CAPÍTULO 3. EVALUACIÓN DE COBERTURA Y FOCALIZACIÓN

Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
CAPÍTULO 3. EVALUACIÓN DE COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
PREGUNTA:
49. ¿El programa cuenta con algún método para cuantificar y determinar la
población potencial y objetivo?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En general para las unidades de atención, el enfoque territorial está definido en
la Estrategia de Microrregiones, al definir los ámbitos de actuación como
Microrregiones, integrados por los municipios de alta y muy alta marginación del
país, marginación relativa, así como de los que cuentan con población indígena
predominante. Véase respuesta de pregunta 27.
El 31 de enero de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el
Acuerdo que tiene por objeto establecer las microrregiones en el país, en
relación al XII Censo General de Población y vivienda del INEGI (2000).
Entonces, según esta lógica y la definición de población indicada en las ROP, la
cuantificación consiste en la cantidad de personas que habitan estos territorios,
lo cual si está hecho.
La definición proporcionada por el programa esta determinada por lo siguiente:
 Población potencial: Sumatoria de los habitantes de Microrregiones, que
contienen
localidades
de
muy
alta
y
alta
marginación,
población
predominantemente indígena, o marginación relativa.
 Población objetivo: Sumatoria de los habitantes de las localidades CEC y sus
Áreas de Influencia, las cuales están dentro de las Microrregiones.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Acuerdo que tiene por objeto establecer las microrregiones identificadas por sus
condiciones de rezago y marginación conforme a indicadores de pobreza para
cada región, estado y municipio, DOF, 31 de enero de 2002.
Diagnósticos Situacionales CEC (http://www.microrregiones.gob.mx)
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PREGUNTA:
50. En caso de que el evaluador determine que el programa debe modificar los
instrumentos
antes
analizados,
proponer
los
instrumentos
y
procedimientos a utilizar, así como realizar un análisis de factibilidad de
los mismos.*
RESPUESTA: *
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Se consideran validos en lo general los instrumentos metodológicos anteriores,
salvo en lo que se ha comentado con anticipación, en la parte del tema de
Diseño, sobre la definición de población potencial y objetivo.
Donde la sugerencia indica que es necesario modificar las definiciones de
población, haciéndolas en términos de espacios territoriales o localidades, más
que de personas o habitantes de los mismos, pues el mismo enfoque territorial
lo requiere.
El método implicaría hacer estas nuevas definiciones, pero además considerar
que el objetivo fundamental del programa no es cuantificar los apoyos en
términos numéricos de cantidad de proyectos ó de gasto, sino más bien analizar
los cambios cualitativos en la población en relación al desarrollo, marginación o
pobreza, derivado de las inversiones que se realicen. Por tanto, el método de
cuantificación de población potencial y objetivo se debe orientar en la lógica del
enfoque territorial, y sobre la población beneficiaria, es lo relacionado a los
cambios en los índices de las mismas unidades territoriales.
También se recomienda que se debería contar con un indicador que haga
referencia explícita al avance de la cobertura, en relación a la respuesta de la
pregunta número 52.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Reglas de Operación 2007
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PREGUNTA:
51. Cuantificar la población atendida total a nivel nacional para el periodo del 1
de enero del 2006 al 31 de diciembre del 2007. Esta información deberá
desagregarse por entidad federativa, por los Componentes del programa y
por los atributos considerados en la pregunta 24. Para presentar esta
información utilizar el Cuadro No. 1 como referencia.*
RESPUESTA: *
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Los datos solicitados se anotan a continuación, en términos de cantidad de personas.
Año
Población
Población
Población
Cobertura del
Eficiencia de
Potencial
Objetivo (PO)
Atendida
Programa
cobertura
(PA)
(PA/PP*100)
(PA/PO*100)
(PP)
2006
20,772,336
10,384,545
5,882,004
28.32 %
56.64 %
2007
20,772,336
10,384,545
2,888,375
13.90 %
27.81 %
En el anexo 10 se encuentra una tabla detallada del cálculo de poblaciones por
entidad federativa. Los datos de población atendida fueron proporcionados por el
Programa, con base en la suma de los beneficiarios de las obras, proyectos o
acciones atendidos y ejecutados al 100%. El método de cálculo de la población
potencial y objetivo está contenido en su misma definición para lo que se puede referir
a la respuesta de la pregunta número 49.
Cabe destacarse que en archivo denominado “A(1).METAS 2007 DESARROLLO
LOCAL 4. xls”, se indica que la población objetivo son 9.6 millones de personas, pero
que con la lógica de cálculo y los datos proporcionados nos da una cifra de 10.3
millones.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Universo de Acción de Microrregiones: Lista de Municipios 2007
Tabla de Microrregiones y Centros Estratégicos Comunitarios, que contienen una
columna de población.
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PREGUNTA:
52. ¿El avance de la cobertura, que a la fecha presenta el programa, es el
adecuado considerando su Fin y Propósito?
RESPUESTA: *
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El avance en la cobertura medido y expresado con las fórmulas de cálculo
anteriores y las definiciones de población que a la fecha plantea el Programa,
no permiten hacer una valoración objetiva del avance en la cobertura, pues un
apoyo específico (p.ej. piso firme), proporcionado a un individuo, grupo o
localidad, no es indicativo de apoyo, beneficio o atención integral, que en
realidad es lo que deberíamos valorar.
Esto implica tomar como referencia la información de otro tipo, como por
ejemplo de banderas blancas como método de medición, para poder establecer
una medición objetivo del avance real de la cobertura.
Además de esto, la estimación de la población atendida, plantea otro problema,
en la que se hacen las estimaciones de beneficiarios por proyecto hacia
individuos, aunque sean de la misma localidad, lo que trae como consecuencia
la posibilidad de una contabilización duplicada de cantidad de personas
atendidas. Es decir, el porcentaje de 13.90 % para 2007 es relativo, pues nos
informa que numero de personas (con la posibilidad de estar duplicadas), han
recibido un tipo de apoyo o más, lo cual es importante pero no suficiente para
valorar el avance de la cobertura, para un programa tan especial como este.
Y finalmente se comenta que para hacer una valoración objetiva de avance, es
necesario contar con un parámetro de referencia, lo cual implicaría para este
caso tener una meta de cobertura, sobre la población objetivo, pero
fundamentalmente en el tiempo. Es decir, cuándo se espera cubrir cierto
porcentaje de avance sobre la población objetivo.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico 2007
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PREGUNTA:
53. ¿El programa cuenta con una estrategia de cobertura de corto, mediano y
largo plazo?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La estrategia de la cobertura del programa se ha ido adaptando, cubriendo mayores
espacios, ampliando los puntos de atención, pero respetando el enfoque territorial que
le dió origen, algunos elementos comentados por los responsables del Programa,
indican que ha tenido una evolución conforme a lo siguiente:

En el año 2002 la cobertura se basaba en los municipios de muy alta
marginación, que incluía solo algunos estados.

En el 2003, la cobertura incluyo a los municipios de muy alta marginación y de
alta marginación, municipios con población predominantemente indígena,
además de la inclusión de los municipios de los estados en los que se calculó
marginación relativa, para poder cubrir el contexto nacional.

En
2008,
la
previsión
es
incorporar
algunas
localidades,
que
no
necesariamente estén dentro de las microrregiones definidas por municipios,
pero que estas si tengan alta o muy alta marginación.
Cabe destacarse que no se encontró documentada la estrategia de cobertura de
manera explicita, si existe de manera implícita como se mencionó anteriormente, pero
en el futuro deberá estar definida y contenida en el plan estratégico del Programa.
También se sugiere que la estrategia de cobertura, reconozca cuales son los avances
en abatir los rezagos y en disminuir la pobreza, de otro modo se estará teniendo una
mayor cobertura espacial sin que necesariamente ello implique un desarrollo local.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
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PREGUNTA:
54.
¿Esta estrategia es la adecuada? Si no es así, ¿qué modificaciones
propondría?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En lo general es razonable la estrategia, pues los rezagos y necesidades de
atención son muy grandes, y trata de responder de manera adaptativa a los
procesos de demanda del mismo Programa. Comienza con una lógica de
intervención con visión estatal (municipios de muy alta marginación), y luego
busca la generalización al contexto nacional en todos los estados con base en
la delimitación municipal, y en lo consecuente se está pensando enfocar los
apoyos con una caracterización a nivel de localidad.
Sin embargo, la estrategia no está midiendo los avances en términos de
desarrollo o combate a la marginación, como para saber que ha logrado abatir
los rezagos en las unidades territoriales iniciales, y que entonces sea posible
ratificar su estrategia como la ampliación de la cobertura en términos de llegar a
más localidades.
Debe aclararse que para consolidar los efectos e impacto del programa, más
que dispersar de manera generalizada los apoyos territorialmente, debe
contener una estrategia que responda de manera precisa a dos condiciones,
por un lado a las restricciones presupuestales versus la gran necesidad de
inversión para el desarrollo, y por otro lado el diseño adecuado de los apoyos,
para que estos se concentren y enfoquen en los lugares idóneos, pero sobre
todo en las formas adecuadas, es decir que los apoyos estén focalizados con
una lógica del desarrollo local, y que sean por ende específicos y no generales,
para que puedan consolidar la operación del Programa.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
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PREGUNTA:
55. En relación con la información de gabinete disponible se debe evaluar si el
programa ha logrado llegar a la población que se deseaba atender. Para
esto es necesario utilizar indicadores consistentes con los criterios
analizados en la pregunta 27.*
RESPUESTA: *
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Primero que nada, definir la población que se deseaba atender corresponde a la
población objetivo determinada anteriormente, lo que corresponde a 9.6
millones de habitantes.
La cuestión para responder esta pregunta no es saber la cuantificación total de
población atendida en los años anteriores, pues esto puede ser engañoso. Sino
más bien la pregunta es cuánta de esta población habita una localidad que tiene
un nivel de desarrollo, o que dejó de ser de alta o muy alta marginación, o que
tiene levantadas un conjunto mínimo de banderas blancas.
Es decir, los indicadores definidos y los datos de población tratados, son
información
relativa,
poco
útiles
para
valorar
población
“atendida”
o
“beneficiaría” que haya resuelto su problema de marginación. Considerando
que el programa ofrece apoyos diversos que ayudan a solventar la marginación,
pero que si no se dan integrados no obtenemos resultados absolutos, que
finalmente esto es lo que interesaría valorar para saber si el Programa ha
logrado llegar a la población que deseaba atender.
Se insiste en que para valorar que la población que se deseaba atender se ha
logrado, es necesario contar con la meta de población objetivo pero en un
horizonte de tiempo, es decir, no se ha planteado una fecha determinada.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
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PREGUNTA:
56. ¿Se ha llegado a la población que se desea atender?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La opinión del equipo evaluador es que no se puede responder de manera lógica esta
pregunta, sobre si se ha llegado a atender a la población que se deseaba, porque la
población objetivo planteada como meta del Programa es de 9.6 millones de
habitantes, pero no tiene una referencia temporal de cuando se tiene que verificar esta
situación.
Desde el punto de vista de los criterios de CONEVAL, la población atendida y objetivo
deben ser la misma. Los avances que se tienen de una atención a 2.8 millones de
beneficiarios en 2007, que podrían corresponder a una cantidad menor de personas si
existen duplicidades, y que tiene una cuantificación relativa porque el programa
contabiliza cualquier tipo de apoyo, aunque su contribución al desarrollo de ese
individuo o localidad que habita sea marginal, implica que no se ha llegado a atender a
la población objetivo.
Entonces lo importante no es cuántas personas percibieron un apoyo económico o de
un proyecto u obra, o cuánto se gasto, o cuántos proyectos se implementaron en una
localidad o región; sino más bien lo importante es saber, cuánto se mejoraron las
condiciones de vida de los habitantes de esas localidades o regiones, cuáles son las
capacidades y oportunidades adquiridas, o bien, cuál es su nivel de desarrollo
socioeconómico que presentan actualmente.
La sugerencia es cambiar las definiciones básicas de población del Programa y los
métodos de actuación y cuantificación, dando aún más énfasis al enfoque territorial y
al concepto de desarrollo local, con una estrategia de cobertura completa, adecuada y
planeada, para evitar este tipo de inconsistencias entre lo realizado y logrado.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
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