estimación del valor del beneficio, se utilizaron los datos de la encuesta llevada a cabo en 6 estados con beneficiarios del Programa. Para obtener el valor para los beneficiarios se utilizaron las respuestas a la pregunta sobre el monto que pagarían por una vivienda como la que ocupan del Programa. De un total de 942 hogares entrevistados que ocupan en el momento de la encuesta viviendas del Programa, se obtuvo información sobre su estimación del valor de la misma de 696 (74%). Con los montos de costo y valor para el hogar, se cálculo la razón de costo beneficio, que puede interpretarse como el retorno por cada peso invertido. Al tomar los valores actuales para ambos costos, no se considero necesario deflactar los valores absolutos. El costo promedio de construcción para los estados en los que se contó con datos de valor para los beneficiarios fue de $59,103 pesos, con un rango intercuartil de $45,670 a $69,702, y una mediana de $49,158. Comparando entre estados, el costo de construcción más bajo fue de $39,418 y el más alto de $102,623. En promedio, los hogares beneficiarios asignaron un valor de $58,167 pesos a las casas del Programa, si bien con un rango de variación muy amplio (rango intercuartil $28,000 a $80,000, mediana $50,000). La razón costo beneficio promedio obtenida (0.97), sugiere que al menos para los hogares de la muestra, el valor de las viviendas es menor al costo de las mismas. De los 6 estados para los que se cuenta con datos para este análisis, en la mitad la razón costo 134 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 beneficio sugiere que el monto invertido es mayor al beneficio (la razón es menor a 1), y en los otros 3 hay un beneficio positivo (razón mayor a 1). De acuerdo a la clasificación socioeconómica llevada a cabo, la razón costo beneficio es menor a 1 en promedio entre los deciles 1 a 5, y solo comienza a observarse un beneficio positivo a partir del decil 6. Estos datos sugieren que para la población objetivo del Programa, el valor percibido de las viviendas es menor al costo de edificarlas, lo que puede estar en relación con la probabilidad de abandono. Tabla T3.8 Costo de edificación promedio y valor percibido de las viviendas promedio, por estado y total Entidad Costo promedio Valor percibido Aguascalientes $102,623 Colima $69,701 Sinaloa $45,670 Tabasco $39,418 Tamaulipas $49,158 Veracruz $54,419 $88,388.89 (35239.59) $78,115.7 (47012.62) $54,716.22 (53696.39) $25,642.45 (21871.05) $40,532.89 (23358.68) $75,607.84 (86633.42) Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo y datos de la encuesta con beneficiarios (2007) 135 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Tabla T3.9. Razón costo beneficio promedio por estado Estado Aguascalientes Colima Sinaloa Tabasco Tamaulipas Veracruz RCB 0.861 (0.343) 1.121 (0.674) 1.198 (1.176) 0.651 (0.555) 0.825 (0.475) 1.387 (1.589) Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo y datos de la encuesta con beneficiarios (2007) Tabla 3.10 Razón costo beneficio promedio por decil Decil RCB 1 y 2s 0.911 (1.073) 0.880 (0.475) 0.912 (0.505) 0.951 (0.463) 1.100 (1.020) 1.385 (0.986) 1.291 (0.657) 1.178 (0.339) 3 4 5 6 7 8 9 Fuente: Elaboración de los autores con datos del Sistema de Información de Fonhapo y datos de la encuesta con beneficiarios (2007) 136 Evaluación de Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Operación de enero a diciembre de 2006 Bibliografía 1 Reglas de Operación del Programa Ahorro, Subsidio y Crédito para la vivienda “Tu Casa” 2004-2005 Disponible en http://www.sedesol.gob.mx/index/main.php 2 Caldés N, Maluccio J. The cost of conditional cash transfer. J. Int. 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