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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento resume los resultados del Informe Final de la Evaluación Externa del
Programa Incentivos Estatales 2005. De acuerdo a los términos de referencia para la
evaluación, en él se actualizan y profundizan los temas abordados en la evaluación
externa 2004, realizada también por la Red para el Desarrollo Sostenible de México
A.C.
En el Capítulo I se presenta una Introducción sobre el proceso de evaluación y los
objetivos que ésta cumple; en el Capítulo II se incluye una caracterización del
Programa de Incentivos Estatales y se evalúa su Diseño. El Capítulo III contiene los
resultados obtenidos respecto a la Cobertura y Focalización; en el Capítulo IV se
analizan los aspectos relativos a la Operación; mientras que el Capítulo V da cuenta de
los Resultados del Programa; en el Capítulo VI se presentan las Percepciones y
Valoraciones de los beneficiarios; en el Capítulo VII se integran las Conclusiones de los
diferentes aspectos evaluados; en el Capítulo VIII se incluyen las Fortalezas, Retos y
Recomendaciones, y al final se presenta la Literatura Consultada y se incluyen los
Anexos.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Incentivos Estatales 2005.
Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Evaluar el Programa de Incentivos Estatales en términos de diseño, focalización y
cobertura, operación, resultados y percepción de los beneficiarios.
Objetivos Específicos
a. Evaluar el diseño del Programa considerando un análisis de la problemática que da
origen al programa; la evolución en el diseño del Programa según los cambios
realizados en las Reglas de Operación y Lineamientos Específicos en el periodo
2003-2005; y determinar en qué medida esta evolución ha contribuido a la solución
del la problemática señalada.
b. Actualizar el análisis de cobertura y focalización 2004, incorporando la información
del ejercicio 2005.
c. Actualizar la evaluación 2004 de la operación del Programa con base en la
información sobre el cumplimiento de metas físicas y financieras en el 2005.
d. Actualizar la evaluación de resultados (beneficios económicos y sociales) del
Programa incluyendo un análisis de las evaluaciones 2004 de los programas
llevadas a cabo a nivel estatal, y un análisis de género del Programa.
e. Revisar y actualizar el planteamiento
recomendaciones de la evaluación.
de
las
fortalezas,
debilidades
y
CONCLUSIONES
DISEÑO DEL PROGRAMA
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del desarrollo,
que es la política de crecimiento económico, los principales documentos que
establecen el marco de planeación y normativo de la política social de la
presente administración (PND, PNDS, Estrategias Contigo y Ley de Desarrollo
Social) contienen un conjunto de disposiciones y lineamientos orientados a
superar este carácter marginal y periférico, a través de un enfoque integral y
estructural, aunque en su mayoría estos lineamientos han quedado sólo en el
plano del discurso, ya que en la implementación práctica de la política social ha
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Incentivos Estatales 2005.
continuado predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado
principalmente solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural, con
gasto asistencial y con inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los objetivos,
estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan Nacional del
Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO (EC).
El Programa de Incentivos Estatales es relativamente congruente y expresa de
manera particular algunos de los principales objetivos, principios, enfoques y
estrategias de la EMR, pero ello no puede considerase una falla de diseño, ya
que el enfoque del programa se inscribe en una contribución federalista hacia las
entidades federativas para superar la pobreza en los ámbitos rural y urbano.
Atendiendo a las modalidades de Corresponsabilidad e Innovación y a su
enfoque, el diseño del programa es en general pertinente para conseguir los
objetivos que se ha propuesto, aunque existen un conjunto de aspectos en los
que podría mejorar.
La mayor parte de los lineamientos que regulan al Fondo de Inversión Estatal
para el Desarrollo Social (FIEDES) están bien relacionados con los objetivos del
programa, con excepción de la manera en que se establece la asignación de los
apoyos (fórmula del Ramo 33).
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar el
desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que constituye
un avance con relación al criterio ya establecido, que también en principio es
correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita; es decir, a las
regiones y segmentos de la población que padecen mayores problemas sociales
e índices más severos de pobreza y carencias.
Las modalidades de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas e Innovación
por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo virtuoso para estimular el
federalismo, ya que la primera favorece la transparencia y la rendición de
cuentas y la segunda incentiva la innovación y creatividad de los estados para
atender los problemas en materia social.
El diseño del Programa se orienta más a premiar características y metas de
proceso que de impacto.
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos productivos,
especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya que esos tienden a
atacar los problemas de carácter estructural de la pobreza y no sólo los de
carácter asistencial o compensatorio.
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Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera más
clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que una de
las limitaciones más importantes de la política social es el carácter aislado de las
medidas y programas, lo que reduce fuertemente su efectividad.
El desempeño del programa, en cuanto a lograr una mayor coordinación con
otros programas de Sedesol, complementación, eficiencia e impacto se vería
mejorado sustancialmente si existiera en el diseño de sus mecanismos
operativos un énfasis mayor al asunto de la planeación de mediano plazo
concertada entre estados y federación. Este propósito debería permear
también a los demás programas de Sedesol.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí mismo un
ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y estatales, así
como de mecanismos para la transferencia de recursos, que ha ido madurando a
lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de esta forma IE se convierte en
un ejercicio valioso que, de arrojar resultados positivos, puede constituirse en un
modelo a seguir por otros programas en la tarea de llevar a cabo una
descentralización virtuosa.
Una limitante del esquema federalista que pretende impulsar el programa es que
las reglas son establecidas sólo por la federación y el papel que se le da a las
entidades federativas es el de cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que las entidades federativas compitan por
recursos en función de ellas.
Si bien por su diseño el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación y armonización entre las políticas sociales de la federación y los
estados; sin embargo, se ha convertido en uno de los terrenos donde se
expresan las visiones e intereses divergentes entre la federación, por una parte,
y el Congreso y los estados, por la otra.
Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir al mínimo el programa,
expresada en la propuesta de PEF 2004, que no le asignaba recursos, y en la de
2005, que le disminuía sensiblemente el presupuesto que tuvo en 2004. Esta
tendencia se inscribe dentro de una línea de política presupuestal del gobierno
federal, en el aspecto social, que tiende a reducir los recursos de la mayoría de
los programas sociales para incrementar casi exclusivamente el presupuesto de
Oportunidades, lo que constituye un serio riesgo que va en contra de la
integralidad de la política social y de la pretensión de superar su carácter
periférico y marginal.
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La creación de la nueva modalidad del FIEDES, por tratarse de una decisión
unilateral del Congreso, que le asignó la totalidad de los recursos aprobados en
el PEF 2005, por distribuir dichos recursos entre las entidades federativas ya no
mediante criterios de desempeño, corresponsabilidad, innovación y rendición de
cuentas, sino mediante la fórmula de masas carenciales del Ramo 33 y por dejar
sin presupuesto a las dos vertientes ya existentes, constituyó un retroceso a la
filosofía federalista, diseño y operación del programa.
La forma en la que quedó normado el FIEDES en las ROP 2005, revive
nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya que los gobiernos
estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal para ejercer los
recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los proyectos propuestos
por los estados no sean autorizados por la Sedesol, los recursos de esta tercera
modalidad se distribuirán entre los programas federales del Ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES ha implicado para el programa, tiene una
virtud: da certidumbre temprana a los estados sobre los recursos que pueden
utilizar a través de esta modalidad, facilitando su proceso de programación, cosa
que no sucede con las otras dos modalidades que se asignan a través de
concurso.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del FIEDES, que
los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a factores tales
como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la planeación concertada
de mediano plazo y la participación social.
En general, existe congruencia interna entre los principales componentes que
contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y
mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para lograr los
objetivos del programa.
En cuanto a los ejercicios 2003 y 2004, existe en general coherencia entre el
enfoque del programa y sus componentes, que son sus objetivos y las dos
modalidades de apoyo. Existe igualmente coherencia entre sus componentes y
los lineamientos que los rigen y entre estos últimos y la mecánica con que opera
el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa son claras y, en general, son equitativas
para todas las entidades federativas que participan a través de las modalidades
de Corresponsabilidad y de Innovación, pues proponen mecanismos iguales para
todos y su cobertura abarca a los 32 entidades; sin embargo, el que las ROP
señalen preferentemente apoyos para aquellos estados que tienen municipios
con índices de alta y muy alta marginación que incluyan localidades rurales y
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semi-urbanas así como zonas urbanas marginadas deja en un segundo plano o
fuera, dependiendo de los recursos, a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los estados
para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres, resulta
interesante por la combinación que este programa hace entre un subsidio fijo a
los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales asociado con
indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser virtuosa y podría ser
un modelo que se siguiera en el caso de IE, que pudiera combinar también una
asignación definida en función de la situación de pobreza de su población, con la
canalización de recursos adicionales que dependan de los mejores desempeños
en indicadores de política social.
Al igual que el resto de programas sociales de la Sedesol, IE se beneficia de
manera general de los avances que derivan de los Plandesoles en cuanto al
desarrollo de mejores instrumentos de planeación, seguimiento y evaluación de
los programas sociales en las entidades.
COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su grado
de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el 33.7%
y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 22 estados y 290 municipios. Para 2005, si bien disminuyó
en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy baja marginación
con respecto al año anterior, el porcentaje de la población atendida que
representaron esos municipios se incrementó en un 23% con respecto al 2003.
En 2005 IE incidió en 16 entidades y en 213 municipios, de los cuales el 71%
eran de alta o muy alta marginación. No obstante, el porcentaje de población que
representaron esos municipios sólo fue el 40.3% de la población municipal
atendida. En contraste, en sólo 26 municipios de baja y muy baja marginación se
concentró el 41.4% de la población municipal atendida.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares (cerca
del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de pobreza,
pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos municipios son de
baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino, apoyado en una muestra
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Incentivos Estatales 2005.
representativa de casos valorados en campo, puede ayudar a determinar el grado
en que se está incluyendo o excluyendo a la población hacia la cual se orienta
normativamente el programa.
En cuanto a la inversión real (deflactada) total en 2003 se ejercieron
$728’215,551.90, de los cuales los municipios de baja o muy baja marginación
recibieron el 59.8%, en tanto que los de alta o muy alta marginación recibieron el
24.2 % y el 2.8 %, respectivamente.
Para 2004 la inversión real disminuyó un 41% con respecto al año anterior, para
quedar en $ 457,469,010.06; asimismo, se observa una reorientación en la
inversión, de modo tal que en este año los municipios de alta o muy alta
marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el 8.5 % y el 47.3%,
respectivamente; por su parte, los municipios de baja o muy baja marginación
vieron disminuida su participación a menos de la quinta parte de los recursos
ejercidos (19.2%).
En 2005 el programa tuvo una reducción drástica de su inversión real, al ejercer
solamente $132’240,206.08, de los cuales el 42.8% se orientó hacia municipios
de alta y muy alta marginación y el 40.7% a los de baja y muy baja marginación.
Este repunte de la inversión hacia municipios de baja y muy baja marginación
pudo deberse a las dificultades del programa para ejercer los recursos en un
brevísimo tiempo y a la mayor capacidad de dichos municipios para administrar,
operar y concretar el ejercicio de los recursos.
Tanto a nivel municipal, como a nivel de localidad, en 2003 la mayor inversión se
focalizó, principalmente a través de la modalidad de innovación, hacia espacios
de baja, muy baja y marginación media, el mayor número de acciones u obras se
efectuaron en espacios de marginación alta (principalmente) y muy alta, y la
mayor inversión per capita la recibieron los pobladores con muy alta
marginación. En 2004, la mayor inversión y el mayor número de acciones se
focalizaron hacia espacios de alta (principalmente) y muy alta marginación y la
mayor inversión per capita fue recibida por habitantes de muy alta marginación.
En 2005 el mayor número de acciones se realizaron en localidades de alta y muy
alta marginación, la mayor inversión per capita fue recibida por los habitantes de
muy alta marginación, pero el grueso de la inversión se repartió casi a partes
iguales entre los habitantes con alta y muy alta marginación y los de baja y muy
baja marginación.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de la
tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año, proporción
casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%) y menor a la que se dio en 2005
(46%). Estas cifras hablan del interés y buena acogida que ha tenido el programa
en las entidades participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva
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a cabo bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad. Igualmente,
eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en los cuales puede
participar y/o apoyar.
OPERACIÓN
Los mayores retrasos, que constituían cuellos de botella, en 2003 y 2004 se
ubicaban en el tramo que comprendía la publicación de las reglas de operación,
la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación). No obstante, las
disposiciones introducidas en las ROP 2005 subsanan estos cuellos de botella.
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante que existía en 2003 y 2004 era lo dilatado
del proceso que ocasionaba que los tiempos de programación de los gobiernos
estatales no coincidieran con los de ejercicio de los recursos federales, por lo
que debían esperar y apartar recursos hasta que se dieran los resultados de los
concursos, lo que no daba certidumbre a los gobiernos de los estados y
presionaba fuertemente el proceso de ejecución, que debía realizarse en poco
tiempo. Las modificaciones en las ROP 2005 agilizan el proceso y dan
certidumbre a los estados en cuanto a que la definición de recursos en febrero
para el FIEDES les permiten programar su coinversión con suficiente tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en la
mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de corresponsabilidad
tuvo un mejor desempeño operativo que la de innovación, lo que se debe a la
menor incertidumbre sobre los recursos federales y a un ejercicio que contó con
un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en las vertientes de
Corresponsabilidad y de Innovación y existe la percepción de que las actividades
son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos estatales
es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de Corresponsabilidad, aunque es
un poco menor para Innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas para la
integración de las propuestas.
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Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de Innovación
consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las solicitudes y se
comunican los resultados es adecuada y los procedimientos y resultados de los
concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de Innovación y casi la mitad en la modalidad de Corresponsabilidad,
consideran que no fue transparente y expedito el mecanismo de comunicación
del fallo de los proyectos ganadores debido a que no se les comunicó
directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron algunos
problemas administrativos y operativos, principalmente relacionados con los
retrasos que determinan tiempos muy cortos, los problemas para que los
gobiernos realicen su aportación y la falta de experiencia y capacidad para
administrar los recursos federales del programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los propios
beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a los
proyectos ejecutados.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 y en 2005 representaron
el 7% y el 3.26% de la inversión ejercida, respectivamente. Ello significa que por
cada peso invertido en acciones u obras se requirieron 7 centavos en 2004 y
3.26 centavos en 2005 para lograr concretarlas. Lo anterior está dentro de la
norma que establece el PEF en relación al programa, que contempla un máximo
del 7% de los recursos asignados para la operación, seguimiento y evaluación
del programa.
Del total de obras de 2003 monitoreadas, el 93.1% de los informantes
consultados respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la
obra estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo que
fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el 54% el
desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es que
contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los casos se
considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre todo para
mantenimiento.
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Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura 2003 monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que fueron
autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a personas que
habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de pobreza o marginación, c)
se levantan padrones de beneficiarios, d) incluyan una instancia de contraloría
social y e) se levantan actas de entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en las
obras de infraestructura 2003 monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b) algunas
obras realizadas benefician también a personas que no están en condiciones de
pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de calles, obras de
protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al levantamiento de
banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta pobreza, d) algunas
obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable (ejemplo, obras de
drenaje que no incluyen la adecuada disposición y tratamiento de las aguas
negras), e) en algunos casos se levantan las actas de entrega-recepción sin
estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura 2003 monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a localidades
rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
RESULTADOS
Los encuestados en 2004 señalan que los estados cuentan con una estrategia
para combatir la pobreza que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una focalización
complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por: a) realizar
diferentes ejercicios de regionalización y focalización de programas y recursos,
b) atención a grupos específicos de la sociedad en condiciones de pobreza,
marginación o vulnerabilidad, c) dotación de servicios básicos y, en menor
medida, d) apoyos productivos y generación de empleos.
Los principales criterios que se mencionan toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices de
marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el 41% y el
60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos por debajo de
ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de sus recursos
presupuestales. En términos absolutos los presupuestos para el gasto social
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Incentivos Estatales 2005.
estatales son muy asimétricos y van desde los 5 millones de pesos hasta los
29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o menos del
gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron que destinan
entre el 0% y el 20% para complementar los programas del Ramo 20. Las tres
cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20% de su presupuesto a la
atención a la salud de población abierta. El 64% respondió que en la entidad se
destina entre el 0% y el 20% en programas estatales para el combate a la
pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el estado entre 0% y 20% de su
presupuesto en educación básica y media superior, pero también el 38% dijo
destinar entre el 41% y el 60% de sus recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33
es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De igual modo,
que los recursos del Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades
Federativas se destinan al saneamiento de las finanzas públicas, la creación de
infraestructura y el apoyo a reservas actuariales o fondos de pensiones.
El 23% de los encuestados en 2004 señalan que por cada peso que aporta
Sedesol el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1 peso y
el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados para
elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas modalidades: a) el
que exista una demanda social, b) que el proyecto esté contemplado en el
programa estatal de política social y c) considerando también los índices de
marginación de las localidades beneficiadas. Estos criterios se consideran como
adecuados para lograr una focalización efectiva de los recursos hacia la
población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con IE en
2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal que
destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de su gasto
social.
A casi tres años de existencia del Programa, su influencia en las políticas
sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos, sintetizados en
el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar la innovación para el
desarrollo social- parecería aun modesta, desigual para los diferentes estados
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Incentivos Estatales 2005.
con que se ha trabajado, pero promisoria en cuanto a las posibilidades de incidir
en el futuro en cambios como los que se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el desempeño
estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de alto
impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal y, en
algunos casos, su concurrencia con recursos.
Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo integral de
individuos, familias y comunidades en condiciones de pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Definir criterios conjuntos entre estados y federación en la definición de en
dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la elaboración de
las evaluaciones estatales 2003 y la no reiteración de los mismos en 2004 hizo
que este componente tan importante del Programa no lograra, más que en casos
muy contados, cumplir con su objetivo.
Ni en las ROP de IE ni en los Lineamientos Específicos para el Ejercicio de los
Programas de Desarrollo Social de la Sedesol se define lo que es un beneficiario
de estos programas, de tal modo que no existen criterios homogéneos que sean
adoptados de manera semejante por todas las entidades federativas que son
apoyadas por el programa.
El programa ha beneficiado en mayor medida a las mujeres que a los hombres,
ya que en 2003 el 65% de los beneficiarios del programa fueron mujeres, el
91.4% de las acciones (de las cuales el 40.8% fueron exclusivas para mujeres) y
el 91.5% de la inversión las incluyó como beneficiarias. En 2004 el 55.4% de los
beneficiarios fueron mujeres, el 98% de las acciones (de las cuales el 8.6%
fueron exclusivas para mujeres) y el 96.6% de la inversión las incluyó como
beneficiarias. No obstante estas cifras, más que reflejar una orientación
deliberada del programa a favor de las acciones que beneficien a mujeres,
reflejan el balance demográfico favorable a la población femenina debido a la
migración masculina en busca de trabajo que se da en numerosas entidades
federativas.
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19
Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
P ERCEPCIONES Y VALORACIONES.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios entrevistados
en cuanto a los objetivos que se propone IE y a los mecanismos principales que
utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una fuerte demanda para
descentralizar las decisiones fundamentales o, cuando menos, para dar mayor
participación a los actores estatales en la definición de criterios, fórmulas y
requisitos para asignar los apoyos de IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta de 2004 se pudo constatar
que, en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que los
funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor medida
IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar, que favorece
mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar, que incentiva la
coordinación interinstitucional.
Tres cuartas partes de los encuestados en 2004 consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de las
comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta: 96%
de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91% en la de
innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones normativas
al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos (31%) y el anticipar
la publicación de las reglas de operación y las convocatorias (29%).
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias, principios y líneas de acción
establecidos en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización de recursos y decisiones y la coordinación en la política social
entre la instancia federal y las entidades federativas, sobre la base de incentivar
el buen desempeño de éstas, la innovación, la transparencia y la rendición de
cuentas.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa en sus modalidades de Corresponsabilidad y de
Innovación: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de operación.
Que las ROP 2005 sean claras y, en general, equitativas para todos las
entidades federativas en las modalidades de Corresponsabilidad y de
Innovación, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 32 entidades federativas.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para la
modalidad de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y la existencia de un
Jurado Calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los proyectos
de la modalidad de Innovación a través de Concurso Abierto, ya que le dan
legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de los
proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los resultados y de
los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno, contribuye al
fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y los estados.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
Cobertura y Focalización
En términos del número de acciones el programa ha tenido durante el período
2003-2005 una muy buena focalización y cobertura, ya que en 2003 más de las
dos terceras partes de las acciones del programa (67.5%), en 2004 el 90.8% y
en 2005 el 81.7% de las acciones se realizaron en localidades ubicadas dentro
de microrregiones o en localidades de alta y muy alta marginación que no están
en microrregiones.
Considerando los tres años de operación de IE (2003-2005), son los
beneficiarios de los municipios de muy alta marginación los que han recibido, en
promedio, una mayor inversión per capita: $31.26 pesos.
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP y, en general, un buen
desempeño operativo, ya que la promoción se realiza de manera suficiente y
adecuada, el grado de conocimiento de la convocatoria por parte de las
entidades federativas es satisfactorio, la mayoría de éstas no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas, las propuestas fueron dictaminadas y los
resultados aceptados de buen grado por las entidades federativas, se
establecieron mecanismos de contraloría social, la ejecución de los proyectos fue
hecha, en general, con eficacia y, en la mayoría de los casos, se ejercieron todos
los recursos.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a los
proyectos ejecutados.
De acuerdo a la información de campo y a la percepción de los beneficiarios y
las autoridades, en su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han
tenido un alto impacto social.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el desempeño
estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan las
ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de alto
impacto, muy significativos para la población y la entidad, que forman parte
importante de su política social (ejemplo, Baja California, Jalisco, Yucatán,
Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos casos,
su concurrencia con recursos.
En las acciones que está emprendiendo el programa se está incluyendo a las
mujeres y dando la equidad de género, entendida como igualdad de
oportunidades y no discriminación por sexo, en el acceso a los beneficios del
apoyo gubernamental.
Percepciones
La buena aceptación que el programa tiene entre las entidades federativas por
los altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de su iniciativa.
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados en 2004 percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para lograrlos.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que recibieron
apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras entidades.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de las
comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
La ausencia de un marco o modelo lógico realizado por el programa que le
permita contar con un instrumento útil para la planeación de sus acciones en
congruencia con sus objetivos, el uso óptimo de sus recursos e insumos y la
definición de metas a alcanzar, así como para darle seguimiento y evaluar el
logro de éstas a través de indicadores verificables en fuentes objetivas de
información.
Como se muestra en el ejercicio de modelo lógico del programa elaborado por
los evaluadores externos, el programa se orienta a premiar más bien las
características y metas de proceso que de impacto
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales y la inversión en aspectos productivos, la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados y el
establecimiento de mecanismos.
El que sea sólo la federación quien pone las reglas y los estados los que tienen
que cumplirlas.
La falta de definición de un lapso de tiempo o fecha límite para que el Jurado
Calificador, en la modalidad de Innovación, emita su dictamen sobre los
proyectos que concursan.
El uso que aun se hace en algunas partes de las ROP del término estados o
gobiernos estatales en lugar de entidades federativas o gobiernos de las
entidades federativas, ya que en 2005 fue incluido también el Distrito Federal
como receptor de apoyos del programa, el cual no tiene el carácter jurídico de
estado.
La falta de unos términos de referencia en forma, cuya observancia se
establezca en las ROP, para precisar los contenidos y productos esperados con
las evaluaciones estatales de los proyectos apoyados.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
La inexistencia de criterios homogéneos para definir y cuantificar a los
beneficiarios del programa, por lo que en cada entidad, e incluso en cada tipo de
acción, pueden estarse usando criterios diferentes.
En las ROP de IE son mínimos e insuficientes los aspectos y disposiciones que
consideran la equidad de género, el bienestar, la igualdad y la no discriminación
de las mujeres.
La aun insuficiente participación social en el diseño, ejecución, monitoreo y
evaluación de los proyectos o programas que son apoyados por el programa.
Cobertura y Focalización
Mejorar la focalización del programa, pues en 2003 la inversión no se destinó
mayoritariamente a las localidades más pobres, ya que el 71.7% de los recursos
se destinó a localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto que
las de muy alta y alta marginación recibieron sólo el 27% de la inversión. Aunque
en 2004 las localidades de media, baja y muy baja marginación captaron menos
recursos (44.1%), en 2005 repuntaron y recibieron el 73.1 % de la inversión
La ubicación de los bolsones de pobreza urbana o colonias populares en
localidades de media, baja o muy baja marginación no permite asignarles un
grado de marginación confiable, lo cual sesga las interpretaciones en cuanto a
focalización.
Operación
La falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las distintas
modalidades del Programa.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las obras, al
menos las de mayor envergadura económica y social, desde su diseño y gestión,
hasta su ejecución y adecuada operación.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
Resultados
Superar la inseguridad y discrecionalidad en la asignación del presupuesto del
programa, debida tanto a criterios internos de la Sedesol como a posiciones
distintas del Congreso para su asignación en el PEF.
El que se haya convertido en uno de los terrenos donde se expresan las visiones
e intereses divergentes entre la federación, por una parte, y el Congreso y los
estados, por la otra, en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten.
La tendencia dentro de la Sedesol a reducir al mínimo el programa, inscrita
dentro de la línea de política presupuestal, en el aspecto social, de disminuir los
recursos de la mayoría de los programas sociales, para incrementar
principalmente el presupuesto de Oportunidades.
La eliminación, en las modificaciones hechas por el Congreso para 2005, de su
idea central que es el incentivar el desempeño de la política social, en la
totalidad de los recursos del programa, para dar lugar a un esquema
simplemente de reparto de recursos adicionales a las entidades federativas.
La falta de equilibrio en la asignación de recursos entre las tres vertientes
existentes.
Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia quién
focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más adecuadas
para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
La ausencia de criterios para definir cuáles podrían ser proyectos replicables en
otras entidades.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin necesidad de
concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un techo presupuestal
definido en el Convenio de Desarrollo Social.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
La demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
Que el programa lleve a cabo un ejercicio de elaboración participativa de su
marco o modelo lógico, con sus funcionarios responsables y operadores, para
que pueda contar con un instrumento útil para la planeación de sus acciones en
congruencia con sus objetivos, el uso óptimo de sus recursos e insumos y la
definición de metas a alcanzar, así como para darle seguimiento y evaluar el
logro de éstas a través de indicadores verificables en fuentes objetivas de
información.
Que el programa haga un esfuerzo para incluir no sólo metas de proceso o
desempeño sino también de resultados o impacto.
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan e
incentiven:
o La integralidad de programas y acciones
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación y definición concertada de ejes estratégicos de desarrollo
de mediano y largo plazo entre estado y federación. La existencia de
acuerdos de este tipo debe ser un elemento que sea premiado con
mayores recursos.
o La equidad de género, los aspectos culturales y el cuidado ambiental.
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el alineamiento
de políticas sociales de la federación y los estados deberían ser articulados y
expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría, a fin de impulsar
una descentralización concertada y concurrente del conjunto de la política social,
en donde se genere armonización entre los diferentes órdenes de gobierno.
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un papel de
elemento articulador e integrador de la política social, en una perspectiva de
descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su diseño los criterios y
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
lineamientos operativos orientados a fomentar la coordinación interinstitucional y la
planeación concertada de mediano plazo, con metas e indicadores acordados entre
los diferentes órdenes de gobierno.
Que en las ROP se defina un lapso de tiempo o fecha límite para que el Jurado
Calificador, en la modalidad de Innovación, emita su dictamen sobre los
proyectos que concursan.
Homogeneizar en las ROP el uso del término entidades federativas o gobiernos
de las entidades federativas sustituyendo al de estados o gobiernos estatales
Que el programa, con el posible apoyo de la Dirección General de Monitoreo y
Evaluación de los Programas Sociales, elabore unos términos de referencia en
forma, cuya observancia se establezca en las ROP, para precisar los contenidos
y productos esperados con las evaluaciones estatales de los proyectos
apoyados.
Establecer criterios que permitan definir, para cada clase de obra u acción,
quiénes deben ser considerados como beneficiarios de la misma, de modo de
poder medir con mayor objetividad y confiabilidad los impactos del programa.
Incluir en las ROP mayores contenidos y criterios para fomentar e incluir la
equidad de género en el programa.
Incluir en las convocatorias criterios que soliciten y propicien la equidad de
género en las propuestas de las entidades federativas.
Que el Comité Técnico establezca un mecanismo de colaboración con el
INMUJER para que los aspectos de equidad de género sean contemplados en
los procesos que conciernen a este tema.
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Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
Considerar la posibilidad de incorporar como parte del Jurado Calificador a un
experto en cuestiones de desarrollo social y equidad de género, o bien incorporar
criterios específicos de equidad de género que orienten el quehacer de
dictaminación del Jurado Calificador.
Incluir en los términos de referencia de las evaluaciones estatales disposiciones
para evaluar también la equidad de género, la igualdad, el bienestar y la no
discriminación de las mujeres.
Incorporar en ROP y en los criterios de dictaminación de propuestas de
programas o proyectos a apoyar disposiciones que favorezcan o premien la
participación social.
Crear espacios de consulta y concertación periódica entre la Sedesol y las
entidades federativas para lograr que el programa incorpore y armonice en su
diseño y mecanismos operativos las visiones y contribuciones de ambas
instancias para integrar políticas sociales conjuntas de mediano plazo, con metas
claras de impacto, con transparencia y rendición de cuentas.
Cobertura y Focalización
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población elegible a los
que deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores.
Endurecer los criterios para asegurarse que la inversión sea destinada en mayor
medida a localidades y población con alta y muy alta marginación.
Establecer como un requisito indispensable la georreferenciación de las obras o
acciones que se propongan o apoyen, ubicando las AGEB (área geostadística
básica de INEGI) con el fin de garantizar una adecuada focalización.
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29
Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
Operación
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la evaluación
de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de preferencia el tipo
de metodologías que se deberán emplear, los contenidos mínimos de
información y los principales indicadores que permitirán medir el impacto en los
niveles de pobreza.
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las obras
de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de delegaciones.
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los proyectos con
la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor fundamento y
transparencia a asignación de los recursos en sus distintas modalidades.
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para que a
su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia.
Resultados
Desarrollar una operación de carácter político orientada a lograr acuerdos
estratégicos acerca del programa entre Federación, Estados y Congreso. C
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas gestiones
del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe buscar un mejor
balance entre los diversos aspectos de la política social, a fin de lograr un
enfoque de mayor integralidad.
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30
Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el alineamiento de
las visiones federales y estatales, el programa debe ser mantenido al menos con
el mismo nivel de presupuesto de los años anteriores y, si es posible, debe ser
aumentada su asignación presupuestal.
Que la Sedesol establezca criterios normativos para que la propuesta de
presupuesto para los programas se base en la evaluación de desempeño e
impactos del programa.
Que la Sedesol lleve a cabo un proceso de concertación con el Legislativo para
buscar superar criterios divergentes en cuanto al presupuesto y su estructura.
Para posteriores ejercicios se debe recuperar el equilibrio presupuestal entre las
tres modalidades, por lo cual se propone que se asigne una tercera parte para
cada una, lo que permitiría continuar incentivando la corresponsabilidad y la
innovación en la política social estatal, a la vez de dar certidumbre a todas las
entidades federativas para contar con un recurso seguro que pueden programar
para apoyar sus proyectos o acciones de política social.
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan para los
estados las distintas modalidades del Programa.
Consensuar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos para
asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades.
Para la RDS algunos criterios que deberían tener los proyectos replicables
serían: la integralidad, la complementariedad y mezcla de recursos de diversos
programas sectoriales, que incentiven la coordinación de los tres órdenes de
gobierno, teniendo como marco un programa de mediano y largo plazo, la
participación municipal y que, además, hayan mostrado un mayor impacto.
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31
Informe Final. Evaluación Externa del Programa
Incentivos Estatales 2005.
De los proyectos conocidos y que pudieran ser replicables, realizando los ajustes
necesarios a las condiciones de cada estado, estarían:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de Vida de
la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos pero es
replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la Superación
de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado de Yucatán.
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