Capítulo III COBERTURA Y FOCALIZACIÓN

EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2005
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Capítulo III COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
En este capítulo se evalúa en qué medida las acciones del Programa de Coinversión
Social (PCS) se han enfocado a mejorar el bienestar de sus beneficiarios; en
particular, en qué magnitud sus acciones se han dirigido efectivamente a su
población objetivo. Así, este capítulo se refiere a la cobertura y focalización del
Programa.
La cobertura se define como la población que tiene acceso a los servicios y/o
acciones que proporciona el Programa; se entiende por acceso la facilidad con la
cual los beneficiarios pueden recibir los recursos que suministra el Instituto.
Por su parte, la focalización se define como el grado de precisión en que el
Programa otorga beneficios a la población objetivo y evita el acceso a personas que
no se encuentran comprendidas en ésta.
El análisis que aquí se presenta se desarrolla a partir de información contenida en los
sistemas institucionales de apoyo a la operación, en particular de la denominada
“Base de Datos de Proyectos”, que como núcleo central del Sistema Integral de
Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), proporciona elementos de apoyo a la
operación, registro y sistematización de las tareas de índole operativo señaladas en
los Lineamientos del mismo. En la Base de Datos de Proyectos se lleva un registro
de los principales datos e incidencias asociadas a cada uno de los proyectos
apoyados por el Programa a través de sus diferentes convocatorias. 1
La información registrada en la Base de Datos de Proyectos se obtiene a partir del
registro de las incidencias asociadas a los proyectos durante el ciclo de vida de los
1
Administrada por la Dirección de Tecnologías de Información del INDESOL.
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mismos: recepción, validación, dictaminación, ajuste, formalización, ministración,
ejercicio, seguimiento y cierre; se encuentra respaldada por la información asentada
en los expedientes de los proyectos y en particular en el “Formato único para la
presentación de proyectos”. Asimismo, se establecen referencias a fuentes de
información de carácter oficial (CONAPO, INEGI) y como complemento, la
información recopilada a partir de entrevistas con personal directivo y operativo del
Programa, lo que ha permitido recabar puntos de vista relevantes respecto a su
orientación institucional, operación y desarrollo.
A partir de dicha información, se efectúan diversos análisis que dan cuenta de la
cobertura y focalización, esto es, la distribución y alcance geográfico de los apoyos
ofrecidos por el Programa de Coinversión Social, las diferentes vertientes y la
distribución geográfica de los actores sociales involucrados y los beneficiarios.
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III.1 Cobertura
Desde el punto de vista de la cobertura, la evaluación intenta medir, en términos
absolutos y relativos, el número de proyectos apoyados con relación a diferentes
criterios de clasificación, tales como vertientes, convocatorias, tipo de beneficiarios y
distribución geográfica.
Para propósitos de comparación, se incorporan algunas referencias a información
acerca de la operación del Programa en ejercicios fiscales anteriores, lo que permite
situar y contextualizar la operación actual, sus posibles avances y, en su caso,
retrocesos.
Visto de esta forma, la evaluación de los aspectos de cobertura y focalización del
Programa de Coinversión Social comprende tres líneas de análisis:
•
Distribución de proyectos apoyados por vertiente, convocatoria y tipo de
organización.
•
Características de los beneficiarios, beneficiarios directos, beneficiarios
indirectos y distribución por sexo.
•
Cobertura geográfica por entidades, municipios y microrregiones apoyadas.
III.1.1 Distribución de proyectos, vertientes y convocatorias
Para el año 2003 el Programa de Coinversión Social se encontraba integrado por
cinco vertientes: Social, Económica, Capacitación, Investigación y Fortalecimiento
Municipal. Desde entonces utiliza un esquema unificado de operación, administración
y control de proyectos, el cual consideró una amplia gama de proyectos destinados a
cubrir los objetivos del PCS y los específicos de cada vertiente, a la vez que
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estructuró los proyectos a través de convocatorias generales y de carácter
específico, que han permitido la focalización de los proyectos en grupos de interés.
Con algunas variantes en cuanto a la estructuración de las convocatorias, en el 2004
se conserva la estructura de las cinco vertientes ya mencionadas y, no es sino hasta
el presente año, 2005, que es reestructurado en tres vertientes: Desarrollo social y
humano, Fortalecimiento y profesionalización institucional e Investigación para el
desarrollo social. Ver tabla III.1.
TABLA III.1
ESTRUCTURA DEL PCS EN VERTIENTES 2002 - 2005
2002 1
2003
2004
2005
Programas
Vertientes
Vertientes
Vertientes
Coinversión Social
Social
Social
Desarrollo Local
Económica
Económica
Fortalecimiento
Institucional para la
Gestión Social
Municipal
Fortalecimiento
municipal
Fortalecimiento
municipal
Capacitación y
Fortalecimiento
Institucional
Capacitación
Capacitación
Investigación para el
Desarrollo Local y
Capacitación
Investigación
Investigación
1.
•
Desarrollo social y
humano
Fortalecimiento y
profesionalización
institucional
Investigación para el
desarrollo social
Operaban como programas distintos.
FUENTE: Elaboración propia con información del INDESOL.
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Entre enero y agosto del 2005 el número de proyectos apoyados fue de 857,
distribuidos relativamente en las tres vertientes como sigue: Desarrollo social y
humano
76.4%,
Fortalecimiento
y
profesionalización
institucional
16.1%
e
Investigación para el desarrollo social 7.5%. Ver tabla III.2.
TABLA III.2
PROYECTOS APOYADOS POR VERTIENTE 2003 - 2005
2003
2004
2004/2
Vertientes
Social
486 (38%)
Vertientes
Social
415 (38%)
Capacitación
291 (22.5%)
Económica
73 (6%)
Fortalecimiento
municipal
290 (23%)
Capacitación
346 (28%)
Económica
65 (6%)
Fortalecimiento
municipal
122 (23%)
Capacitación
319 (28%)
Investigación
72 (5.6%)
Investigación
62 (5%)
Investigación
62 (5%)
TOTAL
1,290
TOTAL
1,237
TOTAL
983
Vertientes
Social
546 (42.4%)
Económica
109 (8.4)
Fortalecimiento municipal
272 (21.1%)
2005/1
Vertientes
Desarrollo social y
humano
655 (76.4%)
Fortalecimiento y
profesionalización
institucional
138 (16.1%)
Investigación para el
desarrollo social
64 (7.5%)
TOTAL
857
1/
Enero-Agosto del 2004.
2/
Enero- Agosto del 2005
FUENTE: Elaboración propia con información del Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS),
INDESOL.
En los años 2003 y 2004, la suma del porcentaje de proyectos ubicados en las
vertientes social, económica y capacitación fue del 73.3% y 72.0%, respectivamente;
al corte de agosto de 2005 el 76.4% del total de proyectos apoyados se concentra en
la vertiente de Desarrollo Social y Humano. Las tendencias en la distribución de
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proyectos por vertiente se mantienen debido a la reubicación de los contenidos de
las vertientes social, económica y de capacitación que en otros años operaban y que
hoy se concentran en la vertiente de Desarrollo Social y Humano. Ver cuadro III.3.
CUADRO III.3
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PROYECTOS POR VERTIENTE 2003 - 2005
2005
7%
16%
77%
Desarrollo social y humano
Fortalecimiento y profesionalización institucional
Investigación para el desarrollo social
2004
2003
6%
5%
28%
38%
23%
Social
Económica
Fortalecimiento municipal
23%
42%
21%
6%
Capacitación
Investigación
Social
Econòmica
8%
Fortalecimiento municipal
Capacitación
Investigación
FUENTE: Sistema Integralde Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
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Los 857 proyectos apoyados en los primeros ocho meses del 2005 fueron
seleccionados entre los proyectos presentados por las organizaciones que
respondieron a alguna de las 17 convocatorias emitidas, una de “Propósito General”
y 16 de carácter específico.2 Ver tabla III.4.
TABLA III.4
PROYECTOS APOYADOS POR CONVOCATORIA 2005 1
N°
Clave
PG
Nombre de la convocatoria
Proyectos
Promoción General (Central)
39
Promoción General (Delegaciones)
450
1
2
2
BE
Fomento a la cultura de la participación ciudadana en el monitoreo y
capacidad de denuncia frente a los delitos electorales en los programas
sociales
11
3
CI
Para la consolidación de los Centros de Promoción para la Infancia en
situación de calle
10
4
CJ
Fortalecer las Capacidades Ciudadanas en Materia de Prevención de la
Violencia, así como para el Diseño y Operación de Iniciativas a favor de
Opciones Pacíficas por la Equidad de Género y el Desarrollo Social en
Ciudad Juárez, Chihuahua
20
5
DH
Fomento a iniciativas ciudadanas en materia de educación y promoción
de los derechos humanos en el Distrito Federal
14
6
DR
Desarrollo Regional
52
7
OM
Para el fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen
oportunidades de ingreso para mujeres de áreas rurales
11
8
EG
Para la promoción de la Equidad de Género para el desarrollo social y
humano
64
9
FR
Fortalecimiento de refugios para mujeres, sus hijas e hijos víctimas de
violencia, así como sus centros externos
14
10
PF
Para la profesionalización y fortalecimiento de las organizaciones de la
sociedad civil
38
Por acuerdo con las autoridades del INDESOL, se estableció como fecha de corte el mes de agosto. A ese mes se
encontraban cerradas 17 convocatorias de las 22 que se emitirán en el año.
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11
IP
Fortalecimiento a iniciativas ciudadanas en materia de incidencia en
políticas públicas de desarrollo social
25
12
IC
Fortalecimiento de organizaciones indígenas y campesinas para el
desarrollo social
30
13
VI
Vertiente de Investigación para el Desarrollo Social
51
14
AS
Promoción de la asistencia social hacia el desarrollo social
1
15
O2
Fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades
de ingresos para mujeres de áreas rurales II
7
16
PS
Investigación para el fortalecimiento de la política social
13
17
GS
Gestión Social Municipal (Fortalecimiento de la Red Nacional de
Teleaulas)
7
Total
1/
857
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integralde Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
Al comparar estos datos con los correspondientes al cierre del ejercicio presupuestal
2004, resulta evidente un cambio en los porcentajes de proyectos apoyados a través
de las convocatorias. En el caso de Promoción General, pasa de 47.7% en el 2004 al
57.1% en 2005, en tanto que las de propósito específico se mantienen en ambos
años en el 41.0%; en contraste, los proyectos para el apoyo directo a Gobiernos
Municipales pasaron del 11.2% al 0.8% (de 139 a 7 proyectos).
3
3
Ver tabla III.5.
Sin embargo, se espera al cierre del ejercicio un aumento en el número de proyectos dirigidos a Gobiernos Municipales ya
que, aunque el INDESOL ya ha aprobado su desarrollo, aún no se recibe la autorización del Gobierno Estatal respectivo
para la firma del convenio y la liberación de recursos.
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TABLA III.5
PROYECTOS APOYADOS POR CONVOCATORIA 2004
N°
Clave
1
PG
Convocatoria
Proyectos
Diciembre
2004
Promoción general (central)
51
Promoción general (delegaciones)
539
10
2
CI
Fortalecimiento de centros de promoción para la infancia en
situación de calle
3
IS
Inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo social (1)
73
4
I2
Para la inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo
social (2)
48
5
I3
Para la inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo
social (3)
19
6
I4
Para la inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo
social (4)
16
7
CS
Generación y fortalecimiento de capital social en Ciudad Juárez
10
8
DH
Fomento de iniciativas ciudadanas en materia de educación y
promoción de los derechos humanos en el Distrito Federal
10
9
VI
Investigación
62
10
OM
Oportunidades para mujeres con bajos ingresos en áreas rurales
13
11
FR
Fortalecimiento y consolidación de los refugios para mujeres y sus
hijas/os víctimas de violencia
12
12
EG
Equidad de género en la Política Social
48
13
G2
Equidad de género en la Política Social (dos)
4
14
CJ
Atención de mujeres en condiciones de pobreza y vulnerabilidad y
refugios y centros de atención integral en Ciudad Juárez, Chih.
10
15
CR
Desarrollo de capacidades para la consolidación comunitaria y de
organizaciones rurales
120
16
DP
Profesionalización y certificación de organizaciones de la sociedad
civil
29
17
TC
Transparencia y contraloría social
15
18
PN
Fomento de la participación ciudadana en la elaboración del
Programa Nacional de Derechos Humanos
9
19
GS
Gestión social municipal
Proyectos
Agosto 2004
556
10
73
24
0
0
0
10
62
13
40
0
10
139
Total
NA
12
1,237
120
29
15
9
NA
983
No Disponible
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
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En una comparación en períodos iguales, con corte al mes de agosto de los años
2004 y 2005, se evidencia un patrón semejante en lo que a avances se refiere, por lo
que se espera que las metas 2005 se cubran sin ningún problema y aún puedan ser
ligeramente rebasadas.
Por lo que se refiere a los actores sociales responsables de la administración y
ejecución de los proyectos, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC),
Instituciones de Educación Superior o Centros de Investigación y Gobiernos
Municipales, en el año 2005 un total de 827 proyectos fueron asignados a las OSC,
23 a Instituciones académicas o centro de investigación y 7 a otros tantos Gobiernos
municipales. Ver tabla III.6.
TABLA III.6
PROYECTOS APOYADOS POR TIPOS DE ACTORES SOCIALES 2003 - 2005
Actor social
2003
Organizaciones de la Sociedad
Civil
2004
1,116
2005
1
827
1,090
Instituciones de Educación
Superior o Centros de
Investigación
Gobiernos Municipales
Total
1/
23
159
15
147
7
1,290
1,237
857
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
Resalta el papel preponderante que han adquirido las Organizaciones de la Sociedad
Civil, que durante el presente año operan el 96.4%, en tanto que en los ejercicios
2004 y 2003 lograban operar el 86.0%.
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Por otro lado y relacionado de cerca con la operación administrativa del PCS, un
análisis particular acerca de la cantidad de proyectos presentados por las OSC en
respuesta a las 19 convocatorias en el año 2004, revela que de 2,378 proyectos
presentados, 1,276 no fueron “Elegibles”, es decir, más de la mitad (56%) fueron
rechazados. Las etapas en que fueron eliminados se detallan a continuación: 133
fueron invalidados en la etapa de “Recepción”, en la que se efectúa una verificación
administrativa respecto de la documentación presentada.
4
En la de “Validación”, 464
fueron rechazados por no cumplir con algún requerimiento solicitado en las
Convocatorias. Finalmente, los 679 restantes fueron rechazados en las comisiones
dictaminadoras, etapa de “dictamen”,
por
no cumplir con las especificaciones
señaladas en la convocatoria respectiva, o por presentar alguna incongruencia
relacionada con la operación del proyecto o bien, no cumplían con los criterios
señalados en las Reglas de Operación respecto de la población objetivo. Ver tablas
III.7. y III.8.
TABLA III.7
PROYECTOS INVALIDADOS EN LA ETAPA DE RECEPCIÓN 2004
PROYECTOS
APROBADOS
RECHAZADOS
TOTAL DE PROYECTOS PRESENTADOS
RECEPCIÓN
1,102
1,276
2,378
FUENTE: Sistema de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
4
En el momento de elaboración del presente informe, no se contó con información con el suficiente nivel de detalle para
efectuar un análisis semejante en los años 2003 y 2005, se espera que para los siguientes informes se podrá contar con
dicha información.
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TABLA III.8
PROYECTOS RECHAZADOS POR ETAPAS, 2004
ETAPA
RECEPCIÒN
VALIDACIÓN
DICTAMINACIÓN
TOTAL DE PROYECTOS RECHAZADOS
No. DE PROYECTOS
133
464
679
1,276
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
III.1.2 Cobertura del PCS y equidad de género
Atendiendo lo dispuesto en las Reglas de Operación 2005 y los Lineamientos
Específicos, el Programa ha puesto especial énfasis en la atención de la mujer y a
hacerla partícipe importante de los proyectos aprobados, pues constituye uno de los
grupos prioritarios de atención.
De esta forma, en la presente sección se evalúa en qué medida la autorización de
los proyectos y asignación de los recursos financieros se realiza en condiciones de
equidad entre los participantes.
Para el caso del Programa de Coinversión Social, se utilizaron tres indicadores base:
•
Equidad de género en beneficiarios directos.
•
Equidad de género en beneficiarios indirectos.
•
Equidad de género por vertiente y convocatoria.
A partir de los datos registrados en la Base de Datos del Sistema Integral de Gestión
de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), se tiene que en el año 2005 el 56.0% de las
personas atendidas o apoyadas directamente a través del Programa, clasificados
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como “beneficiarios directos”, pertenecen al sexo femenino, una atención de género
que se da casi por igual, además de mantener la tendencia de los dos años
precedentes. Ver tablas III.9. y III.10.
GRÁFICO III.9
BENEFICIARIOS DIRECTOS POR GÉNERO 2005
402,329
(44%)
519,219
(56%)
HOMBRES
MUJERES
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
TABLA III.10
BENEFICIARIOS DIRECTOS POR GÉNERO 2003 - 2005
Género
Mujeres
Hombres
Total
1/
2005
1
2003
2004
574,684
(58.7%)
403,869
(41.3%)
786,888
(57.6%)
577,290
(42.4%)
519,219
(56%)
402,329
(44%)
978,553
1,364,178
921,548
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
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Desde luego, la distribución por género manifiesta diferencias importantes en cuanto
se analiza su distribución por convocatoria. De entrada, en aquéllas cuyo objeto de
atención
es
la
mujer,
es
natural
que
los
beneficiarios
directos
sean
fundamentalmente mujeres. Tal es el caso de las convocatorias: “OM Para el
fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingreso
para mujeres de áreas rurales”; “FR Fortalecimiento de refugios para mujeres, sus
hijas e hijos víctimas de violencia, así como sus centros externos” y “O2
Fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingresos
para mujeres de áreas rurales II”, Ver tabla III.11.
TABLA III.11
BENEFICIARIOS DIRECTOS POR CONVOCATORIA Y GÉNERO 2005
1
Beneficiarios
N°
Nombre de la convocatoria
Clave
Promoción General (Central)
1
Proyectos
Mujeres
Hombres
Total
39
41,329
36,999
78,328
450
354,278
285,759
640,037
PG
Promoción General (Delegaciones)
2
Fomento a la cultura de la participación ciudadana en el
monitoreo y capacidad de denuncia frente a los delitos
electorales en los programas sociales
BE
11
6,507
3,241
9,748
3
Para la consolidación de los Centros de Promoción para la
Infancia en situación de calle
CI
10
1,800
1,808
3,608
4
Fortalecer las Capacidades Ciudadanas en Materia de
Prevención de la Violencia, así como para el Diseño y
Operación de Iniciativas a favor de Opciones Pacíficas por
la Equidad de Género y el Desarrollo Social en Ciudad
Juárez, Chihuahua
CJ
20
16,627
11,685
28,312
5
Fomento a iniciativas ciudadanas en materia de educación y
DH
promoción de los derechos humanos en el Distrito Federal
14
3,658
2,698
6,356
6
Desarrollo Regional
DR
52
17,431
14,291
31,722
7
Para el fortalecimiento y consolidación de proyectos que
generen oportunidades de ingreso para mujeres de áreas
rurales
OM
11
1,574
73
1,647
8
Para la promoción de la Equidad de Género para el
desarrollo social y humano
EG
64
33,838
15,979
49,817
9
Fortalecimiento de refugios para mujeres, sus hijas e hijos
víctimas de violencia, así como sus centros externos
FR
14
3,324
1,001
4,325
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, C.P. 01710 Teléfono: 50-89-77-70
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130
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Información con Resultados
Marzo 29 , 2006
10
Para la profesionalización y fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil
PF
38
4,158
3,406
7,564
11
Fortalecimiento a iniciativas ciudadanas en materia de
incidencia en políticas públicas de desarrollo social
IP
25
10,699
10,253
20,952
12
Fortalecimiento de organizaciones indígenas y campesinas
para el desarrollo social
IC
30
5,362
4,158
9,520
13
Vertiente de Investigación para el Desarrollo Social
VI
51
15,928
9,852
25,780
14
Promoción de la asistencia social hacia el desarrollo social
AS
1
135
95
230
15
Fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen
oportunidades de ingresos para mujeres de áreas rurales II
O2
7
633
46
679
16
Investigación para el fortalecimiento de la política social
PS
13
1,557
496
2,053
1
Gestión Social Municipal (Fortalecimiento de la Red
Nacional de Teleaulas)
GS
7
381
489
870
519,219
402,329
921,548
56.3%
43.7%
100.0%
Totales
1/
857
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
De igual forma, en el 2004 las convocatorias específicas en el tema “Equidad de
Género”, mostraban esa natural tendencia a privilegiar a la mujer. Es el caso de las
convocatorias de: “OM Oportunidades para mujeres con bajos ingresos en áreas
rurales”, “EG Equidad de género en la Política Social” y “G2 Equidad de género en la
Política Social (dos)” Ver tabla III.12.
TABLA III.12
BENEFICIARIOS DIRECTOS POR CONVOCATORIA Y GÉNERO 2004
Beneficiarios Directos
N°
1
2
Cve
Convocatoria
Proyectos
Promoción general (central)
51
Promoción general (delegaciones)
539
Fortalecimiento de centros de promoción para la
infancia en situación de calle
10
Hombres
Mujeres
Total
52,950
158,311 211,261
PG
CI
320,406
998
345,579
989
665,985
1,987
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Información con Resultados
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3
IS
Inclusión social y participación ciudadana en el
desarrollo social (1)
73
48,105
70,454
118,559
4
I2
Para la inclusión social y participación ciudadana en el
desarrollo social (2)
48
20,848
27,970
48,818
5
I3
Para la inclusión social y participación ciudadana en el
desarrollo social (3)
19
4,848
4,980
9,828
6
I4
Para la inclusión social y participación ciudadana en el
desarrollo social (4)
16
3,652
7,698
11,350
7
CS
Generación y fortalecimiento de capital social en
Ciudad Juárez
10
1,037
1,562
2,599
8
DH
Fomento de iniciativas ciudadanas en materia de
educación y promoción de los derechos humanos en
el Distrito Federal
10
1,708
2,283
3,991
9
VI
Investigación
62
37,882
72,095
109,977
10
OM
Oportunidades para mujeres con bajos ingresos en
áreas rurales
13
179
1,525
1,704
11
FR
Fortalecimiento y consolidación de los refugios para
mujeres y sus hijas/os víctimas de violencia
12
805
2,029
2,834
12
EG
Equidad de género en la Política Social
48
*
17,053
24,861
13
G2
Equidad de género en la Política Social (dos)
4
100
990
1,090
14
CJ
Atención de mujeres en condiciones de pobreza y
vulnerabilidad y refugios y centros de atención integral
en Ciudad Juárez, Chih.
10
25,629
26,470
52,099
15
CR
Desarrollo de capacidades para la consolidación
comunitaria y de organizaciones rurales
120
11,498
14,853
26,351
16
DP
Profesionalización y certificación de organizaciones de
la sociedad civil
29
3,349
4,396
7,745
17
TC
Transparencia y contraloría social
15
3,719
3,825
7,544
18
PN
Fomento de la participación ciudadana en la
elaboración del Programa Nacional de Derechos
Humanos
9
1,275
1,743
3,018
19
GS
Gestión social municipal
139
30,494
22,083
52,577
1,237
577,290
786,888 1,364,178
7,808
Totales
%
42.3%
57.7%
100.0%
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2005
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Por su parte, en el ejercicio 2003 las convocatorias que privilegiaron a la mujer como
sujeto de atención fueron: “CG Género”, “CM Mujeres en condición de pobreza y
vulnerabilidad y creación de refugios y centros de atención integral para mujeres y
sus hijos/as, víctimas de la violencia intrafamiliar en Ciudad Juárez, Chihuahua”.
En lo que se refiere a la cobertura ampliada del PCS, considerada como el número
de personas que indirectamente se ven beneficiadas por las acciones del Programa,
las cifras registradas en el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS
(SIGEPPCS), en el año 2004 señalan una tendencia similar en la distribución por
género de los beneficiarios directos y los indirectos, pues si las beneficiarias directas
tenían una proporción del 58%, las beneficiarias indirectas lo eran en el 52% de los
casos. Ver tabla III.13.
TABLA III.13
BENEFICIARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS POR GÉNERO 2004
Directos
%
Indirectos
%
Mujeres
786,888
58% 4,269,336
52%
Hombres
577,290
42% 3,905,859
48%
Total
1,364,178
100%
8,175,195
100%
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
Sin embargo, para el 2005 esta tendencia se revierte, pues siendo la proporción de
mujeres directamente beneficiarias de 56%, la de beneficiarias indirectas pasa a ser
solamente de 47%.
Importa resaltar en este punto el cambio súbito en la cantidad de personas
registradas como indirectamente beneficiados. En 2004 fueron registrados 8,175,195
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individuos como beneficiarios indirectos, en tanto que para el año 2005 se registran
22,878,171 individuos en los proyectos apoyados entre enero y agosto. Esta
situación es atribuible a cambios en las definiciones de “Beneficiario indirecto”, más
que a un aumento en la cobertura del Programa.
TABLA III.14
BENEFICIARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS POR GÉNERO 2005
Directos
%
1
Indirectos
%
Mujeres
519,219
56%
10,725,804
47%
Hombres
402,329
44%
12,152,367
53%
921,548
100%
22,878,171
100%
Total
1/
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
III.1.3 Cobertura y distribución geográfica
Es un hecho reconocido que la pobreza y marginación en México siguen un patrón
geográfico, en donde ciertas entidades federativas como Oaxaca, Puebla, Guerrero,
Hidalgo y Chiapas, son reconocidas como de alta marginación y concentran gran
parte de la población en situación de pobreza. Por otro lado, es necesario destacar
que el PCS define no sólo a la población marginada o en situación de pobreza, sino
en general a las personas en situación de vulnerabilidad o exclusión social, que no
necesariamente se encuentra asociada a condiciones de marginación.
Así, en esta sección de la evaluación se efectúa un análisis descriptivo de la forma
en que se han distribuido los proyectos apoyados por el PCS en el territorio nacional,
por entidad federativa y por microrregiones.
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Antes de efectuar dicho análisis, conviene aclarar algunos conceptos de fundamental
importancia asociados a la operación del Programa de Coinversión Social. A
diferencia de otros programas de corte social, el PCS otorga sus apoyos a
Organizaciones de la Sociedad Civil para que ellas, una vez dictaminado y aprobado
su proyecto, lo ejerzan con los beneficiarios directos. . En razón de que la mayoría de
los proyectos apoyados tienen como beneficiarios a grupos de población agrupados
en zonas geográficas delimitadas: municipios o microrregiones, una “acción” bien se
podría definir como la zona geográfica delimitada en donde tiene incidencia el
proyecto.
En la Tabla III.15 se presenta información sobre el número de incidencias en
municipios que se derivaron de los 857 proyectos apoyados por el Programa al cierre
del 31 de agosto de 2005, siendo el total de estas acciones o incidencias de 3,276.
El número de acciones o incidencias hace referencia a la cantidad de veces que los
proyectos apoyados por el Programa realizaron alguna acción en un municipio
determinado, pudiendo ser este último contabilizado varias veces en el caso de que
diferentes proyectos incidieran en el mismo.
Visto de esta forma, en lo que va del 2005, con corte al mes de agosto, los 857
proyectos apoyados inciden sobre 3,276 municipios (como se señaló anteriormente
un proyecto puede incidir en más de un municipio). Ver tabla III.15.
Por lo que se refiere a su distribución por entidad federativa, se tiene que Oaxaca es
la entidad en donde ha concentrado su operación gran cantidad de proyectos del
PCS. De los 857 proyectos apoyados en los primeros ocho meses del 2005, de las
3,276 acciones o incidencias, en Oaxaca ha presentado 394 de éstas, equivalentes
al 12.0% del total; el 8.7% (286 acciones) se dieron en el Distrito Federal y 6.8%
(224) en Veracruz.
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TABLA III.15
ACCIONES POR ENTIDAD FEDERATIVA 2005
Clave
Entidad
'Aguascalientes
'Baja California
Baja California Sur
'Campeche
'Coahuila
'Colima
'Chiapas
'Chihuahua
'Distrito Federal
'Durango
'Guanajuato
'Guerrero
'Hidalgo
'Jalisco
'México
'Michoacán
'Morelos
'Nayarit
'Nuevo León
'Oaxaca
'Puebla
'Querétaro
'Quintana Roo
'San Luís Potosí
'Sinaloa
'Sonora
'Tabasco
'Tamaulipas
'Tlaxcala
'Veracruz
'Yucatán
'Zacatecas
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
1/
Acciones
41
15
8
48
137
21
125
150
286
45
113
154
90
170
89
134
145
13
85
394
157
49
34
136
48
50
33
30
55
224
74
123
3,276
1
%
1.25%
0.46%
0.24%
1.47%
4.18%
0.64%
3.82%
4.58%
8.73%
1.37%
3.45%
4.70%
2.75%
5.19%
2.72%
4.09%
4.43%
0.40%
2.59%
12.03%
4.79%
1.50%
1.04%
4.15%
1.47%
1.53%
1.01%
0.92%
1.68%
6.84%
2.26%
3.75%
100.00%
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
En un primer análisis, la distribución anterior pudiera parecer incongruente al
contemplar entidades federativas que no están clasificadas como de alta
marginalidad. Sin embargo, se recuerda que, de acuerdo a lo señalado en las Reglas
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de Operación, los proyectos no sólo están dirigidos a poblaciones en situación de
marginación y pobreza, sino en general a la población en situación de vulnerabilidad,
desigualdad de género o exclusión social. Por tanto, a pesar de existir una elevada
correlación entre los fenómenos de marginalidad y pobreza, la desigualdad de
género y la vulnerabilidad lo mismo se localiza en zonas rurales o urbanas, en zonas
con niveles de marginación considerable como en aquellas con bajos niveles de
marginación o en poblaciones pequeñas y en las grandes ciudades.
Otro indicador acerca de la cobertura y focalización del Programa lo constituye el
número de proyectos que atienden personas ubicadas en las microrregiones,
identificadas por la SEDESOL como parte de la denominada “Estrategia de
Microrregiones”.
Puesto que un mismo proyecto atiende varios municipios, de los cuales solamente
algunos de ellos pertenecen a microrregiones, el número de incidencias en
microrregiones resulta de contar el número de veces que un proyecto apoyado por el
Programa ha incidido en algún municipio perteneciente a las microrregiones definidas
por la SEDESOL.
En el caso de las Microrregiones apoyadas por entidad, se contabilizan aquellas en
las cuales al menos en uno de los municipios contenidos en ella se realizó una
acción por parte de algún proyecto apoyado por el PCS.
De la información registrada en el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS
(SIGEPPCS)
acerca de los proyectos apoyados, se tiene que de las 263
Microrregiones definidas por la SEDESOL, 221 de ellas son atendidas por alguno de
los proyectos apoyados por el PCS. Ver tabla III.16.
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TABLA III.16
PROYECTOS APOYADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y MICRORREGIÓN 2005
Clave
Entidad
01
02
03
04
05
06
07
08
10
11
12
13
14
15
16
17
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Total
'Aguascalientes
'Baja California
Baja California Sur
'Campeche
'Coahuila
'Colima
'Chiapas
'Chihuahua
‘Durango
'Guanajuato
'Guerrero
'Hidalgo
'Jalisco
'México
'Michoacán
'Morelos
'Nuevo León
'Oaxaca
'Puebla
'Querétaro
'Quintana Roo
'San Luis Potosí
'Sinaloa
'Sonora
'Tabasco
'Tamaulipas
'Tlaxcala
'Veracruz
'Yucatán
'Zacatecas
1/
Enero-Agosto del 2005.
Proyectos que inciden en
Microrregiones
1
Microrregiones apoyadas por entidad
8
4
2
25
6
1
84
32
2
24
109
51
20
9
31
16
18
278
119
24
11
84
6
6
8
7
7
147
56
23
1218
2
2
2
4
3
1
21
6
2
3
6
8
6
5
8
3
1
63
13
4
2
14
3
2
4
3
3
15
9
4
221
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
Desde este punto de vista, Oaxaca resulta ser la entidad más favorecida, al recibir
apoyos por parte de 278 Proyectos que inciden en 63 microrregiones localizadas en
dicha entidad, el 28% del total de microrregiones atendidas por algún proyecto del
PCS.
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III.2 Focalización
Por lo que se refiere a la focalización del Programa, definida como un estimador del
grado de precisión con que efectivamente otorga beneficios a la población objetivo
tal, la evaluación pretende contestar preguntas relacionadas con la determinación de
la proporción de la población objetivo que en el ámbito nacional, entidad federativa y
municipio, ha sido beneficiada por el Programa. De esta manera, se pretende estimar
el nivel de focalización, con base en un indicador acerca de la cantidad de proyectos
que inciden en zonas identificadas en situación de pobreza, marginación o exclusión
social, destacando, en la medida de lo posible, los errores de inclusión y exclusión.
Utilizando información referente a los índices de marginación que en el ámbito
municipal ha estimado el Consejo Nacional de Población
(CONAPO), se ha
efectuado un análisis que ha permitido determinar en qué medida el otorgamiento de
los recursos del Programa ha cumplido con uno de los criterios de focalización
establecido en las respectivas Reglas de Operación, es decir, que los beneficiarios
se encuentren en situación de marginación.
Si bien existen otros criterios señalados en las Reglas de Operación, como los de
pobreza, vulnerabilidad o exclusión social, éstos no son sujetos de análisis en la
presente evaluación, ya que no se dispone de información sistematizada en el
Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS que ayude a detectar y cuantificar
que la población que, encontrándose en esta situación, es atendida por alguno de los
proyectos apoyados.
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EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2005
Información con Resultados
Marzo 29 , 2006
Así, se pretende determinar si el Programa ha sido capaz o no de alcanzar una
proporción significativa de su población objetivo en el ámbito regional, por entidad
federativa y municipio.
5
Para lo anterior, en la presente evaluación se recurre a los índices de marginación
que en el ámbito estatal, municipal y de localidad ha estimado el Consejo Nacional
de Población (CONAPO), lo que ha permitido efectuar un análisis del índice de
marginación de los municipios donde se desarrollan o se han desarrollado los
proyectos apoyados por el PCS en el año 2005, según la vertiente en que se
clasifican. Ver tabla III.176 7
Es necesario destacar que en un primer ejercicio de cruce de la Base de Datos del
Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), comparada con la
Base de datos de índices de marginación a nivel localidad de CONAPO, no se logró
ubicar el grado de marginación de algunos de los municipios atendidos, lo que
imposibilitó situar el grado de marginación en 120 “acciones” de algunos de los
proyectos apoyados.
Independientemente de lo anterior, es de notar que la distribución de las acciones
desplegadas por los proyectos apoyados, lo mismo impactan municipios de Alta y
Muy Alta Marginación que de Baja y Muy Baja Marginación, lo anterior no atribuible a
un error de focalización, sino en razón de que muchos de los proyectos apoyados por
el PCS atienden a grupos en situación de desigualdad de género, vulnerabilidad o
exclusión social, en donde no se reconocen situaciones de marginación y/o pobreza.
5
6
7
Para esto se intentará hacer uso de las tablas TABLA 1, TABLA 2 y TABLA 3 señaladas en los Términos de Referencia
para la presente evaluación.
CONAPO.- Índices de Marginación a nivel localidad. Diciembre del 2002
Es necesario aclarar que las estimaciones de índices de marginación desarrolladas por CONAPO, se efectuaron a partir de
los datos captados en el XII Censo de Población y Vivienda de 2000, no existiendo a la fecha estimaciones oficiales más
recientes.
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TABLA III.17
DISTRIBUCIÓN DE LAS ACCIONES 2002 – 2005 POR VERTIENTE Y GRADO DE
MARGINACIÓN MUNICIPAL (NÚMERO DE ACCIONES) 8
Vertiente
Desarrollo
Humano y Social
(DHS)
Marginación
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
(en blanco)
Total DHS
Fortalecimiento y
Profesionalización
Institucional (FPI) Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
(en blanco)
Total FPI
Investigación para
el Desarrollo
Social (IDS)
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
(en blanco)
Total IDS
No identificados
Total general
1/
2/
(TABLA 3)
Proyectos
2002
2003
2004
2005
1
-------
-------
-------
250
571
252
286
701
51
2111
-------
-------
-------
50
100
50
106
321
17
644
-------
-------
-------
43
78
22
28
140
52
363
158
3,276
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
8
En esta primera parte de la evaluación 2005 del PCS, no se contó con información con el suficiente nivel de detalle para
llenar las columnas de los años 2003 y 2004, pero se espera que el INDESOL proporcione dicha información para los
subsecuentes reportes. En lo correspondiente al 2002, de antemano conviene mencionar que será muy difícil obtenerla en
razón de que en esos años no se llevaba un registro con el suficiente nivel de detalle.
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Respecto de la elaboración de las tablas: “TABLA 1 Focalización de los Recursos del
Programa entre los municipios con Diferentes Niveles de Marginación 2002 – 2005” y
“TABLA 2 Distribución de los recursos 2002 – 2005 por Vertiente y Nivel de
Marginación Municipal (%)”, que intentan ubicar y medir la magnitud de las acciones
que desarrollan loa proyectos apoyados por el PCS, no fue posible elaborarlas por
las siguientes razones.
•
A diferencia de otros proyectos de corte social de la SEDESOL; los
apoyados por el PCS, se otorgan a organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC’s) las que a su vez desarrollan y ejercen las acciones sobre la
población objetivo.
•
Muchos de los proyectos apoyados por el PSC, impactan sobre más de un
municipio o microrregión.
•
En este sentido, el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS
(SIGEPPCS) mantiene información detallada de la composición de las
aportaciones institucionales y las propias, en sus diferentes componentes
para el total del proyecto, no así de su distribución entre las “acciones o
zonas de impacto” apoyadas cuando éstas se distribuyen en diferentes
regiones geográficas (municipios y/o microrregiones).
•
De igual forma, el Sistema mantiene el registro detallado del tipo de
beneficiarios (directos o indirectos), e inclusive información referente a sus
rangos de edad, aunque no registra el detalle de cómo se distribuyen los
recursos en diferentes núcleos de población, es decir, cómo impacta sobre
diferentes municipios o microrregiones.
Ante dicha restricción, una opción metodológica para efectuar el llenado de las
TABLAS 1 y 2, sería imputar los recursos con que opera cada uno de los proyectos
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en un solo núcleo “principal” de atención (municipio o microrregión); sin embargo,
resultaría arbitraria la decisión para seleccionar a ese núcleo de atención. De igual
forma resultaría arbitrario imputarle la cantidad de beneficiarios directos o indirectos
que atiende el total del proyecto.
Por otro lado, existe otro problema metodológico relacionado con la estimación del
“Índice de marginación”:
•
Las estimaciones del índice de marginación elaboradas por CONAPO se
desarrollaron a partir de algunos datos sociodemográficos captados en el
XII Censo de Población y Vivienda de 2000, no existiendo a la fecha
estimaciones oficiales más recientes.
•
La metodología para la estimación del Índice de marginación considera en
su elaboración datos relacionados con los niveles de infraestructura de los
núcleos poblacionales (localidad, municipio o entidad) y de condiciones
generales de sus habitantes a una fecha determinada, por lo que no
pueden ser recalculados o proyectados.
Es así que el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS) del
INDESOL no dispone de la información necesaria acerca de los recursos ejercidos
por “acción o zonas de impacto”, por lo que no es factible el llenado de las TABLAS 1
y 2.
Como una alternativa a la problemática anterior y tomando en cuenta que la
conformación de las “microrregiones” definidas por la SEDESOL, reúne varios de los
criterios de cobertura señalados como población objetivo del PCS, consideramos
prudente tomar como un indicador de focalización al número de proyectos que
impactan en las Microrregiones.
Para lo anterior, recordemos que la “Estrategia de Microrregiones” conformó las
microrregiones considerando:
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•
Municipios con los mayores grados de marginación, muy alta y alta, en el
territorio nacional.
•
Además, con la finalidad de atender a la totalidad de municipios
predominantemente
indígenas
del
país,
se
consideraron
27
que,
independientemente de su grado de marginación, registraban 40 por ciento
o más de hablantes de lengua indígena (HLI).
•
Finalmente, se incluyeron también cinco estados del país (Aguascalientes,
Baja California, Baja California Sur, Colima y Coahuila) cuyos municipios no
registran niveles de marginación muy alto y alto, así como tampoco
población HLI significativa. Para estos casos, se definieron índices de
marginación relativa.
•
Teniendo en cuenta los criterios señalados, se identificaron 1,338
municipios con esas características, en los que vive una población cercana
a los 20 millones de habitantes. Estos municipios, ubicados en las 31
entidades federativas, fueron agrupados en 263 microrregiones.
Así, una microrregión está conformada por uno o varios municipios que tienen en
común, además de la marginación, otros factores como el étnico o el lingüístico
(zonas indígenas), determinada vocación productiva (zonas cafetaleras, etc.), el
factor geográfico o climático (desierto, selva, sierra), entre otros.
De esta forma y retomando en forma ampliada los datos de la tabla III.16, se tiene
que de las 3,276 “acciones o zonas de impacto”, ejercidas a través de 857 proyectos
apoyados por el PCS, en los primeros ocho meses del 2005,
1,218 de dichas
acciones fueron ejercidas en alguna de la microrregiones señaladas por la
SEDESOL. Esto es, el 37.17% del total de las “acciones” desarrolladas por los
proyectos del PCS, efectivamente recaen en poblaciones consideradas como
prioritarias en cuanto a la política social. Ver Tabla III.18
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TABLA III.18
ACCIONES POR ENTIDAD FEDERATIVA Y MICRORREGIÓN 2005
Clave
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Total
Entidad
'Aguascalientes
'Baja California
Baja California Sur
'Campeche
'Coahuila
'Colima
'Chiapas
'Chihuahua
'Distrito Federal
'Durango
'Guanajuato
'Guerrero
'Hidalgo
'Jalisco
'México
'Michoacán
'Morelos
'Nayarit
'Nuevo León
'Oaxaca
'Puebla
'Querétaro
'Quintana Roo
'San Luis Potosí
'Sinaloa
'Sonora
'Tabasco
'Tamaulipas
'Tlaxcala
'Veracruz
'Yucatán
'Zacatecas
1/
Total acciones
por Entidad
41
15
8
48
137
21
125
150
286
45
113
154
90
170
89
134
145
13
85
394
157
49
34
136
48
50
33
30
55
224
74
123
3276
Acciones en NO
Microrregiones
33
11
6
23
131
20
41
118
286
43
89
45
49
150
80
103
129
13
67
116
38
25
23
52
42
44
25
23
48
77
18
100
2068
Acciones en
microrregiones
8
4
2
25
6
1
84
32
0
2
24
109
51
20
9
31
16
0
18
278
119
24
11
84
6
6
8
7
7
147
56
23
1218
Microrregiones
apoyadas
2
2
2
4
3
1
21
6
0
2
3
6
8
6
5
8
3
0
1
63
13
4
2
14
3
2
4
3
3
15
9
4
221
Enero-Agosto del 2005.
FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.
Interesante es notar que aunque en las Reglas de Operación del PCS no se
considera como un grupo de atención a las personas ubicadas en “mirorregiones”, la
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dinámica propia y objetivos particulares de las acciones de las OSC’s, lleva a que
muchas de las acciones desarrolladas se desplieguen en dichas zonas.
También es interesante observar un cierto criterio de equidad en cuanto a su
distribución, ya que las 1,218 “acciones” ejercidas en este tipo de zonas (337
proyectos de los 857 apoyados), se distribuyen entre 221 de las 263 microregiones
definidas por la SEDESOL. Las acciones del PCS tiene como destino el 84.41% de
las microrregiones.
En términos monetarios, estos 337 proyectos que tiene como destino a
“microrregiones”, ejercen un total de $118, 023,999.00 pesos, correspondiendo a
$68,136,508 pesos a las aportaciones hechas por el PCS y $49, 887,491 pesos a las
aportaciones de las propias OSC’s. Es decir, el 52.82% de los recursos ejercidos
hasta el mes de agosto, han sido invertidos en las 221 microregiones definidas por la
SEDESOL.
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