S ntesis Ejecutiva de Meta-An lisis

INTEGRACIÓN DE EVALUACIONES
DEL PROGRAMA HÁBITAT
2005
SĺNTESIS EJECUTIVA
PRINCIPALES RESULTADOS
Y RECOMENDACIONES
Septiembre del 2005
PROGRAMA HÁBITAT
INTEGRACIÓN DE EVALUACIONES
PRINCIPALES RESULTADOS Y RECOMENDACIONES
El Programa Hábitat surge como una iniciativa del gobierno federal para la aportación de
recursos a los gobiernos locales, orientados hacia el incremento de las oportunidades de la
población en condición de pobreza urbana. Al establecerse como una fuente de recursos
complementarios para las localidades, la definición de las acciones a instrumentar surgen de
prioridades establecidas entre la comunidad beneficiada y el gobierno locales en quienes recae
la operación del programa de acuerdo a los lineamientos establecidos en sus Reglas de
Operación.
Por lo anterior, cabe apuntar que algunos de los elementos descritos en este balance general
son de responsabilidad del gobierno federal, como es la formulación de las reglas de operación
y la asignación de recursos, otros son atribución específica de los gobiernos locales, como es
el caso de la identificación de prioridades de inversión, el estímulo a la participación social y la
contraloría social.
A dos años de la entrada en operación de Hábitat, El Colegio de la Frontera Norte (COLEF), el
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) y la
Universidad Autónoma Metropolitana a través del Programa Universitario de Estudios
Metropolitanos (UAM), realizaron a solicitud de la Secretaría de Desarrollo Social un conjunto
de estudios para evaluar los primeros resultados producidos por la instrumentación de las
acciones del Programa Hábitat.
La evaluación tiene dos componentes, una cuantitativa y otra cualitativa. A principios del 2005,
el COLEF realizó una evaluación cuantitativa en 40 zonas de atención prioritaria o polígonos
con base en una encuesta a hogares, con el propósito de medir los cambios generados en las
condiciones de vida de los residentes derivados de las acciones del Programa. Con poco más
de 500 hogares encuestados en cada polígono, la evaluación se diseño en dos grupos de
comparación: 13 polígonos a un año de las intervenciones con 3 polígonos testigo, y 23 a dos
años de las acciones del Programa con 1 testigo.
El CIESAS a partir del desarrollo de grupos focales en 15 de los 40 polígonos, formuló un
dispositivo de investigación orientado a captar dos aspectos: la percepción de la población
acerca de los beneficios del Programa Hábitat y sus efectos en las formas de organización
social y relaciones con los operadores del Programa en los polígonos intervenidos. Esta
evaluación se centró en los efectos de Hábitat en la vida cotidiana de la gente a partir de las
siguientes preguntas: ¿mejoraron las condiciones de vida de la población luego de la
intervención de este Programa?, si consideramos sus diversas modalidades de acción, ¿han
mejorado las oportunidades de incorporación a la ciudad y al mercado de trabajo?, ¿se han
fortalecido o se han ampliado los espacios de convivencia, de participación y gestión ciudadana
en el espacio urbano?
La UAM elaboró una Metodología para la Evaluación del Mejoramiento de Barrios del Programa
Hábitat y probó su utilidad en sectores de 10 de los polígonos como una herramienta útil para la
evaluación sistemática de las acciones del Programa Hábitat, en materia del mejoramiento de
la base material de los barrios donde se concentra la pobreza urbana. Se partió de la
convicción de que el mejoramiento barrial debe impulsar un desarrollo sustentable y de que
esto sucederá si el barrio es más habitable, tiene mayor gobernanza y es más competitivo en el
2
largo plazo. El diseño se basó en entrevistas a informantes clave y talleres comunitarios,
partiendo del concepto de barrio como un territorio en donde se pueden provocar sinergias
sociales para aprovechar las acciones al máximo y generar procesos de apropiación e
identidad.
Los estudios tienen como antecedentes las encuestas de Línea de Base realizadas por el
COLEF, los diagnósticos urbanísticos ambientales llevados a cabo por la UAM en sectores de
117 polígonos y en los estudios de antropología social del CIESAS en 31 polígonos,
desarrollados a finales del 2002 y 2003. La evaluación de los resultados se orientó a los
ámbitos del mejoramiento de la habitabilidad en los barrios estudiados, de la competitividad y
del desarrollo social.
Dos años de operación representan un periodo sumamente corto para recoger la expresión
completa de los impactos de un programa social, sobre todo si se consideran los rezagos
sociales existentes en asentamientos precarios y espacios urbanos con concentración de
pobreza.
La evaluación deja lecciones de importancia para ser recuperadas en la operación e
instrumentación del Programa en sus diversas dimensiones, tomando en cuenta que se trata de
una iniciativa promovida por la federación y ejecutada por las autoridades locales y en cuyas
reglas de operación se prevé la participación activa de la comunidad. A continuación se
presenta un breve resumen de los resultados de las tres instituciones.
HABITABILIDAD
No existe una definición universal, absoluta e intemporal de habitabilidad. En los estudios se
entiende como el conjunto de elementos artificiales y naturales del entorno en el que se
desarrolla la vida social, y puede analizarse en la escala de los objetos, de las construcciones y
o de los espacios urbanos. Los resultados estadísticos obtenidos desde la dimensión
cuantitativa, permiten apreciar cambios en la habitabilidad dentro de los polígonos analizados,
a partir de la observación de las variaciones en el acceso que poseen los habitantes de las
viviendas a servicios básicos como agua potable, sanitario, drenaje y electrificación.
En el cuadro 1 se puede advertir en los polígonos con dos años de intervenciones, un
incremento promedio de casi 1.5 puntos en el indicador de habitabilidad, dentro de una escala
de cinco puntos que van de muy bajo a muy alto.1 Es decir, de acuerdo a las Encuestas de
Línea de Base del 2002, estos polígonos presentaron un nivel promedio de habitabilidad de
2.57 que los ubica entre el nivel bajo y el nivel medio del indicador; mientras que para el 2005
el indicador ascendió a 4.06 en el rango del nivel alto.
Cuadro No. 1. Componentes de cambio en el Indicador de Habitabilidad en los polígonos
Valor al
2003
Nivel del
Indicador
Valor al
2005
Disponibilidad de Agua en la Vivienda
2.41
Bajo a Medio
Disponibilidad de Sanitario en la Vivienda
1.82
Bajo a Medio
Disponibilidad de Drenaje en la Vivienda
2.58
Disponibilidad de Electricidad en la Vivienda
Indicadores de
Habitabilidad en los polígonos
Nivel del
Indicador
Cambio en
el Indicador
4.05
Alto
1.64
4.48
Alto a Muy Alto
2.66
Bajo a Medio
4.03
Alto
1.45
4.60
Alto a Muy Alto
4.85
Alto a Muy Alto
0.25
2.57
Bajo a Medio
4.06
Alto
1.49
1
El indicador de habitabilidad se construyó con base en el promedio de la suma de resultados de los
indicadores de disponibilidad de agua, sanitario, drenaje y electricidad en la vivienda, construidos de
manera independiente en una escala de cinco puntos, que va de muy bajo a muy alto, y que resumen los
diferentes niveles de accesibilidad o carencia de estos servicios
3
Al interior de los componentes del indicador de habitabilidad, se advierten cambios hacia
niveles alto y muy alto en todos los indicadores de acceso a servicios básicos. Particularmente,
la disponibilidad de servicio sanitario en las viviendas alcanzó un nivel de 4.48 ubicado entre
alto y muy alto, el cual se asocia en gran medida al acceso al agua y el drenaje por parte de los
residentes.
El Programa proporciona oportunidades de mejoramiento urbano para zonas marginadas que
de otra forma no podrían acceder a obra pública e inversión social; en este sentido, las obras
físicas que realiza subsanan limitaciones y carencias urbanas importantes para el desarrollo de
los polígonos donde opera.
Se observó el aumento generalizado en la disponibilidad de los servicios de agua potable,
drenaje y electrificación, lo cual, complementado con las acciones de equipamiento social,
produjo efectos relevantes en la transformación de la habitabilidad de los polígonos.
En la gráfica 1 se puede apreciar que los resultados en cada polígono son de magnitudes
diferentes, lo cual es explicable por la orientación local de la inversión y el nivel de cobertura de
servicios básicos dentro de los polígonos antes de las acciones Hábitat. 2
Gráfica 1. Cambios en el Indicador de Habitabilidad en los polígonos a dos años de las acciones de Hábitat
3.00
Cd. Gral. Escobedo
San Cristobal
2.50
Querétaro
Acapulco
Toluca
Tijuana
2.00
Colima
*La Paz
Victoria de Dgo.
Cd. Victoria
Villahermosa
Puntos del Indicador
1.50
Pachuca
Tehuacán
Acuña
Cd. Valles
Nogales
1.00
Cd. Juárez
León
Mérida
Uruapan
Coatzacoalcos
Culiacán
Sta. María Atzompa
Aguascalientes
0.50
*Piedras Negras
*Saltillo
*Tonalá
0.00
0
0
0
0
245
586
617
798
1,071
1,238
1,337
1,456
1,904
2,412
3,961
6,515
Inversión Per cápita Ejercida en 2003 y 2004 (en pesos)
Simbología
*
Valor de cambio registrado en el polígono de la localidad
Línea de origen o de ausencia de cambio en el indicador
Localidad en donde se designó un polígono testigo
Línea de tendencia del promedio de los valores de cada serie
2
Dentro del gráfico los polígonos correspondientes a Saltillo, Tonalá y Piedras Negras, corresponden a los testigos
pertenecientes al grupo de comparación a un año de las acciones del Programa Hábitat. Como se observa en el
gráfico, el cambio en el indicador es reducido reflejado por estos polígonos es reducido en comparación del
observado por los polígonos intervenidos por Hábitat.
4
Los cambios en el indicador de habitabilidad en los polígonos permiten advertir una asociación
positiva de la inversión con respecto de los resultados. Es decir, la línea de regresión -naranjaresume la tendencia de los resultados en polígonos con dos años de intervención, a mayor
inversión per cápita en los polígonos, mayor el efecto en el indicador.
Los resultados de los estudios de corte cualitativo reflejan que las obras de pavimentación,
escalinatas, guarniciones y banquetas permitieron conexiones más eficientes, rápidas y
Diagrama 1. Comparación de la percepción de la habitabilidad en el periodo de evaluación, por indicador.
Infraestructura
10
Vialidad
Edificación
Equipamiento
9
M edio Ambiente
Imagen Urbana
PERCEPCIÓN TÉCNICA
8
Calificación
7
6
5
4
3
2
Tenencia
Imagen
Arbolado
Mobiliario
Vulnerabilidad
aire
drenaje
Contaminación
agua
Contaminación
Basura
Contaminación
Eq. esp. públicos
deporte
Eq. recr y
Eq. cultura
Eq. abasto
Eq. educación
Eq. salud
Construcción
Vivienda
Acceso
Guarniciones
Banquetas
Arroyo
Transporte
Telefonía
Alumbrado
Electrificación
Agua
0
Drenaje
Situación actual
Situación de referencia
1
10
9
PERCEPCIÓN SOCIAL
8
Calificación
7
6
5
4
3
2
1
0
Situación actual
Situación de referencia
Infraestructura
Vialidad
Edificación
Equipamiento
M edio Ambiente
Imagen Urbana
cómodas con el resto de la ciudad, disminuyendo las condiciones de vulnerabilidad de los
residentes principalmente en materia de salud, gracias a la reducción considerable de los
encharcamientos, los lodazales y de la contaminación por polvo.
En las entrevistas y consultas a informantes clave de los equipos técnicos y a la comunidad,
calificaron diversos rubros de habitabilidad en dos momentos: antes y después de la
intervención del Programa Hábitat. Los resultados alcanzados en los perfiles de habitabilidad
dentro del periodo de evaluación difieren según se adopte la percepción técnica o la social.
Esta diferencia es real y la consistencia de los resultados demuestra su validez como
instrumento ya que, a partir de criterios cualitativos, se han construido indicadores cuantitativos
sobre el cambio. El puntaje máximo de los perfiles alcanza 270, entre la máxima precariedad
(0) y la habitabilidad óptima (10) de 27 variables (ver diagrama 1).
En la opinión social, los sectores pasaron de 102 a 146 puntos en promedio, mientras que en la
opinión técnica observaron un cambio de 113 a 146. Si bien ambos grupos de análisis
percibieron un cambio positivo en el corto plazo, las condiciones en los sectores todavía
reflejan precariedad, ya que se encuentran ligeramente arriba del promedio (135 puntos). Los
indicadores que son percibidos con mejores condiciones en la actualidad son: infraestructura,
medio ambiente, edificación y tenencia de la tierra; y los que muestran peor condición son el
mobiliario y el equipamiento urbano, así como el arbolado. Las calificaciones de ambos grupos
también reflejan una percepción similar de mejoras en todos los indicadores evaluados. Aunque
5
no es posible asegurar que todos estos cambios son producto exclusivo del Programa Hábitat,
la consistencia en la percepción de mejoras coincide con su operación.
El impulso que el Programa otorga al desarrollo de la infraestructura básica ha contribuido así a
mejorar la calidad de vida de los residentes de los polígonos intervenidos por Hábitat. En los
estudios a grupos focales se advierte una mejoría en las condiciones de seguridad de las
colonias, gracias a la introducción del alumbrado público y a la pavimentación que permitió la
entrada de los servicios de vigilancia, propiciando la recuperación o creación de espacios de
convivencia comunitaria.
De estos resultados se desprende que las acciones comprendidas en la modalidad de
Mejoramiento de Barrios incrementan la integración de los barrios pobres a la ciudad, lo cual
implica una diversidad de efectos positivos: gracias al arreglo de la vialidad (puentes,
pavimentación, guarniciones y banquetas) puede suscitarse una mejora en el transporte y, con
ello, una reducción del tiempo de traslado a los espacios laborales (una mayor accesibilidad a
las oportunidades laborales) y una ampliación del tiempo de descanso.
La entrada de servicios de vigilancia hace posible que haya más seguridad; el alumbrado
público de zonas anteriormente vulnerables refuerza este efecto. Las mejoras en la vialidad
favorecen una reanimación económica, al permitir la circulación de más personas, mercancías
y vehículos, lo cual estimula la apertura de negocios; el arreglo de calles y avenidas genera
transformaciones ambientales positivas, con la erradicación de factores que contribuyen a la
presencia de insectos y plagas y la consecuente mejoría en las condiciones de salud; la
pavimentación elimina charcos y lodos favoreciendo el cuidado de la presentación personal y la
circulación de la población de todas las edades en su tránsito hacia el trabajo, las escuelas, los
equipamientos y los servicios urbanos.
Las infraestructuras de comunicación contribuyen a la valorización de los predios y
construcciones e impactan en el mejoramiento de la imagen urbana. En las quince ciudades
estudiadas por el CIESAS, se recogieron múltiples testimonios donde los vecinos de estos
barrios coinciden en que hay nuevas condiciones de bienestar asociadas a la inversión en
pavimentación, alumbrado y electrificación. En su conjunto, estos testimonios señalan una
amplia coincidencia con las evaluaciones realizadas por el COLEF y la UAM.
COMPETITIVIDAD
Hábitat impulsa la ampliación de oportunidades laborales para los residentes de las zonas de
atención prioritaria a través de diversos mecanismos que favorecen el incremento de la
competitividad. Los estudios realizados por las instituciones evaluadoras arrojan resultados que
son indicativos de las mezclas de acciones aplicadas en los polígonos examinados, las cuales
son representativas sólo de estos casos, ya que responden a la singular articulación de
propuestas realizadas en estos territorios.
Hábitat contribuye de diversas maneras a superar la pobreza urbana. Una de ellas consiste en
reducir los factores que impiden la participación de la fuerza de trabajo en la economía urbana.
Por ejemplo, al mejorar las condiciones de accesibilidad y comunicación de los barrios, se
reducen los tiempos de traslados y se amplía el tiempo para la capacitación y el trabajo. En el
caso particular de las mujeres, adicionalmente se ofrecen opciones de atención y cuidado de
sus hijos.
6
Desde la dimensión cuantitativa, los resultados estadísticos reflejan en términos generales,
cambios positivos en la situación en el trabajo de los jefes de hogar y la participación laboral de
sus cónyuges, como se advierte en el cuadro 2.
Cuadro No. 2. Cambios en la situación en el trabajo y principal ocupación de los Jefes de Hogar
y la participación laboral de sus Cónyuges
Promedio General de la
Proporción de
Jefes de Hogar que trabajan
que son empleados u obreros
Jefes de Hogar que trabajan
que son trabajadores fabriles
Cónyuges del Jefe del Hogar
que trabajan
Evaluación en polígonos a 1 año de intervención
Evaluación en polígonos a 2 años de intervención
Indicador
al 2004
Indicador
al 2005
Valor de
Cambio
Indicador
al 2003
Indicador
al 2005
Valor de
Cambio
62.59
63.46
0.87
53.63
66.80
13.17
35.79
36.06
0.27
26.93
31.79
4.86
23.31
25.44
2.13
23.18
24.38
1.20
A dos años de las intervenciones, los polígonos refieren mayores cambios, particularmente
respecto de la situación en el trabajo de los jefes de hogar que alcanzó un incremento
ligeramente superior a los 13 puntos porcentuales. Es decir, para el 2005 la proporción de jefes
de familia que trabajan y son empleados u obreros ascendió a las dos terceras partes en
promedio con respecto del total, lo cual se significa en que un alto porcentaje de esta población
cuenta con empleos estables.
En casos como el polígono estudiado en Tijuana, se observó un incremento de 18 puntos
porcentuales en la proporción de cónyuges del jefe de hogar que se incorporaron al trabajo,
pasando de 21 a 39 por ciento en promedio en los dos años del período de evaluación.
Asimismo, en las áreas evaluadas de Tijuana, Uruapan, Querétaro y Ciudad Victoria se
registraron importantes incrementos (superiores a los 20 puntos porcentuales) en la proporción
de jefes de hogar cuya situación en el trabajo refiere estabilidad en el empleo.
Si bien la dinámica de los mercados de trabajo locales influye de manera determinante en las
posibilidades de empleo de la población, es posible advertir efectos en el impulso que el
Programa otorga a la ampliación de las oportunidades de los residentes de las zonas de
atención.
A través de la modalidad Superación de la Pobreza, Hábitat capacita y diversifica las opciones
laborales. Los resultados en los polígonos con dos años de intervenciones muestran que cerca
del 38 por ciento de los hogares reportó que alguno de sus miembros recibió algún apoyo o
cursos de capacitación. En polígonos de Querétaro, Ciudad Valles, Culiacán y Villahermosa,
dicha proporción se ubicó por encima de la mitad de los hogares.
En la dimensión cualitativa, las entrevistas a informantes calificados permitieron llevar a cabo
una evaluación global de las acciones de Hábitat relacionadas con la competitividad, la cual
arrojó como resultado que 76% tuvo un efecto positivo (ver gráfica 2). El alto porcentaje no
significa que los sectores hayan resuelto sus problemas en este rubro, sino que al impactar
positivamente en la habitabilidad también tuvieron alguna influencia positiva en su capacidad
de competir. Cabe señalar que del total de las acciones consideradas como positivas, 30% fue
percibido como poco significativo.
7
Gráfica 2. Percepción del impacto de las
acciones en competitividad
76
porcentajes
80
60
24
40
0
20
0
Positivo
Neutro
Negativo
Competitividad
El Programa contribuye también a diversificar las oportunidades económicas de los residentes
de las áreas de atención, al estimular la participación de organizaciones civiles y centros
educativos dedicados a apoyar la formación de opciones productivas.
De los resultados de los grupos focales, destaca el caso de la zona de La Alianza en el área
metropolitana de Monterrey. Ahí gracias al Programa se logró establecer una red de
microempresas enmarcada dentro de un plan tendiente a fracturar el ciclo de la pobreza,
mediante acciones que no sólo inciden en la construcción o el mejoramiento de la
infraestructura, sino que contemplan otras opciones al presentar la posibilidad de que la
población pueda ser autosuficiente mediante empleos que generan recursos.
En algunos casos se trata de microempresas que además tienen un efecto ambiental positivo,
pues contribuyen a resolver problemas como el manejo de los residuos sólidos a través de su
reciclamiento. Las experiencias consideradas en esta evaluación muestran posibilidades de ser
sustentables en un plano financiero, pues han cumplido con la meta de desvincularse del
financiamiento público, al configurarse como empresas productivas rentables que incluso
contribuyen a la equidad de género mediante el apoyo a las mujeres participantes.
DESARROLLO SOCIAL Y COMUNITARIO
Uno de los objetivos más importantes del Programa Hábitat consiste en promover la
participación de la población en los proyectos orientados al mejoramiento de sus barrios. La
evaluación pudo observar que ahí donde este objetivo se logra, la calidad y beneficio de los
proyectos se potencia. El involucramiento de la comunidad en las actividades de seguimiento y
contraloría social de las acciones auspiciadas por Hábitat, contribuye no sólo al cuidado de las
inversiones, sino que también fortalece la identidad barrial.
La participación organizada de la comunidad en proyectos de beneficio social robustece el
tejido y la cohesión social. La presencia de redes sociales y familiares de solidaridad y apoyo
dentro de las comunidades permite establecer factores favorables en materia de seguridad. A
dos años de la intervención de las acciones del Programa Hábitat en diversas zonas de
pobreza urbana, la percepción de los hogares fue que la seguridad en sus colonias se
incrementó en forma considerable. Los resultados indican un incremento de poco más de 14
8
puntos porcentuales en la proporción de hogares que calificó a sus colonias como muy
seguras. Es decir, dos años atrás uno de cada sesenta hogares calificó su colonia de esa
manera, mientras que en la actualidad dicha proporción es de uno de cada doce.
Por otra parte, uno de cada doce hogares en promedio reportó que alguno de sus miembros
participó en los últimos dos años de manera voluntaria en obras de mejoramiento de la colonia.
Destaca el caso del polígono en Santa María Atzompa (área conurbada a la ciudad de
Oaxaca), donde esta proporción fue de uno de cada cinco hogares. A éste, siguen los casos de
los polígonos de las ciudades de Zihuatanejo, Puerto Vallarta, Cuernavaca y Coatzacoalcos, en
donde la proporción de hogares que participó en este tipo de acciones fue de uno de cada seis;
y de Saltillo, Morelia y Uruapan en donde se registró uno de cada siete hogares. Aunado a
esto, sobresale el caso del polígono de Ensenada, en donde cerca de uno de cada cinco
hogares indicó que alguno de sus miembros participó de manera voluntaria en los últimos dos
años en programas para prevenir o eliminar la drogadicción.
Al ofrecer recursos e inversiones para satisfacer las legítimas demandas de los habitantes de
los barrios pobres, el Programa estimula a las organizaciones ciudadanas a seguir trabajando
por mejorar las condiciones de bienestar colectivo. El tiempo dedicado por los vecinos a
resolver sus necesidades rinde fruto y estimula la formulación de nuevas propuestas que
mantengan unido al grupo social.
La evaluación cualitativa mostró que las diferencias en las bases económicas del desarrollo
urbano no pueden dejar de manifestarse en las estructuras de gestión municipal y en los
patrones de interacción entre la sociedad y las autoridades estatales y municipales.
Para evaluar el grado de desarrollo de la participación y cohesión social, la UAM centró su
análisis en la gobernanza, en la acción compartida y la coordinación entre el gobierno y los
pobladores como un requisito para la sustentabilidad de los programas de desarrollo. El nivel
de gobernanza se refleja en aspectos como la cohesión social, la identidad y la apropiación del
territorio. La opinión de la comunidad sobre los cambios experimentados en estos aspectos en
el periodo de evaluación (antes y después de la intervención de Hábitat) es favorable y se
identificó aplicando escalas de percepción social.
La cohesión social es evaluada con base en la observación de los vínculos que comparten los
habitantes de un barrio, que se refleja en su capacidad de generar organización social para
participar en el mejoramiento de su calidad de vida. En el período considerado, la calificación
de la comunidad para la cohesión fue favorable; arrojó un incremento de 30% en la categoría
de muy buena y una disminución del 10% en las de buena y regular.
En identidad social, aspecto que genera sentimientos de pertenencia entre los vecinos y de
percepción de ser partícipes de un destino común, destaca el incremento del 50% de la
calificación de la categoría de muy buena frente a una disminución de 60% en la de regular, lo
cual refleja un avance considerable en la percepción social de mejoría en elementos
relacionados con su historia y cultura.
También la calificación de la apropiación del territorio mostró una mejoría al reducirse la
percepción mala de 50 a 30%, mientras que las de buena y muy buena subieron 10% cada
una. Esto indica un aumento en el uso social que hacen de sus espacios públicos los
habitantes de los barrios.
En su análisis, el CIESAS observó que Hábitat contribuye a la cohesión social en los barrios
donde interviene en la medida en que fortalece procesos de organización, a partir del esfuerzo
de sus pobladores para superar sus múltiples rezagos. Cuando se atienden las necesidades
9
declaradas por la población, el Programa atina en un blanco que deja huellas en la memoria
colectiva y afirma la identidad territorial.
Hábitat ha contribuido a transformar las relaciones que sostienen los colonos con las
autoridades urbanas, pues en sus reglas de operación se establece la necesidad de crear
instituciones de gestión, que vigilen la realización de las mismas y rindan cuentas sobre el
empleo de los recursos públicos.
BALANCE GENERAL Y RECOMENDACIONES
La corta edad en la instrumentación del Programa Hábitat permite advertir diferentes procesos
a partir de los resultados de los estudios de evaluación. En general, los cambios de corto plazo
en los polígonos intervenidos por el Programa Hábitat son positivos, aunque insuficientes, por
lo que se requiere redoblar los esfuerzos para superar los enormes rezagos existentes en los
asentamientos precarios urbanos.
Los principales cambios registrados en las dimensiones de habitabilidad, competitividad, y
desarrollo social y comunitario, se asocian a acciones dirigidas hacia el incremento de la
accesibilidad a través de inversiones en infraestructura básica y equipamiento social, rubros
hacia donde se orientaron primordialmente los recursos. Cerca de las dos terceras partes de
los recursos del Programa se destinaron a atender estos dos conjuntos de necesidades, lo que
explica los cambios en el acceso a la infraestructura o las variaciones en las condiciones de
circulación y acceso en los polígonos intervenidos por Hábitat.
Los resultados de los estudios presentan evidencias de una mejoría en la infraestructura
básica, particularmente de agua potable, así como en la accesibilidad, principalmente en
cuanto a banquetas y pavimentación. Al desarrollar la conectividad, el Programa ha atacado
uno de los factores que más propician la pobreza: el aislamiento.
Hábitat se planteó responder al desafío de reducir la vulnerabilidad frente a factores de riesgo
climático y ambiental. La evaluación cualitativa mostró cambios favorables, como la reducción
de la contaminación del agua y del aire, en los casos en los que se aplicó la Modalidad de
Ordenamiento del Territorio y Mejoramiento Ambiental.
En cuanto a la disponibilidad de equipamientos sociales, hubo cambios positivos respecto a
espacios recreativos, deportivos, centros de desarrollo comunitario y casas de atención infantil.
Efectos que requieren incrementar esfuerzos en correspondencia con las respectivas
demandas, robustecer la coordinación intersectorial —particularmente con educación y salud—,
y ampliar la difusión de la existencia de los nuevos equipamientos habilitados.
Conviene subrayar que los cambios en la infraestructura, al mejorar los accesos, abrieron
nuevas oportunidades a los habitantes de los barrios pobres para emplear los servicios de
educación, salud y abasto en los polígonos, gracias a la reducción de los tiempos de traslado.
Hábitat indujo cambios en las oportunidades de capacitación para el trabajo; sin embargo, es
importante que en la operación local del Programa se adecue la oferta de cursos y talleres a las
necesidades de los mercados de trabajo local, aspecto que podría contribuir a multiplicar los
beneficios de la capacitación.
Se estima necesario evitar la atomización de los efectos de las acciones y el ejercicio de los
recursos, para lo cual es indispensable la elección de territorios de intervención más
homogéneos que reduzcan la dispersión de la inversión y permitan generar sinergias,
considerando la dinámica de la organización social. También se considera necesario asegurar
10
que la delimitación de las áreas de atención prioritaria no cambie en el tiempo, para que no
afecte la asignación de los recursos.
Estos logros requieren esfuerzos adicionales en la difusión de prácticas adecuadas en el
manejo de los residuos sólidos y en el cuidado del entorno ambiental. Asimismo, es
indispensable reforzar los mecanismos de seguimiento para que las autoridades locales
mejoren las condiciones de ejecución de las obras de infraestructura para lograr el
cumplimiento más estricto de las especificaciones técnicas, cuidando el respeto a la
normatividad. Ello será posible estimulando la integración de las obras y acciones del Programa
dentro de planes de desarrollo comunitario, congruentes con lo establecido el plan de
desarrollo urbano de la localidad.
Para avanzar en los objetivos de Hábitat se considera necesario fortalecer, entre los ejecutores
del Programa, la atención a las prioridades establecidas por los habitantes de las áreas de
intervención, a través de la micro-planeación participativa y la construcción de acuerdos y
consensos con la población beneficiaria. La intensa participación de organizaciones civiles o
comunitarias, es muy relevante para fortalecer las capacidades locales de gestión y planeación
urbana y puede extenderse desde el cuidado del patrimonio natural y construido, del mobiliario
urbano y del equipamiento social, hasta el cuidado de los espacios comunes de los polígonos
de concentración de pobreza.
Es necesario dar mayor certidumbre operativa a los Centros de Atención Infantil, mediante
esquemas de financiamiento o de subsidios públicos que permitan su operación estable,
involucrando también a centros de educación media y superior en la capacitación del personal
a cargo de ellos y estimulando su participación activa a través del servicio social.
En el terreno de la competitividad, es importante avanzar aún más, aprovechando la fuerza
laboral disponible dentro de los polígonos, otorgando prioridad a la población desempleada
para que se integre en la construcción de obras auspiciadas por el Programa y cuente con
mayores oportunidades para ampliar sus ingresos.
Para otorgar un mayor impulso y utilidad a la capacitación laboral, es preciso que los Centros
de Desarrollo Comunitario cuenten, cuando no sea el caso, con instalaciones amplias y
materiales de trabajo en cantidad y calidad suficiente, lo que permitirá reforzar los efectos
positivos de este tipo de intervenciones. Un énfasis especial requiere la promoción de la
capacitación laboral con equidad de género, que potencie las posibilidades de inserción laboral
de las mujeres. Asimismo, se requiere identificar nichos de oportunidad laboral, congruentes
con las características de los mercados de trabajo locales, para orientar mejor la oferta de
capacitación que auspicia Hábitat. De ahí que resulte importante multiplicar la formación de
microempresas sustentables, brindando asesoría integral y apoyándolas con créditos, diseño
de productos, investigación de mercado y modelos de organización.
En la evaluación se observó que se requiere estimular y alentar más la participación social en
el ámbito local. La experiencia de campo demostró que, aunque dicha participación en la
selección y en la vigilancia de las acciones a realizar está prevista en las Reglas de Operación
del Programa, es necesario fortalecer los mecanismos para garantizar que las instancias
ejecutoras cumplan con esta condición y den estabilidad a la participación social.
La escasa duración de los gobiernos municipales, así como la falta de personal capacitado,
hace que no haya estructuras de gestión eficientes que den seguimiento a las obras y procuren
la participación ciudadana en la construcción de las políticas urbanas municipales. Los
ciudadanos, sobre todo los más pobres, son a menudo víctimas de esta inestabilidad
institucional.
11
Ante la posibilidad de que se desarrollen prácticas de asignación poco claras de los recursos
del programa, éste ha contemplado una serie de mecanismos y candados para limitar o evitar
estas prácticas. Primero, solamente se pueden entregar recursos para su aplicación en las
áreas de atención; segundo, la definición de las acciones habrán de surgir del consenso de las
autoridades locales con la población beneficiada; y tercero, la participación comunitaria a través
de la contraloría social. Un elemento que incide de modo importante en la aplicación (local) del
Programa, y afecta la eficacia con la que interviene, se encuentra en el diverso grado de
desarrollo de las instituciones locales de gestión. Estas modelan la ejecución de Hábitat en la
medida en que establecen un conjunto de reglas para asignar los recursos y permiten (o
inhiben) la presencia de un cuerpo de operadores relativamente estable dedicado a la gestión
de la ciudad. La heterogeneidad de espacios donde se inserta Hábitat tiñe al Programa con
diversos grados de cumplimiento de la normatividad y de eficacia operativa.
Aunque para mejorar la eficacia del Programa Hábitat, en sus reglas de operación éste
promueve la contraloría social de los proyectos que se realizan en las áreas de atención, las
instancias ejecutoras no siempre cumplen con este requerimiento, limitando en consecuencia
las bondades y alcances de su intervención.
El Programa tiene apenas tres años de existencia, los problemas que se han anotado en esta
evaluación pueden obedecer a la novedad del mismo y forman parte de un necesario proceso
de ajuste y aprendizaje en el manejo y operación de sus normas y proyectos.
Para la población que habita los barrios pobres, la presencia de Hábitat constituye un aporte
muy importante. Durante muchos años, sus niveles de bienestar no habían experimentado
mejoría alguna y el rezago acumulado era, en algunos casos, alarmante. Gracias a Hábitat, los
barrios pobres han vuelto a adquirir visibilidad en las estrategias de los tres órdenes de
gobierno y sus niveles de bienestar han comenzado a incrementarse.
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