Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a EJERCICIO FISCAL 2006

Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a
cargo de DICONSA S.A. de C.V.
EJERCICIO FISCAL 2006
Institución Evaluadora:
Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.
Operación Administrativa y Financiera
INDICE
3.
OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA ................................................ 3
3.1.
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 3
3.2.
EVALUACIÓN DE PROCESOS .................................................................................. 4
3.2.1. Metodología para el análisis de procesos operativos ......................................... 4
3.2.2. Análisis de los Procesos Operativos................................................................... 6
3.2.3. Metodología para el análisis en materia de información.................................. 18
3.2.4. Análisis de Resultados...................................................................................... 20
3.3.
CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS, FINANCIERAS Y DE RESULTADOS ............... 25
3.3.1. Metas físicas ..................................................................................................... 27
3.3.2. Metas financieras.............................................................................................. 38
3.3.3. Metas de resultados .......................................................................................... 40
3.3.4. Recomendaciones ............................................................................................. 40
3.4.
ANÁLISIS DE COSTOS ............................................................................................ 41
3.4.1. Costos de operación del Programa ................................................................... 41
3.4.2. Eficiencia del Programa ................................................................................... 48
3.4.3. Suficiencia presupuestal ................................................................................... 49
3.4.4. Costos directos e indirectos .............................................................................. 52
3.4.5. Costos por proceso ........................................................................................... 52
3.4.6. Costos de adquisición ....................................................................................... 53
3.4.7. Costos de distribución ...................................................................................... 58
3.4.8. Estimación del precio de mercado del paquete ................................................ 59
3.4.9. Análisis costo-beneficio ................................................................................... 60
3.5.
RECOMENDACIONES ............................................................................................ 62
3.6.
ANEXOS. ............................................................................................................... 64
2
3. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
3.1. Introducción
El objetivo de este capítulo es evaluar la operación administrativa y financiera del
Programa de Apoyo Alimentario (PAL), a través del análisis de los procesos operativos, la
verificación del cumplimiento de las metas físicas y financieras, y el análisis de costos, a
fin de comprobar si la operación del Programa durante 2006 se encaminó hacia el
cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) y el alcance de sus objetivos.
En la primera parte de este capítulo se identifican y analizan los procesos operativos del
Programa y si su funcionamiento permite el cumplimiento de las ROP; la existencia de
información disponible y sistematizada que facilite el desarrollo y seguimiento de cada
proceso operativo; así como el seguimiento para saber si se han corregido los principales
retos operativos indicados en evaluaciones anteriores y en qué medida. En la segunda parte
se analiza el avance en el cumplimiento de las metas físicas y financieras, así como la
existencia de metas de resultados para 2004, 2005 y 2006, con base en la información de
gabinete y en evaluaciones anteriores. En la tercera parte se hace un análisis del PAL para
el ejercicio fiscal 2006 respecto a los costos de operación del Programa, la suficiencia del
presupuesto asignado, el desglose de los costos por etapa de operación, particularmente la
de adquisición, el costo unitario del apoyo y la relación costo beneficio; cuando fue posible
se realizaron algunas comparaciones con el periodo 2004-2006.
3
3.2. Evaluación de Procesos
Este apartado tiene como objetivo identificar y analizar el funcionamiento de los
principales procesos operativos a fin de verificar el cumplimiento de las Reglas de
Operación, así como comprobar la existencia y disponibilidad de información confiable y
sistematizada que permita el adecuado seguimiento de cada proceso. Además de identificar
en qué medida las recomendaciones hechas en evaluaciones anteriores se han
implementado para corregir las deficiencias en la operación del Programa.
La importancia de esto radica en que el uso adecuado de sistemas de información y
mecanismos de control y seguimiento facilitan la operación y la detección oportuna de
deficiencias en la operación, en tanto que el eficiente funcionamiento de los procesos
operativos permiten no sólo una mejor implementación del Programa, sino afrontar
adecuadamente los problemas que se presentan y la aplicación de medidas correctivas.
En la primera sección se identifican los principales procesos operativos y se analiza su
funcionamiento; en la segunda sección se verifica la disponibilidad de información; ambas
secciones están precedidas de una breve explicación de la metodología aplicada y en el
desarrollo del análisis de cada una se incorporan datos sobre la atención prestada a los retos
operativos señalados en evaluaciones anteriores. Al final se incluyen las recomendaciones
pertinentes.
3.2.1. Metodología para el análisis de procesos operativos
En respuesta a los Términos de Referencia y con el fin de poder hacer una comparación con
los periodos anteriormente evaluados e identificar en qué medida se han corregido los
principales retos, se consideró conveniente utilizar la metodología aplicada en el Estudio de
4
Evaluación Externa 2006 del Programa de Apoyo Alimentario1, con las adaptaciones
pertinentes para este análisis. Como primer paso para identificar los principales procesos
operativos definidos en las ROP y los actores responsables se elaboró un diagrama de flujo.
Posteriormente en la Tabla 3-1 se identificó si los principales procesos estaban descritos en
los documentos normativo-descriptivos del PAL; después en la Tabla 3-2 se verificó si
estos documentos contaban con la estructura básica que todo documento descriptivo de
procesos debe contener según la Norma Mexicana de Sistemas de Gestión de la Calidad
ISO 9001:20002 y, finalmente, con base en la Norma ISO 9001:2000 se analizaron cada
uno de los procesos para determinar si cumplen o no con los requisitos de un sistema de
gestión de calidad, adaptado éste a la estructura y características del PAL.
Tanto los Términos de Referencia como la Propuesta Técnica establecen que deberán
analizarse el funcionamiento del Comité de Beneficiarios, las acciones para la promoción y
vigilancia de la salud, los cursos sobre nutrición, higiene y salubridad, los acuerdos
relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización llevadas a cabo por
los programas federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda, los principales
procesos operativos (adquisición, armado, distribución, entrega y comprobación), la
organización con respecto a otros organismos o entidades con las que tiene relación
(Programas Especiales o sinergias con instituciones), y la construcción y funcionamiento
del padrón de beneficiarios. En adelante nos referiremos a este conjunto como unidades de
operación, definidas así en los Términos de Referencia.
1
Universidad Iberoamericana, Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario 2006.
Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A.C. “Sistemas de Gestión de la Calidad”. Disponible
en http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/Programas_Sustantivos/calidad/ISO/NMX-CC-9001-IMNC2000.pdf
2
5
3.2.2. Análisis de los Procesos Operativos
El principal objetivo de esta sección es analizar si la operación administrativa del Programa
cumple con la normatividad y los objetivos del mismo. Los documentos normativodescriptivos vigentes durante el año 2006 fueron las Reglas de Operación publicadas el 17
de febrero, los Lineamientos de Operación 2006 con fecha 20 de febrero, el Manual de
Procedimientos3 2006 y el Programa Anual4 2006. Al respecto es necesario aclarar que la
única norma oficial y legal que rige el Programa son las Reglas de Operación 2006, los
otros documentos son más bien descriptivos de la operación del Programa porque no están
aprobados por la Comisión Interna de Administración y Programación (CIDAP). Sin
embargo, para efectos del análisis se han considerado todos como parte del acervo que
orienta la operación del PAL.
El primer paso fue elaborar un diagrama de flujo (Figura 3-1) que nos permitiera identificar
los principales procesos operativos definidos en las ROP, así como los actores
responsables. Para poder analizar los procesos y acciones (unidades de operación)
indicados en los Términos de Referencia fue necesario verificar que estén descritos en los
documentos base de la operación del Programa, de lo contrario, al no estar contenidos en
éstos su estudio y explicación sería imposible e inútil, y para ello se elaboró la Tabla 3-1
que nos permite comparar qué documentos los incluyen y el avance en el 2006 analizando
las Reglas de Operación, los Lineamientos, el Manual de Procedimientos y Programa
Anual.
3
En la evaluación externa del PAL realizada por la UIA, correspondiente al periodo 2004-2006, se señala que
además de las ROP y los Lineamientos se utilizó en el análisis el Manual de Procedimientos 2006 cuya fecha
de expedición correspondía al 20 de enero. UIA, op. cit., p. 252.
4
En la información de gabinete entregada por DICONSA al evaluador, el Programa Anual 2006 fue
entregado como el manual de operación bajo el que opera el PAL para este periodo y está fechado en enero de
2006.
6
Figura 3-1 Diagrama de flujo de los principales Procesos Operativos
definidos en las Reglas de Operación 20065
5
Tomado del Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario 2006. UIA, op. cit., p. 165.
7
Tabla 3-1 Comparación entre los documentos normativos del PAL respecto a las
unidades de operación a evaluar para el ejercicio 2006
Unidad de Operación
Reglas de
Operación
2006
Lineamientos
2006
Manual de
Procedimientos
(1º Semestre)
Programa
Anual 2006
(2º Semestre)
Funcionamiento del Comité de
Beneficiarios
Acciones para la promoción y
vigilancia de la salud
Cursos sobre nutrición, higiene y
salubridad
Acuerdos
relacionados
con
la
promoción de acciones de piso firme y
letrinización llevadas a cabo por los
programas federales y estatales para el
mejoramiento de la vivienda
Proceso de adquisición del paquete
alimentario
Proceso de armado de paquetes
alimentarios
Proceso de distribución del paquete
alimentario
Entrega óptima y eficaz del paquete
alimentario
Sistema de comprobación de apoyos
3
3
3
3
Organización con respecto a otros
organismos o entidades con las que
tiene relación (Programas Especiales o
sinergias con instituciones)
Construcción y actualización del
padrón de beneficiarios
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
Resultados:
•
Al comparar el contenido del Manual de Procedimientos, utilizado en la evaluación de
la UIA, y del Programa Anual, entregado para la presente evaluación, se encontró que
este último además de incluir una parte introductoria y explicativa de la operación
general del PAL, incorpora 11 de los 13 procedimientos que conformaban el
mencionado manual.
•
En ninguno de los tres documentos que detallan la operación del Programa se
mencionan específicamente “acuerdos relacionados con la promoción de acciones de
piso firme y letrinización llevadas a cabo por los programas federales y estatales para el
mejoramiento de la vivienda”. En el Programa Anual 2006 se explica que entre las
acciones de concertación para el desarrollo integral de las localidades están las acciones
de desarrollo social que se acuerdan con las Secretarías de Desarrollo para apoyar la
creación de infraestructura sanitaria, mejoramiento de la vivienda y del medio
ambiente. Puesto que los documentos normativos no lo dejan claro y estas acciones no
implican necesariamente piso firme y letrinización, la unidad de operación no fue válida
para efectos de la tabla, de hecho, estas acciones sólo se menciona en las ROP.
•
El Programa Anual contiene la mención de dos unidades de operación más que el
Manual usado en el primer semestre, lo que implica un avance en la descripción de
procesos operativos en los documentos que norman el Programa.
•
Tomando los resultados de la evaluación del periodo anterior que también incluye la
revisión de las ROP y los Lineamientos por unidad de operación, encontramos que las
ROP no mencionan los procesos de adquisición, armado y distribución de paquetes. Los
Lineamientos no contienen nada sobre acciones para la promoción y vigilancia de la
salud; cursos sobre nutrición, higiene y salubridad; acuerdos relacionados con la
promoción de acciones de piso firme y letrinización; ni construcción y actualización del
padrón. En tanto el Programa Anual que es mucho más descriptivo que los anteriores,
contiene 10 de los 11 procesos, lo cual, significa un avance.
Posteriormente se consideró importante analizar la estructura de los documentos
normativos, entendida ésta como la forma en que se distribuyen y ordenan los contenidos
9
de un documento. De acuerdo con la Norma Mexicana de Sistemas de Gestión de la
Calidad ISO 9001:2000, aplicada también en la evaluación pasada6, cualquier documento
descriptivo de procesos debe contener en su estructura por lo menos siete elementos. A
continuación explicamos en una tabla cada uno de los requerimientos mínimos que debe
tener un documento que describe procesos, para después detectar los posibles avances al
comparar los resultados encontrados en Lineamientos, Manual de Procedimientos y
Programa Anual.
Tabla 3-2 Estructura de los documentos descriptivos de los procesos
operativos del PAL, vigentes en el 20067
Estructura del Documento
Lineamientos
Manual de
Procedimientos
(1º Semestre)
Objetivo
El documento debe describir su
propósito y el resultado que se
espera lograr si se sigue lo que
indica
Contienen un objetivo
general, es decir, describen
cuál es el fin de los propios
Lineamientos que es contar
con una guía para la
operación del PAL que
especifique internamente la
participación de las áreas de
DICONSA y establezca los
criterios para llevar a cabo
las actividades
Establecen a cuáles áreas de
DICONSA son aplicables
los lineamientos y que
deberán observarlos durante
su intervención en la
operación del PAL
Existe una sección de
políticas y lineamientos que
describe responsabilidades y
funciones de cada área y en
todo el documento se
especifican los responsables
de las actividades descritas
No contiene un
objetivo del
documento, ni
general ni para cada
procedimiento
No contiene el
objetivo del
documento
No define el alcance
del documento ni en
general, ni para cada
procedimiento
No se define el
alcance del
documento ni en
general, ni para
cada procedimiento
Definición de
responsables en cada
actividad descrita
para cada
procedimiento
Define responsables
en cada actividad
descrita para cada
procedimiento
Alcance
Áreas dentro de la
organización que deben
observar la aplicación de los
contenidos del documento
Responsabilidades
Los documentos deben indicar
las funciones que tienen los
puestos para cada actividad
6
Programa Anual
(2º Semestre)
UIA, op. cit., p. 291
La información de las columnas 1, 2 y 3 fue tomada del Estudio de Evaluación Externa 2006 de la UIA para
poder hacer una comparación directa entre los documentos.
7
10
Nomenclatura
Los documentos deben
contener un listado de
definiciones técnicas,
significado de siglas y
terminología para facilitar su
comprensión
Políticas
El documento debe especificar
las prácticas y
comportamientos que regirán
la ejecución de los procesos
Desarrollo
Desglosar el flujo de las
actividades a ejecutarse para
cumplir cada proceso
Anexos
Documentos que deben apoyar
la claridad y detalle de los
procesos
Contienen un glosario que
define términos, siglas y
acrónimos que ayuda en la
comprensión del documento
No contiene una
sección de
nomenclatura
No contiene
nomenclatura
La sección “políticas y
lineamientos” incorpora de
manera general la operación
y responsables del PAL, y
luego especifica cada uno de
los principales procesos
Describe las actividades y el
orden en que deben
ejecutarse para llevar a cabo
cada uno de los procesos
operativos del Programa
No incluye una
sección de políticas
Aunque no se
especifican las
políticas para cada
proceso, si se
abordan de manera
general
Desglosa el flujo de
actividades para 11
procedimientos en
total. Aunque de las
11 unidades de
operación que se
analizan ahora, 3 no
están incluidas en
ninguno de los
procedimientos,
pero uno es
explicado en el
cuerpo del
documento
No incluyen anexos
Desarrolla con
detalle el flujo de
actividades para 13
procedimientos en
total. Aunque de las
11 unidades de
operación evaluadas,
2 no están incluidas
en ninguno de los
procedimientos
(acciones para la
promoción y
vigilancia de la salud
y acuerdos para
promoción de piso
firme y letrinización)
No tiene
Tiene 15 anexos y
28 formatos para
ejemplificar
Resultados:
•
En la evaluación anterior se analizó la estructura de los Lineamientos y del Manual de
Procedimientos, dando como resultado que los Lineamientos cumplen con 6 de los 7
puntos básicos que debe contener la estructura de un documento que describe procesos.
•
El Manual de Procedimientos, vigente para el primer semestre de 2006, sólo contenía
en su estructura dos de los puntos recomendados.
11
•
Con la incorporación del Programa Anual se mejoró notablemente la estructura del
documento que al interior del PAL se utiliza como manual, ya que se definieron las
políticas y se agregaron anexos que ayudan a la mayor claridad en los procesos.
•
A pesar de los avances es necesario hacer una revisión y rediseñar la estructura de todos
los documentos normativos, independientemente del nivel de desglose que corresponde
a cada uno, para que contengan los componentes mínimos sugeridos. Aún cuando los
Lineamientos son el documento más completo al respecto, éstos no describen dos de las
unidades de operación que se evalúan.
En la fase final se utilizó también la Norma ISO 9001:2000 para analizar cada uno de los
procesos operativos y determinar si éstos cumplen o no con los requisitos de un sistema de
gestión de calidad.
“Para que una organización funcione de manera eficaz, tiene que identificar y
gestionar numerosas actividades relacionadas entre sí. Una actividad que utiliza
recursos, y que se gestiona con el fin de permitir que los elementos de entrada
se transformen en resultados, se puede considerar como un proceso (…) La
aplicación de un sistema de procesos dentro de la organización, junto con la
identificación e interacción de estos procesos, así como su gestión, puede
denominarse como enfoque basado en procesos”8
La ventaja de este tipo de enfoque es que proporciona un control sobre los procesos, sus
combinaciones, vínculos e interacción. La Norma ISO 9001:2000 específica los requisitos
para un sistema de gestión de la calidad. Todas las secciones de la norma son genéricas y
aplicables a casi todo tipo de organización, sin embargo, cuando alguno de los requisitos no
8
Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A.C, op. cit.
12
puede aplicarse por la naturaleza de la organización o de su producto, es posible excluirlo.
En el Estudio de Evaluación Externa 2006 se seleccionaron los capítulos 4, 7 y 8 de la
norma9 para efectuar el análisis de los procesos operativos, adaptando de este modo la
Norma ISO 9001:2000 a la estructura y características del PAL.
Para poder hacer una comparación directa con los hallazgos anteriores y verificar avances
en las recomendaciones, fue necesario tomar como base la metodología aplicada al respecto
en la evaluación externa 2006. Los procesos operativos (unidades de operación) se
analizaron a partir del contenido que sobre cada uno abordan las Reglas de Operación, los
Lineamientos y el Programa Anual 2006, tratando de responder a los requerimientos y
cuestionamientos generados a partir de las secciones y los capítulos de la Norma ISO
9001:2000.
Puesto que ni las Reglas de Operación ni los Lineamientos se han modificado, una gran
parte de los resultados del análisis corroboran las conclusiones ya expuestas en la
evaluación 2004-2006 de la UIA, por lo que resulta infructuoso repetir a detalle todas las
observaciones. Sin embargo, el Manual de Procedimientos fue sustituido por el Programa
Anual, de modo que a continuación se exponen los resultados derivados de esta
modificación o de los avances en la atención de los principales retos.
Resultados:
1. Funcionamiento del Comité de Beneficiarios
En la evaluación del periodo 2004-2006 se concluye que en los Lineamientos y en el
Manual de Procedimientos sí se encuentra una planeación, diseño y definición del proceso,
9
Para comprender más sobre la selección de las secciones de la Norma, consultar el Estudio de Evaluación
Externa 2006, UIA, p. 256-257 o la página electrónica:
http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/Programas_Sustantivos/calidad/ISO/NMX-CC-9001-IMNC-2000.pdf
13
así como control y seguimiento en la creación del Comité de Beneficiarios, pero no en el
funcionamiento de los comités ya existentes. Contrario a esto, el Programa Anual 2006, si
bien no detalladamente, demuestra que sí hay planeación, control y seguimiento en el
funcionamiento de comités, cuando se establecen las funciones de los comités, se realizan
asambleas mensuales y se imparte capacitación a sus miembros y a los facilitadores
comunitarios.
2. Acciones para la promoción y vigilancia de la salud
En la evaluación anterior estas acciones sólo se mencionaban en las ROP y parecían no ser
concretas como para considerarlas un proceso que pudiera evaluarse. Aún cuando sigue sin
estar regulado y detallado como un proceso, es conveniente mencionar que ha habido
avances porque en el Programa Anual 2006 ya se mencionan acciones concretas y
vinculadas como la participación de personal de las Secretarías de Salud estatales que
evalúa el estado de nutrición de los menores de 5 años, proporcionan atención médica y
seguimiento a casos de desnutrición, imparten pláticas y emprenden acciones de medicina
preventiva; la entrega de reportes trimestrales de resultados elaborados con los datos de las
Secretarías y analizados por el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador
Zubirán, así como la creación del Sistema de Evaluación del PAL (SEPAVAL) para
unificar criterios en el levantamiento de medidas antropométricas y el seguimiento de los
niños.
3. Cursos sobre nutrición, higiene y salubridad
La evaluación anterior explica que no es un proceso que se pueda evaluar porque no está
regulado y sólo se menciona pero no se detalla como proceso en la ROP y los
Lineamientos, documentos en los que se señala como un requisito de corresponsabilidad de
14
los beneficiarios el asistir a las pláticas. En este periodo también ha habido importantes
avances al respecto: la elaboración del Plan Anual de Capacitación 2006 que contiene el
Temario de Pláticas, un reporte de presupuesto por curso de capacitación, el Reporte
Mensual de Pláticas a Beneficiarios 2006, y el formato de avance de capacitación por
localidad y almacén; además, que la capacitación a facilitadores comunitarios tiene como
objetivo prepararlos para que luego impartan las pláticas a hogares beneficiarios y ésta sí se
encuentra detallada en el Programa Anual 2006 (Procedimiento SIYC 002). Considerando
todo lo anterior podríamos concluir que falta vincular todas estas acciones no sólo en la
práctica sino también en la norma para regular el proceso.
4. Acuerdos relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización
llevadas a cabo por los programas federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda
No existen acuerdos específicos para la promoción de acciones de piso firme y letrinización
y por lo tanto no hay un proceso específico que pueda evaluarse, estas acciones sólo se
mencionan en las Reglas de Operación pero no se describen en algún otro documento.
Aunque existen procedimientos para las acciones de concertación y la firma de acuerdos de
concertación que son convenidos por DICONSA con los gobiernos estatales, en ningún
documento normativo se especifica que éstos últimos impliquen necesariamente acciones
promotoras para piso firme y letrinización. El Programa Anual menciona acciones para
apoyar la creación de infraestructura sanitaria, mejoramiento de vivienda y del medio
ambiente, pero nada concreto respecto a piso firme y letrinización, y tampoco señala la
vinculación entre ellas.
15
5. Proceso de adquisición del paquete alimentario
El proceso está descrito detalladamente en los Lineamientos y sí considera las etapas de
elaboración y requisición a proveedores, recepción, manejo de mercancía y expedición de
contra-recibos a proveedores. Sin embargo, siguen sin atenderse recomendaciones
anteriores como establecer procedimientos para la evaluación de los proveedores, la
atención a contingencias como la falta de suministro de materia prima por parte de
proveedores o atrasos en el surtimiento, y control y verificación de inconsistencias en la
adquisición.
6. Proceso de armado de paquetes alimentarios
Las conclusiones respecto a la evaluación anterior no han cambiado sustancialmente porque
dentro del proceso aún no se indican mecanismos para la verificación del estado de
conservación de los productos, no hay un procedimiento claro para la manipulación,
embalaje y almacenamiento de mercancía, ni tampoco es posible comprobar si el armado se
hace en tiempos establecidos porque no existe un calendario específico para el armado.
7. Proceso de distribución del paquete alimentario
El proceso se encuentra definido y los resultados respecto a la evaluación anterior no
cambiaron, sin embargo, siguen sin considerarse recomendaciones como incorporar en los
procedimientos acciones para el manejo, almacenamiento, manipulación y embalaje
durante el proceso de distribución.
8. Entrega óptima y eficaz del paquete alimentario
El proceso cumple de manera positiva con casi todas las secciones de la Norma, ya fue
atendida la recomendación de establecer un calendario de entregas, el cual está incluido en
16
el Programa Anual, pero aún no se definen procedimientos para el manejo, seguimiento y
medición de la mercancía devuelta.
9. Sistema de Comprobación de apoyos
El proceso está bien definido y regulado en los documentos normativos, no se presentan
cambios respecto a los hallazgos de periodos anteriores, pero aún no se ha respondido a la
recomendación de establecer métodos de seguimiento y control de las inconsistencias
detectadas en la comprobación.
10. Organización con respecto a otros organismos o entidades con las que tiene relación
(Programas Especiales o sinergias con instituciones)
En los documentos normativos estudiados no existen los elementos para evaluarlo como un
proceso con base en la Norma ISO, si no existen procedimientos de diseño y planificación
es imposible un análisis integral que considere el resto de las secciones. En la información
de gabinete se encuentran oficios informativos sobre el PAL, enviados a gobiernos estatales
en respuesta a una recomendación, que explican la necesidad de acciones conjuntas, así
como convenios de colaboración con diferentes entidades, pero quedan como acciones
aisladas. Tampoco es posible detectar un vínculo claro entre estas acciones y el
Procedimiento Concertación para el Proceso de Integralidad, incluido en el Manual de
Procedimientos y el Programa Anual, porque éste tampoco cubre los procedimientos
básicos que establece la Norma ISO. Además, con la información y los acuerdos no es
posible evaluar la organización.
17
11. Variables contenidas en el Padrón o lista de beneficiarios de los programas verificando
que el padrón este actualizado
Se identificó que a diferencia de la evaluación anterior para este periodo no existe un
Procedimiento específico para la integración del padrón de beneficiarios como el que se
mencionaba (GPC 001). El Programa Anual describe acciones que tienen que ver más bien
con la actualización del padrón. Con esto y con lo que describen las Reglas de Operación
podemos concluir que sí se definen los requisitos que deben cumplir los hogares para ser
beneficiarios, se definen algunas acciones de planeación pero sólo para la etapa de
actualización del padrón, no se identifica la secuencia de todos los procesos, no se definen
acciones detalladas para el control y seguimiento del padrón, no se identifican problemas
posibles, ni se identifican acciones para verificar las etapas planificadas.
3.2.3. Metodología para el análisis en materia de información
Este apartado tiene como objetivo evaluar la existencia, confiabilidad, disponibilidad y
utilización de sistemas de información que contribuyan en el funcionamiento de la
operación del Programa y que faciliten el seguimiento de cada proceso operativo, así como
la detección y solución oportunas de problemas. Con el fin de poder establecer una
comparación directa con la evaluación realizada para el periodo 2004-2006, al mismo
tiempo que responder a la recomendación hecha en los Términos de Referencia, se decidió
emplear parte de la metodología desarrollada en el Estudio de Evaluación Externa 2006 del
Programa de Apoyo Alimentario10 para analizar la existencia, uso, disponibilidad y
sistematización de la información. Se utilizó como base la Tabla de flujo de información11
10
Universidad Iberoamericana, op. cit., p. 245
Se anexa el esqueleto de la matriz sólo como referencia y para facilitar la identificación de los procesos y
elementos analizados.
11
18
que contiene los principales procesos operativos del Programa; sin embargo, a diferencia de
ésta se consideraron fundamentalmente los procesos definidos en las Reglas de Operación
2006 sin tomar con tanto detalle las actividades y procedimientos descritos en los
Lineamientos de Operación 2006 y en el Programa Anual 200612, entregado en sustitución
del Manual de Procedimientos 2006 citado en la evaluación anterior.
Aun cuando los Lineamientos y el Programa Anual son más bien documentos descriptivos
de la operación del Programa más no normativos oficialmente, ya que no han sido
aprobados por la Comisión Interna de Administración y Programación (CIDAP), fueron
considerados. Esto significa que las ROP fueron la base, más no la única fuente, para
realizar el presente análisis.
Es importante aclarar que esta adaptación en la metodología que se siguió causó cambios en
los resultados arrojados, por lo que se estimó pertinente replicarla para el periodo anterior
2004-2006, a fin de que los resultados sean comparables. De ésta manera se redujo el
número de actividades dentro de cada proceso y, por lo tanto, se identificó un menor
número de documentos que deben generarse. A partir de esta nueva lista de documentos se
solicitó a DICONSA la información de gabinete actualizada. Confrontar la información de
gabinete con lo que establece la norma nos permitió, primero, corroborar su existencia,
disponibilidad, actores responsables, usuarios, mecanismos de resguardo y sistematización,
y segundo, conocer la consistencia de la información generada en 2006 respecto al periodo
evaluado previamente.
12
El Programa Anual 2006 contiene la mayor parte de los procedimientos descritos en el Manual de
Procedimientos 2006.
19
3.2.4. Análisis de Resultados
Para este análisis se ha considerado preciso establecer comparaciones entre los nuevos
hallazgos y los resultados de evaluaciones anteriores, para ubicar la dimensión de los
avances, retrocesos o consistencia que en materia de información ha tenido el Programa.
En la evaluación del periodo 2004-2006 se identificaron los documentos o reportes que
debían generarse según los procesos y actividades descritos en las Reglas de Operación, los
Lineamientos y el Manual de Procedimientos. Sin embargo, al analizar los documentos
normativo-descriptivos del PAL, entregados por DICONSA al evaluador para este periodo,
se consideró conveniente tomar como base los procesos definidos en las ROP pero no de
manera exclusiva, ya que se consideró que para comprobar su cumplimiento y el
funcionamiento y sistematización de los procesos operativos resulta innecesario e
impráctico especificar con excesivo detalle las actividades dentro de cada proceso, así
como incluir los procesos contenidos en otros documentos pero no en las Reglas de
Operación del PAL.
Con el fin de comparar la información de ambos periodos fue necesario tomar los datos del
Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario realizado por la
Universidad Iberoamericana13 para 2004, 2005 y primer semestre de 2006, y replicar el
modelo con las modificaciones adaptadas para esta evaluación.
Entonces, partiendo de este nuevo esquema de análisis encontramos que para 2004-2005
debían generarse 43 reportes o documentos, de los cuales, 37 existían y 6 no; es decir, se
logró verificar la existencia del 84% de la información.
13
UIA, op. cit., p. 248-250.
20
Se encontró que con las modificaciones efectuadas a las Reglas de Operación para el
ejercicio fiscal 2006 que entraron en vigor el 17 de febrero, el número de reportes o
documentos que deberían producirse incrementó a 44 debido a la mayor explicitud de las
ROP, en particular, en el apartado referente a la evaluación interna. Al realizar la
verificación con la información de gabinete se confirmó la existencia de 35 documentos, lo
que equivale al 79.5%. Los nueve restantes se registraron como no existentes porque no se
recibió documentación probatoria para este periodo.
Es importante aclarar que la única fuente de comprobación para el 2006 es la información
de gabinete. En cambio para el periodo 2004-2005 la verificación de información se realizó
no sólo a través de información documental, sino también con la información que se
levantó en el trabajo de campo mediante las entrevistas semi-estructuradas y la encuesta, lo
cual puede explicar la diferencia favorable para el primer periodo evaluado.
Respecto a la disponibilidad de la información es importante aclarar que al parecer lo único
que se pretendió desde las evaluaciones anteriores fue comprobar si la información que
debe estar disponible para el acceso público según las ROP realmente lo está. Así que sólo
para diferenciar se formaron las categorías “Disponibilidad pública” versus “Disponibilidad
interna” que se refiere a la disponibilidad exclusiva para áreas de DICONSA y SEDESOL.
En cuanto a esta última se asumió que la existencia de un documento garantizaba la
disponibilidad del mismo, pero no se realizó un seguimiento al interior de las áreas para
verificar si efectivamente todas las áreas involucradas en cada proceso tenían acceso a cada
uno de los documentos correspondientes. Ante la imposibilidad en tiempo de realizar tal
seguimiento para esta evaluación se decidió utilizar la misma clasificación. Se identificaron
tanto para 2004-2005 y 2006 que son los mismos 11 documentos los que deben tener
21
disponibilidad pública, en 5 casos no se cumplió con la norma para el primer periodo
evaluado, pero ya en 2006 sólo en un caso no se efectuó lo que dictaban las ROP14, esta
disminución refleja los avances logrados al respecto.
En la evaluación anterior se explica que a partir del análisis de la normatividad no fue
posible definir en todos los casos los nombres precisos de reportes o documentos, los
actores responsables de producirlos, los usuarios, ni los mecanismos de resguardo; y
cuando así sucedió los datos fueron registrados como “No especificado”. Es así que para el
periodo 2004-2005 los documentos normativos no especificaban al responsable en un caso,
a los usuarios en 9 casos, ni los mecanismos de resguardo para 22 documentos. Cabe
señalar que para este recuento se han considerado sólo los 43 reportes establecidos en el
nuevo parámetro de análisis. En contraste, para 2006 no se identificaron en la norma 6
usuarios y 18 mecanismos de resguardo. De hecho se identifican prácticamente todos los
documentos, aunque sí se detectaron cambios de nombre y/o contenido en 9 reportes. Se
concluye entonces que la normatividad en el último año fue más explícita y que este avance
se derivó de la sustancial modificación que para 2006 se hizo al Manual de Procedimientos
y a una mayor claridad en los Lineamientos.
Posteriormente se realizó la verificación en cuanto a los responsables, los usuarios y los
mecanismos de resguardo al cotejar la norma con la información de gabinete. En el periodo
2004-2005, considerando sólo los 37 reportes existentes del total de 43, se encontraron
inconsistencias respecto a 22 responsables, 14 usuarios y 15 mecanismos de resguardo.
Mientras en el 2006, al analizar el total de 44 documentos se confirmó que se corrigieron
las inconsistencias casi en su totalidad, ya que los 35 documentos que sí existen fueron
14
Las Reglas de Operación dictan que la información del padrón deberá ser publicada y estar disponible en
las páginas electrónicas de Diconsa y de la Sedesol.
22
consistentes en el responsable de generar la información y el mecanismo de resguardo, y 31
en los usuarios. Lo anterior corrobora que hay una mayor claridad en el manejo y el flujo de
la información al interior del programa.
Con el objetivo de identificar la utilidad de la información y determinar si estaba cubriendo
las necesidades de los usuarios de las áreas de DICONSA, sobre todo en función del
desarrollo de sus actividades, para el periodo 2004-2005 se aplicó un cuestionario a
directores, gerentes y operadores y se elaboró una tabla con los requerimientos de reportes15
de cada funcionario. A pesar de que estas acciones permitieron identificar un total de 38
reportes requeridos con especificaciones en contenido, formato, periodicidad y mecanismo
de acceso, no fue posible cumplir el objetivo mencionado. Primero porque no se logra saber
si cada uno de estos reportes existen o si más bien son propuestos por los entrevistados;
segundo, no se realizó una comparación directa entre los reportes requeridos por los
funcionarios y la información de gabinete en conjunto con los documentos normativodescriptivos del Programa; y tercero, no se exploró con los funcionarios si la información
identificada en gabinete y campo les es verdaderamente útil para su desempeño y para la
toma de decisiones, es decir, en la tabla de flujo de información se detectó el qué se genera,
cómo sucede y quiénes la usan, pero no se indagó con esos usuarios si el qué y el cómo es
la manera más funcional y adecuada para llevar a cabo la operación del Programa.
Aún cuando aparentemente de los 38 reportes enlistados 17 probablemente ya existen, es
prácticamente inviable hacer una comparación entre ambas tablas (flujo de información y
requerimiento de reportes) porque las variables utilizadas no son las mismas, sus
contenidos se complementan o se contraponen, pero no se comparan.
15
A manera de referencia se anexa el formato de la tabla de requerimiento de reportes.
23
En cuanto a la existencia y uso de sistemas informáticos para los periodos de evaluación
2004-2005 y primer semestre 2006, DICONSA reportó dos sistemas:
1) El Sistema Integral de Almacenes Comunitarios (SIAC), a través del cual se realiza
el registro y control de las entradas y salidas de mercancía de almacenes. El uso de
este sistema en los almacenes se confirmó por medio del trabajo de campo.
2) El Tablero de Control del PAL tiene como fin llevar el registro y control del Padrón
de Beneficiarios del PAL y de la entrega de apoyos. Sin embargo, aún cuando se
informó que se concluyó y se realizó la prueba piloto, hasta mediados de 2006 no se
había implementado.
En la información de gabinete recibida por el evaluador está un documento que contiene el
seguimiento que se ha dado a las recomendaciones. Se encuentra una que corresponde al
2005 y que sugiere generar sistemas de monitoreo y de control y seguimiento para
mantener actualizada la información y para hacer un continuo monitoreo a nivel localidad,
de los apoyos entregados y los beneficiarios atendidos. La acción implementada, según el
reporte, es que se cuenta con un sistema así que opera con recursos de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal, pero no se menciona cuál es ni cuales son sus características,
objetivos, software, usuarios y responsable.
Igualmente en un documento de la información de gabinete se menciona el “Sistema de
Pago a Proveedores” pero no se ha confirmado su existencia y su uso, ni tampoco sus
características.
24
Por lo anterior también se concluye que es recomendable cruzar la información para
determinar si estos sistemas se utilizan, si son los adecuados, si facilitan o contribuyen al
desempeño de los funcionarios y si aportan algo para el adecuado funcionamiento del PAL.
3.3. Cumplimiento de metas físicas, financieras y de resultados
En esta sección se analiza el cumplimiento de las metas físicas y financieras del Programa
de Apoyo Alimentario para 2006 y se compara su evolución para el periodo 2004-2006;
adicionalmente, se revisa la existencia (y en su caso, pertinencia) de las metas de resultados
del Programa.
Las metas son la representación cuantitativa de los objetivos que se pretenden alcanzar. En
el caso del PAL se reconoce en el Presupuesto de Egresos de la Federación como meta
física el número de familias atendidas y como meta financiera el ejercicio del presupuesto
asignado (aunque no se reconoce como tal de manera explícita).
A continuación se presenta el análisis comparativo de estas metas.
25
Tabla 3-1 Resumen de metas 2004-2006
Meta física
Presupuestada
Modificada
Ejercida
Diferencia respecto a la
presupuestada
Diferencia respecto a la
modificada
Ejercido/Presupuestado (%)
Ejercido/Modificado (%)
2004
300,000
300,000
253,744
-46,256
Familias
2005
222,246
222,246
184,272
-37,974
2006
133,333
155,555
171,247
37,914
-46,256
-37,974
84.6
84.6
82.9
82.9
Meta financiera
Miles de pesos
2004
2005
500,000.00
500,000.00
433,255.90
385,214.40
396,712.20
377,719.10
-103,287.80 -122,280.90
2004
2,666,666
2,666,666
2,190,932
-475,734
Apoyos
2005
2,666,666
2,666,666
2,102,429
-564,237
2006
1,599,996
1,866,660
1,859,560
259,564
15,692
-475,734
-564,237
-7,100
-36,543.70
-7,495.30
0
128.4
110.1
82
82
78.8
78.8
116.2
99.6
79.3
91.6
75.5
98.1
113.3
100.0
2006
300,000
339,894
339,894
39,894
FUENTE: Elaboración propia con datos de: SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2004, 2005 y 2006 y Cuenta de la Hacienda pública federal 2004;
DICONSA, Cuarto informe trimestral, 2004, 2005 y 2006.
NOTA: La cifra de familias atendidas en el 2006 corresponde al padrón 2006, sin embargo, para el periodo noviembre-diciembre se programaron 157,062 hogares,
lo que supone un cumplimiento de 100.1% de la meta modificada. Para el caso de los apoyos entregados en 2006, la cifra difiere de la que se obtiene del padrón de
beneficiarios del PAL de 1’983,216.
.
26
3.3.1. Metas físicas
La única meta reconocida explícitamente por el Programa en el Presupuesto de Egresos de
la Federación 2006 se refiere al número de hogares que reciben los apoyos que ofrece el
PAL. Para el análisis del cumplimiento anual de las metas físicas para el periodo evaluado
se utilizaron los Presupuestos de Egresos y los reportes de avance trimestral para el último
periodo de cada año.
No se encontró evidencia sobre los mecanismos de fijación y actualización de metas físicas,
sin embargo, se infiere del Programa anual 2006 que éstas se identifican a partir del padrón
activo para el inicio del año y del porcentaje de asistencia de los beneficiarios a las entregas
(que para ese año fue del 94%).
Cabe mencionar que no se incluye el total de apoyos entregados como una meta del
Programa en ninguna de sus modalidades (paquete alimentario o efectivo), sin embargo, en
estos mismos documentos se reporta en el apartado correspondiente a “Avance de las
metas” el número total de apoyos entregados.
En 2006 el cumplimiento de la meta física fue del 110% ya que el padrón del Programa
registró un total de 171,247 hogares, cifra superior a la meta modificada16.
Para el periodo evaluado se observa que el número de familias programadas para su
atención por el PAL ha disminuido constantemente de 300 mil en 2004 a 222,246 en 2005
para finalizar con 155,555 (posterior a la modificación) en 2006, como se observa en la
Gráfica 3-1.
16
Esta cifra corresponde al número de familias atendidas a lo largo del año de acuerdo a la información
contenida en el padrón proporcionado al evaluador.
27
Gráfica 3-1 Familias programadas 2004-2006
Familias
310,000
300,000
290,000
270,000
250,000
230,000
222,246
210,000
190,000
170,000
155,555
150,000
2004
2005
2006
Año
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1.
La disminución continua de la meta programada redundó en un aumento notable de la
eficacia en el cumplimiento al pasar de 84.6% en 2004 y 82.9% en 2005 a 110% en 2006,
lo que representa la entrega de apoyos a 253,744 familias en el primer año, 184,273 en el
segundo y 171,247 en el último.
28
Gráfica 3-2 Cumplimiento de meta física (familias) 2004-2006
Meta familias
115
110
110
105
100
%
95
90
85
85
83
80
2004
2005
2006
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1.
Las metas por entidad federativa tuvieron un comportamiento heterogéneo ya que mientras
se redujo de manera continua el número de familias beneficiarias a nivel nacional, algunos
estados registraron una reducción menor mientras que otros tuvieron el comportamiento
opuesto.
Tabla 3-2 Familias beneficiarias por entidad
2004
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA
SUR
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
4,681
1,248
1,791
2005
Familias
1,230
600
1,324
313
344
1,040
768
25,354
4,844
1,080
2,135
6,962
23,610
6,871
7,526
604
22,165
3,425
311
21
2,064
21,587
3,950
2,156
610
23,334
3,172
328
21
1,326
18,028
3,537
1,993
29
2006
2005/2004
2006/2005
Cambio porcentual
-73.7
-74.6
-51.9
-42.7
-26.1
-21.5
-21.4
-12.6
-29.3
-71.2
-99.0
-70.4
-8.6
-42.5
-71.4
1.0
5.3
-7.4
5.5
0.0
-35.8
-16.5
-10.5
-7.6
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
Total nacional
14,240
13,205
13,384
828
2,818
1,309
4,523
13,696
4,878
748
2,829
13,020
1,532
35,622
409
6,713
35,745
119
1,256
253,744
4,613
19,793
2,696
253
951
1,226
5,000
8,808
3,277
622
1,270
8,050
1,109
31,560
154
171
35,131
113
38
184,272
3,005
17,473
1,715
243
755
824
6,337
11,057
2,626
565
617
9,700
1,214
32,273
96
140
28,464
86
11
171,247
-67.6
49.9
-79.9
-69.4
-66.3
-6.3
10.5
-35.7
-32.8
-16.8
-55.1
-38.2
-27.6
-11.4
-62.3
-97.5
-1.7
-5.0
-97.0
-27.4
-34.9
-11.7
-36.4
-4.0
-20.6
-32.8
26.7
25.5
-19.9
-9.2
-51.4
20.5
9.5
2.3
-37.7
-18.1
-19.0
-23.9
-71.1
-7.1
FUENTE: Elaboración propia con información proporcionada por DICONSA.
Como se observa en la Tabla 3-2, el Estado de México aumentó el número de familias
beneficiarias, mientras que las entidades que registraron una reducción inferior a la
nacional para 2005 con respecto a 2004 fueron, Yucatán, Veracruz y Nuevo León, por otro
lado, las que redujeron en una proporción mayor las familias atendidas fueron Colima,
Tlaxcala y Zacatecas. Para el siguiente año, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Chiapas aumentaron
el número de familias en una proporción mayor, mientras que Zacatecas y Aguascalientes
disminuyeron su población beneficiaria en una proporción mayor a la reducción nacional.
Adicionalmente a la meta de familias atendidas, se consideró el análisis del número de
apoyos otorgados para evaluar de forma más completa el aporte del PAL en sus dos
vertientes: paquete alimentario y en efectivo. El total de apoyos entregados en 2006 fue de
30
1’859,56017, de los cuales el 94.4% corresponde a paquetes y 5.6% en efectivo, lo que
significa un cumplimiento del 99.6% de la meta fijada.
En comparación, el número de apoyos programados para 2004 y 2005 se mantuvo
constante, mientras que para el 2006 se redujo considerablemente como se aprecia en la
Gráfica 3-3.
Gráfica 3-3 Apoyos programados 2004-2006
Programados
2,700,000
2,600,000
Entregados
2,666,666
2,666,666
2,500,000
2,400,000
2,300,000
2,190,932
2,200,000
2,102,429
2,100,000
1,866,660
2,000,000
1,900,000
1,859,560
1,800,000
2004
2005
2006
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1.
Por lo que se refiere al cumplimiento de la meta correspondiente a apoyos entregados, el
Programa mejoró en 2006 su desempeño alcanzando el 100% en comparación con los años
anteriores donde había registrado un porcentaje de eficacia menor del 82% en 2004 y 79%
en 2005, como se observa en la Gráfica 3-4.
17
Esta cifra corresponde al Cuarto Informe Trimestral 2006, que difiere de la que proviene del Padrón de
beneficiarios de 1, 983,216.
31
Gráfica 3-4 Cumplimiento de meta (apoyos) 2004-2006
Meta apoyos
100
100
%
95
90
85
82
80
79
75
2004
2005
2006
Año
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1.
Este aumento del 20% en la eficacia se debe principalmente a la disminución significativa
del número de apoyos programados, ya que estos se redujeron en un 30% en el último año
del periodo analizado.
Si observamos el comportamiento por entidad, se determinó para el ejercicio 2006 que los
estados en donde se entregaran menos de 1,200 paquetes mensuales cambiaran a la
modalidad de apoyo en efectivo, por lo que se continuó con la modalidad de paquete
alimentario en sólo 17 entidades (DICONSA, Programa anual 2006) y se entregó un total
de 1’754,965 paquetes, que corresponde al 94.4% del total de apoyos, como se aprecia en la
Tabla 3-3. Sin embargo, el número de apoyos entregados en 2006 fue inferior al límite
establecido para los casos de Durango (241), Quintana Roo (322) y San Luis Potosí (654).
32
Tabla 3-3 Paquetes entregados por entidad, 2006
2006
CHIAPAS
237,855
CHIHUAHUA
34,175
DURANGO
241
GUANAJUATO
201,845
GUERRERO
38,562
HIDALGO
22,572
JALISCO
30,865
MEXICO
191,518
MICHOACAN
18,317
OAXACA
67,428
PUEBLA
105,381
QUERETARO
29,264
QUINTANA ROO
322
SAN LUIS POTOSI
654
SINALOA
97,460
TABASCO
362,552
VERACRUZ
315,954
Total nacional
1,754,965
FUENTE: DICONSA, Cuarto informe trimestral, 2006.
En la Gráfica 3-5 se observa el comportamiento del número de paquetes entregados por
entidad para el periodo 2004-2006.
33
Gráfica 3-5 Evolución del número de paquetes entregados por entidad
2004
2005
2006
Paquete
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
YUCATAN
ZACATECAS
VERACRUZ
TLAXCALA
TAMAULIPAS
SONORA
TABASCO
SINALOA
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
PUEBLA
QUERETARO
OAXACA
NAYARIT
NUEVO LEON
MORELOS
MICHOACAN
JALISCO
MEXICO
HIDALGO
GUERRERO
GUANAJUATO
COLIMA
DURANGO
COAHUILA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
CAMPECHE
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA
0
AGUASCALIENTES
100,000
50,000
Entidad
FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Reporte anual de entregas por localidad 2004,
Cuarto informe trimestral 2006 e información proporcionada.
De manera global, el número de apoyos entregados disminuyó de 2004 a 2006 y finalizó
con 1’859,560. Los estados que registraron un aumento neto en el número de apoyos
entregados en el periodo 2004-2006 fueron el Estado de México, Sinaloa, Oaxaca,
Veracruz y Chiapas, mientras que en Colima, Michoacán y Zacatecas sucedió lo opuesto,
como se observa en la Tabla 3-4.
34
Tabla 3-4 Apoyos entregados por entidad
2004
2005
2006
AGUASCALIENTES
46,052
12,673
3,256
BAJA CALIFORNIA
9,736
6,320
3,430
16,133
13,062
8,394
8,026
7,124
6,932
212,172
260,977
237,855
CHIHUAHUA
36,315
39,726
34,175
COAHUILA
10,364
3,626
2,648
COLIMA
20,268
252
250
DURANGO
63,701
24,388
13,974
258,670
252,925
209,329
GUERRERO
45,324
40,534
38,562
HIDALGO
75,527
25,635
22,572
JALISCO
121,908
49,897
30,865
MEXICO
86,342
215,956
191,518
119,745
31,550
18,317
MORELOS
8,575
2,971
2,904
NAYARIT
27,466
11,038
8,490
NUEVO LEON
13,791
14,237
8,796
OAXACA
39,922
41,975
67,428
PUEBLA
116,135
101,919
105,381
49,040
34,144
29,264
QUINTANA ROO
7,784
6,921
5,240
SAN LUIS POTOSI
27,364
12,046
7,322
SINALOA
75,948
88,151
100,152
SONORA
11,031
12,649
11,706
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
CHIAPAS
GUANAJUATO
MICHOACAN
QUERETARO
35
TABASCO
336,844
374,153
362,552
3,839
1,778
946
TLAXCALA
65,881
1,997
1,632
VERACRUZ
263,196
412,034
324,556
1,363
1,352
982
ZACATECAS
12,400
419
132
Total nacional
2,190,862
2,102,429
1,859,560
TAMAULIPAS
YUCATAN
FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Reporte anual de entregas por localidad 2004,
Cuarto informe trimestral 2006 e información proporcionada.
NOTA: El total de apoyos incluye la modalidad en especie y en efectivo.
El desglose de los apoyos entregados para el periodo 2004-2006 de acuerdo a las
modalidades de paquete (en especie) y en efectivo por entidad se presentan en la Tabla 3-5.
36
Tabla 3-5 Apoyos entregados por modalidad 2004-2006
46,052
9,736
16,133
2004
En
efectivo
0
0
0
8,026
212,172
36,315
10,364
20,268
63,701
258,670
45,324
75,527
121,908
86,342
119,745
8,575
27,466
13,791
39,922
116,135
49,040
7,784
27,364
75,948
11,031
336,844
3,839
65,881
263,196
1,363
12,400
2,190,862
0
8,457
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1,211
0
0
0
0
0
0
13,790
0
0
18,411
0
0
41,869
Total
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA
SUR
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
Total nacional
46,052
9,736
16,133
12,673
6,320
13,062
2005
En
efectivo
6,760
3,643
7,721
8,026
203,715
36,315
10,364
20,268
63,701
258,670
45,324
75,527
121,908
86,342
119,745
8,575
27,466
13,791
38,711
116,135
49,040
7,784
27,364
75,948
11,031
323,054
3,839
65,881
244,785
1,363
12,400
2,148,993
7,124
260,977
39,726
3,626
252
24,388
252,925
40,534
25,635
49,897
215,956
31,550
2,971
11,038
14,237
41,975
101,919
34,144
6,921
12,046
88,151
12,649
374,153
1,778
1,997
412,034
1,352
419
2,102,429
4,708
14,431
0
536
126
0
0
0
0
0
0
0
1,951
6,737
9,119
2,042
0
0
0
0
0
6,695
23,828
1,149
991
31,563
874
205
123,079
Paquetes
Total
5,913
2,677
5,341
3,256
3,430
8,394
2006
En
efectivo
3,256
3,430
8,394
2,416
246,546
39,726
3,090
126
24,388
252,925
40,534
25,635
49,897
215,956
31,550
1,020
4,301
5,118
39,933
101,919
34,144
6,921
12,046
88,151
5,954
350,325
629
1,006
380,471
478
214
1,979,350
6,932
237,855
34,175
2,648
250
13,974
209,329
38,562
22,572
30,865
191,518
18,317
2,904
8,490
8,796
67,428
105,381
29,264
5,240
7,322
100,152
11,706
362,552
946
1,632
324,556
982
132
1,859,560
6,932
0
0
2,648
250
13,733
7,484
0
0
0
0
0
2,904
8,490
8,796
0
0
0
4,918
6,668
2,692
11,706
0
946
1,632
8,602
982
132
104,595
Paquetes
Total
FUENTE: UIA, Séptimo Informe de Evaluación y DICONS, Cuarto Informe Trimestral 2006.
37
Paquetes
0
0
0
0
237,855
34,175
0
0
241
201,845
38,562
22,572
30,865
191,518
18,317
0
0
0
67,428
105,381
29,264
322
654
97,460
0
362,552
0
0
315,954
0
0
1,754,965
3.3.2. Metas financieras
Por su parte, una meta financiera hace referencia al ejercicio de los recursos asignados en
un periodo determinado. En el caso del PAL no se encontró documento alguno que
estableciera una meta financiera de manera explícita, los mecanismos para fijarla o
modificarla, pero se asume que ésta se refiere a la erogación del monto asignado en el
Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal.
En 2006 el Programa cumplió con el 100% de su meta financiera el ejercer el presupuesto
total asignado de 339.9 millones de pesos18 después de su modificación.
El monto asignado inicialmente para la operación del Programa de 500 millones de pesos se
mantuvo constante en 2004 y 2005 y se redujo para 2006 en un 40% a 300 millones,
mientras que el presupuesto modificado se redujo de manera constante como se observa en
la Gráfica 3-6.
18
Esta cifra corresponde al Cuarto Informe trimestral 2006 y difiere de la reportada en los documentos
Determinación de los recursos fiscales ejercido en 2006 y Presupuesto del PAL proporcionados por
DICONSA de 332.9 millones de pesos, que supondría el 97.9% de cumplimiento.
38
Gráfica 3-6 Presupuesto modificado anual para el PAL
Miles de pesos
440,000
420,000
433,256
400,000
380,000
385,214
360,000
340,000
339,894
320,000
300,000
2004
2005
2006
Año
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1.
Por otro lado, el ejercicio del presupuesto aumentó de manera continua para el periodo
evaluado pasando de 92% en 2004 al 98% en 2005 hasta alcanzar el 100% en 2006, como
se aprecia en la Gráfica 3-7.
Gráfica 3-7 Cumplimiento de metas financieras 2004-2006
%
Meta financiera
100
99
98
97
96
95
94
93
92
91
90
100
98
92
2004
2005
Año
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1.
39
2006
3.3.3. Metas de resultados
Las metas de resultados tienen por objeto medir la contribución del proyecto al
mejoramiento de las condiciones de vida de la población beneficiaria. Este tipo de metas
forma parte de lo que se conoce como la gestión basada en resultados, cuyo objetivo
primordial es centrar la atención no ya en lograr los objetivos de un proyecto per se, sino en
el impacto real en aquellos que constituyen el grupo de intervención y la forma en como se
van alcanzando (continuo monitoreo y reporte).
En el caso del PAL no se hace referencia explícita a este tipo de metas de acuerdo a la
información que estuvo a disposición del evaluador. No obstante, la Matríz de Marco
Lógico del Programa incluye esta perspectiva en el apartado correspondiente al Propósito y
sus respectivos indicadores.
Las mediciones descritas en la MML no reflejan de manera exacta el contenido del
Propósito o el resultado del Programa, por ello, se considera pertinente rediseñar estos
indicadores y seleccionar el adecuado para incorporarlo como una meta de resultados,
como podría ser el porcentaje de la población beneficiaria que goza de un consumo calórico
igual o por encima del nivel considerado óptimo (según sexo o grupo de edad) o el número
de hogares que supera cierto umbral de pobreza.
3.3.4. Recomendaciones
En lo que respecta a las metas físicas y financieras se recomienda que existan criterios
claros y explícitos para la definición y modificación para cada una de estas. Para el caso en
específico de las metas físicas se recomienda que se incorpore el número de apoyos
otorgados a las familias registradas ya que nos permite conocer el desempeño global del
40
Programa para todo el año mientras que el número de familias puede variar cada mes. Por
último, se recomienda la inclusión de al menos una meta de resultados que permita conocer
si se está teniendo el impacto deseado con la operación del Programa y en su caso,
reorientarlo hacia la consecución de su objetivo.
3.4. Análisis de costos
En esta sección se presenta el análisis de los costos del Programa de Apoyo Alimentario
para el ejercicio fiscal correspondiente a 2006, en lo que respecta a los costos de operación
del Programa, la suficiencia del presupuesto asignado, el desglose de los costos por etapa
de operación (en especial de adquisición), el costo unitario del apoyo y la relación costo
beneficio, y para los casos en que fue posible se realizan algunas comparaciones para el
periodo 2004-2006.
3.4.1. Costos de operación del Programa
El registro contable de los gastos del Programa es una tarea necesaria para conocer el
destino de los recursos y evaluar su desempeño. En el caso del PAL, el sistema de
contabilidad debe estar orientado hacia la clara determinación de los costos para realizar un
monitoreo continuo y facilitar la rendición de cuentas.
Para conocer los gastos del Programa se utilizan los registros contables correspondientes al
ejercicio presupuestal. De acuerdo al catálogo de cuentas incluido en el Programa anual
2006 del Programa de Apoyo Alimentario, existen tres categorías generales del gasto
llamadas Capítulos (1000, 2000 y 3000) que corresponden a los Servicios profesionales,
Materiales y suministros y Servicios generales, las cuales contienen la información
correspondiente al concepto del gasto desglosado que se detalla en un total de 32 cuentas.
41
Sin embargo, esta clasificación contable no ha sido siempre la misma, como se detalla en
evaluaciones anteriores.
Para el periodo evaluado, 2006, el sistema contable del PAL registró un ejercicio
presupuestal de 332.9 millones de pesos de acuerdo a la información contenida en el
documento Presupuesto del PAL, sin embargo, esta cifra difiere de la reportada en el
Cuarto Informe Trimestral 200619 de 339.9 millones de pesos20. De acuerdo con la primera
fuente, el gasto del Programa se ejecutó en un 98%21 bajo las categorías de Honorarios,
Subsidio y Gasto de operación, que se asume corresponden a la clasificación mencionada
previamente.
La participación de cada concepto en el gasto total se puede apreciar en la Gráfica 3-8,
donde el 82% corresponde al subsidio mientras que los Honorarios y Gastos de operación
participan con el 9% cada uno.
19
Disponible en http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXV2.htm#4totrim
Se utiliza la cifra reportada por el Presupuesto ya que nos permite hacer un análisis desglosado.
21
La cifra de ejercicio presupuestal es del 100% si se consideran los datos contenidos en el Cuarto Informe
Trimestral 2006.
20
42
Gráfica 3-8 Gasto por partidas 2006
Subsidio
Gastos de operación
Honorarios
Honorarios
9%
Gastos de
operación
9%
Subsidio
82%
FUENTE: DICONSA, Presupuesto del PAL.
Para realizar un análisis más detallado sobre los gastos del Programa se requiere de la
información contable a nivel de cuenta, sin embargo, el equipo evaluador no contó con ella.
De acuerdo a la información disponible, las erogaciones del PAL para 2006 se concentraron
en seis áreas, donde las compras de mercancía representaron el 78%, los honorarios el 9%,
las disposiciones en efectivo para el apoyo bajo esa modalidad el 5%, los costos de
distribución el 4%, los gastos de operación el 3% y la asesoría el 1%, como se observa en la
Gráfica 3-9.
43
Gráfica 3-9 Erogaciones efectuadas por el PAL 2006
Honorarios
9%
Compras
Apoyo en efectivo
Honorarios
Costo de distribución
Gastos de operación
Asesoría
Costo de
distribución
4%
Gastos de
operación
3%
Apoyo en efectivo
5%
Asesoría
1%
Compras
78%
FUENTE: DICONSA, Determinación de los Recursos Fiscales Ejercido en 2006.
Si observamos los datos para el periodo 2004-2006 contenidos en la Gráfica 3-8, el gasto
del Programa ha disminuido continuamente, al pasar de 396.7 millones de pesos en 2004 a
377.7 millones en 2005 y 332.9 millones en 2006.
44
Tabla 3-6 Gastos por partida del PAL
Miles de pesos
Capítulo
Gastos generales
2004
2005
Porcentaje
2006
2004
2005
2006
1000
Servicios personales
16,895
26,630
28,528
4.3
7.1
8.6
3000
Servicios generales
47,352
46,050
29,238
11.9
12.2
8.8
2000
Adquisiciones y suministros*
332,466
305,039
275,093
83.8
80.8
82.6
Total
396,712
377,719
332,858
100.0
100.0
100.0
181.1
179.7
179.0
Costo promedio por apoyo (pesos)
FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Presupuesto 2004 y 2005, Avance físico financiero de metas al 31/12/05 y Presupuesto del PAL 2006 y
SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004.
NOTA: las cifras correspondientes al 2006 corresponden a las categorías Honorarios, Gastos de operación y Subsidio, respectivamente. La cifra total difiere de la
reportada en el Cuarto Informe trimestral de 2006. *Compra de mercancía.
45
Sin embargo, la composición de este gasto por partida no ha sido regular. Resalta el incremento
en el gasto efectuado en servicios personales ya que de 2004 a 2006 ha duplicado su
contribución, del 4.3% al 8.6%; por otro lado, la parte correspondiente a los servicios generales
disminuyó más del 25% de 2005 a 2006 motivado principalmente por la disminución en los
paquetes entregados y sus costos de distribución cargados a esta partida, como se aprecia en la
Gráfica 3-10. El rubro de adquisiciones y suministros se ha mantenido relativamente constante
en los tres años con poco más del 80%.
Gráfica 3-10 Evolución de los gastos por partida 2004-2006
Servicios personales
2006
2005
8.6
7.1
2004 4.3
0%
Servicios generales
8.8
Adquisiciones y suministros
82.6
12.2
80.8
11.9
83.8
20%
40%
60%
80%
100%
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-6.
Se sugiere que con miras a realizar un registro y monitoreo más adecuado del Programa, se
modifique el registro contable del Programa de manera que permita obtener información
oportuna y desglosada que facilite la toma de decisiones.
46
Gastos por partida en Sucursales
Los datos desglosados por sucursal muestran que dado que no todas las entidades operaron bajo
la modalidad de paquete alimentario, la estructura de los gastos por partida es diferenciada. La
composición de los gastos del Programa desglosados por partida para el 2006 en las Sucursales
se presenta en la Gráfica 3-11.
Gráfica 3-11 Composición de los gastos por capítulo contable en Sucursales, 2006
Servicios personales
Materiales y suministros
Servicios generales
TOTAL
Corporativo
Sucursales
Veracruz
Tamaulipas
Sureste
Sur
Peninsular
Pacífico
Oaxaca
Norte centro
Norte
Noroeste
Michoacán
Metropolitana
Hidalgo
Centro
Bajío
0%
20%
40%
60%
80%
100%
FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Desglose de gastos al 31 de diciembre 2006.
Si desglosamos los datos de las sucursales que operaron bajo la modalidad de programa
alimentario en 2006, observamos que la estructura por partidas del gasto es similar y el conjunto
47
de estas representa el 86.7% del total de las erogaciones de ese año, de las cuales participaron
con el 37.3% del capítulo 1000 (Servicios personales), 97.4% del capítulo 2000 (Adquisiciones)
y 33.9% del capítulo 3000 (Servicios generales).
Las sucursales que operaron bajo la modalidad de efectivo tuvieron un gasto que representó el
2.4% del gasto total, mientras que por partida, estas sucursales participaron con el 2.7% de las
erogaciones correspondientes al capítulo 1000, 2.6% del capítulo 2000 y menos del uno por
ciento del capítulo 3000.
Por su parte, las oficinas corporativas del Programa erogaron el 10.9% del gasto total y realizan
la mayor parte de los gastos correspondientes al capítulo 1000 y 3000 con 59.1% y 66.1% del
total respectivamente, mientras que no registraron gastos correspondientes al capítulo 2000.
3.4.2. Eficiencia del Programa
En 2006 el Programa aumentó su eficiencia con respecto al año anterior ya que incrementó el
porcentaje de cumplimiento de la meta de apoyos del 78.8% en 2005 al 99.6% y disminuyó el
costo promedio de cada apoyo otorgado de 179.7 pesos a 179 en el mismo lapso22.
Sin embargo, este aumento debe tomarse con cautela ya que si bien ha disminuido el costo
promedio por apoyo entregado, este ha sido provocado por una reducción en el número de
paquetes entregados, modalidad que supone un costo mayor al de la transferencia en efectivo23.
La reducción del costo promedio por apoyo fue de 0.8% de 2004 a 2005 y 0.4% para el
siguiente año24 mientras que para el número de paquetes entregados fue del 7.9% y 11.3%
22
Cabe destacar que para 2006 se utilizó el dato correspondiente al ejercicio presupuestal de 332 millones de pesos
de la Tabla 3-6. El costo promedio por apoyo se incrementa a 182.1 pesos si se toma en consideración la cifra de
gasto ejercido de 339 millones de pesos incluida en la Cuarto Informe Trimestral 2006.
23
Dado que no fue proporcionada la información contable desglosada por cuenta que diferenciara por tipo de apoyo
y las entregas en efectivo solo representan el 5.6% del total en 2006 (Cuarto informe trimestral), se utilizó el
número de apoyos totales para obtener la cifra de costo promedio por apoyo.
48
respectivamente25, es decir, fue mayor la disminución de los paquetes que del costo promedio.
En términos gráficos podemos apreciar que la pendiente de la línea que corresponde a paquetes
es más pronunciada que la del costo promedio, es decir, el cambio en la primera ha sido mayor
que la segunda, como se observa en la Gráfica 3-12.
Gráfica 3-12 Eficiencia del Programa
Costo promedio por apoyo (pesos)
Paquetes
2,200
182
2,149
2,100
181
181
1,979
180
179
2,000
179
1,900
Miles
Pesos
180
1,800
178
1,755
1,700
177
2004
2005
2006
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-6 y Cuarto Informe Trimestral PAL 2006.
3.4.3. Suficiencia presupuestal
Para conocer si los recursos asignados al Programa son suficientes para cumplir con los
resultados esperados se realizó el cálculo del excedente o faltante de recursos para alcanzar las
metas originales y modificadas del Programa para el periodo evaluado. Se utilizó para cada caso
el dato del costo efectivo y conocer si con las metas establecidas serían suficientes los recursos
al costo real.
24
De acuerdo a los datos de la Gráfica 3-8.
Nominalmente, la cifra de paquetes entregados fue de 2’148,993 en 2004, 1’979,350 en 2005 y 1’754965 en
2006.
25
49
Se recurrió a la meta de apoyos para conocer realmente la cantidad de recursos que sería
necesaria para abastecer a los hogares durante todo el año, ya que si se consideraba la meta de
familias estas podrían no ser atendidas para todo el año. En la Tabla 3-7 se muestran los
principales hallazgos:
Tabla 3-7 Suficiencia de los recursos asignados al PAL
2004
2005
2006
Original
Presupuesto asignado (miles de peso)
Apoyos programados
500,000
500,000
300,000
2,666,666
2,666,666
1,599,996
187.5
187.5
187.5
433,256
385,214
339,894
2,666,666
2,666,666
1,866,660
162.5
144.5
182.1
396,712
377,719
332,858
2,190,932
2,102,429
1,859,560
181.1
179.7
179.0
17,147
20,911
13,604
-49,597
-93,875
5,765
Costo promedio estimado (pesos)
Modificado
Presupuesto asignado (miles de pesos)
Apoyos programados
Costo promedio estimado (pesos)
Ejercido
Presupuesto ejercido (miles de pesos)
Apoyos entregados
Costo promedio observado (pesos)
Excedente/Faltante
Con metas originales (miles de pesos)
Con metas modificadas (miles de pesos)
NOTA: Elaboración propia con base en los datos de la Tabla resumen de metas 2004-2006 y Presupuesto PAL
2006.
Se observa que en el caso de cumplir con las metas originales en los tres años, el presupuesto
asignado es suficiente para solventarlas debido a que se estimó un costo promedio por apoyo
superior al que se registró al fin de año. Por el contrario, los recursos resultaron insuficientes
50
para cubrir el número de apoyos que se deseaba entregar una vez modificadas las metas para el
periodo ya que no hubo una correspondencia entre el recorte presupuestal y la modificación de
paquetes a entregar al precio estimado para los años 2004 y 2005, mientras que en 2006 los
recursos resultaron suficientes para cubrir las metas modificadas26.
Para el año 2004, los recursos asignados originalmente superaron a las necesidades de gasto del
Programa en 17.2 millones de pesos, mientras que para 2005 este monto fue de 20.9 millones de
pesos y para 2006 fue de 13.6 millones de pesos.
Por otro lado, el presupuesto modificado fue insuficiente para cumplir con la meta modificada
de paquetes en 49.6 millones de pesos en 2004 y 93.9 millones en pesos en 2005, sin embargo,
para 2006 se revirtió esta situación y los recursos fueron superiores para abastecer los
requerimientos del Programa al precio observado por 5.8 millones de pesos. La evolución de los
excedentes o faltantes de recursos en cada año se pueden apreciar en la Gráfica 3-13.
26
Sin embargo, si se utiliza la cifra de presupuesto ejercido de 339 millones de pesos incluida en el Cuarto Informe
Trimestral, los recursos para cumplir con las metas originales resultan excedentes en 7.6 millones de pesos mientras
que son insuficientes en 1.3 millones de pesos para cumplir las metas modificadas.
51
Gráfica 3-13 Excedente/faltante de recursos para cumplir la meta anual
Con metas originales
Con metas modificadas
40,000
20,911
17,147
20,000
13,604
5,765
Miles de pesos
0
2004
2005
2006
-20,000
-40,000
-49,597
-60,000
-80,000
-93,875
-100,000
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-7.
3.4.4. Costos directos e indirectos
De acuerdo a la información proporcionada por DICONSA, no se encontró evidencia que
mostrara que se realice una clasificación de los costos en directos e indirectos para 2006, razón
por lo cual no se incluyó un análisis de costos desde esta perspectiva, como se realizó en
evaluaciones anteriores.
3.4.5. Costos por proceso
El objetivo de este apartado es realizar un análisis de los costos por procesos del PAL:
adquisición, armado, distribución y almacenamiento. Sin embargo, las deficiencias en la
información impidieron realizar una descripción detallada ya que no se contó con los datos
desglosados por proceso para poder realizarlo. En el caso de los costos de distribución, no se
contó con los datos desglosados por sucursal mientras que para los procesos de armado y
almacenamiento no se encontró evidencia de registros contables para estos procesos, por lo que
52
se recomiende se trabaje para tener información desglosada por proceso que permita monitorear
la operación del Programa.
3.4.6. Costos de adquisición
En esta sección se analizaron las cifras correspondientes a los costos de adquisición de los
paquetes desglosados por producto que provienen de los registros por sucursal. De acuerdo con
el Programa anual 2006 del Programa de Apoyo Alimentario, el contenido de los paquetes
incluye nueve productos, que son:
Tabla 3-8 Contenido del paquete alimentario
Producto*
Paquete 3
Frijol
2
Arroz
1
Harina de Maíz
3
Aceite
1
Leche en polvo
8
Pasta para sopa
5
Atún
1
Lenteja
2
Machaca
1
Caja
1
FUENTE: DICONSA, Programa anual 2006 PAL.
A partir de esta información se procedió a estimar el costo de cada producto para conocer el
costo total por paquete. De acuerdo con los datos proporcionados por DICONSA, la entrega de
paquetes se realiza a través de once sucursales a 17 entidades en el país, que en 2006 registraron
un costo promedio por paquete de 163.8 pesos, como se aprecia en la
53
Tabla 3-9.
Tabla 3-9 Precio promedio por paquete (pesos), 2006
Sucursal
Paquete
Bajío
164.3
Centro
165.3
Hidalgo
164.3
Metropolitana
163.8
Michoacán
165.0
Norte-centro
164.1
Oaxaca
165.5
Pacífico
164.9
Sur
164.6
Sureste
166.0
Veracruz
165.7
Máximo
166.0
Mínimo
163.8
Promedio
164.9
FUENTE: DICONSA, Información proporcionada.
Se observa que la sucursal que registró el mayor costo promedio fue la Sureste con 166 pesos
por paquete, la sucursal Metropolitana registró el menor precio por paquete (163.8 pesos)
mientras que el precio promedio fue de 164.9 pesos27, cifra 10.7% mayor que la que se
programó en el Programa anual de 148.9 pesos. Las sucursales que registraron un precio
promedio superior al promedio nacional fueron Michoacán, Centro, Oaxaca, Sureste y
Veracruz.
27
Cabe resaltar que la cifra de precio promedio del paquete que se registra en cada Sucursal (164.9) es diferente al
que se obtiene de los estados contables de 147.8 pesos (259.4 millones en compras/1.86 millones de paquetes).
54
Si observamos el comportamiento de los costos por paquete para 2005 y 2006, estos tuvieron un
incremento en el periodo aunque se redujo el diferencial entre los costos promedio, máximo y
mínimo. El costo que tuvo cada paquete en promedio para el Programa en 2006 fue de 164.9
pesos mientras que en 2005 fue de 147.7 pesos, cifra superior en 11.6%; por su parte, el costo
máximo pasó de 152.3 pesos a 166, es decir, creció un 8.9%; finalmente, el que más aumentó
fue el precio mínimo registrado (14.6%) ya que pasó de 142.9 a 163.8 pesos por paquete, como
se puede apreciar en la Gráfica 3-14.
Gráfica 3-14 Comparación de los costos del paquete 2005-2006
2005
2006
170.0
165.0
163.8
160.0
155.0
164.9
166.0
152.3
150.0
142.9
145.0
147.7
140.0
Máximo
Mínimo
Promedio
FUENTE: DICONSA, Información proporcionada y Universidad Iberoamericana, Séptimo informe de evaluación
externa del Programa de Apoyo Alimentario.
Por producto
En esta sección se presenta un análisis del comportamiento de los precios de cada producto del
paquete en las distintas sucursales, los cuales se presentan en la Tabla 3-10.
55
Tabla 3-10 Costo promedio por producto y paquete por sucursal (pesos), 2006
PRODUCTO/
SUCURSAL
Aceite
Arroz
Atún
Cajas
Frijol
Harina de Maíz
Leche en polvo
Lenteja
Machaca de res
Pasta para sopa
Paquete
BAJÍO
CENTRO
HIDALGO
METROPOLITANA
MICHOACÁN
8.5
5.0
4.9
4.0
7.3
3.9
9.0
2.7
15.8
1.3
164.3
8.5
5.0
4.9
4.5
7.5
3.9
9.0
2.7
15.8
1.3
165.3
8.5
4.9
4.9
4.0
7.3
3.9
9.0
2.8
15.8
1.3
164.3
8.5
4.9
4.9
4.5
7.0
3.9
9.0
2.7
15.8
1.3
163.8
8.5
5.1
5.0
4.5
7.3
3.9
9.0
2.8
15.8
1.3
165.0
FUENTE: DICONSA, Información enviada
56
NORTECENTRO
8.5
5.0
4.9
3.7
7.4
3.9
9.0
2.7
15.8
1.3
164.1
OAXACA
PACÍFICO
8.5
5.0
4.9
3.7
8.1
3.9
9.0
2.7
15.8
1.4
165.5
8.5
5.1
4.8
3.7
7.8
3.9
9.0
2.8
15.8
1.3
164.9
SUR
8.5
4.9
4.9
3.7
7.7
3.9
9.0
2.7
15.8
1.4
164.6
SURESTE
8.5
5.0
5.0
4.0
8.1
3.9
9.0
2.7
15.8
1.4
166.0
VERACRUZ
8.5
4.9
5.0
4.0
8.1
3.9
9.0
2.7
15.8
1.4
165.7
Estos datos nos permitieron realizar una comparación de los precios de cada producto por
sucursal y determinar si existen diferencias sustanciales. Destacan los casos del frijol y las
cajas, que registraron un diferencial entre sucursales de 1.1 y 0.9 pesos por unidad. Las
sucursales donde se registró el precio más alto para el frijol fueron las ubicadas en el sur:
Oaxaca, Veracruz y Sureste, mientras que para las cajas fueron las de Michoacán, Centro y
Metropolitana.
Tabla 3-11 Comparaciones de precios de los productos y el paquete del PAL (pesos),
2006
DIFERENCIA
Producto/Precio
Máximo
Mínimo
Promedio
Lista
Máximo-
Promedio-
Mínimo
Lista
Aceite
8.5
8.5
8.5
8.9
0.0
-0.4
Arroz
5.1
4.9
5.0
5.0
0.2
0.0
Atún
5.0
4.8
4.9
5.2
0.3
-0.2
Cajas
4.5
3.7
4.0
4.3
0.9
-0.2
Frijol
8.1
7.0
7.6
8.5
1.1
-0.9
Harina de Maíz
3.9
3.9
3.9
3.9
0.0
0.0
Leche en polvo
9.0
9.0
9.0
8.5
0.0
0.5
Lenteja
2.8
2.7
2.7
3.0
0.1
-0.3
Machaca de res
15.8
15.8
15.8
8.0
0.0
7.8
Pasta para sopa
1.4
1.3
1.3
1.4
0.1
0.0
166.0
163.8
164.9
148.9
2.1
16.0
Paquete
FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-10 y Programa anual 2006.
Si observamos los datos contenidos en la Tabla 3-11, todos los productos registraron un
precio promedio en sucursales menor al programado en el Programa anual 2006 a
57
excepción de la carne seca (machaca de res), situación que provoca que el costo del paquete
se eleve por la compra de este producto. El costo unitario de entrada a las sucursales de este
producto fue el mismo para todas (15.8 pesos), sin embargo, el precio de lista para cada una
de las dos unidades incluidas en el paquete fue de 8 pesos; esta diferencia sustancial del
97.5% hace suponer que puede deberse a deficiencias en los registros contables que estén
considerando como costo unitario el de los dos sobres de carne seca.
Se recomienda que se redoblen los esfuerzos para reducir los diferenciales en los precios de
adquisición de los productos que se observan para las sucursales y se trabaje para conseguir
un precio único; adicionalmente, se sugiere también que se subsanen las deficiencias
encontradas en el registro de la carne seca y se considere la pertinencia de seguir
incluyendo este producto en el paquete alimentario ya que de acuerdo a la información de
campo, no goza de mucha aceptación.
3.4.7. Costos de distribución
La entrega de los paquetes alimentarios del PAL genera gastos que se conocen como
Gastos de distribución. Estos costos han mostrado una tendencia decreciente asociada a la
disminución del número de paquetes entregados. En términos nominales, estas erogaciones
han pasado de 37.5 millones de pesos en 2004 a 26.7 millones en 2005 y 14.1 millones en
2006, lo que representa el 9.8%, 7.5% y 4.2% de los gastos totales respectivamente, como
se observa en la Gráfica 3-15.
58
Gráfica 3-15 Gastos de distribución como porcentaje de los
gastos totales y paquetes entregados
% del total
Paquetes
11.0
2,200
2,149
10.0
2,100
9.8
%
2,000
1,979
8.0
7.0
1,900
7.5
6.0
1,800
5.0
1,755
4.0
4.2
Miles
9.0
1,700
1,600
3.0
1,500
2.0
2004
2005
2006
FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Costo de distribución ejer-04, Gastos de distribución
del año 2005 y Determinación de los Recursos Fiscales Ejercido en 2006.
Cabe resaltar que de acuerdo con los estudios de caso realizados para la Evaluación Externa
2005 por la Universidad Iberoamericana, las tareas de distribución de los paquetes no se
encuentran designadas al personal del PAL sino a personal adscrito a DICONSA, por lo
que se recomienda se refuercen los acuerdos para asegurar la distribución de los apoyos.
3.4.8. Estimación del precio de mercado del paquete
Se realizó una estimación del precio de mercado que tendrían los productos que conforman
el paquete alimentario como un primer paso para conocer los beneficios netos del
Programa. Para ello, se consultó el sistema de información de precios de PROFECO
¿Quién es quién en los precios? disponible en su página electrónica y se utilizó como
referencia el precio observado en la Ciudad de México en el mes de febrero 2007 para cada
producto contenido en el paquete. Para el caso de las cajas, se utilizó el precio promedio
nacional proveniente de los registros de las sucursales.
59
Tabla 3-12 Estimación del precio de mercado del paquete alimentario, 2006
Producto/Precio
De mercado
Promedio PAL
Diferencia
Aceite
10.5
8.5
2.1
Arroz
7.5
5.0
2.5
Atún
7.0
4.9
2.1
Cajas
4.0
4.0
0.0
Frijol
9.9
7.6
2.3
Harina de Maíz
7.1
3.9
3.2
Leche en polvo
15.4
9.0
6.4
Lenteja
5.6
2.7
2.8
Machaca de res
23.9
15.8
8.2
Pasta para sopa
1.5
1.3
0.2
259.5
164.9
94.6
Paquete
FUENTE: DICONSA, Información proporcionada y PROFECO, ¿Quién es quién en los precios?
Si bien todos los productos contenidos en el paquete tienen un precio de mercado superior
al precio de adquisición del Programa, existen algunos que presentan una diferencia mayor
como la carne seca (aún con el precio muy superior al de la lista), la leche en polvo y la
harina de maíz. Si los beneficiarios destinaran sus recursos para comprar los productos del
paquete, el costo aproximado sería de 259.5 pesos, monto que se traduce en un ahorro al
otorgárseles el apoyo; por su parte, para DICONSA el costo promedio por apoyo es de
164.9 pesos, lo que supone un beneficio neto de 94.6 pesos por beneficiario al mes.
3.4.9. Análisis costo-beneficio
El análisis costo beneficio permite evaluar los efectos positivos de los productos de un
proyecto en términos monetarios en comparación con los gastos que implica su operación.
Para la estimación de esta relación se replicó la metodología realizada en la Evaluación
externa 2005 del PAL realizada por la Universidad Iberoamericana, que consiste en
contrastar los beneficios monetarios de costo plazo que obtiene cada hogar atendido de
60
manera mensual (apoyo alimentario y plática de salud) con los costos en que incurre el
Programa por atender una familia.
El primer paso consiste en determinar el monto que tendría que destinar cada beneficiario
para la compra de los productos contenidos en el paquete alimentario sin tomar en
consideración otros costos asociados como el de transporte, para lo cuál se estimó el precio
de mercado del paquete descrito en la sección anterior28.
Para el caso de las pláticas de higiene, nutrición y salud se procedió a estimar un precio
sombra para estos apoyos conexos que ofrece el Programa y aproximarnos a una valoración
de mercado, tomando en consideración el costo por beneficiario para cada mes.
La suma de estos dos apoyos expresados en términos monetarios conformaría los beneficios
que aporta el Programa, cuya suma se contrastó con el costo promedio por apoyo para
conocer el beneficio neto de la operación del PAL.
El beneficio monetario por paquete fue de 259.5 pesos mientras que el derivado de las
pláticas mensuales por hogar beneficiario fue de 89.2 pesos29, es decir, 341.3 pesos para
ambos; por otro lado, el costo promedio por apoyo otorgado fue de 179 pesos, lo que deja
un beneficio neto de 162.3 pesos por beneficiario atendido mensualmente.
Si observamos los datos para 2005 y 2006, el beneficio neto por beneficiario aumentó el
6.8% derivado del aumento del precio de mercado del paquete y de la disminución del
28
La estimación se realizó con base en los precios observados en la Ciudad de México ya que la sucursal
ubicada en esta área es la que registra el costo por paquete menor y eso supondría conseguir el mejor precio
de mercado.
29
El costo de las pláticas se actualizó a precios de enero de 2007 de acuerdo al INPC (educación) de Banco de
México a 42,256 pesos por 12 pláticas, el cuál se multiplicó por el número de localidades atendidas en 2006
de 3,980 (según el Padrón proporcionado a la institución evaluadora) y se dividió por el número de
beneficiarios atendidos en el año (171,247), por último, se dividió entre el número de pláticas que deberían
cubrirse al año en cada localidad para obtener el costo por beneficiario mensual.
61
costo promedio por apoyo para el Programa y del costo de las pláticas por la reducción en
el número de localidades atendidas.
Tabla 3-13 Costo beneficio 2005-2006
2005
2006
Precio de mercado de los apoyos
332.5
341.3
Precio de mercado del paquete
234.2
259.5
98.2
81.8
Costo promedio por apoyo
180.5
179
Beneficio neto
151.9
162.3
Precio de mercado de las pláticas
FUENTE: elaboración propia con datos de PROFECO, ¿Quién es quién en los precios? y Tabla 3-6.
3.5. Recomendaciones
•
Es necesario resolver las inconsistencias entre los documentos normativo-descriptivos
porque no contienen todos los procesos, es importante incluirlos para homogeneizar la
información que guía la operación del programa, aunque considerando el nivel de
desglose que corresponde a cada documento.
•
A pesar de los avances se deberá revisar la estructura de los documentos normativos;
cumplir con los elementos mínimos recomendables ayudará a tener claridad en los
documentos que conducen la operación del programa y, por tanto, en la operación
misma.
•
Se han dado avances en cuanto a las Acciones de promoción y vigilancia de la salud, así
como en los Cursos sobre nutrición, higiene y salubridad, sin embargo, quedan como
acciones aisladas y desvinculadas que no pueden ser analizarlas como procesos. Se
62
sugiere la elaboración de un procedimiento o incorporar en los ya existentes actividades
que regulen, detallen y vinculen en la norma estos procesos, con base en las
experiencias ya desarrolladas.
•
Si las acciones de piso firme y letrinización no son un objetivo en sí mismas no es
necesario considerarlas un proceso que debe evaluarse. Si son parte o consecuencia de
otros procesos esto debe aclararse, por lo que sería conveniente modificar y
homogeneizar su posición en los documentos normativos, ya que sólo se mencionan en
las ROP como parte de los apoyos complementarios y no como una acción concreta.
•
Implementar un sistema de gestión de calidad le permitiría al PAL contar con los
criterios y métodos para una operación, interacción, control, seguimiento, medición, y
análisis eficaces de los procesos, lo que contribuiría a alcanzar los resultados planeados
y la mejor continua.
•
Hacer una revisión de la información que permite conocer y dar seguimiento a los
procesos operativos para generar los faltantes o sustituir los que no son funcionales.
Igualmente es necesario hacer un seguimiento sobre la disponibilidad de la información
que efectivamente tienen los usuarios al interior del programa.
•
Se sugiere indagar con las áreas involucradas, entre ellas las entrevistadas en la
evaluación anterior, para luego comparar los documentos, reportes y sistemas de
información que se utilizan con los requerimientos de información. De este modo se
podrá revisar si lo que existe en sistemas e información les es útil e identificar qué es
necesario generar o modificar para poder cumplir con los objetivos del programa.
63
3.6. Anexos.
DISEÑO
ETAPAS
Anexo 1.Esquema de la Tabla de flujo de información30
Proceso
Reporte,
documento o
información
generada
Actividad
específica
II. Definición de
Lineamientos
Fundamento
normativo
Responsable de
generarla
Mecanismo
de
resguardo
Usuarios
Verificación
en campo
Lineamientos
RO-8
Li-10
Lineamientos para
Operación del PAL
Gabinete
DICONSA
3
Todas las áreas
de DICONSA y
del PAL
Impreso y
electrónico
3
3
Verificación
de
existencia
Si existe
Verificación
de
disponibilidad
oportuna
Disponibilidad
Pública
CREACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL
PADRÓN
Observaciones: La norma indica que deben publicarse en páginas web de SEDESOL y DICONSA (Li-10). Se encuentran de
manera general en página electrónica de DICONSA.
1. Selección
localidades
de
Lista
localidades
elegibles
de
3
RO-8, 11
SEDESOL
Gabinete
3
SEDESOL y
DICONSA
Electrónico
3
3
Si existe
Disponibilidad
Pública
Observaciones: La norma indica que deben ser publicadas en páginas web de DICONSA y SEDESOL. En la página de DICONSA
se encuentra como “Listado de localidades atendidas”. En la página de SEDESOL se encuentra sólo la liga a la de DICONSA.
III. Definición de
cobertura
y
población
objetivo
Cédulas
de
Información
Socioeconómica
2. Aplicación de la
CIS.
3
RO-9, 11
MPGPC001-1,2
SEDESOL
DGGyPB
DICONSA, SPAP
3
Gabinete
SEDESOL
DICONSA
3
y
Electrónico
e impreso
3
Si existe
Disponible
Observaciones: En página web y en Manual está el formato pero el contenido de la CIS es confidencial. En el trabajo de campo se
confirmó que la CIS sí se aplica a las familias beneficiarias (Entrevista a CB 72%, a SO 76% y Encuesta 96%).
30
Tomada a manera de referencia del Estudio de Evaluación Externa del PAL 2006 elaborado por la Universidad Iberoamericana. Como Etapas se consideran: Diseño, Creación y Actualización del
Padrón, Operación, Auditoría y Seguimiento, Contraloría Social y Evaluación. En cada etapa se ubican los Procesos operativos y las Actividades que son aquellas que se realizan dentro de cada proceso.
64
Anexo 2. Esquema de Tabla de requerimientos de reportes31
Área y
Dependencia
Dirección
General de
DICONSA
31
Función que desempeña
Reportes requeridos
Planear, dirigir y evaluar la
operación general de
DICONSA y proponer las
metas de atención a la
población objetivo.
Someter a aprobación del
Consejo de Administración
los planes estratégico,
programas y presupuestos de
la entidad.
Dirigir, controlar y evaluar los
programas sustantivos de
abato, de apoyo alimentario y
los especiales, así como
aquellos que se requieran
para optimizar los servicios
que proporciona la empresa.
Coordinar las actividades
para dar cumplimiento a los
acuerdos emanados del
Consejo de Administración.
Establecer sistemas de
control para el logro de metas
y objetivos propuestos y los
mecanismos para evaluar la
eficiencia y eficacia del
desempeño de la entidad
1.Entrega de apoyos
por entidad y
modalidad
2. Avance de entrega
vs. meta programada
3. Cobertura respecto
al total de localidades
objetivo
4.Avance financiero
propuesto
5. Informe de
resultados para el
Consejo de
Administración
Contenido
Formato
Periodicidad
Método de
acceso
Otro (No
especifica cuál)
Cantidad de apoyos
entregados
Tabla
Bimestral
Porcentaje de alcance
con relación a la meta
programada
Porcentaje de
localidades atendidas
en relación al total de
las objetivo
Análisis del ejercicio
del presupuesto por
partida
Avance en resultados
de actividades del
programa
Tabla
Bimestral
Otro (No
especifica cuál)
Tabla
Bimestral
Otro (No
especifica cuál)
Tabla
Bimestral
Otro (No
especifica cuál)
Tabla
Bimestral
Otro (No
especifica cuál)
Tomada del Estudio de Evaluación Externa del PAL 2006 elaborado por la Universidad Iberoamericana, sólo como referencia.
65
Observaciones