Síntesis Ejecutiva de la Evaluación Externa del

Síntesis Ejecutiva de la
Evaluación Externa del
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para
la Vivienda Progresiva “Tu Casa”
Informe Final
presentado por:
Gerardo Esquivel Hernández
El Colegio de México
(Responsable)
Marzo, 2005
I. Resumen y Conclusiones
1.1
ƒ
Descripción del Programa
El Programa Tu Casa atiende a la población de menores ingresos
combinando su ahorro con subsidios directos, créditos y otras aportaciones para
la compra, edificación, ampliación o mejoramiento de viviendas.
ƒ
El Programa cuenta con dos modalidades: “Subsidio a la Vivienda” y
“Mejoramiento de vivienda”. En la primera, se aplica un subsidio hasta por 32
mil pesos, combinado con un ahorro del beneficiario de hasta 8 mil pesos o el
10% del valor total de la unidad para la edificación de viviendas. En la segunda
se aplican los subprogramas “Crecemos tu casa” y “Mejoramos tu casa”, con un
monto máximo de subsidio hasta por 16 mil pesos
Los objetivos específicos del Programa son:
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Otorgar apoyos económicos a familias en pobreza para que
adquieran, edifiquen, amplíen o mejoren su vivienda.
ƒ
Aplicar un subsidio federal como detonador de la participación
corresponsable de los tres órdenes de gobierno y de los sectores privado y social.
ƒ
Fomentar el ahorro.
1.2
Fortalezas del Programa:
Diseño:
ƒ
Los objetivos del Programa Tu Casa son congruentes con el
Programa Sectorial de Vivienda.
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El programa es el resultado de la consolidación de otros programas y
apoyos diversos.
ƒ
El programa promueve el ahorro de las personas y la participación
corresponsable de los distintos niveles de gobierno.
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El programa combate la pobreza de tipo patrimonial y contribuye a la
reducción de la vulnerabilidad económica de la población objetivo.
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La población objetivo consiste en personas, jefes de familia con
dependientes económicos, de bajos ingresos, que estén interesados en recibir
apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.
Focalización y Cobertura del Programa
ƒ
El programa tiene presencia en la mayor parte de las entidades
federativas del país. Esto se debe al establecimiento de convenios de
colaboración con la mayor parte de los gobiernos estatales y, en algunos casos,
incluso con gobiernos municipales.
ƒ
El programa está dirigido a una población objetivo que difícilmente
podría tener acceso a crédito o subsidio para vivienda en alguno de los otros
esquemas existentes.
ƒ
De los subsidios otorgados hasta ahora en el 2004, la mayor parte de
ellos se concentran en localidades de alta marginación.
Operación del Programa
ƒ
La administración del programa atendió en forma apropiada y
expedita la mayor parte de las recomendaciones de la Evaluación Externa 2003.
ƒ
Este año se aprecia una notable mejoría en los procesos de
evaluación, recopilación y sistematización de la información.
ƒ
Existe un diseño apropiado y transparente de los procesos operativos
del programa. Esto permite que haya una muy baja probabilidad de error y
prácticamente se eliminó cualquier posible discrecionalidad en el proceso de
selección de los beneficiarios.
Impacto del Programa
ƒ
El programa está en posibilidad de ofrecer apoyo económico a un
núcleo importante de la población. Tan sólo en 2004, se tiene planeado otorgar
más de 100,000 subsidios, lo que implica una población beneficiaria cercana al
medio millón de personas.
1.3
Retos del programa
Diseño
ƒ
Existen quejas de las Instancias Ejecutoras de que las fechas de
publicación de las Reglas de Operación (junto a sus anexos correspondientes y
lineamientos de operación) impiden realizar ajustes a los programas de trabajo ya
elaborados lo que ocasiona problemas administrativos y sobrecargas laborales
innecesarias.
ƒ
La asignación de recursos entre entidades federativas depende en
forma crucial de la disponibilidad para participar de otros órdenes de gobierno
(estatal o municipal). Si bien esto promueve la corresponsabilidad, también puede
tener efectos negativos en la focalización, cobertura e impacto del programa.
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El diseño de las reglas de operación se realiza en forma centralizada
sin la participación oficial de las instancias ejecutoras, lo cual puede causar que
no se utilice en forma adecuada la información local con la que estos cuentan.
Focalización y Cobertura
ƒ
La asignación inicial de recursos por entidad federativa no
necesariamente corresponde con los índices de rezago habitacional o de pobreza
patrimonial de las diferentes entidades.
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A nivel nacional, el Programa presenta deficiencias de cobertura ya
que actúa en un número limitado de municipios. Además, dentro de estos se
prevé que la mayor parte de los subsidios que se otorgarán en el año 2004 estarán
dirigidos a municipios de baja o muy baja marginación. Por otro lado, la mayor
parte de acciones de Subsidio para la adquisición de vivienda se concentran en
muy pocas localidades o municipios.
ƒ
Las aportaciones mínimas para adquisición y vivienda son
muy
elevadas para personas de bajos ingresos, y no toma en cuenta diferencias
regionales de su economía familiar.
Operación
ƒ
Algunas entidades federativas presentan un porcentaje muy elevado
de cedulas que no califican. Tal es el caso de Nayarit (23%), Querétaro (21%) y
Nuevo León (17%).
ƒ
Para iniciar el proceso de mejoramiento o edificación de vivienda es
necesario contar con documentos oficiales de acreditación de propiedad (traspaso
de derechos notarizado, etc.), documentación con que no se cuenta en muchos
casos, fundamentalmente en el medio rural.
ƒ
Las familias en lista de espera cuyos jefes fallecen son eliminadas
automáticamente aunque sigan necesitando el apoyo y puedan cumplir con los
requisitos.
ƒ
No existen mecanismos coercitivos fuertes por parte del programa
para forzar la devolución de viviendas no habitadas o subarrendadas, acciones
prohibidas en las Reglas de Operación.
ƒ
Los resultados del trabajo de Campo sugieren un mejor
funcionamiento de programa en su vertiente de Mejoramiento de vivienda que en
la de Subsidio a la Vivienda debido, entre otras razones, a la alta tasa de
abandono de la vivienda recién entregada.
Impacto
ƒ
No es muy clara la diferencia entre los diversos programas
administrados por Fonhapo. La mayor parte de ellos está orientada a una
población objetivo similar y la diferencia importante radica en que unos
programas son de crédito y otros son de subsidio. Sin embargo, esta diferencia
puede ser marginal, ya que los programas de crédito en realidad ofrecen un
crédito subsidiado (tasas de interés nominales fijas, por debajo de la tasa de
mercado). Esto implica que, de una u otra forma, ambos programas ofrecen
ventajas a los participantes, aunque éstas no sean inmediatamente obvias para
ellos.
1.4
Recomendaciones
Diseño
ƒ
Las fechas de publicación de las Reglas de Operación deben ser
modificadas para permitir un diseño armónico de los programas de trabajo de las
Entidades Ejecutoras.
ƒ
En el diseño de las reglas de operación deben participar en forma
oficial las instancias ejecutoras. Adicionalmente, en el cálculo de los montos de
subsidio por entidades y de las aportaciones mínimas, se deberán tomar en cuenta
los índices de marginación de CONAPO, los datos de la economía familiar de los
habitantes de bajos ingresos, y toda información económica relevante de la
región.
Focalización y Cobertura
ƒ
La asignación inicial de recursos por entidad federativa debe tomar
en cuenta los índices de rezago habitacional y de pobreza patrimonial de las
diferentes entidades.
ƒ
Establecer un mecanismo que garantice que los recursos destinados a
una entidad federativa se canalicen efectivamente a la población de esa entidad,
sin que ello dependa de la decisión de participar o no de las administraciones
locales. Una posibilidad sería canalizar los recursos asignados mediante apoyos
que no necesariamente requieran de la contribución estatal (mejoras o
ampliaciones a vivienda, por ejemplo). Esto podría ayudar a mejorar
significativamente la cobertura, focalización e impacto del programa.
ƒ
Ampliar la difusión del programa para mejorar la cobertura del
mismo. También se recomienda promover y aplicar las diversas modalidades del
programa (en particular la de mejora y ampliación de vivienda) inclusive en
municipios y entidades en donde no haya un convenio formal de coparticipación.
ƒ
Se recomienda modificar la fórmula para que la distribución inicial
corresponda con las necesidades habitacionales de las entidades. Se recomienda
eliminar de la fórmula el componente que distribuye el 30% de los recursos en
forma equiproporcional entre las diferentes entidades. La presencia de este
componente afecta negativamente la asignación inicial de recursos a las entidades
más pobladas.
Operación
ƒ
Se recomienda trabajar más de cerca con estas entidades para reducir
el número de postulantes que no satisfacen los requisitos de ingreso y
participación en el programa Esto ayudaría a minimizar los trámites innecesarios
y podría mejorar la operación y programación de las actividades del programa
ƒ
Con respecto a la adquisición y edificación de vivienda, la aportación
actual es muy elevada para personas de muy bajos ingresos. Por lo anterior, y
tomando en cuenta las fuertes diferencias socioeconómicas de las diferentes
regiones del país, se recomienda que se evalúen en forma regional los ingresos
economicos de las familias de bajos ingresos para la determinación de
aportaciones mínimas que amplíen la frontera de cobertura del programa sin
representen una carga financiera elevada para el mismo.
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Debe permitirse la utilización de documentación de uso común en el
medio rural para acreditar la cesión de derechos, como la documentación avalada
por el Comisario Ejidal.
ƒ
En el caso de fallecimiento del jefe de la familia, debe permitirse a
las familias inscritas en la lista de espera, el continuar en la misma en la medida
que sigan necesitando el apoyo y puedan cumplir con los requisitos establecidos
por el programa.
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Se deben introducir mecanismos coercitivos fuertes por parte del
programa para forzar la devolución de viviendas no habitadas o subarrendadas,
acciones prohibidas en las Reglas de Operación.
Impacto
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Se recomienda tratar de explotar las diferencias entre los programas
de crédito y subsidio que ofrece Fonhapo. Los programas deben estar claramente
diferenciados en las características de sus beneficiarios y deben ser transparente
las ventajas que ofrecen unos y otros programas. Esto permitiría asignar mejor los
recursos entre programas y modalidades.
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Con base en los mejores resultados observados en el trabajo de
campo, seria recomendable focalizar los esfuerzos del programa en la modalidad
de Mejoramiento de vivienda.