Documento 3435563

EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
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7. META-ANÁLISIS DEL PCS
En este capítulo se presenta el meta-análisis del Programa, utilizando los resultados de las
evaluaciones realizadas durante los ejercicios 2004 y 2005 relativo a metas financieras y
costos, cobertura y focalización y grado de satisfacción de los AREP. Este análisis busca
identificar los aspectos donde el Programa se ha afianzado como instrumento de política
social y los aspectos donde aún persisten retos que es necesario superar, a fin de generar
una agenda para evaluaciones posteriores.
7.1. Cambios en Reglas de Operación
En este apartado se analizan y vierten comentarios acerca de los cambios a las
Reglas de Operación 2005 con respecto a las existentes en el año 2004.
Objetivo general
El cambio en el objetivo general de las Reglas de Operación 2005, en el que se hace
explícita la intención de “Fomentar el desarrollo social de la población en situación de
pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social a
través de la coinversión y corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad civil”,
marca estricta congruencia con el marco teórico conceptual presentado en el
apartado I.1 de este documento, en el cual se señala que las organizaciones civiles
juegan un rol importante para contribuir en el desarrollo social en aquellos espacios
donde los programas gubernamentales de atención directa a la población objetivo no
llegan o no son efectivos debido a la heterogeneidad, especificidad y localización
específica de las problemáticas sociales que presentan algunos grupos sociales.
Existen casos evidentes que dan cuenta de lo anteriormente señalado. Por ejemplo,
el caso de la atención a niños de la calle, los cuales necesitan de atención
personalizada que difícilmente podría otorgar un programa gubernamental que
brindara atención directa a estos niños, ya que es bien sabido que un esquema de
este tipo daría un tratamiento a los infantes un tanto impersonal sin esperar
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excelentes resultados dado el tipo de problemática social. Caso diferente resulta el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el cual brinda atención directa para
la mejor nutrición de los niños en pobreza extrema.
Desde el punto de vista conceptual, los programas gubernamentales de atención
directa a la población objetivo, sin que medie una organización civil entre ellos,
tienden a ser más efectivos cuando se trata de problemas homogéneos para grandes
segmentos de la población que pueden ser tratados de manera impersonal.
Como se señaló en el marco teórico conceptual, en la promoción del desarrollo social
existe un nivel de descentralización óptimo en la atención directa de la población
objetivo, el cual indica que antes de ese punto la atención directa a los problemas
sociales por parte del gobierno no es efectiva debido a su limitada comprensión de la
realidad social, conocimiento del medio y origen de los problemas que pretende
atender.
Como contraparte, para algunos problemas sociales tampoco arrojan buenos
resultados los programas gubernamentales totalmente descentralizados en la
atención de la población objetivo, los cuales solamente otorgan recursos a las
demandas sociales establecidas por estos grupos, ya que éstos no siempre tienen la
capacidad de organización y de gestión de los recursos, lo que sería totalmente
inefectivo. Los programas completamente descentralizados en la atención resultan
probablemente efectivos también en el caso de créditos a las pequeñas y medianas
empresas, siempre y cuando cuenten con el suficiente capital humano y capacidad
de organización, de tal manera que no requieren del gobierno atención directa más
que en el sólo hecho de recibir apoyos monetarios para modernizar sus procesos
productivos y cumplir con los estándares de calidad que le exige la cadena
productiva a la que están integradas.
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En el caso de los niños de la calle, resulta evidente que un programa que solamente
otorgara recursos monetarios a estos infantes sería inefectivo, aún cuando dichos
infantes hubieran hecho la promesa de que utilizarían estos recursos para resolver
su situación. En este ejemplo, un programa gubernamental centralizado o
completamente descentralizado en la atención directa de los niños de la calle no
sería efectivo, por lo cual se requiere de las organizaciones formales de soporte,
dentro de las cuales se encuentran las organizaciones de la sociedad civil,
instituciones educativas y centros de investigación, que medien entre el gobierno
central y la población objetivo para llevar a cabo la atención de aquellos problemas
donde la atención directa del gobierno federal o estatal no es efectiva y donde la
población objetivo tampoco es capaz de organizarse consistentemente por sí misma
para resolver su propia problemática solamente recibiendo recursos monetarios del
gobierno.
Por tanto, al modificarse la presentación del objetivo general y anteponer el fomentar
el desarrollo social, después la población objetivo y por último el instrumento –la
coinversión social-, se establece con mayor claridad el sentido del Programa de
Coinversión Social.
Objetivos específicos
Por lo que se refiere a los objetivos específicos, se presentaron cambios
significativos en las Reglas de Operación 2005 con respecto a los existentes en 2004
en cuanto a su precisión y contenido. Se señaló anteriormente que en las Reglas de
Operación 2005 los objetivos específicos se organizan en torno al fortalecimiento de
cuatro temáticas: a) Acciones de los actores sociales, b) Capital social, c) Derechos
económicos, sociales y culturales, y d) Generación de conocimientos, los cuales
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contrastan con los siete objetivos específicos puntualizados en las Reglas de
Operación 2004.
Estos cambios en el contenido de los objetivos específicos se encuentran en la
dirección adecuada, debido a que los primeros cuatro objetivos de las Reglas de
Operación 2004 (incisos a, b, c y d), confundían objetivos con población objetivo, ya
que hacían referencia a reducir la pobreza extrema; generar la igualdad de
oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; reducir las desigualdades
entre hombres y mujeres, y apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas
en condición de pobreza lo que, como puede observarse, describen los diferentes
sectores que conforman la población objetivo del Programa, mas no indican
temáticas específicas que el Programa pretende abordar, cosa que sí ocurre en los
objetivos específicos de las Reglas de Operación 2005.
En particular, el objetivo en las Reglas de Operación 2005 de fortalecer las acciones
de los actores sociales para el desarrollo social de la población objetivo en situación
de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social,
deja clara la intención del Programa de apoyar a las organizaciones civiles y
gobiernos locales en sus actividades a favor de la población objetivo.
Por su parte, el objetivo de fortalecer y ampliar el capital social para el desarrollo de
la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por
género o vulnerabilidad social, hace plena la intención del Programa de ir más allá de
la simple transferencia de recursos económicos a las organizaciones participantes,
ya que se busca, mediante capacitación y articulación de las mismas, crear sinergias
que nutran y amplíen la participación de la comunidad en la solución de sus propios
problemas. Como se mencionó en el marco conceptual arriba expuesto, el nivel de
desarrollo de un país está directamente relacionado con el grado de densidad
institucional con que cuente, consistente en el número de organizaciones civiles,
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profesionales, gremiales, comerciales, campesinas, sindicales y otras, como
proporción de la población total.
Otro elemento significativo es que se abandona el término “tejido social”, plasmado
en los objetivos específicos de las Reglas de Operación 2004, y se introduce el
término “capital social”, el cual se apega a una línea de investigación precisa que
cuenta con suficiente soporte conceptual, lo que no ocurre con el término “tejido
social”, el cual no está presente en la literatura más influyente sobre desarrollo social.
En este sentido, el cambio de término es importante a fin de no crear nuevos
conceptos que requieren de una definición adjunta sin estar seguros a los que
realmente se refiere, cosa contraria a la utilización del término capital social, el cual
se define como los elementos de la organización social, tales como la confianza, las
normas y las redes que establecen relaciones de reciprocidad activadas por una
confianza social que emerge de dos fuentes: las normas de reciprocidad y las redes
de compromiso ciudadano (Putman, 1995).
El objetivo específico en las Reglas de Operación 2005 de favorecer la promoción y
defensa de los derechos económicos, sociales y culturales de la población objetivo
es particularmente importante ya que, como se mencionó en el marco conceptual, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos debería formar parte fundamental
en la definición de la política social de los gobiernos que suscriben este convenio.
Vertientes del Programa
Es un acierto que en la vertiente “Desarrollo Humano y Social” de las Reglas de
Operación 2005, se hayan conjuntado los apoyos a programas que en cierta forma
eran contemplados por las vertientes “Social y Capacitación” de las Reglas de
Operación 2004, y sobre todo que se haya disminuido el peso de los elementos
presentes en la vertiente “Económica”.
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En este último caso, resulta positivo que la vertiente “Económica” de las Reglas de
Operación 2004 sea la menos representada en la vertiente “Desarrollo Humano y
Social” de las Reglas de Operación 2005, ya que en esta última se menciona que se
apoyarán proyectos que estén relacionados con la integración de la población
objetivo a la vida productiva, lo cual hace suponer que solamente se apoyarán
aquellos proyectos productivos ligados a personas en pobreza, exclusión,
marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social, que a su vez estén
dirigidos por Organizaciones de la Sociedad Civil. Con ello se evita tener que
mencionar en las Reglas de Operación 2005 que estos apoyos no se duplicarán con
los apoyos brindados por el Programa Opciones Productivas, como se señalaba en
las Reglas de Operación 2004.
Asimismo, es adecuado el agrupamiento de los apoyos a proyectos en la vertiente
“Desarrollo Humano y Social” de las Reglas de Operación 2005, que antes se
otorgaban a través de las vertientes “Social y Capacitación” de las Reglas de
Operación 2004, debido a que un elemento fundamental para superar los problemas
de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social,
es la capacitación. Si bien es cierto que no todos los proyectos que apoyan a esta
población objetivo son de capacitación, se puede decir que en cierta forma los
proyectos de capacitación sí están dirigidos a problemáticas sociales que eran
señaladas en la vertiente “Social” de las Reglas de Operación 2004, por lo cual
resulta adecuada la fusión de ambos tipos de proyectos apoyados en una sola
vertiente.
Por otra parte, es un acierto que los elementos de la vertiente “Fortalecimiento
Institucional” de las Reglas de Operación 2004 sean retomados en la vertiente “b
Fortalecimiento y Profesionalización Institucional” de las Reglas de Operación 2005,
pues resulta fundamental apoyar proyectos dirigidos a mejorar las capacidades,
conocimientos, habilidades y metodologías para la gestión y organización de los
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actores sociales. Como se señaló en el marco conceptual, el nivel de densidad
institucional está estrechamente ligado al nivel de desarrollo de la nación o región en
cuestión, por lo cual el fortalecimiento de los actores locales es un elemento que
contribuye significativamente a la consecución del objetivo de desarrollo social que
persigue la política social en México, plasmado en el Programa Nacional de
Desarrollo Social 2001-2006.
El fortalecimiento de organizaciones civiles y gobiernos locales le permitirá a la
política social una mayor efectividad en la atención a problemáticas que son
heterogéneas y específicas, de difícil detección y atención por parte directa del
Gobierno Federal, e inclusive por parte de los gobiernos estatales, ya que existen
problemáticas para las que se requiere un trato personalizado y específico, algo que
es difícil de lograr con programas gubernamentales que atiendan directamente a la
población objetivo con estas características.
Finalmente, es adecuado que los elementos centrales de la vertiente “Investigación”
de las Reglas de Operación 2004, sean retomados en la vertiente “Investigación para
el Desarrollo Social” de las Reglas de Operación 2005, y que se ponga el énfasis en
apoyar aquellos proyectos ligados al fortalecimiento de las acciones de fomento de
las actividades de las OSC, la perspectiva de género y la participación de los
municipios. Además, esta vertiente otorga cumplimiento al objetivo específico en las
Reglas de Operación 2005 de fortalecer las políticas públicas de desarrollo social
mediante la generación de conocimientos en la materia, que conduzca a la mejora de
las condiciones de vida de la población objetivo del Programa. Como ya se había
mencionado, este aspecto es importante para la retroalimentación del Programa con
investigaciones apoyadas por el propio Programa, y que de hecho esta práctica
debería de generalizarse para todos los programas del Gobierno Federal a fin de
mejorar la efectividad de las políticas públicas en sus respectivas áreas.
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Población objetivo
En las Reglas de Operación 2005 se mantiene en lo fundamental la misma definición
de población objetivo, a excepción del señalamiento de que dicha población se
establecerá de acuerdo con los criterios de la SEDESOL, lo cual se considera
acertado debido a que no es facultad del Instituto establecer lineamientos que son
competencia de los planes y programas nacionales establecidos por el Poder
Ejecutivo, a través de la coordinadora sectorial.
Tipo de apoyo
En cuanto al tipo de apoyo,
en las Reglas de Operación 2005 se agrega el
señalamiento de que el Programa otorga recursos federales a los actores sociales
para el desarrollo de proyectos, a través de las convocatorias públicas emitidas por
el INDESOL o por las delegaciones de la SEDESOL en las entidades federativas, lo
que solamente constituye una puntualización de la forma en que opera el Programa.
Asimismo, la adición de que el INDESOL podrá emitir diversas convocatorias en
coordinación con una o más dependencias, entidades u organismos, nacionales o
internacionales, públicos o privados, en concordancia con las prioridades del
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una
tarea Contigo, es acertado, ya que una política de desarrollo social efectiva es
aquella que simultáneamente enfrenta múltiples factores que inciden en la
problemática social atendida. En numerosas ocasiones los problemas sociales son la
manifestación de un cúmulo de desajustes sociales y económicos, como pueden ser
la descomposición social que surge en asentamientos humanos irregulares en las
orillas de las ciudades receptoras de migración desde diversas regiones del país.
Como ejemplo, podría señalarse el caso de ciudades de la frontera norte de México,
en las cuales es evidente que para resolver los problemas de violencia ahí
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presentados no es suficiente un solo tipo de acciones dirigidas a apoyar a las
mujeres maltratadas, sino que es necesaria la aplicación de programas de
infraestructura urbana, vivienda, educación, salud, empleo y otros, que permitan
mejorar el entorno y medio social en el cual las personas nacen y se desarrollan, y
que permiten que la problemática social se atenúe.
Monto de los apoyos
La disposición en las Reglas de Operación 2005 de que los actores sociales podrán
participar con un máximo de cinco proyectos en todo el ejercicio fiscal y presentar
solamente uno por convocatoria, parece adecuada, ya que evita la posibilidad de que
unas pocas organizaciones civiles tiendan a concentrar los recursos del Programa y
al mismo tiempo permite que operen varios proyectos a la vez, algo que no estaba
estipulado puntualmente en las Reglas de Operación 2004. Convendría, sin
embargo, revisar el número de solicitudes que haya presentado la misma
organización en diversos estados, de tal manera que se cuente con antecedentes
para sustentar la definición de número máximo de proyectos, o bien ajustarlo
después de analizar las circunstancias que presentan las organizaciones que
solicitan múltiples apoyos. Esto se formula en atención al objetivo del Programa de
replicar experiencias positivas de participación social.
En cuanto a la disposición de que las instituciones de educación superior o centros
de investigación podrán participar en más de un proyecto en las convocatorias
emitidas específicamente para la Vertiente de Investigación para el Desarrollo Social,
es adecuada debido a que las instituciones educativas o centros de investigación
están conformadas por una gran cantidad de áreas e investigadores, que pueden
presentar cada una de ellas sus propios proyectos a la misma convocatoria. En igual
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sentido, no obstante, convendría revisar la experiencia de los últimos años sobre el
número máximo de proyectos presentados por este tipo de instituciones.
Por otra parte, el señalamiento de que en la convocatoria de Promoción General los
actores sociales podrán participar en más de una entidad federativa presentando
máximo un proyecto, permite cierta flexibilidad y evita la concentración de los
recursos en una sola organización civil.
Criterios de participación
La incorporación en las Reglas de Operación 2005 del señalamiento de que en el
caso de proyectos en los que el actor social sea un gobierno municipal deberá
obtener el visto bueno del Gobierno del Estado, a través de la instancia que éste
designe, no parece pertinente debido a que esto puede limitar a los gobiernos
municipales de orientación política diferente a la del gobierno del Estado para
emprender acciones concretas por cuenta propia, que en todo caso deberán ser
valoradas por el Programa para su apoyo. Por lo anterior, podrían revisarse los
fundamentos jurídicos para que la federación suscriba convenios directamente con
los gobiernos municipales.
También se agrega en las Reglas de Operación 2005 el criterio de presentar sus
proyectos dentro de los plazos y en los términos que señale la convocatoria
correspondiente, mediante el formato oficial que con ese fin se ponga a disposición
en la página de Internet, lo cual brinda orden a esta parte del proceso.
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Criterios de selección
Resulta oportuno incluir en las Reglas de Operación 2005 como criterio de selección
el requerimiento de una propuesta de evaluación de las acciones que se llevarán a
cabo, debido a que esto permitirá observar con mayor claridad los alcances del
proyecto, a la vez que permitirá contar con un documento técnico que permita la
evaluación del proyecto en caso de ser seleccionado para una visita en campo por
parte de alguna instancia evaluadora.
Criterios de priorización
Los cambios realizados a las Reglas de Operación 2005 en cuanto a los criterios de
priorización se consideran, en lo general, adecuados, ya que las Reglas de
Operación 2004 no establecían contundentemente los criterios para seleccionar los
proyectos más alineados a los principios del Programa.
En particular, es oportuno establecer en las Reglas de Operación 2005 como primer
criterio dar preferencia a los proyectos que tengan una incidencia más amplia en la
población objetivo en términos de la cobertura, integralidad de la propuesta, duración
en el tiempo que ha tenido el proyecto, y su perspectiva de continuidad; en lugar del
criterio de otorgar preferencia a los proyectos que involucren a municipios
comprendidos en las microrregiones, como se señalaba en las Reglas de Operación
2004, el cual pasa a ser el segundo criterio y se amplía para incorporar también a las
zonas de concentración de la pobreza urbana.
Asimismo, resulta importante conservar los criterios de dar preferencia a proyectos
que promueven la participación equitativa de las mujeres, y el de apoyar a proyectos
que presenten un esquema de coinversión menos dependiente de la aportación
federal.
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El nuevo criterio incorporado en las Reglas de Operación 2005 para brindar
preferencia a proyectos que favorezcan el cuidado y protección del medio ambiente,
es probable que operativamente resulte de poco relieve para los fines del Programa,
ya que no está dirigido a grandes proyectos de actividad económica, aunque
tampoco es inconveniente su inclusión.
Por lo que se refiere al criterio de dar preferencia a proyectos cuyo actor social no
haya sido apoyado por el Programa de Coinversión Social durante el presente
ejercicio fiscal, resulta adecuado a fin de mejorar la diversificación de los actores
sociales. En caso de no contar con una demanda suficiente en razón del monto
presupuestal autorizado, podría resultar necesaria cierta flexibilidad al aplicar este
criterio.
El quinto criterio establecido en las Reglas de Operación 2005 de apoyar proyectos
dirigidos a comunidades o grupos en condición de pobreza, de acuerdo con los tres
niveles definidos por la SEDESOL, o en situación de vulnerabilidad como población
indígena, jóvenes y población infantil, migrantes, personas con capacidades
diferentes o adultos mayores, parece innecesario, ya que en principio todos los
proyectos apoyados deberían de estar dirigidos a la población objetivo, por lo que
resulta redundante este criterio, ya que si algún proyecto no estuviera dirigido a la
atención de esta población objetivo no se le debería brindar apoyo alguno.
Finalmente, es un acierto no incluir entre los criterios en las Reglas de Operación
2005 el consistente en apoyar a proyectos que tengan impacto en dos o más
entidades federativas, puesto que esto no tiene relieve alguno en términos de la
importancia del proyecto.
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Derechos de los actores sociales
Un aspecto positivo introducido en las Reglas de Operación 2005 es el señalamiento
de que los actores sociales tendrán acceso a la información sobre los resultados de
su solicitud de apoyo, a fin de mejorar los mecanismos de transparencia. Las Reglas
de Operación justamente se han establecido para evitar el escenario en donde la
actuación institucional significaba una especie de caja negra para los ciudadanos y
las organizaciones sociales. Por ello, el INDESOL deberá cumplir de manera estricta
lo establecido en el Artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental, pues así se ayudará a sí misma a cumplir los
objetivos de divulgación que tiene establecidos.
También es adecuado incluir el derecho de los actores sociales a recibir asesoría,
información y capacitación, de acuerdo a los mecanismos establecidos por el
INDESOL para ello.
Obligaciones de los actores sociales
Se señala con mayor precisión en las Reglas de Operación 2005 que los actores
sociales tienen la obligación de ejercer los recursos públicos de acuerdo con el
instrumento jurídico y anexo técnico que en su caso suscriba con el INDESOL o con
las delegaciones de la SEDESOL en las entidades federativas, lo cual es un aspecto
positivo debido a que no deja ambivalencias en la interpretación de las Reglas sobre
el uso de los recursos.
Es adecuada y oportuna también la modificación plasmada en las Reglas de
Operación 2005 en la que se establece que los actores sociales tienen la obligación
de contar con una relación de beneficiarios del proyecto conforme a los criterios
establecidos por la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios
o en los formatos diseñados por el INDESOL, que se publicarán en el Diario Oficial
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de la Federación, en lugar de que esta relación de beneficiarios sea en estilo libre,
debido a que con la nueva disposición se permitirá sistematizar con mayor
efectividad la información sobre beneficiarios de los proyectos.
Asimismo, es conveniente la disposición de que sea una obligación de los actores
sociales depositar en la cuenta bancaria que determine el INDESOL o, en su caso, la
Delegación de la SEDESOL en la entidad federativa que corresponda, los recursos y
los productos financieros que no se hayan destinado a los fines autorizados, así
como aquellos que al cierre del ejercicio no se hayan devengado, en los plazos
establecidos por la normatividad aplicable.
Positiva también resulta la modificación a las Reglas de Operación 2005, en las
cuales se agrega que los actores sociales tienen la obligación de proporcionar la
información requerida para la elaboración de las evaluaciones interna y externa del
Programa.
Coordinación institucional
Resulta necesario el agregado a las Reglas de Operación 2005 con el señalamiento
de que el INDESOL podrá suscribir los acuerdos, anexos o convenios de ejecución,
coordinación o concertación con otros programas federales, estatales o municipales,
con las instancias de salud públicas, privadas o de asistencia social y con
Organizaciones Sociales de acuerdo a la normatividad aplicable, así como también
podrá establecer acciones de coordinación con otros organismos nacionales e
internacionales. Esto le permite al Instituto establecer estrategias más amplias
mediante la coordinación con otras instituciones.
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Suscripción del instrumento jurídico
En las Reglas de Operación 2005 se establece que se suscribirán instrumentos
jurídicos con los actores locales, en vez de convenios, como se señalaba en las
Reglas de Operación 2004, lo que es más adecuado pues aunque un convenio
constituye un instrumento jurídico, no se limitan a esta figura las opciones para
formalizar la relación del INDESOL con los actores sociales.
Ejercicio de los recursos
Es adecuada la modificación en las Reglas de Operación 2005 con respecto a la
incorporación del señalamiento puntual de que las organizaciones de la sociedad civil
que reciban recursos públicos federales deberán destinar los mismos, incluyendo los
rendimientos financieros que por cualquier concepto generen dichos recursos,
exclusivamente a los fines del proyecto respectivo, ya que esto evita que algunas
organizaciones jueguen con la ingeniería financiera a fin de sacar provecho mediante
el manejo temporal de los recursos. Se trata de recursos fiscales en donde la
transparencia y claridad en su manejo resulta fundamental.
Padrón de proyectos apoyados y Agentes Responsables de la
Ejecución de los Proyectos
Se considera un avance que en las Reglas de Operación 2005 se haga la precisión
de que el padrón de proyectos apoyados y Agentes Responsables de la Ejecución de
los Proyectos, deberá de realizarse de conformidad con los criterios establecidos por
la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios de la SEDESOL,
con lo cual mejora el proceso de seguimiento al contar con información sistematizada
y homogénea.
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Avance físico-financiero y cierre de ejercicio
Es acertado que en las Reglas de Operación 2005 la elaboración de informes sea
trimestral en vez de mensual, así como el requerimiento de que las delegaciones
federales de la SEDESOL deban formular e integrar una explicación de las
variaciones entre el presupuesto autorizado y el modificado mensualmente, ya que
esto evita el desgaste para las organizaciones participantes.
Acta de terminación
Entre los cambios de contenido se elimina en las Reglas de Operación 2005 el
señalamiento de que los AREP elaboren un informe final de los resultados y de los
recursos ejercidos por proyecto.
Seguimiento
En cuanto al seguimiento, en las Reglas de Operación 2005 se señala que para
asesorar a los Agentes Responsables de la Ejecución de los Proyectos en el
desarrollo de los proyectos, el INDESOL realizará visitas de campo a una muestra
representativa de los proyectos apoyados por el Programa a nivel central. Agregar el
asesoramiento a las tareas de seguimiento resulta conveniente debido a que permite
realizar dos actividades sustantivas para la Institución simultáneamente, lo cual
permite reducir los costos en que se incurre en el trabajo de campo.
Instancias de control y vigilancia
Por lo que respecta a las instancias de control y vigilancia, en las Reglas de
Operación 2005 se agrega que también las contralorías estatales y municipales, en
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el ámbito de sus competencias, podrán vigilar que se cumpla con la normatividad
aplicable en la materia y las Reglas de Operación vigentes, lo cual es acertado ya
que éstos también pueden participar con recursos o apoyar el proceso de control y
vigilancia al encontrarse más cerca de las áreas de influencia de los proyectos.
Evaluación interna
Es adecuado agregar en las Reglas de Operación 2005 que el INDESOL podrá
realizar las evaluaciones que considere convenientes sobre aspectos específicos del
Programa que le permitan reforzar su operación e impacto, ya que de esta manera
se puede dar seguimiento al mismo y mejorar sus procesos. Se sugiere, no obstante,
que estas evaluaciones sean proporcionadas a los responsables de la evaluación
externa para su aprovechamiento como insumo.
Evaluación externa
Resulta pertinente que en las Reglas de Operación 2005 se haya eliminado el
señalamiento de que el evaluador externo sea no lucrativo, ya que se abre la
participación a empresas que cuentan con capacidad y experiencia para aplicar una
evaluación objetiva del Programa.
Es atinada la exclusión en las Reglas de Operación 2005 del señalamiento de que el
INDESOL podrá realizar las evaluaciones sobre aspectos específicos del Programa
que le permitan reforzar su operación e impacto, ya que se está hablando de
evaluación externa.
Contraloría social
El señalamiento en las Reglas de Operación 2005 de que los Comités de
Beneficiarios y las OSC se constituyan en instancias de contraloría social, y se
impulse la participación de las familias beneficiarias y de la comunidad en general, a
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efecto de apoyar la operación del Programa, es adecuado debido a que mejora la
transparencia del Programa.
7.2. Metas Financieras y Costos
El Programa solamente cuenta con una meta general, la cual consiste en el número total de
proyectos que serán apoyados durante el año.
TABLA V.1
Programa de Coinversión Social
Meta de Resultados 2004, 2005 y 2006
2004
Meta
1,020
Logro
1,237
2005
%
Meta
121.3
2006
Logro
950
%
1,130
Meta
118.9
950
Logro
1,167
%
122.8
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
Por las características del Programa no se cuenta con metas por vertiente, puesto que el
número de proyectos apoyados por vertiente puede variar libremente al interior de cada
una, siendo solamente importante cumplir con la meta global, establecida en 1,020
proyectos en 2004, y 950 en 2005 y 2006.
TABLA V.2
Recursos presupuestados y ejercidos en 2004, 2005 y 2006
(Miles de pesos)
Techo
2004
Ejercido
%
229,808
226,758
98.7
Techo
2005
Ejercido
%
207,026
194,905
94.1
Techo
2006
Ejercido
%
200,849
199,760
99.5%
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
Enero a Noviembre de 2006
El presupuesto otorgado al Programa ha oscilado por encima de los 200 millones de pesos
anuales, siendo menor el asignado para el año fiscal 2006 que el autorizado en el año 2005
y 2004.
TABLA V.3
Presupuesto promedio por proyecto 2004, 2005 y 2006
Concepto
2004
2005
2006
Presupuesto Ejercido
(miles de pesos)
226,758
194,905
199,760
Proyectos Realizados
1,237
1,130
1,167
Costo promedio
proyecto
183.3
172.5
171.2
por
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
El presupuesto promedio por proyecto ha oscilado entre los 171 mil y 183 mil pesos, en los
años de 2004 a 2006.
TABLA V.4
Presupuesto promedio por beneficiario 2003, 2004 y 2005
Concepto
2004
Presupuesto Ejercido
(miles de pesos)
Beneficiarios
Presupuesto
por
beneficiario directo
2005
2006
226,758
194,905
199,760
1,364,178
1,120,448
1,399,285
166
174
143
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
El presupuesto por beneficiario directo disminuyó en 2006 a pesar de haber presentado un
incremento de 2004 a 2005.
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
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206
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
Enero a Noviembre de 2006
7.3. Análisis de Cobertura y Focalización del PCS
7.3.1.
Cobertura
TABLA V.5
Número de proyectos apoyados y presupuesto
Indicador
Evaluación Externa
2004
Número de proyectos apoyados
Presupuesto Federal (pesos)
Presupuesto por proyecto
apoyado
Evaluación Externa
2005
Evaluación Externa
2006
1,095
1,130
1,167
212,542,927
213,949,979
200,849,222
194,103
189,336
171,174
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
En el periodo enero noviembre del 2006 el PCS apoyó 1,167 proyectos, 3.3% más que en el
año anterior (1130 proyectos). El número de proyectos apoyados en 2005 aumentó 3.19%
con respecto al año anterior. En el año 2006 disminuye el presupuesto federal con respecto
al 2005 (6.1%). Por lo anterior, el presupuesto promedio asignado a cada proyecto apoyado
tuvo una disminución del 9.6%.
Respecto a la distribución de proyectos por vertiente tenemos lo siguiente:
TABLA V.6
Número de proyectos apoyados por vertiente
Indicador
Evaluación
Externa 2004*/
Evaluación
Externa 2005
Evaluación
Externa 2006
Desarrollo Social y
Humano
890
818
874
Fortalecimiento y
profesionalización
institucional
143
248
250
62
64
43
1,095
1,130
1,167
Investigación
Total
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
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De los 1,095 proyectos apoyados en el 2004, 468 se efectuaron en la vertiente Social
(42.7%), 75 en la Económica (6.9%), 347 en la de Capacitación (31.7%), 143 en la de
Fortalecimiento Institucional (13.1%) y 62 en la de Investigación (5.7%).
En el 2005 se realizó una reestructuración que reagrupó las vertientes Económica, Social y
Capacitación en la vertiente de Desarrollo Social y Humano. Para este análisis se
reagruparon los datos en ese mismo sentido con objeto de hacer comparables los periodos.
Para este año, 72.3% de proyectos apoyados fueron de la vertiente “Desarrollo social y
humano”; 21.4% de la vertiente “Fortalecimiento y profesionalización institucional”; y
finalmente 8.3% de la Vertiente “Investigación”.
En el 2006 el número de proyectos apoyados fue de 1,167: 74.9% de proyectos apoyados
fueron de la vertiente “Desarrollo social y humano”; 21.4% de la vertiente “Fortalecimiento
y profesionalización institucional”; y finalmente 3.7% de la Vertiente “Investigación”.
TABLA V.7
Cobertura de la demanda
Resultados de la Evaluación Externa
Resultados de la Evaluación
Resultados de la Evaluación
2004
Externa 2005
Externa 2006
La inclusión del Sistema Integral de
Gestión de Proyectos de Coinversión
Social en el 2004, permitió tener un
mayor control en los procesos de
selección de proyectos, detectando
que es en los filtros de Validación de
Coinversión y de Dictaminación de
Proyectos donde quedan fuera la
mayoría de los mismos, estos procesos
consisten en lo siguiente: Validación
de coinversión: se verifica que se
cumplan los requisitos que se
establecen
en
las
Reglas
de
Operación, en los Lineamientos
específicos del PCS y en los términos
establecidos en la convocatoria
respectiva. El resultado de la
validación determinará los proyectos
que
pasan
al
proceso
de
dictaminación del programa. (p.154155)
Para el análisis de la demanda de
proyectos, se utilizaron las bases
de datos correspondientes a los
cierres de 2004 y 2005. Se toman
en cuenta todos los proyectos
recibidos
(incluyendo
los
apoyados y no apoyados) como
indicador de la demanda de
recursos
para
proyectos
específicos y la ejecución de los
mismos, los cuales son aprobados
después de un riguroso proceso.
Desarrollo Social y Humano 72.4%
Fortalecimiento
y
profesionalización
institucional
20.5%
Investigación para el desarrollo
social 7.1%
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004, 2005 y 2006
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
Enero a Noviembre de 2006
Para el 2006 la cobertura de la demanda para la vertiente de Desarrollo Social y Humano
45%, solamente un punto porcentual menos que la cobertura de 2005 (72.4%), en tanto que
la vertiente de Fortalecimiento profesionalización institucional es de 50%, mayor a la del
año anterior.
TABLA V.8
Beneficiarios directos por vertiente
Indicador
Evaluación Externa
2004
906,157
Evaluación Externa
2005
931,326
Evaluación Externa
2006
1,079,839
283,601
161,289
260,253
73,977
27,833
59,193
Total
1,263,735
Fuente: Evaluación Externa del PCS 2004 y 2005
SIGEPPCS 2006
1,120,448
1,399,285
Desarrollo social y humano
Fortalecimiento y
profesionalización institucional
Investigación para el desarrollo
social
Se puede observar que el número de beneficiarios directos tanto de la vertiente de
Fortalecimiento Institucional como de Investigación se recuperó de la baja observada en
2005.
En el año 2006 el número total de beneficiarios aumentó 24.9% con respecto al 2005.
TABLA V.9
Cobertura
Evaluación Externa 2004
Evaluación Externa 2005
Evaluación Externa 2006
El Estado de Oaxaca se encuentra en
el primer lugar con 12.2% de los
proyectos; seguido del Distrito
Federal con 9.5% de los proyectos;
en tercer lugar, se encuentra
Chiapas con 5.9% de los proyectos y
en quinto, Puebla con 5.9% de los
proyectos. Las cuatro entidades con
menos participación son Baja
California Sur, con la menor
cantidad de proyectos a nivel
nacional, con 0.41% del total de los
proyectos; el siguiente caso es
Tamaulipas la cual tiene solo 0.60%
de los proyectos; Tabasco, es el
tercero, con el 0.65% del total y en
cuarto
lugar,
tenemos
Aguascalientes con 0.79% de los
proyectos a nivel nacional.
La evaluación de cobertura se
realizó con base en las acciones o
incidencias del Programa.
La evaluación de cobertura se
realizó con base en las acciones o
incidencias del Programa.
Por lo que se refiere a la
distribución de incidencias por
entidad federativa, Oaxaca es la
entidad en donde han concentrado
su operación gran cantidad de
proyectos del PCS. En el 2005, de las
4,180 acciones o incidencias, en
Oaxaca se han presentado 449 de
éstas, equivalentes a 10.74% del
total; el 8.52% (356 acciones) se
dieron en el Distrito Federal; 7.11%
(297) en Puebla; y 6.08% en
Veracruz. En resumen, en cuatro
entidades se realizan 32.44% de las
acciones o incidencias del Programa.
Respecto a la distribución de
incidencias por entidad federativa,
el DF es la entidad en donde han
concentrado su operación gran
cantidad de proyectos del PCS. En el
2006, de las 4,566 acciones o
incidencias, en el DF
se han
presentado
509
de
éstas,
equivalentes a 11.15% del total; el
10.51% (480 acciones) se dieron en
Oaxaca; 7.29% (297) en Puebla; y
5.72% en Veracruz. En resumen, en
cuatro entidades se realizan 34.67%
de las acciones o incidencias del
Programa.
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SEGUNDO INFORME
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
Enero a Noviembre de 2006
TABLA V.9
Cobertura
Evaluación Externa 2004
Evaluación Externa 2005
Evaluación Externa 2006
De los beneficiarios directos e
indirectos a nivel nacional, 7
millones 411 mil 489 de ellos se
encuentran en el Distrito Federal, lo
que representa 79.0% de los
beneficiarios en todo el País. De
21.0% restante, éstos se distribuyen
de la siguiente forma: Zacatecas con
355,409, seguido de Coahuila con
193,134, y Baja California con
176,736. (p.139)
A partir de los datos registrados en
la Base de Datos del Sistema Integral
de Gestión de Proyectos del PCS
(SIGEPPCS), se tiene que en el año
2005 el 55.0% de las personas
atendidas o apoyadas directamente
a través del Programa, clasificados
como
“beneficiarios
directos”,
pertenecen al sexo femenino.
A partir de los datos registrados en
la Base de Datos del Sistema Integral
de Gestión de Proyectos del PCS
(SIGEPPCS), se tiene que en el año
2006 el 55.8% de las personas
atendidas o apoyadas directamente
a través del Programa, clasificados
como
“beneficiarios
directos”,
pertenecen al sexo femenino.
Para el 2005, 74% de los
beneficiarios se concentraron en la
vertiente de Desarrollo Social y
Humano, mientras que la vertiente
de
Fortalecimiento
y
profesionalización
institucional
únicamente atendió a 16% y la
vertiente de Investigación a 2%.
Para el 2006, 77.2% de los
beneficiarios se concentraron en la
vertiente de Desarrollo Social y
Humano, mientras que la vertiente
de
Fortalecimiento
y
profesionalización
institucional
únicamente atendió a 18.6% y la
vertiente de Investigación a 4.2%.
La distribución de incidencias por entidad federativa pudiera parecer incongruente al
contemplar entidades federativas como el Distrito Federal, que no están clasificadas como
de alta marginalidad. Sin embargo, de acuerdo a lo señalado en las Reglas de Operación,
los proyectos no sólo están dirigidos a poblaciones en situación de marginación y pobreza,
sino en general a la población en situación de vulnerabilidad, desigualdad de género o
exclusión social.
7.3.2.
Focalización
En el 2005, se analizaron los proyectos apoyados por entidad federativa y microrregiones.
De la información registrada en el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS
(SIGEPPCS)
acerca de los proyectos apoyados se tiene que, de las 263 microrregiones
definidas por la SEDESOL, 237 son atendidas por alguno de los proyectos apoyados por el
PCS, es decir, 90% de las microrregiones son apoyadas por al menos un proyecto.
En el 2006, del total de microrregiones definidas por la SEDESOL, 244 son atendidas por
alguno de los proyectos apoyados por el PCS, es decir, 92.8% de las microrregiones son
apoyadas por al menos un proyecto.
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SEGUNDO INFORME
210
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2006
Enero a Noviembre de 2006
TABLA IV.15
Focalización
Evaluación Externa 2004
El análisis de Focalización tuvo como objetivo principal
el identificar los criterios utilizados por el PCS para la
asignación de recursos a los proyectos apoyados. Este
análisis es de suma importancia, debido a que es una
forma de comprobar que los objetivos del PCS se logren
a partir de la selección adecuada de proyectos y
distribución de los recursos. (p.212)
Evaluación Externa 2005
En la evaluación del 2005
se
tomaron
en
consideración las acciones
o incidencias realizadas en
microrregiones,
dando
como resultado que el 35%
de
las
acciones
o
incidencias
totales
se
realizaron en municipios
con grados de marginación
“muy alto” y “alto”
De
las
acciones
o
incidencias realizadas en
microrregiones, el 35% de
las acciones o incidencias
totales se realizaron en
municipios con grados de
marginación “muy alto” y
“alto”
Los funcionarios del INDESOL puntualizaron que la
identificación de la demanda se realiza a partir de
estudio previos, dichos estudios se caracterizan por ser
especializados en la problemática de estudio. Tal es el
caso de las convocatorias: Para la atención de mujeres
en condición de pobreza y vulnerabilidad, la cual tiene
como objetivo generar propuestas que fortalezcan el
tejido social, mejoren las comunidades y den atención y
apoyo a las familias y familiares de las mujeres
asesinadas y desaparecidas en Ciudad Juárez, y la
convocatoria de Refugios y centros de atención Integral
en Ciudad Juárez, cuyo objetivo es fortalecer los
refugios y centros de atención integral dirigidos a
mujeres y sus hijos/as víctimas de violencia intrafamiliar
para dar continuidad a la atención, seguimiento,
desarrollo de habilidades y conocimientos de las
beneficiarias, fomentando una conciencia colectiva para
la eliminación de todas las formas de discriminación y
violencia contra la mujer. (p.213)
No obstante que se realiza todo este proceso para la
identificación de la demanda, funcionarios de INDESOL
declararon no contar con una ficha técnica para cada
convocatoria, por lo que se recomienda la elaboración
de una ficha técnica en cada emisión de convocatorias.
Con la finalidad de tener un antecedente de criterios de
focalización y así mismo ayudar al fortalecimiento
institucional. (p.213)
Existen otros criterios señalados en las Reglas de Operación, como los de pobreza,
vulnerabilidad o exclusión social, los cuales no son sujetos de análisis en la presente
evaluación ya que no se dispone de información sistematizada en el Sistema Integral de
Gestión de Proyectos del PCS, ni por alguna dependencia gubernamental que ayude a
detectar y cuantificar la población objetivo que, encontrándose en esta situación, es
atendida por alguno de los proyectos apoyados.
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211