CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA

Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones), bajo un enfoque territorial, busca
contribuir a impulsar el desarrollo social y humano de las personas que habitan los territorios
con mayores índices de marginación, mediante una estrategia de enfoque interinstitucional
en la que participan el gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, así como la
sociedad civil, instituciones académicas e iniciativa privada, coordinando esfuerzos para
concretar acciones de forma articulada con otros programas en el ámbito de los centros
estratégicos comunitarios y sus áreas de influencia.
El objetivo general es coadyuvar al desarrollo de las Microrregiones a través de la realización
de obras y acciones en beneficio de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de los
distintos órdenes de gobierno y de la propia población en el desarrollo social, económico y
humano, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del programa.
La población objetivo que busca atender corresponde a los habitantes de los espacios
territoriales de las localidades identificadas como CEC1, y las localidades ubicadas en el área
de influencia del CEC, localizadas en las Microrregiones señaladas con prioridad por la
SEDESOL. Estos habitantes deben ser caracterizados como población con un alto índice de
marginación y/o predominantemente indígena. Así mismo, se puede considerar localidades
que no sean CEC o que no estén comprendidas dentro de su área de influencia, pero se
encuentren localizadas dentro de la Microrregión y previo dictamen y validación del comité de
validación central, con base en la justificación de la importancia del proyecto en la localidad.
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) opera en los 31 estados de la
República.
Sus criterios de elegibilidad y requisitos, se refieren a lo siguiente: las localidades
susceptibles de recibir apoyo deberán estar ubicadas en las Microrregiones, identificadas
como los CEC o como localidades en las áreas de influencia. Los beneficiarios del Programa
son los habitantes de los espacios territoriales señalados.
1
Centro Estratégico Comunitario, corresponde a las localidades que funcionan como centros de carácter social, productivo,
comercial y educativo para un conjunto de localidades más pequeñas y dispersas ubicadas dentro de un Área de Influencia.
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Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
Los proyectos elegibles para desarrollarse en el marco de este programa deberán reunir los
siguientes requisitos: ejecutarse en las localidades identificadas como CEC, o bien; en las
localidades ubicadas en las áreas de Influencia del CEC con un impacto directo en el CEC,
además; los ubicados en aquellas localidades que no son CEC ni Áreas de Influencia pero
estén comprendidas en las Microrregiones
El monto federal máximo de apoyo para las obras o acciones será de hasta $2,500,000.00
(DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS 00/100 M.N.), o cifra superior si la magnitud o
el impacto social de la obra o acción lo justifica, en este último caso, previo dictamen y
validación del Comité de Validación Central, para lo cual se presentará una justificación de
las obras o acciones en escrito libre; señalando la importancia de los proyectos para abatir
los rezagos en dichas localidades.
Los recursos que se destinen a las localidades no identificadas como CEC no podrán rebasar
el 40 por ciento del total del presupuesto del Programa; en el caso de los proyectos a
desarrollarse en las localidades Áreas de Influencia, deberán tener impacto directo en el
CEC, en caso contrario, las inversiones quedarán consideradas dentro de este porcentaje.
Para esto la UARP realizará las previsiones necesarias.
Para el caso de apoyos para acciones de Legalización del Patrimonial Rural e Identidad
Jurídica, el monto máximo federal será equivalente a 105 días de salario mínimo vigente, por
documento, según la zona geográfica que corresponda. Para el desarrollo de acciones
asociadas con la operación, supervisión, seguimiento y evaluación externa, la SEDESOL
contará con recursos de hasta un 7% del monto total asignado al Programa.
Para la ejecución de los recursos de este Programa, las instancias podrán ser los Municipios,
gobiernos de los Estados, las dependencias o entidades federales, las Delegaciones de la
SEDESOL, organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro, de acuerdo a la legislación
y disposiciones vigentes, instituciones académicas o de investigación, y los propios
beneficiarios y beneficiarias de los proyectos, dependiendo del tipo de acción a realizar. Para
ello se suscribirán los acuerdos, anexos o convenios de ejecución, coordinación o
concertación correspondientes.
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CAPÍTULO 1. EVALUACIÓN DE DISEÑO
PREGUNTA:
1. ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el programa está
correctamente identificado y claramente definido?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En las Reglas de Operación del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) se establece
en la Introducción que la marginación es un fenómeno estructural, evidenciado principalmente en
la carencia o insuficiencia de infraestructura, de servicios básicos y apoyo a las actividades
económicas, lo cual se establece a nivel general para las políticas sociales. Luego se abunda en
el enfoque territorial para priorizar ciertas zonas en las cuales las condiciones estructurales de
rezago es más significativo, para entonces concentrar esfuerzos ahí, en las microrregiones, en
las localidades CEC, y sus áreas de influencia. Hasta aquí se refiere a una situación general
estructural a partir de la cual se plantea la Estrategia de Microrregiones. Después se comenta
específicamente que el PDL, actua en estos espacios físicos, para contribuir a impulsar el
desarrollo social y humano de las personas. Más adelante en los Antecedentes se explica la
misma Estrategia de Microregiones, comentando las principales líneas de acción.
Se destaca, que aún cuando en general la problemática o necesidad nacional de concentrar
esfuerzos en ciertos territorios marginados, para potenciar los resultados de diversos programas
esta correctamente identificada a nivel de Estrategia de Microrregiones, en las ROP no se
encuentra explicitamente documentado el problema concreto por el cual el Programa existe, que
en virtud de las entrevistas sostenidas con el personal responsable del programa puede ser el
siguiente: Insuficiencia o ausencia de infraestructura social básica, de servicios y productiva, que
posibilite el desarrollo de las localidades estratégicas de las zonas de atención prioritaria. Una de
las razones que explican ésta situación, es porque el Programa esta situado contextualmente en
la misma Estrategia, pero también se debe a que la propia estructura de las ROP no tienen un
apartado especial del "problema o necesidad". Por lo tanto, si esta correctamente identificado el
problema, pero no esta claramente definido.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Reglas de Operación (DOF del 28 de febrero de 2007,
Octava Sección, p.57), Manual de Microrregiones
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PREGUNTA:
2 ¿Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por el programa, la
dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de
ser del programa?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Existe un conjunto de “diagnósticos situacionales” para cada una de los CEC, en el cual se
describen y grafican las condiciones geográficas y socioeconómicas de la localidad y su área
de influencia. Esta información nos da elementos suficientes para orientan las decisiones de
dónde y cómo intervenir, pero no necesariamente de por qué se origina o existe el Programa.
Sin embargo, en la etapa de diseño de la Estrategia de Microrregiones (2001), si se
estableció un proceso de diagnóstico que consistió en un análisis y estudio de las
condiciones de marginación y pobreza en México asociadas territorialmente, de lo cual se
derivó la conceptualización de la misma estrategia y posteriormente del Programa para el
Desarrollo Local (Microrregiones) como uno de sus componentes fundamentales.
Es decir, si se realizó un proceso de diagnóstico relacionado con la problemática a la cual
contribuye el Programa, pero no existe un diagnóstico actualizado vinculado directamente
con la particularidad de la actuación de este programa, en el cual se pueda referir al
problema específico detectado sobre las condiciones de infraestructura social, de servicios y
productiva en los territorios de atención, y su relación con el concepto de Desarrollo Local.
Sin embargo, con la información disponible institucionalmente es posible generar un
diagnóstico del estado de las condiciones sobre el problema en las localidades y territorios
de atención. Se sugiere la integración de un documento propio de análisis sobre la
problemática identificada, que caracterice las causas, magnitud y consecuencias posibles,
entre otros aspectos a considerar.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Diagnósticos Situacionales CEC (http://www.microrregiones.gob.mx)
Manual de Microrregiones (Octubre de 2004, SEDESOL)
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PREGUNTA:
3. ¿El Fin y el Propósito del programa están claramente definidos?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El Propósito del programa concretiza la orientación de las intervenciones del mismo
programa al contemplar el “mejorar la infraestructura social y fomentar acciones de
tipo productivo”, lo cual es muy claro, y que no estaba explicitado en las ROP, pues a
partir de esto se pueden identificar con facilidad el tipo de apoyos que brinda el
programa.
En el Fin se pueden distinguir dos partes fundamentales, la primera de “contribuir al
desarrollo de las regiones …”, que esta alineado con los propósitos a lograr en
términos de política publica social (planteado en el PND y PDS), y la segunda parte
que nos dice “a través de qué”, es decir, de una política con enfoque territorial integral
y focalizado.
Por otro lado en las ROP, en el apartado de Objetivo General (Misión), encontramos
una definición muy general que bien podría aplicar para cualquier otro programa, o
inclusive para la estrategia. Razón por la cual, se considera útil para mejorar los
contenidos, el adecuar la redacción del Objetivo General de las ROP con la definición
de Propósito contenido en la MML.
Por lo tanto, el Propósito y Fin esta construidos claramente, pues son comprensibles,
lógicos en términos de la política de Desarrollo Social y razonables en términos de las
definiciones conceptuales de cada uno de estos elementos.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
Reglas de Operación (p.60, DOF, Octava Sección)
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PREGUNTA:
4. ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del problema?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Para responder esta pregunta es necesario contar con una definición explicita y
concreta del Problema del programa, lo cual no existe de manera documentada de
acuerdo a los contenidos de los documentos revisados en este proceso de evaluación.
Sin embargo, con base en el análisis y diálogo del equipo evaluador junto con los
responsables del programa se ha llegado a un planteamiento, donde una definición
tentativa del problema es entonces la siguiente: “Insuficiencia o ausencia de
Infraestructura social básica y productiva, que posibilite el desarrollo de las localidades
estratégicas de las zonas de atención prioritaria”.
Con base en este planteamiento, el Propósito si corresponde a la solución del
problema, pues en su intención y naturaleza esta el lograr el mejoramiento de
infraestructura social básica, para mejorar las condiciones de vida de la población
objetivo, y con base en esto favorecer entonces el desarrollo local. Aunque la parte del
propósito que se refiere a “fomento productivo” puede omitirse como más adelante se
verá.
Por otro lado, el Fin responde al problema de carácter nacional de resolver la situación
de marginación y pobreza del país, pero orientado con un enfoque territorial que
permita focalizar los esfuerzos y recursos. Y entonces si las concentraciones
poblacionales con mayor potencial pueden contar con la infraestructura mínima y
suficiente, podrán entonces incorporarse al proceso de desarrollo nacional, de otra
forma este rezago estructural podría permanecer históricamente como hasta ahora.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
Reglas de Operación (p.60, DOF, Octava Sección)
Manual Microrregiones (Octubre de 2004, SEDESOL)
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PREGUNTA:
5. ¿El programa cuenta con evidencia de estudios o investigaciones nacionales y/o
internacionales que muestren que el tipo de servicios o productos que brinda el
programa es adecuado para la consecución del Propósito y Fin que persigue el
programa?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La SEDESOL ha tenido colaboración de diversas instituciones nacionales e internacionales
que han realizado estudios e investigaciones donde valoran y evalúan el modelo, método y
políticas sobre la Estrategia de Microrregiones, lo cual sin duda es una evidencia de que el
enfoque territorial de desarrollo que complementariamente persigue el Programa es el
adecuado para el tipo de problemática, en función de diferentes factores como son la
dispersión poblacional, multiplicidad de instituciones, recursos limitados, etc.
En particular la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico), ha
realizado algunos estudios, como el titulado “Evaluación de la Política Rural de México”
(2006), en el cual se comenta entre una de sus conclusiones que tanto la estrategia como el
programa “incluye diversos aspectos que están en línea con las mejores prácticas de los
países de la OCDE, como son: perspectiva territorial e integral del desarrollo, que no se
enfoca a subsidios sino a inversiones, y que se coordinan esfuerzos interinstitucionales”.
Otro estudio cita lo siguiente: “Las estrategias para el desarrollo deben estar ligadas a las
oportunidades …, en tanto en algunas localidades es necesario mejorar la infraestructura …”
(Mejores prácticas de desarrollo local, OCDE, 2002), que en el ámbito de actuación del
programa, ratifica la pertinencia de orientar acciones en el desarrollo de infraestructura.
Se ha constatado que los responsables del programa, cuentan con estos estudios y los
utilizan como fuente documental para la formulación del programa.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Evaluación de la Política Rural de México (OCDE, octubre de 2006)
Territorial Reviews, México (OCDE, 2001)
Mejores prácticas de desarrollo local, OCDE, 2002
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PREGUNTA:
6. Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad que coordina
el programa, ¿a qué objetivo u objetivos estratégicos está vinculado o contribuye el
programa?*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Este programa contribuye al Objetivo 3, del documento de Objetivos Estratégicos
publicado por la SEDESOL en su sitio Web, el cual está enunciado como sigue:
“Disminuir las disparidades regionales a través de un patrón territorial ordenado y una
infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los
procesos de desarrollo y detonar las potencialidades productivas”. Se detaca el
término “infraestructura social”.
Esto es en función de que el Programa está inscrito en la Estrategia de
Microrregiones, la cual contiene una lógica territorial, y que en específico busca el
apoyo a las zonas territoriales de mayor marginación del país, de forma que se
disminuyan evidentemente las diparidades regionales de marginación, y que además
el Programa como una de sus funciones principales busca el desarrollo de
Infraestructura Social, inscrita en los procesos de desarrollo social y humano.
Las estrategias 3.1, 3.2, y 3.3 estan orientadas al apoyo a las regiones más
marginadas, a desarrollarlas aprovechando sus ventajas, y a impulsar un
ordenamiento territorial regional y nacional, lo cual sin duda es parte del espíritu de la
Estrategia de Microrregiones, pero sobre todo del Programa, en el sentido de mejorar
la calidad de vida a partir de factores de capacidades e infraestructura social. En el
Anexo 2 de este informe se encuentra un listado de los objetivos estratégicos y sus
estrategias vinculadas de manera explicita. Verificandose además alineación con el
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, en el objetivo 3º.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Objetivos Estratégicos de Desarrollo Social 2007-2012
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
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PREGUNTA:
7. Con base en lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del
programa con los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo.*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El Programa, así como el Objetivo 3 del Programa Sectorial de Desarrollo Social 20072012, contribuyen directamente al logro del Eje Rector 3 del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012, denominado Igualdad de oportunidades, en función del Objetivo
1, que menciona lo siguiente: “Reducir significativamente el número de mexicanos en
condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista,
de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de
trabajo”. Lo cual se logra a través de la integración de las regiones marginadas a los
procesos de desarrollo, mediante un enfoque territorial que genere infraestructura
social y capacidades sociales.
Y después, se puede comentar que tiene incidencia específica en la estrategia 1.2 de
este mismo objetivo, que dice lo siguiente: “Impulsar prioritariamente el desarrollo de
los municipios de mayor marginación, a través de una efectiva focalización de
recursos y coordinación de esfuerzos entre el Gobierno Federal y los demás órdenes
de gobierno”. Pues se favorece el desarrollo de municipios de mayor marginación de
manera prioritaria, a través de los CECs, pero sobre todo con la coordinación
institucional entre las diferentes entidades involucradas.
Además este programa mantiene un vínculo secundario con las estrategias 1.3, 2.2 y
3.2. (enunciadas en el Anexo 2 de este informe), en función de los apoyos que otorga
el mismo programa, sobre el abasto, la vivienda, acceso a servicios básicos, salud y
educación, vías y medios de comunicación, a través de un ordenamiento territorial,
con procesos de desarrollo regional, y con la coordinación interinstitucional y
participación social.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (p. 150-152, 156, 159)
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PREGUNTA:
8. ¿Las Actividades del programa son suficientes y necesarias para producir cada
uno de los Componentes?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En general el proceso planteado en la MML para lograr el componente, esta
determinado por 5 fases, las cuales en son: focalización, promoción, asesoría,
autorización y control. Mediante las cuales se desea producir el componente único de
este Programa que son Obras y Acciones, de diferentes rubros.
La actividad de focalización del territorio esta realizada desde la Estrategia de
Microrregiones, por lo cual parece no ser necesaria en este Programa. Sin embargo,
esta actividad se refiere a la focalización de acciones, en el sentido de la
determinación de dónde asignar recursos.
Así mismo, la última actividad que se refiere a “seguimiento y control del ejercicio”
puede ser complementada con la explicación de un “… ejercicio presupuestal y de
avance físico”, para poder comprender la tarea de dar seguimiento a la ejecución que
realizan otras instancias como los Municipios.
Desde la perspectiva administrativa institucional son suficientes y necesarias estas
actividades porque reflejan un proceso administrativo dentro de las competencias de la
dependencia, sin embargo desde la perspectiva global del Programa tomando en
cuenta a los diferentes involucrados, se aclara que existen otras actividades, como por
ejemplo: la efectiva planeación participativa del desarrollo, la ejecución de las obras y
acciones, actividades de solicitud de aprobación y recursos para proyectos, cierre de
proyectos, etc.
Los supuestos son razonables en los términos de recursos presupuestales suficientes
y de los acuerdos de coordinación oportunos, para garantizar el logro de los
componentes. Por tanto, las actividades son suficientes y necesarias para el
componente.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico
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PREGUNTA:
9. ¿Los Componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La Matriz de Marco Lógico define un componente único en función de “ejecución de
obras y acciones”, con diferentes rubros de actuación, pero tomando en cuenta el
propósito que contempla dos elementos fundamentales que son: “mejoramiento de
infraestructura social básica”, y “fomento en acciones de tipo productivo”, se observa
que existen rubros dentro de este componente que no son necesarios, pues están
fuera de los conceptos de infraestructura o fomento productivo, por ejemplo:
promoción social, legalización patrimonial rural e identidad jurídica. Estos últimos
podrían ser parte de las actividades de apoyo.
Podría ser posible separar en dos componentes, uno que abarque las obras que
generan infraestructura, y otro componente que abarque acciones para el fomento
productivo, o bien obras de infraestructura productiva como más adelante se verá.
Para esto, en el futuro se puede revisar si alguno(s) de los otros programas pueden
atender o atienden los rubros que están desalineados de la lógica fundamental del
propósito. Como se ha comentado hasta ahora, una recomendación general es
orientar los esfuerzos de este Programa prioritariamente hacia el tema de
desarrollo y consolidación de infraestructura social básica, de servicios y
productiva, por lo cual los rubros indicados pueden corresponder a este tipo.
El supuesto indicado en este nivel es fundamental, pues en el de manera general se
indica que todos los involucrados (municipios, entidades, beneficiarios, dependencias
normativas, etc.) en la ejecución de obras y acciones deben lograr sus compromisos
operativos y financieros.
En síntesis, el componente a partir de los diferentes rubros que indica, es suficiente
para el logro del propósito, pero no necesarios algunos de sus rubros según el
problema identificado y el planteamiento del propósito.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico
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Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
10. ¿Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al logro del Fin?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) como esta definido en la Matriz
de Marco Lógico, contribuye al logro del Fin en función de sus dos líneas de actuación,
que son en el sentido de “mejorar la infraestructura social básica”, y de “fomentar
acciones de tipo productivo”, pues de esta forma se contribuye de manera
determinante al desarrollo de regiones poblacionales marginadas del país, pues más
allá del enfoque asistencialista se debe procurar proveer condiciones indispensables
de desarrollo: infraestructura y capacidad productiva.
Así mismo, este Programa busca incidir en la población que habita localidades
estratégicas de las zonas de atención prioritaria, lo que evidencia que actúa con un
enfoque territorial, donde la política de desarrollo trata de ser integral y focalizada, lo
cual es consistente en Propósito y Fin.
Desde una perspectiva más amplia, la contribución de este Programa cubre una de las
intensiones de más alto nivel de la política pública y social de nuestro país, al
contribuir directamente al logro de un objetivo nacional enunciado en el Plan Nacional
de Desarrollo, el cual dice: “Reducir significativamente el número de mexicanos en
condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista,
de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de
trabajo”.
Por tanto, es claro que el logro del Propósito contribuye de manera lógica al logro del
Fin, aunque como se ha mencionado es deseable que el Programa concentre su
atención en un tipo de proyectos que podrían ser obras de infraestructura de tipo
social y productivo.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿la lógica
vertical de la matriz de indicadores del programa es clara y se valida en su
totalidad? Es decir, ¿la lógica interna del programa es clara?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En la relación entre Fin y Propósito, es clara la lógica, y su contribución a la política
nacional de Desarrollo Social enunciada en el PND, PSD y Objetivos Estratégicos de
Desarrollo Social de SEDESOL. Las actividades por su parte están definidas desde la
perspectiva administrativa-operativa de Sedesol, lo cual limita su definición a las
tareas institucionales, pero que es razonable una vez que se complementa su
redacción con algunos términos aclaratorios.
La lógica vertical del Programa a pesar de que es comprensible, no es tan clara
debido a la diferencia expresada entre los elementos distinguidos en el propósito, y los
rubros enunciados en el componente. Es decir, no existe una relación clara y lógica
entre el Componente y Propósito, pues en el primero se muestra un conjunto diverso
de tipos de apoyo, y en el segundo se identifican dos elementos (infraestructura social
básica, fomentar acciones de tipo productivo), con diversos rubros de diversa índole.
Y además, a juicio del equipo evaluador, como se ha mencionado hasta ahora, es
posible concentrar los esfuerzos en la naturaleza del problema planteado para este
Programa, es decir a la infraestructura social básica, de servicios y productiva.
Los componentes de promoción social, legalización patrimonial rural e identidad
jurídica, se pueden incorporar como actividades, pues son necesarias y potencializan
los beneficios del Programa.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
Reglas de Operación
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Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
12. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño del
programa y en su lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de
indicadores definitiva del programa.*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Las propuestas de cambios a la MML (Anexo 7 de este informe), son las siguientes:

Definir concretamente el problema u oportunidad que el programa atiende, y que lo
distinga de la Estrategia de Microrregiones y de los otros programas que participan
en la misma estrategia, como insumo inicial del análisis de la MML. Sería deseable
realizar un ejercicio participativo de análisis de problemas con base en la estructura
de árbol de problemas.

En la redacción del Fin podría complementarse al final con el texto: “localmente”,
en el sentido que el programa hace una contribución desde la perspectiva del
concepto de Desarrollo Local.

En el Propósito, determinar con precisión el espíritu del programa: infraestructura
social básica y/o fomento productivo y/o otras, de tal forma que se observe lo
característico del programa en distinción de otros. Podría reemplazarse las
palabras “Mejorar la” con “Existe”, en función de una redacción de algo logrado.

En el Componente, omitir las palabras “Ejecución de” al inicio, pues aquí se
describen los productos que genera el programa, que en este caso corresponden a
obras y acciones. Es posible que se puedan separar en dos componentes, uno de
infraestructura y otro de fomento productivo, o bien concentrar esfuerzos en el
aspecto exclusivamente de obras de infraestructura social básica y productiva.

Reflexionar sobre los diferentes rubros del componente, puesto que son de
naturaleza distinta entre ellos, pero sobre todo no necesariamente están alineados
con el Propósito del Programa, pero sí a la Estrategia de Microrregiones.

En la definición de Actividades, situadas en la perspectiva de operación
institucional, se pueden agregar los componentes que se sugiere re omitir.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico, Reglas de Operación
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
13. En términos de diseño, ¿existen indicadores para medir el desempeño del
programa a nivel de Fin, Propósito, Componentes y Actividades e insumos?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La Matriz de Marco Lógico contempla un conjunto de 21 indicadores, de los cuales
para Fin se incluye uno, para Propósito 2, en Componentes son 7, y para las
Actividades 11 indicadores.
Cada uno de ellos esta definido en el formato de la tabla con una columna de
Enunciado, otra de Fórmula y otra de medio de verificación que incluye entre
paréntesis la frecuencia.
Además se anexan Fichas Técnicas por cada uno de los primeros 9 indicadores,
según el formato expedido por la SHCP, en el cual se incluyen los siguientes
apartados: datos de identificación del programa, datos de identificación del indicador,
características del indicador, características de las variables, determinación de metas,
referencias adicionales.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
Fichas técnicas de Indicadores
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Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
14. ¿Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y
monitoreables?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Según análisis realizado de cada indicador con base en las características deseables (Anexo
8), se realizan las siguientes observaciones. El Indicador de Fin y el primero de Propósito no
son claros en función de que plantean la posibilidad de apoyar su medición en alguno(s) de
tres índices (marginación, rezago social, ó desarrollo humano). Además están construidos
con base en variables, las cuales no están definidas, lo cual indica que pueden ser varios
indicadores dependiendo de la variable seleccionada. La forma en que está construido puede
dar como resultado valores negativos cuando son variables descendentes, y no permite
observar los cambios absolutos, solo relativos.
El tercer indicador, el cual corresponde a Propósito, es claro y adecuado, pues permite
visualizar el avance en la cobertura territorial del programa, lo cual en su medición establece
parámetros del impacto en las condiciones de vida de a población afectada. Es importante
destacar que no se determina con precisión si se refiere a una bandera blanca, un número
mínimo o todas ellas para la localidad seleccionada.
Los siguientes indicadores que se refieren a Componente, están referidos a las obras y
acciones directamente: proyectos (aprobados, asesorados), obras (iniciadas, concluidas),
localidades intervenidas, banderas blancas, recursos por rubro. Se destaca que los primeros
parecen no tan relevantes (es posible que sean de la sección de actividades), y los últimos 3
son fundamentales, pues en estos se evidencia la eficacia del programa en función de
municipios intervenidos, banderas blancas, y distribución de recursos por rubro.
En el último conjunto de indicadores que corresponden a Actividades, existe uno repetido
(Tasa de aprobación de proyectos). De este conjunto existen algunos indicadores poco
relevantes que se indican en la matriz propuesta.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico
Fichas técnicas de Indicadores
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Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
15. De no ser el caso, la institución evaluadora, en coordinación con el programa,
deberá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción
o las modificaciones a los indicadores existentes que sean necesarias.*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Las sugerencias para reformular los indicadores son las siguientes:

Se deben especificar las variables a tomar en cuenta en los primeros dos indicadores, o
bien definir un índice único / propio, pues hasta ahora considera 3 bases distintas. Estos
índices estarán relacionadas con las variables del índice de marginación, rezago social y
desarrollo humano, que sean coincidentes, pero que sobre todo estén relacionadas con
desarrollo de infraestructura social básica y productiva.

Un indicador de localidades con Banderas Blancas completas relacionadas con el
propósito del Programa, es deseable en el nivel de Propósito, con motivo de medir qué
tanto se ha mejorado la infraestructura social y productiva en esas localidades, y que
como consecuencia tengan las condiciones mínimas para mantenerse en el proceso de
desarrollo local.

En los indicadores de Componentes, podría agregarse uno en el que se indiquen las
obras y acciones a qué rubro corresponden, para conocer su distribución en términos de
solicitudes y necesidades.

Se debe especificar con detalle en la ficha técnica del indicador de banderas blancas, el
significado del término y en que circunstancia se levanta.

Omitir indicadores que no son relevantes para el programa, ya sea para mostrar
resultados o para gestión interna.
Estas sugerencias están planteadas en los Anexos 7 y 8 de manera más detallada.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico
Fichas técnicas de Indicadores
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
16. ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea
de base y temporalidad en la medición?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Todos los indicadores si tienen identificada una frecuencia de medición que va de los
5 años en el caso de Fin hasta mensual en los que se refieren a Componentes y
Actividades.
Sin embargo, sobre la línea base en los indicadores de Fin y Propósito no aparece
registrada en las fichas técnicas de los indicadores, aunque si su temporalidad de
medición como se comentó.
Esta situación es debido a que la fórmula de cálculo aún no esta precisada, pues
requiere por parte de la Unidad Responsable del Programa, formular con detalle la
forma en que se medirá el Fin y Propósito.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
Fichas técnicas de Indicadores
27
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
17. ¿El programa ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de
los indicadores?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En la Matriz de Marco Lógico se contempla la identificación de los medios de verificación de
cada uno de los indicadores, así como su frecuencia de medición relacionada. Falta la
identificación del medio de verificación del segundo indicador de Propósito, y de un indicador
de Componente. Debe existir la identificación específica para cada indicador aunque se
repitan, razón por la cual en el formato de la MML, se sugiere utilizar la línea de división
horizontal de cada indicador.
Para el caso de “Indicadores de Marginación y Rezago social por Localidad, publicados por
CONAPO y CONEVAL (quinquenal) Indicadores de Desarrollo Humano municipales”, es
importante especificar la ubicación de documento o fuente de información de dichos
indicadores, lo cual corresponde en primera instancia sobre los datos brutos a los sitios Web
de cada institución, pero luego a un medio de verificación interno, pues se tiene que calcular
en términos absolutos para las unidades de atención del programa.
En síntesis los medios de verificación son los siguientes: Datos derivados de Indicadores de
Marginación y Rezago social por Localidad, publicados por CONAPO y CONEVAL e
Indicadores de Desarrollo Humano municipales; SIIPSO (Sistema Integral de Información de
Programas Sociales); Anexos técnicos de propuestas de inversión; Reporte de seguimiento
de obras; Anexos territoriales; Registro de Proyectos revisados; Memorias y Listas de
asistencia; Bitácora de asesoría; Informe global semestral de la DGS; Formato DL-B;
Formato DL-C: Actas de entrega-recepción; Informe de la Delegación sobre las actas de
entrega-recepción.
Así mismo, existen otros sistemas de información a partir de los cuales se pueden verificar
los indicadores, como son: SIBAB, RAM, DGS-Base de Datos estandarizada.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
28
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
18. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), ¿el
programa ha identificado el tamaño de muestra óptimo necesario para la medición
del indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de
significancia y el error máximo de estimación?
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En este programa no existen indicadores que requieran un medio de verificación tipo
“encuesta”, por lo cual no aplica la pregunta. Pero si es recomendable destacar lo
comentado para los primeros dos indicadores, pues hay que hacer énfasis en el modo
y mecanismo de manejo de las fuentes de verificación de estos, y en la selección de
variables en las que el Programa incide de manera directa.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
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Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
19. ¿De qué manera el programa valida la veracidad de la información obtenida a
través de los medios de verificación?*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
En relación con las fuentes externas primarias, que se refiere al universo estadístico
de índices y variables de marginación, rezago social y desarrollo humano, el Programa
se apega al contexto oficial. Y adicional a esto, cuando se publica un indicador revisan
el cálculo y sus resultados con base en los datos básicos. Esto es en relación a los
dos primeros indicadores de Fin y Propósito.
Sobre las fuentes internas de datos, útiles para los demás indicadores, en las
delegaciones los residentes de campo realizan levantamiento de información y
actividades de supervisión de obra diariamente, así mismo se realizan visitas
esporádicas para verificar que los datos de las cedulas estén correctos. La información
que se recopila es sobre avance de obras, beneficiarios, ejercicio de recursos, entre
otros; y es incorporada a los sistemas de información y formatos requeridos como son:
SIIPSO (Sistema Integral de Información de los Programas Sociales), SIBAB, reportes
de seguimiento de obra, y formatos predeterminados. Por su parte el SIIPSO, incluye
en su lógica de funcionamiento procedimientos de validación automaticos derivados
de la normatividad aplicable.
Respecto de los diferentes medios de verificación y sistemas de información, podrían
incorporarse mecanismos de validación cruzada, para garantizar la confiabilidad y
calidad de la información de cada uno.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
30
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
20. ¿Se consideran válidos los supuestos del programa tal como figuran en la matriz
de indicadores?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El supuesto en el nivel de Fin, más bien corresponde a una nota explicativa del
manejo de variables en el indicador de Fin.
Los supuestos enunciados en la Matriz de Marco Lógico se consideran válidos,
destacando entonces como condiciones indispensables para el logro de las
intenciones de este programa, la coordinación interinstitucional, entre Secretarías y
con los órdenes de gobierno, la existencia oportuna y suficiente de recursos,
cumplimiento de compromisos por parte de los diferentes involucrados (municipios,
estados, federación, beneficiarios, población), y en general que las condiciones
socioeconómicas nacionales ofrezcan condiciones favorables para un buen ejercicio
público del programa.
Los siguientes supuestos:

La población hace buen uso de la infraestructura social y productiva.

El municipio se hace cargo de la correcta operación y mantenimiento de la
infraestructura social y productiva.

La instancia ejecutora se desempeña correctamente
Pudieran estar contenidos en uno de los supuestos enunciados:

Los compromisos financieros y operativos asumidos por los municipios, los
beneficiarios y las dependencias normativas y ejecutoras son cumplidos
Los supuestos están expresados en términos positivos, y son precisos como para ser
monitoreables.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico
31
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
21. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿la lógica
horizontal de la matriz de indicadores se valida en su totalidad?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
A pesar de que se tienen definidos indicadores, identificados medios de verificación y
supuestos válidos para cada nivel de la MML, se considera que la parte más sensible
de la lógica horizontal de este programa, está en los indicadores, pues a juicio del
equipo evaluador se podrían replantear, para hacerlos más comprensibles en su
definición, y tomando en cuenta las recomendaciones de la lógica vertical.
En términos generales la lógica horizontal, incorpora positivamente el espíritu del
programa en la medición de cambios o variaciones cualitativas de las condiciones de
vida de la población objetivo, a través de los índices de marginación, rezago social e
IDH (Desarrollo Humano).
Se consideran válidos los supuestos fundamentales del compromiso de los actores
institucionales y sociales en la normatividad y ejecución de este programa, y desde
luego la cuestión de los recursos en oportunidad y cantidad que son imprescindibles
considerar.
Sin embargo, como se ha comentado es necesario incorporar algunas correcciones,
adiciones y modificaciones en los indicadores, medios de verificación y supuestos, que
permitan validar la lógica horizontal, pero sobre todo definir indicadores para el nivel
de fin y propósito consistentes, y para el nivel de componente y actividad que sean
útiles para la gestión.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
32
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
22. Si no es así, proponer los cambios que debería hacerse a la lógica horizontal de la
matriz de indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos).*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Las sugerencias principales, las cuales han sido verificadas con los responsables del
Programa, y que además se registran en el Anexo 7, son las siguientes:

Verificar la conveniencia de reflejar los primeros tres indicadores en términos de
cambio o variación, y no en términos de avance respecto del rezago. Además de
seleccionar las variables específicas a medir de estos índices. Incluir valor de línea
base en los indicadores de fin y propósito.

Incorporar medio de verificación de segundo indicador de Propósito.

Hacer énfasis en indicadores relevantes y necesarios, a nivel de componente y
actividades, reduciendo a un conjunto de indicadores indispensables.

Incorporar un supuesto a nivel de Fin, que nos indique las condiciones para
proveer sostenibilidad a los beneficios del programa, como podría ser lo siguiente:
“Las políticas públicas del desarrollo social y económico, siguen una lógica
territorial en su aplicación, e impulsan el desarrollo local como estrategia”.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Matriz de Marco Lógico
33
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
23. ¿La población que presenta el problema y/o necesidad (población
potencial), así como la población objetivo están claramente definidas?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Este Programa tiene un enfoque territorial, razón por la cual su cobertura se basa en
las poblaciones que ocupan ciertos espacios físicos, es decir, su objeto de atención
son las localidades CEC y/o localidades ubicadas en el Área de influencia de las
anteriores, las cuales a su vez, estan dentro de las Microrregiones (espacios
geográficos de dos o más municipios con altos niveles de marginación, marginación
relativa o predominantemente indígena).
De acuerdo a las ROP y entrevistas sostenidas con los responsables, se ha asumido
que la definición de población potencial del programa, entendida como la población
que presenta el problema y/o necesidad, son los habitantes de los territorios de los
municipios de alta y muy alta marginación en el país, que se encuentran conformados
en las Microrregiones, de acuerdo a la premisa de atención de la Estrategia de
Microrregiones. Y que la población objetivo, entendida como la población que se
desea atender en un período de tiempo, de la misma forma y según las ROP, son los
“habitantes de los espacios territoriales” de los CEC´s (Centros Estratégicos
Comunitarios) y las localidades de su área de influencia directa, enmarcados en las
Microrregiones.
Se puede apuntar que la población objetivo no necesariamente debe estar definida en
términos de personas, pues podría estar definida en términos de territorio o
localidades, es decir, la población objetivo podrían ser simplemente las localidades
CEC y/o las Microrregiones o Areas de Influencia, pues es aquí donde concentra sus
esfuerzos.
La definición explícita de la población potencial no esta descrita en las ROP, sin
embargo es deseable que las futuras ROP del Programa incluyan este concepto.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Reglas de Operación (p.60, DOF, Octava Sección)
34
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
24.
¿El programa ha cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los
atributos que considere pertinentes? (En el caso de individuos, en términos de
edad, sexo, nivel socio-económico -señalar quintil de ingreso si corresponde-,
principales características de la actividad económica que desempeña -rama de
actividad, condición de empleo, etc.-, condición indígena u otros atributos que
sean pertinentes).
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El programa si ha cuantificado la población potencial y objetivo, en los listados de
CECs y Municipios relacionados, en términos de la que habita los territorios de
atención, sin embargo es necesario realizar una caracterización de la población
potencial y objetivo en términos nacionales, estatales, regionales, microrregionales y
por localidad, en función de sus características de pobreza y marginación. Lo anterior
adquiere importancia, bajo la premisa de saber las condiciones específicas de la
población de cada Microrregión, y estar en condiciones de conocer los cambios
cualitativos de la intervención del Programa.
Se destaca que se han cuantificado y caracterizado con un nivel de detalle amplio,
sobre los aspectos geográficos y sociodemográficos, los espacios territoriales de
atención, en los Diagnósticos Situacionales CEC, con base en información censal de
INEGI, lo que permite justificar la intervención en esos territorios.
Según los criterios de evaluación proporcionados por CONEVAL, se sugiere contar
con un documento propio en el cual se especifiquen las poblaciones potencial y
objetivo, en lo respectivo a sus características, magnitud y distribución. Sin embargo,
el sitio Web de Microrregiones, sirve como medio para concentrar y compartir los
datos e información relativa a la población objetivo en términos territoriales.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Diagnósticos situacionales CEC
http://www.microregiones.gob.mx
35
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
25. ¿Cuál es la justificación que sustenta que los beneficios que otorga el programa
se dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Los beneficios del Programa se dirigen a las personas que habitan territorialmente
ciertas áreas geográficas, que tienen niveles altos de marginación y rezago, lo cual
responde actualmente al enfoque planteado en el PND 2007-2012, de poner énfasis a
la población de los que menos tienen y en los más marginados del país, por principio
de justicia, dignidad e igualdad de oportunidades. Se plantea en este documento la
necesidad de orientar claramente las acciones de desarrollo social hacia los más
pobres y rezagados.
“El territorio local provee el eje del proceso de desarrollo, por sus decisiones y
acciones constituye una fuente de recursos potenciales. …. “ (Mejores prácticas de
desarrollo local, OCDE, 2002), texto que evidencia la pertinencia de tomar como
referencia la orientación a una población potencial y objetivo en términos territoriales.
Además, se considera
importante la focalización de esfuerzos para mejorar las
condiciones de vida de los mexicanos y reducir las diferencias, lo cual está explícito en
el PDS 2007-2012, enunciado en el tercer objetivo al utilizar como medio un “…patrón
territorial ordenado y una infraestructura social..”, lo que evidentemente considera la
existencia de recursos limitados y un gran déficit de atención distribuido
territorialmente a lo largo de todo el país, con una alta dispersión poblacional, que
como consecuencia implica una condición estructural de desigualdades regionales que
obstaculizan el desarrollo nacional.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Manual de Microrregiones
Reglas de Operación
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
36
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
26. ¿La justificación es la adecuada?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La justificación anteriormente mencionada, responde a un principio de búsqueda de
igualdad de oportunidades y justicia, y es adecuada en términos de su pertinencia en
el marco del desarrollo social, tomando como referencia el desarrollo local, en el cual,
las capacidades e infraestructura social se deben fortalecer, pero específicamente en
las áreas geográficas de mayor marginación del país, pues evidentemente son las que
presentan los mayores rezagos y carencias.
Se comparte la necesidad de insistir en los esfuerzos para lograr un enfoque territorial
diferenciado, con el cual se puedan identificar las oportunidades y ventajas de cada
microrregión, que implique la existencia de polos de desarrollo, y entonces a partir de
esto, lograr el desarrollo desde lo local, hacia lo regional y nacional.
Por tanto, el proceso de desarrollo nacional y regional, en términos sociales,
económicos y políticos, implica determinantemente la incorporación de los territorios
rurales más marginados a los procesos de desarrollo desde lo local, poniendo énfasis
en la construcción y habilitación de infraestructura básica que potencie las
capacidades productivas y sociales de cada región.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
37
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
27. ¿Los criterios y mecanismos que utiliza el programa para determinar las
unidades de atención (regiones, municipios, localidades, hogares y/o
individuos,
en
su
caso)
son
los
adecuados?
(Señalar
principales
mecanismos).
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El mecanismo para seleccionar las unidades de atención se basa en un enfoque territorial,
que consiste en los siguientes puntos de manera secuencial:
 Identificación de municipios de alta y muy alta marginación, o de población
predominantemente índigena o de marginación relativa.
 Definición de Microrregiones, consideras como espacios geográficos en áreas rurales de
uno o varios municipios, que responden a una identidad étnica, cultural y geoeconómica.
 Determinación de localidades denominadas Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), los
cuales son localidades con condiciones potenciales que se eligen para impulsarlas como
polos de desarrollo.
 Identificación de las localidades del área de influencia de los CEC´s, con los que mantienen
un vínculo económico, cultural, social, productivo o de servicio de manera natural.
Así, las unidades de atención quedan definidas por las localidades CEC y aquellas que se
encuentran dentro de su área de influencia, así como en casos especiales de localidades que
no estén en el área de influencia pero si dentro de la Microrregión.
El equipo evaluador considera adecuado este mecanismo tomando en cuenta que existe un
universo muy grande de pequeñas localidades por atender en todo el país, que resulta
prácticamente imposible llegar a todas ellas y dotarlas de infraestructura y servicios, tanto por
la gran dispersión poblacional, como por la disponibilidad limitada de recursos respecto de la
demanda potencial, por las condiciones orográficas accidentadas, las diferencias étnicas, la
baja capacidad de gestión local, etc. Por tanto adoptar un enfoque territorial que concentre
los esfuerzos en puntos de atención y canalice hacia ellos los recursos disponibles, mediante
una efectiva coordinación interinstitucional, es indispensable para maximizar los beneficios
de la política de desarrollo social nacional.
REFERENCIA DOCUMENTAL: Manual de Microrregiones, Reglas de Operación
38
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
28.
¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes
reciben los apoyos del programa (padrón de beneficiarios), cuáles son las
características socio-económicas de la población incluida en el padrón de
beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El PDL opera con un enfoque territorial, derivado de la Estrategia de Microrregiones, lo
cual implica que actua sobre espacios físico-poblacionales determinados, atendiendo
a la población que habita en ellos. No se cuenta con una estimación de la población
beneficiada con cada proyecto, pues en algunos casos las obras y acciones son
puntuales, afectan a una persona o familia, pero en otras ocaciones benefician a toda
la comunidad, localidad o el municipio.
Por otra parte, existen Diagnósticos Situacionales en los que se describe y
caracterizan los CEC, en términos de sus variables geográficas, económicas y
sociales, lo cual nos ofrece información sistematizada y una vista de la población
potencial.
La información y datos de proyectos (obras y acciones), se agrupa y clasifica por
unidad de atención (CEC), y esto constituye un padrón de obras o proyectos (no
necesariamente de beneficiarios) por espacio territorial. Esta información podría
tomarse de los diferentes sistemas de información y bases de datos que se lleva la
Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, como son el SIIPSO, SIBAB, RAM,
Base de Datos estandarizada de la DGS, entre otros.
Por lo tanto, no existe un padrón de beneficiarios que exprese de manera eficiente
personas, pero si existe un inventario en los registros del programa, de las obras,
proyectos y acciones, asignables a cada unidad territorial de atención.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Diagnósticos situacionales CEC
39
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA
29. ¿El diseño del programa se encuentra correctamente expresado en sus ROP o
normatividad correspondiente?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La lógica vertical del Programa analizada en las ROP, la podemos observar en
términos de la congruencia entre objetivo general, los apoyos y la operación del mismo
Programa, marcados en los numerales 2.1, 3.3.1, 4.1 y 4.2.
En general, es posible decir que el Programa tiene un nivel de orden adecuado,
expresado el diseño en sus ROP en función del enfoque territorial de las políticas
públicas de desarrollo social, y de la orientación del propósito de actuación hacia la
población más marginada, salvo por el aspecto documental en la concreción del
problema y objetivo específico del programa.
El diseño del programa desde el punto de vista del procedimiento administrativo, es
claro, pues quedan bien definidas las responsabilidades y operaciones de los
diferentes involucrados, dejando un amplio margen de actividad para las diferentes
formas de intervención. Aunque esto último, es un factor a observar, pues la
naturaleza de cada uno de los tipos apoyos expresados en las ROP es diferente.
Finalmente, se responde que si está expresado el diseño del programa según una
lógica general del mismo y de las políticas públicas de Desarrollo Social, sin embargo
se aclara que no es consistente con lo expresado en la Matriz de Marco Lógico, pues
esta última le sucedió en el tiempo a las ROP, y plantea ciertas modificaciones
fundamentales. Por tanto las ROP para el 2008 podrán ser modificadas en
consistencia con la MML, las observaciones de esta evaluación y las mejoras que los
mismos responsables del programa incorporen.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Reglas de Operación, Matriz de Marco Lógico
40
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA
30. ¿Existe congruencia entre las ROP o normatividad aplicable del programa y su
lógica interna?
RESPUESTA: NO
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La lógica interna la podemos validar en función de las relaciones medio-fin de la
conceptualización de marco lógico, es decir, la existencia de un problema o
necesidad, da origen a una solución que consiste en la instrumentación de un
objetivo de un programa, mediante ciertos apoyos (obras y/o acciones en este
caso), para satisfacer a la población objetivo, que es determinada a partir de la
identificación de la población potencial, alcances de la política pública y las
capacidades operativas institucionales.
Entonces, la relación que debería guardar cada uno de los elementos anteriores
con los otros es lógica y ordenada, y para poder reconocer la congruencia de las
ROP o normatividad, es necesario distinguir cada elemento con precisión de
manera explicita, razón por la cual a partir de la documentación consultada,
podemos decir que existe amplitud sobre el propósito fundamental que persigue el
Programa tal y como esta expresado en las ROP, pues es general, dado que el
problema concreto no esta claramente definido, y los apoyos son de diversa
orientación.
El Fin y Propósito de la MML no coincide con lo expresado en los Objetivos
General y Específicos de las ROP, los Componentes de la MML no son
congruentes con lo anotado como bienes y servicios en las ROP, y las Actividades
de la MML no están alineadas con las operaciones de las ROP.
Por tanto, existe una definición lógica expresada en las ROP, pero no es
congruente con la MML, lo cual puede mejorarse con algunas precisiones
documentales, de tal forma que sean consistentes.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Reglas de Operación, Matriz de Marco Lógico
41
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA
31. Como resultado de la evaluación de diseño del programa, ¿el diseño del
programa es el adecuado para alcanzar el Propósito antes definido y para atender a
la población objetivo?
RESPUESTA: SI
ANÀLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
El diseño del Programa esta sustentado en el planteamiento conceptual y práctico
de la Estrategia de Microrregiones, la cual a juicio de los evaluadores es una
plataforma necesaria de desarrollo regional y nacional, a partir del impulso local.
Bajo estos argumentos, el diseño en lo general (enfoque, lineamientos e
instrumentos) es el adecuado para contribuir y avanzar en las políticas de
desarrollo social, bajo la perspectiva de generación de capacidades, más que
asistencialismo, y concentrando esfuerzos y recursos en los lugares que más lo
necesitan, pero que es pertinente y factible invertir.
En lo específico, la evolución del Programa es posible que precise su contribución
concreta a la Estrategia de Microrregiones, y se concentre en la coordinación
institucional de manera más directa, o bien, concentrar sus esfuerzos e inversiones
en la infraestructura social básica, de servicios y productiva, para que de esta forma
pueda potencializar los resultados que reciben y perciben los habitantes de las
zonas de atención.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Reglas de Operación
Matriz de Marco Lógico
42
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
32. ¿Con cuáles programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La complementariedad del Programa, con el conjunto amplio de 72 Programas y 14
Secretarías Federales, enunciados en el manual de la Estrategia de Microrregiones,
tiene que ver también con la especificidad de las obras y acciones, donde en las
atribuciones de cada Dependencia o Secretaría participan de manera diferenciada y
entonces se potencian los esfuerzos y recursos en el contexto del área de atención.
A continuación se muestran parte de los resultados del análisis realizado en la
Evaluación
de
Impacto,
que
ofrece
un
panorama
sobre
algunas
de
las
complementariedades del Programa con otros, agrupado por perfil de apoyo:
Programa
para el Desarrollo Local (Microrregiones)
Iniciativa ciudadana 3 x1
de incentivos estatales
de atención a Jornaleros Agrícolas
Salud y Nutrición para Pueblos Indigenas
IMSS- Oportunidades
Educativos de CONAFE (SEP)
Compensatorios
Abasto Rural Doconsa
de Apoyo Alimentario Diconsa
para la Construcción y Rehabilitación de
Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en
Zonas Rurales (PCRSAS)
de Desarrollo para los habitantes del Semidesierto (Comisión Nacional de Zonas Áridas)
Plan Acuario (CONAZA)
Empleo Temporal (PET-SEDESOL)
de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda
Progresiva “Tu casa”
Salud
X
X
X
X
X
X
Educación
X
X
X
Abasto
Suministro
de agua
X
X
X
Saneamiento
X
X
X
X
X
X
X
Suministro
electrico básico
X
X
X
Piso
firme
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Manual de Microrregiones, 2004.
Evaluación de Impacto de la Estrategia de Microrregiones, 2006, ITESM.
43
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA: 33. ¿Con cuáles programas federales podría existir duplicidad?*
RESPUESTA: NO APLICA
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
La duplicidad se da cuando los alcances, límites o frontera de los programas no están
bien acotados, pues su operación va más allá de la oferta específica de un tipo de
apoyo. Más bien el Programa comprende una diversidad de obras y acciones de
naturaleza muy diferente, que como se ha comentado implica la intervención
coordinada de diferentes instancias, lo cual hace que exista una probabilidad de
duplicar acciones de forma circunstancial, sobre los tipos de apoyos, áreas de
atención y beneficiarios.
Aunque hay casos donde el apoyo es específico y dificilmente puede haber duplicidad,
por ejemplo, la Comisión Nacional del Agua interviene en la parte de infraestructura
hidráulica de abasto y sanitaria, Comisión Federal de Electricidad en la parte de líneas
de conducción y distribución de energía electrica, y así otras más.
Sin embargo como se advierte en la Evaluación de Impacto (2006), no se ha logrado
mejorar significativamente la coordinación interinstitucional entre los diversos actores
de cada sector y orden de gobierno.
Podría existir duplicidad con algunos programas de la misma Secretaría, pues el tipo
de apoyos que brindan son similares, y además actuan en ámbitos territoriales rurales,
como por ejemplo Programa de Atención a Jornales Agrícolas, Programa de Empleo
Temporal y 3x1 para Migrantes (Veáse tabla de página anterior).
Finalmente se advierte, que una de las complejidades de este Programa es que al
interactuar con otros programas federales, y las contrapartes estatales y municipales,
la lógica de operación de cada uno de los otros programas y los mecanismos propios
de acción, puede existir inconsistencia operativa en la articulación de todos.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Manual de Microrregiones, 2004.
Evaluación de Impacto de la Estrategia de Microrregiones, 2006, ITESM.
44
Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
PREGUNTA:
34. ¿El programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas
complementariedades y/o posibles duplicidades?
RESPUESTA: SI
ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN:
Específicamente es en el Manual de Microrregiones en el que se enlistan y explican los diferentes
programas de la Estrategia de Microrregiones, y que tienen una relación estrecha con el Programa
para el Desarrollo Local (Microrregiones) porque están vinculados con la Estrategia. También en la
Evaluación de Impacto de la Estrategia de Microrregiones, realizada en 2006 plantea un análisis de
los principales programas vinculados a la Estrategia, pero esta información sirve para conocer las
relaciones de PDL con otros programas.
Sería deseable que SEDESOL abordara de manera ordenada, el exámen de la relación funcional
entre los programas sociales que, de acuerdo a la Estrategia, se espera que concurran en las
microrregiones y entre éstos, y otros programas que se impulsan desde otros sectores institucionales.
El concepto de Desarrollo Local, como se ha abordado en las entrevistas y pláticas con los
responsables, nos lleva a reconocer la necesidad de habilitar un conjunto de factores que posibiliten
la incorporación de estas unidades territoriales a los procesos de desarrollo regional mediante la
perspectiva local. Lo cual implica, distinguir los elementos principales como serían los siguientes:
capital humano (salud, educación, capacidades individuales), capital social (unión, confianza,
participación, autogestión), y capital físico (infraestructura comunitaria, de servicios y productiva).
De donde se destaca entonces la importancia de que un programa con recursos limitados, y un gran
reto por la cobertura a atender, debiera concentrar sus esfuerzos no solo desde el punto de vista
territorial, son también en origen de la inversión, sugiriendo como se ha comentado desde antes, que
focalice los esfuerzos exclusivamente en el componente de infraestructura, ofreciendo la plataforma
al proceso de desarrollo, y dejando a otros programas complementarios la facilitación de los aspectos
de capital humano y social, que posibiliten la activación productiva y económica.
REFERENCIA DOCUMENTAL:
Manual de Microrregiones, 2004.
Evaluación de Impacto de la Estrategia de Microrregiones, 2006, ITESM.
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